resolución 143 25 nov 2014

República de Colombia
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES
-ANLARESOLUCIÓN
14325 NOV 2014
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN Y SE TOMAN OTRAS
DETERMINACIONES"
EL DIRECTOR GENERAL DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES ANLAEn uso de las facultades conferidas en la Ley 1333 de¡ 21 de julio de 2009, en la Ley 99 de 1993,
en el Decreto-ley 3573 del 27 de septiembre de 2011, en la Resolución No. 0347 de[ 12 de abril
de 2013, y
CONSIDERANDO:
Que la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A., mediante el escrito radicado con el No. 4120-El71810 del 27 de junio de 2008, solicitó al hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la
viabilidad ambiental para estudios y diseños definitivos, gestión social y ambiental, construcción,
rehabilitación, operación y mantenimiento del tramo Cartagena - Bayunca que hace parte de la
Concesión Vial - Ruta Caribe.
Que mediante Auto No, 2881 del 15 de septiembre de 2008 el hoy Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, definió la exigibilidad de Diagnóstico Ambiental de Alternativas y se
adoptaron otras determinaciones.
Que el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible mediante Auto No. 2883 del 9 de
octubre de 2009, inició el trámite administrativo de Licencia Ambiental de la solicitud de la
sociedad AUTOPISTAS DEL SOL S.A. para el proyecto denominado Tramo Sabanalarga Sabanagrande' y determinó que el Grupo de Evaluación de la entonces Dirección de Licencias,
Permisos y Trámites Ambientales, revisarla, analizarla y evaluaría el Diagnóstico Ambiental de
Alternativas (DAA) presentado por la empresa.
Que a través del Auto No. 3309 del 3 de diciembre de 2009 el hoy Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, definió la alternativa No. 1, para la elaboración del Estudio de Impacto
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Hoja No. 2
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
Ambiental del "Proyecto Ruta Caribe variante Sabalarga - Sabana grande, localizado en los
Municipios de Sabanalarga, Santo Tomás, Ponedera, Palmar de Vareta y Sabana gande,
Departamento de Atlántico".
Que la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A. mediante el escrito radicado con el No. 4120-El73746 de¡ 11 de junio de 2010 presentó para evaluación del hoy Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, el Estudio de Impacto Ambiental — EIA, en atención a la alternativa
establecida en el acto administrativo referido anteriormente; no obstante lo anterior, presentó
solamente la información para el tramo comprendido entre Palmar de Varela y Sabanalarga.
Que mediante oficio con radicación No. 4120-E1-147820 del 17 de noviembre de 2010 el señor
ALBERTO ESCOLAR VEGA en su calidad de Director General de la Corporación Autónoma
Regional del Atlántico, informó que:
"( ... )se practicó visita de inspección técnica e/ día 19 de mayo de 2010, al proyecto que está realizando la
sociedad AUTOPISTAS DEL S.A., con Nit 900.167.854 .5 ( ... ) de ello se originó el concepto Técnico No.
611 del 20 de agosto de 2010, que determina aspectos relevante tales como:
En el tramo 1< 2+660 (coordenadas N 10 0 397,27 y W 74°5353.4) se observó en proceso de
construcción de un Box-Coulve,t, área en la cual se realizó despeje de la vegetación, movimiento de
tierra y rectificación de la vía. Se observó maquinaria operando y bancada construida.
Se observa la construcción de Box-coulvert particularmente en el K 2 + 660 y la intervención en
varios tramos de la vía en los cuales se ha hecho remoción de suelo y cobertura vegetal, sin tener la
Licencia Ambiental por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial, que le
autorizara derecho a iniciar obras. (.4"
Que con el fin de evaluar la viabilidad ambiental para el desarrollo de la Doble Calzada entre
Sabanalarga y Palmar de Varela, el grupo técnico de la Dirección de Licencias, Permisos y
Trámites Ambientales del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
realizó una visita de evaluación ambiental al área del proyecto los días 11, 12 y 13 de octubre de
2010 y al efecto, se emitió el Concepto Técnico No. 2660 del 27 de noviembre de 2010, en el
que se recomendó abrir investigación a la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A., por presuntos
incumplimientos relacionados con las disposiciones contenidas en el Decreto 1220 de 2005 1 y
demás normas ambientales legales vigentes que regulan la materia.
Que mediante Auto No. 136 del 20 de enero de 2011 el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, ordenó apertura de investigación ambiental a la empresa AUTOPISTAS DEL SOL
S.A. con NIT 900.167.854-5, con el fin de verificar los hechos u omisiones constitutivas de
presunta infracción ambiental, concretamente por iniciar el proyecto sin contar previamente con
la Licencia Ambiental requerida, hechos que fueron observados por el hoy Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, en la visita efectuada al área del proyecto del 11 al 13 de
octubre de 2010 y de la cual se emitió el Concepto Técnico No. 2660 del 27 de noviembre de
2010.
Que mediante Auto No, 1086 del 14 de abril de 2011 el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, formulé pliego de cargos a la empresa AUTOPISTAS DEL SOL SA, con el N.I.T.
900.167.854-5.
Que mediante escrito con radicado 4120-E1-63161 del 23 de Mayo de 2011, el señor MENZEL
RAFAEL AMIN AVENDANO en su calidad de Representante Legal de AUTOPISTAS DEL SOL
Norma aplicable en virtud del régimen de transición dispuesto en el numeral 1 del articulo 51 del Decreto 2820 del
5 de agosto de 2010.
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"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
S.A. presentó al hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, los descargos contra el Auto
No. 1086 del 14 de abril de 2011.
Que mediante Resolución No. 1909 del 26 de septiembre de 2011 el hoy Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, otorgó a la empresa AUTOPISTAS DEL SOL Licencia Ambiental para el
Proyecto Vial denominado Construcción de la Doble Calzada Sabanalarga - Palmar de Varela"
ubicado en los municipios de Sabanalarga, Ponedera y Palmar de Varela, en el departamento
del Atlántico.
Que mediante Auto No. 3159 del 03 de octubre de 2011 el hoy Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, decretó la práctica de pruebas por el término de treinta (30) días, dentro
de la investigación ambiental iniciada mediante Auto No. 136 del 20 de enero de 2011.
Que contra el Auto No. 3159 del 03 de octubre de 2011 se interpuso recurso de reposición, el
cual fue resuelto mediante Auto No. 270 del 15 de febrero de 2012, en el sentido de confirmar lo
establecido en el Articulo 3 0 del mencionado Auto.
Que mediante el Concepto Técnico No. 399 del 01 de febrero de 2013 el equipo técnico del
Sector de Infraestructura de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales —ANLA-, suministró
el insumo técnico necesario para efectuar la evaluación respectiva de los descargos presentados
contra el Auto No. 1086 del 14 de abril de 2011.
Que mediante el Concepto Técnico No, 3075 del 22 de Julio de 2013 el equipo técnico de la
Oficina Asesora Jurídica de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales efectuó las
recomendaciones de tasación sanción pecuniaria tipo multa, las cuales sirvieron de insumo para
la motivación de la decisión recurrida.
Que mediante Resolución No. 0994 del 01 de octubre de 2013 la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales —ANLA, declaró responsable a la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A.
(N.I.T. 900.167.854-5), del cargo primero formulado mediante Auto No. 1086 del 14 de abril de
2011, proferido por el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible e impuso una sanción
de multa.
Que mediante oficio con radicación No. 4120-E1-47867 del 01 de noviembre de 2013, la
empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A. presentó recurso de reposición contra la Resolución No.
0994 del 01 de octubre de 2013.
Que mediante Concepto Técnico No. 8030 del 25 de abril de 2014, ajustado el 28 de agosto de
2014, el equipo técnico de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales —ANLA, brindó apoyo
para dar respuesta a los argumentos del Recurso de Reposición interpuesto contra la Resolución
No. 0994 del 01 de octubre de 2013. Dicho concepto técnico ajustado, sirve de insumo para la
motivación del presente acto administrativo.
FUNDAMENTOS LEGALES
DE LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES ANLA
Mediante Decreto-Ley 3573 del 27 de septiembre de 2011, el Gobierno Nacional, en uso de las
facultades extraordinarias conferidas medante la Ley 1444 de 2011, creó la Autoridad Nacional
de Licencias Ambientales —ANLA-, como una Unidad Administrativa Especial, con autonomía
administrativa y financiera, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
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Sostenible, encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos a licenciamiento,
permiso o trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan
al desarrollo sostenible ambiental del País; desconcentrando así funciones del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible que, antes de la escisión del Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial, ejercia éste a través la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites
Ambientales.
Dentro de las funciones públicas desconcentradas, asignadas legalmente a la ANLA para cumplir
su objeto de creación como organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, se establecen, entre otras, la de Otorgar o negarlas licencias, permisos y
trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de
conformidad con la ley y los reglamentos », significando con ello que esta Autoridad es el
organismo técnico especializado, con autonomía administrativa y financiera encargado del
estudio, aprobación y expedición de licencias, permisos y trámites ambientales de aquéllos
proyectos, obras o actividades que por Ley se les exija instrumentos de control y manejo
ambiental para mejorar la eficiencia, eficacia y efectividad de la gestión ambiental y el desarrollo
sostenible del País.
De otro lado, para el adecuado ejercicio de la potestad sancionatoria ambiental, el numeral 7 del
articulo 3 0 del citado Decreto-ley, le asignó a esta Autoridad, la función de OAdelantary culminar
el procedimiento de investigación, preventivo y sancionatorio en materia ambiental de acuerdo
con lo dispuesto en la Ley 1333 de! 21 de julio de 2009 ola norma que la modifique o sustituya"
Por su parte, el parágrafo del artículo 2° de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009, establece que la
autoridad ambiental competente para otorgar o negar la licencia ambiental, permiso, concesión y
demás autorizaciones ambientales e instrumentos de manejo y control ambiental, lo será
también para el ejercicio de la potestad sancionatoria.
De acuerdo con lo anterior, atendiendo lo dispuesto en el literal b) del numeral 8 del Artículo 80
del Decreto 1220 del 21 de Abril de 2005 2, el cual disponía que, el entonces Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en uso de sus funciones hoy desconcentradas en
esta Autoridad, otorgaría o negaría de manera privativa la licencia ambiental, a los proyectos de
la red vial nacional referidos a la construcción de segunda calzadas y al hecho administrativo de
que la Licencia Ambiental del proyecto "Construcción Doble Calzada Sabanagrande Sabanalarga" fue otorgada a la empresa AUTOPISTAS DEL SOL por el hoy Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible mediante Resolución No. 1909 del 26 de septiembre del 2011,
en uso de las funciones hoy desconcentras en esta Autoridad, por tanto, el ejercicio de la
facultad sancionatoria del Estado está radicada, por desconcentración, en la Autoridad Nacional
de Licencias Ambientales —ANLA-, siendo por tanto la autoridad competente funcional para el
ejercer la potestad sancionatoha ambiental respecto del mencionado proyecto.
Finalmente, de acuerdo con lo establecido en el articulo 10, numeral 4 0 del Decreto-ley 3573 de
2011, es función del Despacho del Director General de la ANLA, resolver los recursos de
reposición que se interpongan contra los actos administrativos proferidos por la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales —ANLA-, el cual encuentra soporte funcional en el Manual de
Funciones adoptado por la Resolución No. 1306 del 30 de octubre de 2014.
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En idéntico sentido el literal b) del numeral 8.1 del Articulo Octavo el Decreto 2820 del 05 de agosto de 2010 establece
que, el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, otorgará o negará de manera privativa la licencia ambiental
en los proyectos de la red vial nacional referidos a la construcción de las segundas calzadas.
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PROCEDIMIENTO
Según lo establecido en el artículo 1° de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009, la potestad
sancionatoria en materia ambiental está en cabeza del Estado quién la ejerce a través de las
autoridades ambientales, entre ellas, el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
cuyas funciones en materia de licencias, permisos y trámites ambientales y el ejercicio de la
potestad sancionatoria asociada a la msma, fueron desconcentradas en esta Autoridad Nacional
de Licencias Ambientales -ANLA- mediante Decreto-ley 3573 de 2011.
Por su parte, el articulo 2° de la misma Ley permite la imposición de medidas preventivas, pero
prevé igualmente que las sanciones solo podrán ser impuestas por la autoridad ambiental
competente para otorgar la respectiva licencia ambiental, previo agotamiento del debido proceso
sancionatorio.
De acuerdo con lo anterior, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales- ANLA, en ejercicio
de sus competencias funcionales, según se explicó en el acápite anterior, adelantó el presente
proceso sancionatorio ambiental que ha agotado las etapas procesales acorde con el titulo IV de
la Ley 1333 de 2009, así:
La actuación se inició de oficio por parte de la Autoridad Nacional Ambiental-ANLA- (antes
MADS) como producto de la visita de evaluación ambiental realizada los días 11 al 13 de octubre
de 2010, cuyos resultados quedaron plasmados en el Concepto Técnico No. 2660 del 27 de
noviembre de 2010, que entre otros aspectos, recomendó lo siguiente:
"4. CONCEPTO
Teniendo en cuenta las observaciones realizadas durante la visita de evaluación a la zona del proyecto, en
el marco del trámite de otorgamiento de la Licencia Ambiental a la Doble Calzada Sabanagrande Sabanalarga, se recomienda a los Asesores Juridicos de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites
Ambientales, abrir investigación a la empresa Autopistas del Sol S.A. por los siguientes hechos:
Primer Hecho: Inicio de las actividades de construcción de la calzada derecha entre el KO+ 300 y al caño
Arroyogrande (1(9+150), con la apertura del corredor vial y la conformación del terraplén de la via, sin
contar previamente con la Licencia Ambiental (actualmente en trámite ante este Ministerio).
Segundo Hecho: Aprovechamiento forestal en los tramos de la calzada derecha reportados en el primer
hecho, sin contar presuntamente con el permiso previo para el desarrollo de la actividad.
Tercer Hecho: Construcción de obras de arte en los tramos relacionados en el primer hecho, para dar
paso a la vía sobre vados cuerpos de agua, entre los que se cuenta el Arroyo Manga, sin contar
presuntamente con los permisos previos de ocupación de cauces.
Cuarto Hecho: Uso de recursos naturales tales como agua y materiales de construcción, provenientes de
fuentes que presuntamente no cuentan con los respectivos permisos ambientales."
Esta recomendación fue la base para la motivación del Auto No. 136 del 20 de enero de 2011, en
el que se ordenó apertura de investigación ambiental a la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A.,
con el fin de verificar los hechos u omisiones constitutivas de presunta infracción ambiental.
El Auto No. 136 del 20 de enero de 2011 fue publicado en la Gaceta Ambiental del hoy Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible en el mes y año de su expedición, se comunicó a la
Corporación Autónoma Regional de la Cuenca Baja del Río Magdalena - CAR BAJO
MAGDALENA y a la Procuraduria Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, según consta
en el expediente.
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"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
Analizado el expediente no se reporté alguna causal que pudiera haber concluido con la orden
de cesar el procedimiento, y considerando que existía mérito para continuar con la actuación
administrativa sancionatoria el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible procedió,
según lo ordenado en el articulo 24 de la Ley 1333 del 21 julio de 2009, a formular mediante
Auto No. 1086 del 14 de abril de 2011 los siguientes cargos:
"ARTICULO PRIMERO.- Formular en contra de la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A., identificada con
NIT 900.167.845-5, los siguientes cargos, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva
del presente acto administrativo:
Cargo primero- Por incumplir, presuntamente, lo dispuesto en los artículos 49 y 50 de la Ley 99 de 1993 y
en el numeral octavo del artículo octavo del Decreto 1220 de 2005, al iniciarla conformación de la calzada
derecha entre el l<O'-300 y el caño Arroyo grande (K9+142), con la intervención de varios tramos, la
construcción de obras de arte tipo Box Coulvent de 1,5 x 1,5 m y la conformación y compactación de los
terraplenes y obras de arte del proyecto denominado 'Tramo Sabanalarga - Sabanagrande', ubicado en
los municipios de Sabanagrande, Santo Tomas, Palmar de Varela, Ponedera y Sabanalarga (Atlántico), sin
contar previamente con licencia ambiental expedida por este Ministerio.
Cargo segundo.. Por incumplir, presuntamente, lo dispuesto en los artículos 49 y 50 de la Ley 99 de
1993, en el articulo tercero y en el numeral octavo del articulo octavo del Decreto 1220 de 2005, en los
artículos 50, 51, 178 y 179 del Decreto 2811 de 1974, al afectar la cobertura vegetal y realizar
aprovechamiento forestal en los tramos de la calzada derecha entre el K0+300 y el caño Arroyo grande
(K9+ 142), del proyecto denominado 'Tramo Sabanalarga - Sabanagrande', ubicado en los municipios de
Sabana grande, Santo Tomas, Palmar de Varela, Ponedera y Sabanalarga (Atlántico), sin contar
previamente con licencia ambiental expedida por este Ministerio y por ende, sin los permisos de
aprovechamiento forestal implícitos en esa autorización ambiental.
Cargo tercero.- Por incumplir, presuntamente, lo dispuesto en los artículos 49 y 50 de la Ley 99 de 1993,
en el articulo tercero y en el numeral octavo del articulo octavo del Decreto 1220 de 2005, en los artículos
83 (literales a, b y d), 99 y 105 del Decreto 2811 de 1974, al construir obras de arte en los tramos de la
calzada derecha entre el K0+ 300 y el caño .Arroyo grande (1(9+142), del proyecto denominado "Tramo
Sabanalarga - Sabana grande', ubicado en los municipios de Sabana grande, Santo Tomas, Palmar de
Varela, Ponedera y Sabanalarga (Atlántico), para dar paso a la vía sobre varios cuerpos de agua, entre los
que se encuentra el Arroyo Manga, sin contar previamente con licencia ambiental expedida por este
Ministerio y por ende, sin los permisos de ocupación de cauces implícitos en esa autorización ambiental.
Cargo cuarto.- Por incumplir, presuntamente, lo dispuesto en los artículos 49 y 50 de la Ley 99 de 1993,
en el articulo ternero yen el numeral octavo del articulo octavo del Decreto 1220 de 2005, en los artículos
50, 51, 88 y 89 del Decreto 2811 de 1974, al utilizar recursos naturales, tales como agua y materiales de
construcción para el proyecto denominado 'Tramo Sabanalarga - Sabana grande', ubicado en los
municipios de Sabana grande, Santo Tomas, Palmar de Varela, Ponedera y Sabanalarga (Atlántico), sin
contar previamente con licencia ambiental expedida por este Ministerio y por ende, sin los permisos de
concesión de agua y uso de materiales de construcción implícitos en esa autorización ambiental."
En este mismo acto administrativo se le indicó a la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A. que
podía presentar sus descargos por escrito, apodar y/o solicitar la práctica de las pruebas que
considerara pertinentes y que fuesen conducentes, en un término de diez (10) días hábiles
siguientes, contados a partir de la notificación del acto administrativo de formulación de cargos,
de acuerdo con lo establecido en el articulo 25 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009.
El Auto No. 1086 del 14 de abril de 2011, según constancia de ejecutoria que obra en el
expediente sancionatorio, fue debidamente notificado y cobró ejecutoria el día 10 de mayo de
2011, los respectivos descargos fueron presentados oportunamente por parte de la empresa
AUTOPISTAS DEL SOL S.A., mediante radicado No. 4120-E1-63161 del 23 de mayo de
2011 ante el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Luego, mediante el Auto No. 3159 del 03 de octubre de 2011, el entonces Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ordenó apertura del periodo probatorio y decretó
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pruebas, teniendo como tales todos los documentos relacionados con la investigación
adelantada que forman parte del expediente LAM4639 y se negó el decreto y práctica de la
prueba solicitada de oficiar a las oficinas de la Secretaria de obras Públicas de los municipios de
Palmar de Várela y Sabanagrande en el Departamento del Atlántico, y la inspección ocular al
sitio en el K0300 y el caño Arrcyogrande (K9+142) del proyecto denominado Tramo
Sabanalarga - Sabanagrande.. El auto de pruebas fue debidamente notificado.
Mediante oficio con radicación No. 4120-E1-142306 del 11 de noviembre de 2011 el señor
GERMAN RIVADENEIRA TELLEZ en su calidad de presidente de la sociedad AUTOPISTAS DEL
SOL S.A., interpuso recurso de reposición en contra del Auto No. 3159 del 03 de octubre de 2011
el cual fue resuelto mediante Auto No. 270 del 15 de febrero de 2012 confirmando lo establecido
en el artículo 30 del mencionado Auto. Dicho Auto fue debidamente notificado y quedó
ejecutoriado el día 24 de febrero de 2012.
De acuerdo con lo expuesto, analizado el expediente LAM 4639 sancionatorio de la empresa
AUTOPISTAS DEL SOL S.A. y al no existir irregularidad procesal administrativa que invalidara lo
actuado o requiriera corrección, esta autoridad mediante Resolución No. 0994 del 01 de octubre
de 2013, teniendo como insumo la motivación los conceptos técnicos 399 del 01 de febrero y
3075 del 22 de julio de 2013, declaró responsable a la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A.
(N.I.T. 900.167.854-5) del cargo primero formulado mediante Auto No, 1086 del 14 de abril de
2011 proferido por el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en ejercicio de las
funciones hoy desconcentradas en esta autoridad, e impuso a la mencionada empresa la
sanción de multa. La mencionada Resolución fue notificada en debida forma según consta en el
expediente.
Contra la anterior decisión, mediante oficio con radicación No. 4120-E1-47867 del 01 de
noviembre de 2013, la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A. presentó recurso de reposición.
Procede esta Autoridad a resolver el recurso de reposición interpuesto, teniendo como insumo
de la motivación del presente acto administrativo el Concepto Técnico No. 8030 del 25 de abril
de 2014, ajustado el 28 de agosto de 2014, emitido por el equipo técnico de la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales —ANLA.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS Y TÉCNICAS
La Constitución Política de Colombia reconoció al medio ambiente el carácter de interés superior
y le confirió una importancia tal, que al menos 49 de sus disposiciones, refirieron a la materia ya
los mecanismos con los que se cuentan para su protección; dichas normas conforman lo que se
ha denominado la llamada Constitución Ecológica", pero la jurisprudencia ha destacado el
contenido de los Artículo 8°, 49, 79 y 80, 3 por considerar que en ellos se condensan los aspectos
de mayor relevancia en materia ambiental.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 8 0 de la Constitución Política de Colombia es
obligación, a cargo del Estado colombiano y de los particulares, proteger las riquezas culturales y
naturales de la Nación.
Por su parte, el articulo 79 de la Constitución Política de Colombia consagra el derecho de las
personas a gozar de un ambiente sano' y el deber del Estado de proteger la diversidad y la
Corte Constitucional C-632-1 1. Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.
A pesar de que la consagración constitucional de este derecho se dio a partir de 1991, ya el Código Nacional de
Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente (Mt. 7° Decreto - Ley 2811 de 1974) lo
consagraba como derecho de orden legal.
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integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la
educación para el logro de estos fines.
A su vez, el artículo 80 de la misma Carta establece que el Estado planificará el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables, para garantizar su desarrollo sostenible, así
como su conservación, restauración o sustitución. También ordena que el Estado colombiano
deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, im poner las sanciones legales a que
ha y a lugar y exi gir la reparación de los daños causados.
En el caso en estudio el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible mediante Auto No. 136
del 20 de enero de 2011 ordenó la apertura de investigación ambiental en contra de la empresa
AUTOPISTAS DEL SOL S.A., por los siguientes hechos:
de las actividades de construcción de la calzada derecha entre el
K0+300 y al caño Arroyo grande (1<9+150), con la apertura del corredor vial y la
conformación del terraplén de la vía, sin contar previamente con la Licencia Ambiental
(actualmente en trámite ante este Ministerio).
• Primer Hecho: Inicio
Aprovechamiento forestal en los tramos de la calzada derecha
reportados en el primer hecho, sin contar presuntamente con el permiso previo para el
desarrollo de la actividad.
• Segundo Hecho:
Construcción de obras de arte en los tramos relacionados en el primor
para dar paso a la vía sobre varios cuerpos de agua, entre los que se cuenta el
Arroyo Manga, sin contar presuntamente con los permisos previos de ocupación de
cauces.
• Tercer Hecho:
hecho,
Uso de recursos naturales tales como agua y materiales do
construcción, provenientes de fuentes que presuntamente no cuentan con los
respectivos permisos ambientales.
• Cuarto Hecho:
Así las cosas, constatada como estaba la ocurrencia de una conducta objetivamente constitutiva de
infracción ambiental, procedió esta Autoridad a formular cargos en contra de la presunta infractora,
es decir contra la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A. mediante Auto No. 1086 del 14 de abril de
2011.
Al probarse el componente objetivo de la infracción acción vulneradora de norma ambiental: inicio
de la conformación de la calzada derecha entre el K0+300 y el caño Arroyogrande (K9+142), con
la intervención de varios tramos, la construcción de obras de arte tipo Box Coulvert de 1,5 x 1,5
m, la conformación y compactación de los terraplenes y obras de arte del proyecto denominado
"Tramo Sabanalarga - Sabanagrande", sin contar previamente con licencia ambiental, se
encontró edificada en debida forma la presunción de culpa o dolo y, por ende, esta Autoridad
mediante Resolución No. 0994 del 01 de octubre de 2013 declaró responsable a la empresa
AUTOPISTAS DEL SOL S.A. (N.l.T. 900167.854-5), del cargo primero formulado mediante Auto
No. 1086 del 14 de abril de 2011, proferido por el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible en ejercicio de las funciones hoy desconcentradas en esta autoridad, e impuso a la
mencionada empresa la sanción de multa.
Contra la anterior resolución, mediante oficio con radicación No. 4120-E1-47867 del 01 de
noviembre de 2013, la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A. presentó recurso de reposición.
Resolución No.
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Hoja No. 9
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
SANCIÓN
Mediante Resolución No. 0994 del 1 c 1 e octubre de 2013 se declaró responsable a la empresa
AUTOPISTAL DEL SOL S.A. del cargo primero formulado mediante Auto No. 1086 del 14 de abril
de 2011, proferido por el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en ejercicio de las
funciones hoy desconcentradas en esta autoridad, e impuso a la siguiente sanción:
"ARTÍCULO PRIMERO.- Declarar responsable a la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A. (N.l.T.
900.l67.854-5) representada legalmente por el señor MENZEL RAFAEL AMIN A VENDANO, del cargo
primero formulado mediante Auto No. 1086 del 14 de abril de 2011, proferido por el hoy Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto
administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO.- Imponer a la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A (N.l.T. 900,167.854-5)
representada legalmente por el señor MENZEL RAFAEL AMIN A VENDAÑO, sanción de multe porta suma
de DOS MIL DOSCIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS NUEVE MIL CINCUENTA Y
NUEVE PESOS CON CUARENTA Y DOS CENTAVOS ($2.262.209.059,42) de conformidad con lo
expuesto en la parte motiva de este acto administrativo."
ANÁLISIS DE LOS ARGUMENTOS DEL RECURRENTE
Contra la Resolución No. 0994 del 01 de octubre de 2013, el señor MENZEL RAFAEL AMIN
AVENDANO en su calidad de Representante Legal de la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A.
mediante oficio con radicación No. 4120-E1-47867 del 01 de noviembre de 2013, presentó recurso
de reposición, presentando Tos argumentos que sustentan su defensa, los cuales para mayor
entendimiento se citarán de manera textual y seguidamente se efectuará el respectivo análisis,
teniendo como insumo de motivación del Concepto Técnico No. 8030 del 25 de abril de 2014,
1. PRIMER ARGUMENTO:
1.1 ARGUMENTO DEL RECURRENTE: VIOLACION AL DERECHO DEL DEBIDO
PROCESO Y AL DERECHO A LA DEFENSA
( ... ) La autoridad ambiental mediante el Auto 3159 de 2011, niega las pruebas solicitadas por la sociedad
AUTOPISTAS DEL SOL, con el argumento que ellas Ino gozaban del suficiente valoro fuerza probatoria en su
aplicación frente a los hechos materia de investigación", bajo este presupuesto argumentó frente a cada una
de las pruebas solicitadas por AUTOPISTAS DEL SOL:
La sociedad AUTOPISTAS DEL SOL solicitó se oficiar a las oficinas de la secretaria de obras públicas de los
municipios de Palmar de Varela y Sabana grande en el departamento de Atlántico, con el fin de establecer la
autoria de las obras de mantenimiento y adecuaciones efectuadas en el k0+300 y el caño Arroyo grande
(k9+ 142) del proyecto denominado tramo Sabanalarga - Sabanagrande, y la autoridad ambiental argumentó,
que la prueba no era procedente en atención a que el área de investigación, se ubicaba en los municipios de
Sabanalarga y Ponedera.
Al respecto) es preciso resaltar que el proyecto que la sociedad AUTOPISTAS DEL SOL tiene dentro de su
objeto adelantar, se encuentra ubicado en los municipios de Sabanalarga, Ponedera y Palmar de Varela del
departamento de Atlántico, es decir, se considera que todo el proyecto cubre la zona en mención, por este
motivo, se solicitó la prueba de manera general haciendo referencia al tramo objeto de trámite de
licenciamiento ambiental, no obstante, resultaba evidente que la sociedad estaba solicitando que se oficiare a
los municipios a los cuales pertenecía las obras supuestamente ejecutadas por AUTOPISTAS DEL SOL.
Igualmente se observa que si bien se generó confusión en la solicitud de ¡a prueba, la Autoridad Ambiental
mediante Auto 1386 de 2011, expresó de forma clara que la prueba se debía remitir a las autoridades de los
municipios de Sabanatarga y Ponedera, los cuales hacen parte del tramo Palmar de Varela - Sabanagrande,
por lo que actuando en detrimento del debido proceso y el derecho a la defensa decide no decretar la prueba
solicitada porAUTOPISTAS DEL SOL.
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En este orden de ideas resulta necesario recordar que en relación a la práctica de pruebas en el proceso, el
código de procedimiento civil establece en su artículo 179 lo siguiente:
"Las pruebas pueden ser decretadas a petición de parte, o de oficio cuando el magistrado o juez las
considere útiles para la verificación de los hechos relacionados con las alegaciones de las partes. Sin
embargo, para decretar de oficio la declaración de testigos, será necesario que estos aparezcan
mencionados en otras pruebas o en cualquier acto procesal de las partes.
Con lo anterior, se establece claramente que más allá del posible error que se presentó en la solicitud de la
prueba, la Autoridad Ambiental debió proceder a su práctica de oficio teniendo en cuenta que la prueba
solicitada influye de forma directa en el objeto del proceso, garantizando de esta forma la protección de los
derechos fundamentales al debido proceso ya ¡a defensa.
La autoridad ambiental tenía dentro de sus obligaciones ordenar la práctica de la prueba aplicando los
principios de pertinencia y conducencia al establecer que sea cual fuera el nombre que se le diera al sector:
Sabanalarga - Palmar de Varela, Sabanagrande Ponedera, Sabanalarga - Sabana grande, nos estábamos
refiriendo al sector el cual estaba siendo investigado, más aun cuando las abscisas fueron identificadas
correctamente, por este motivo, no era razonable que de plano se negara la prueba cuando estaba claramente
identificado lo que se pretendía probar con la prueba requerida.
Lo anterior muestra una evidente vulneración al derecho al debido proceso y al derecho a la defensa con que
cuenta AUTOPISTAS DEL SOL SA.., en atención a que no solamente se niega sin argumentos de fondo la
práctica de la prueba solicitada, sino que la entidad a pesar de tener conocimiento claro y expreso de lo
requerido por AUTOPISTAS DEL SOL, procede a ignorar la pertinencia de la prueba, la cual resultaba
fundamental para el desarrollo del proceso, toda vez que permitiría establecer de forma real que las obras
hidráulicas tipo box coulvert encontradas durante la visita realizada por la Corporación Regional del Atlántico CRA- que dio origen al proceso sancionatorio, no fueron ejecutadas por AUTOPISTAS DEL SOL.
Así mismo, ocurrió con la prueba solicitada para realizar una inspección ocular al sitio en el KO+300 y el caño
Arroyogrande (1(9+142) del proyecto denominado Sabanalarga - Sabana grande, con recepción de testimonios
de la comunidad aledaña a las obras, la cual se solicitó para determinar la existencia de tiempo atrás de un
carreteable, denominado camino real, el cual conecta a los municipios de Sabanalarga y Sabana grande en el
departamento de Atlántico y establecer de esta forma el responsable de la ejecución de las obras de
mantenimiento y adecuación del señalado camino, la cual fue negada por la Autoridad Ambiental
argumentando que en visita a campo realizada por dependientes del Ministerio, se diferenció claramente el
denominado camino real "y el mismo es totalmente diferente al corredor del proyecto de Doble calzada
Sobanalarga - Palmar de Varela en el tramo en cuestión, a pesar que en otros tramos del proyecto se
comporte el mismo derecho de vía".
La anterior afirmación no resulta completamente cierta, si se examina el material probatorio anexo al
expediente, se puede encontrar que en el material fotográfico aportado y en las imágenes de Google Earth, el
denominado camino mal y el proyecto de doble calzada a cargo de AUTOPISTAS DEL SOL cuentan con más
de un punto en común, cruzándose en diversas oportunidades a lo largo del trazado, particularmente en los
tramos objeto de revisión por parte de la Autoridad Ambiental, por lo que si bien es cierto, que previamente la
Entidad había realizado visita a campo, la prueba solicitada por AUTOPISTAS DEL SOL resultaba pertinente
debido a que no se tiene dentro del expediente certeza de los puntos en común entre el proyecto de doble
calzada y el carreteable existente, el cual cuenta con sus propias obras hidráulicas, claramente diferenciables
de las ejecutadas por AUTOPISTAS DEL SOL, las cuales se tratan de puentes con una mayor dimensión a la
de los box coutvert encontrados en la visita inicial. Como prueba de las diferencias en las estructuras
hidráulicas construidas por AUTOPISTAS DEL SOL y las existentes al momento de la visita, adjuntamos
registro fotográfico del puente construido en el denominado Arroyo grande y en general de las estructuras
construidas entre el 1(0+300 y el 1(3+00, con las cuales se puede determinar de forma clara que no se trata de
los mismos elementos, adicionalmente y con base en dicho material se puede establecer que no resulta lógico
para AUTOPISTAS DEL SOL haber construido dichas obras hidráulicas para posteriormente remplazarlas por
las actuales, aprobadas en la licencia ambiental del tramo.
(...)
De otra parte, el concepto de la visita tampoco diferencia de forma cierta si dichas estructuras se encuentran
ubicadas en el carreteable existente o hacen parte de la vía concesionada. Si bien es cierto los dependientes
de la Autoridad Ambiental que realizaron la visita realizan algunas afirmaciones al respecto, dichas
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afirmaciones no son suficientes para demostrar que las obras hidráulicas en cuestión se encuentran en el
corredor vial objeto de concesión ni que las mismas fueron ejecutadas por AUTOPISTAS DEL SOL.
Atendiendo el mismo argumento, ta Autoridad Ambiental niega la práctica de testimonios de personas de la
región, debiendo advertirse que durante la visita inicial realizada por funcionarios de! Ministerio no se realizó la
práctica de ningún tipo de testimonios, por lo que el sustento para negar la prueba no resulta congruente con
lo solicitado por AUTOPISTAS DEL SOL. Respecto de la pertinencia de la prueba, es claro que lo pretendido
es establecer de forma clara la diferencia entre las obras construidas por autoridades municipales
departamentales y las proyectadas por AUTOPISTAS DEL SOL, así como también establecer si efectivamente
AUTOPISTAS DEL SOL. adelantó obras sin licencia ambiental, en caso positivo el alcance de las mismas y los
impactos ambientales generados, cuestiones todas que no se encuentran debidamente soportadas en el
expediente y que originan la imposición de la sanción contenida en la resolución 994 de 2013.
En conclusión de lo relacionado al material probatorio solicitado el Ministerio argumentó que dichas pruebas
"no las consideraba conducentes al esclarecimiento de los hechos puntuales señalados en los cargos
formulados a través del auto 1086 del 14 ce abril de 2011"
(..
"Las mencionadas pruebas solicitadas no gozan de suficiente valor o fuerza probatoria en su aplicación
frente a los hechos materia de ¿vestigación, para determinar si existe o no responsabilidad
contravencional ambiental alguna por parte de la empresa, dentro de las correspondientes circunstancias
de tiempo, modo y lugar de los hechos observados por el Ministerio en el seguimiento y control ambiental
realizado al citado proyecto en su momento"
Es decir, el Ministerio consideró que dich-'s pruebas no gozaban de la fuerza probatoria frente a los hechos
materia de investigación, decisión arbitraria y basada en un concepto subjetivo, toda vez, que con ella se
buscaba demostrar que las presuntas obras ejecutadas por la sociedad AUTOPISTAS DEL SOL no habían
sido realizadas por dicha sociedad.
Así las cosas, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de plano negó las pruebas solicitadas por la
sociedad AUTOPISTAS DEL SOL, violando de esta manera su derecho a la defensa y a la contradicción de
los hechos que se le imputan, así como lo establecido en el artículo 26 de la ley 1333 de 2009, el cual
establece que dentro del término de 30 días se ordenara y practicaran las pruebas que hubiesen sido
solicitadas de acuerdo con la conducencia, pertinencia y necesidad, con el argumento que 'las mencionadas
pruebas solicitadas no gozan de suficiente valor o fuerza probatoria en su aplicación frente a los hechos
materia de investigación, para determinar si existe o no responsabilidad contravenciones ambiental alguna por
parte de la empresa", situación que resulta ser violatoria al derecho de defensa, ya que con ellas la sociedad
pretendía demostrar que las supuestas obras ejecutadas no habla sido realizadas por la sociedad sino por un
tercero, la cual hubiese permitido cesar con el procedimiento sancionatorio, tal como lo establece el numeral
3"de la ley 1333 de 2009.
En vista de dicha situación, la sociedad AUTOPISTAS DEL SOL, precedió a interponer recurso de reposición
con el fin de solicitarle al Ministerio reconsiderare su decisión de no decretar las pruebas solicitadas, para lo
cual, mediante Auto 270 confirma lo establecido en el Auto 3159 y decide no practicarlas pruebas.
Los argumentos del Auto 270, mediante los cuates niega el decreto de pruebas se fundamentan
principalmente en que los municipios en donde se solicita realizar los oficios están por fuera del área de
jurisdicción para el corredor del proyecto y seria un desgaste administrativo y dilaciones al proceso practicar
dicha prueba, adjuntando plano de Google Eatlh que demuestra la distancia de cada uno de los municipios,
sin embargo, para este caso el concesionario ya habla tenido la oportunidad mediante el recurso de reposición
de aclararle a la autoridad que habla sido un error indicar Sabanalarga - Sabana grande y que lo que se
pretendía era que las autoridades de los municipios en donde se presentaba la supuesta afectación
certificaran quien habla sido el ejecutor de dichas actividades.
No obstante, la autoridad continúa argumentando que no es posible, toda vez, que dichas entidades no tenían
jurisdicción en el área de los hechos objeto de investigación, cuando era bastante claro lo que se quería
solicitar y el fin de ¡aprueba.
Ahora bien, respecto a la prueba solicitada d9 recepcionar testimonios con el fin de demostrar la existencia de
un carreteable tiempo atrás y demostrar el responsable de la ejecución de las obras de mantenimiento y
adecuación de dicho camino; el Ministerio, .adjunta igualmente foto de Google Earth, en la cual muestra el
carreteable 'camino real' y el corredor proyectado para las obras que adelantaría AUTOPISTAS DEL SOL,
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evidenciándose en la foto que al inicio del proyecto, desde Sabanalarga, el carreteable si se une con las
supuestas obras realizadas, es decir, desde el PRO+000 al PR3+ 000, por tal motivo, no se entiende el
argumento de la autoridad.
En este sentido, se puede observar que la autoridad rechaza de plano las pruebas solicitadas sin un
argumento de fondo que permita determinar que efectivamente las pruebas no eran conducentes ni
pertinentes para el caso, situación impidió la conducción de la investigación a ciertos hechos que resultan
indispensables para la solución del asunto jurfdico debatido.
A dicha situación, se le ha denominado por la jurisprudencia como el "DEFECTO FACTICO POR LA OMISIÓN
EN EL DECRETO y PRACTICA DE PRUEBAS", al respecto de ello se do en la sentencia SU-132 de 2002,
Magistrados ponentes: Jaime Araujo Renteria, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime
Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, quien preside la Sala, Eduardo
Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández: ( ... )
En este sentido, y dadas las decisiones adoptadas por el Ministerio de Ambiente, nos encontramos frente a
una violación del derecho al debido proceso, el cual tiene un rango constitucional especial, al considerarse un
derecho fundamental que prevalece y es de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades
administrativas, así la Corte constitucional también ha determinado las obligaciones de las autoridades
públicas en el momento de enfrentar un procesos de investigación, al respecto ha manifestado: ( ... )
Por tal motivo, no existía una justificación por parte de la autoridad para negarlas pruebas solicitadas, cuando
estas resultaban necesarias para probar los argumentos de defensa de la sociedad AUTOPISTAS DEL SOL y
adicional a ello, a pesar de la denominación que se le dio a los municipios, la sociedad en su recurso de
reposición al auto que niega las pruebas aclaró dicha situación, lo que daba lugar a que la autoridad
reconsiderara su decisión de negar la pruebas y las decretare a fin de garantizar una debida defensa.
No obstante la autoridad, se negó a la práctica con un argumento carente de sustento, lo cual llevo a que se le
violara el derecho a la debida defensa a AUTOPISTAS DEL SOL.»
1.2 CONSIDERACIONES DE ESTA AUTORIDAD FRENTE AL PRIMER ARGUMENTO
Dado que en este punto del debate la discusión gira en tomo al acierto o desacierto con el que la
autoridad ambiental negó el decreto y práctica de algunas pruebas solicitadas en los descargos, a
continuación se plantearán los elementos conceptuales de conducencia, pertinencia y necesidad,
como criterios de admisibilidad de la prueba:
Se entiende por conducencia, según el criterio de Azula Camacho en "que el medio probatorio
propuesto sea adecuado para demostrar el hecho. Contrario sensu, la inconducencia se
presenta cuando el medio probatorio no es idóneo para demostrar el hecho. Así,por ejemplo, la
Compraventa de inmuebles es un acto solemne que debe constar por escritura pública, por lo
cual la prueba conducente para demostrado es esta clase de documento.
En consecuencia, en el mismo caso del ejemplo, cualquier otra prueba, v.gr., la confesión o el
testimonio, son inconducentes para establecer ese acto jurídico. Entonces, aun cuando la parte
acepte la compraventa de inmueble, no queda demostrado por ese medio, sino que es necesario
allegar la escritura pública.
La conducencia es cuestión de derecho que el juez debe examinar y pronunciarse al respecto
!imine."5 (Subrayado y resaltado fuera de texto)
5 AZULA CAMACHO, Manual de Derecho Probatorio. Ed. TEMIS SA, Bogotá. 1998,
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De igual forma tenemos, que la naturaleza misma del asunto, marca el limite a las partes para
solicitar ser tenidos en cuenta medios probatorios, así como lo manifiesta el doctrinante Antonio
Rocha, al decir, que:
"la prueba debe ser conducente y eficaz para demostrar el hecho o el acto jurídico de donde nace, se
modifica, se trasmite o se extingue el derecho real o la obligación personal. El artículo 596 del C. de P. C.
prescribe que las "pruebas deben ceñirse al asunto materia de la decisión y son inadmisibles las
inconducentes y las legalmente ineficaces" (...)
La naturaleza misma del asunto que se disuta y el interés económico de los litigantes marcan un limite al
capricho de las partes en querer probarlo todo. Ya desde la Ley de Partidas 38, 70, titulo 14, se dice que no
debe consentir el juzgador en que las partes pierdan su tiempo en vano probando cosas que no se pueden
después utilizar para probar el objeto del 1/agio (cita del expositor Carlos Lesiona). No admite prueba sino
cuando el hecho o acto que se vaya a probar es conducente y además legalmente eficaz. Si faltare una de
estas condiciones, la prueba es inadmisible. '6
En este orden de ideas, es importante señalar que la conducencia tiene relación directa con la
idoneidad legal de la prueba, es decir que el medio probatorio esté consagrado en la ley o que
esta no se oponga al medio, así como lo refiere el ilustre profesor Parra Quüano, en los
siguientes términos:
"Es la idoneidad legal que tiene una prueba para demostrar determinado hecho.
Supone que no exista una norma legal que prohiba el empleo del medio para demostrar un hecho
determinado. El sistema de la prueba legal, de otra parte, supone que el medio que se emplea, para
demostrar el hecho, está consagrado en la ley.
La conducencia es una comparación entre el medio probatorio y la ley, a fin de saber, si el hecho se puede
demostrar en el proceso, con el empleo de ese medio probatorio. (...)1
Siendo importante tener en cuenta la posición y el criterio frente al rechazo del medio probatorio
por no ser conducente, según el cual: "Que el medio de prueba utilizado para demostrar un
hecho determinado se ciña al asunto materia del proceso, de lo contrario deberá ser
rechazada.
Para finalmente concluir que la conducencia de un medio probatorio, para ser valorado debe
cumplir con el requisito intrínseco de la doble finalidad, con el fin de economizar tiempo, gastos,
trabajo y a su vez no entorpecer los procesos administrativos; al igual que la misma se trata de
una cuestión de derecho como lo vimos anteriormente, de la cual se predica que de no reunirse
dicho requisito, el administrador de justicia debe no valorarla, así como lo abordó el maestro
Devis Echandia, al contemplar:
"La conducencia de la prueba es la aptitud legal o jurídica de la prueba para convencer al juez sobre el
hecho a que se refiere, Es requisito intrínseco para su admisibilidad, debe ser examinada por el juez cuando
vaya a resolver sobre las pedidas por las partes o las que oficiosamente puede decretar (C. P.C., art. 178) y
persigue un doble fin: a) evitar un pasto inútil de tiempo, trabaio y dinero, p ues la inconducencia
6 ROCHA, Antonio. De la Prueba del Derecho. Ed. Universidad Nacional de Colombia. Sección de Extensión
Cultural. 1949, PAGINA 37,38,39.
7 PARRA QUIJANO, Jairo. Manual de Derecho Probatorio. Décimo Segunda Edición. Ed. Librería del Profesional.
Bogotá.2002. Pp,141 A 145.
8 consejo Superior de la Judicatura - Sala Administrativa - Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla. Teoría General
de La Prueba Judicial. Pp. 57 A 59.
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La conducencia exige dos requisitos: 1°) que el medio respectivo esté autorizado por la ley (sea porque se
contemple entre los enumerados taxativamente cuando rige el sistema de la prueba legal, o porque al juez le
resulte licito cuando goce de libertad para los que considere revestidos de valor probatorio, como ocurre en
nuestro proceso civil) y no se encuentre prohibido expresa o tácitamente por una norma legal, para el caso
en concreto o en razón del método empleado para obtenerlo (existe prohibición tácita, cuando el medio o el
procedimiento para obtenerlo esté reñido con la moral o viole derechos tutelados por la ley, como el
tormento, el hipnotismo y el narcoanálisis para conseguir confesiones o testimonios, o viole la reserva legal o
profesional); 20 que una norma legal no excluya el valor probatorio del medio respecto del hecho que se
quiere probar, por exigir otro especial, como ocurre con los testimonios e indicios cuando se exige
documento ad sustanciam actus. ( ... )
La conducencia de la prueba no es cuestión de hecho (como si lo es su pertinencia), sino de derecho,
porque se treta de determinar si es legalmente apta para probar el hecho. La admisión por el juez y su
práctica no sanean la inconducencia que efectivamente exista, y, por lo tanto, al apreciada puede negarse
valor por ese motivo. El error en que el tribunal pueda incidir en esta materia, al proferir la sentencia de
segunda instancia, es acusable en casación como error de derecho en la apreciación de la prueba.
En doctrina no pueden identificarse la conducencia de la prueba con su eficacia, porque aquella es sólo uno
de los requisitos de ésta, como lo es también su pertinencia y cualquier defecto en su contenido o en su
práctica; el art. 178 del OP. O,, incurre en esta confusión al usar el segundo término con el sentido del
primero. La eficacia de la prueba se aprecia en definitiva cuando se hace su valoración o apreciación y no es
requisito para su admisión.
En todos los códigos de procedimiento se encuentra consagrada la inadmisibilidad inlimine o de plano de la
prueba notoriamente inconducente (C.P.C. art. 128). La doctrina, en general, le reconoce al juez esa
facultad, por obvia razones de economía procesal, sí su inconducencia es evidente, porque aparezca prima
facie y no le quede duda sobre ella; pero, en cambio, se pronuncia a favor de la admisión cuando el punto
sea dudoso, ya que en el momento de valorarla, conocido su contenido y su resultado, se debe volver a
examinar aquél requisito para negarle todo mérito en el supuesto de que falle.( ..
Frente al criterio de la pertinencia, es preciso señalar que se trata de la influencia directa que
puede tener un hecho demostrado en la decisión final a tomar, así como lo expone
categóricamente y a manera de ejemplos el maestro Rocha al referirse sobre la pertinencia y la
impertinencia, de la siguiente forma:
"Se entiende por prueba pertinente la referente a un hecho tal que si fuere demostrado influirá en la decisión
total o parcial del litigio. Por ejemplo, el acreedor que solicita la condenación del deudora! pago de lo que le
dio en mutuo, pide que este reconozca la firma que aparece al pie del documento; o el que demanda el
deslinde de su predio presenta sus títulos de propiedad y pide una inspección ocular con peritos sobre la
raya divisoria que alega; o el que exige a un comerciante el pago de una mercancía pide la exhibición de los
libros de comercio del demandado, Esas pruebas son claramente pertinentes en ejercicio de la respectiva
acción.
Es impertinente la prueba cuando se pretende probar un hecho que, aun demostrado, no sería de naturaleza
para influir en la decisión del asunto, como sí para demostrar la extensión de un fundo, o el lindero de la
posesión se pidiese la partida de matrimonio del demandado; o aun éste otro, que ha dado lugar a
discusiones: pretendiendo A que B lo calumnió en ocasión y forma determinada, quiere probar que también
ha calumniado a otras personas, esta prueba seria impertinente, pues de que haya obrado así frente a
terceros no se va a deducir que es responsable de esa infracción para con A."10
Siendo importante precisar que la pertinencia es una cuestión de hecho, por tener relación
directa con el objeto de prueba, y solo el funcionario competente es quien la debe valorar en el
momento de determinar si le da valor o no al medio probatorio, siendo importante citar las
siguientes apreciaciones que se comparten del maestro Azula Camacho, cuando frente al tema
expone de la siguiente forma:
9 DEVIS EcHANDIA, Hernando. compendio de Derecho Procesal Tomo II - Pruebas Judiciales. Octava Edición.
Editorial ABc. Bogotá. 1984.
10 ROCHA, Antonio. Ob Cit. Pp.37,38,39.
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Mientras la conducencia es asunto de derecho, referente al medio probatorio, la pertinencia es de hecho,
por relacionarse con lo que constituye materia del debate o la ¡jhs. La pertinencia consiste en que el
hecho a demostrar se refiera o tenga relación con los q ue configuran la controversia. (Resaltado y
subrayado fuera de texto)
Es impertinente, por tanto, la prueba que tiende a demostrar un hecho ajeno al debate existente entre
las partes. En un proceso de divorcio es pertinente la declaración de un testigo para que exprese lo relativo
a las desavenencias ocurridas entre los cónyuges, pero es impertinente la escritura pública para demostrar
la adquisición de un bien, por ser ajeno a la causal que funda la pretensión. (Resaltado y subrayado fuera de
texto).
Al igual que la pertinencia, el juez debe examinarla al pronunciarse sobre la proposición de pruebas y
rechazarla por la posible incidencia que pueda tener para no establecer los hechos objeto del proceso. 'fl
De igual forma que el tratadista anterior, tenemos que el profesor Parra Quijano, abordó el tema,
indicando que se trata de una adecuación de los hechos que se pretenden demostrar con el
tema del proceso, disponiendo finalmenle que la sanción sobre el incumplimiento del requisito de
la pertinencia es el rechazo in lirnine del medio probatorio o de la prueba solicitada por las
partes, al exponer:
"Es la adecuación entre los hechos que se pretenden llevar al proceso y los hechos que son tema de la
prueba en éste. En otras palabras, es la relación de facto entre los hechos que se pretenden demostrar y el
tema del proceso. As¡, como en nuestra vida diaria, al estar conversando con una persona sobre un
determinado tema, consideramos bienvenidos a los que quieren hablar sobre lo mismo y predicamos la
impertinencia de quienes introducen conversaciones sobre otros temas, exactamente lo mismo sucede en el
proceso. La sanción en nuestros diálogos para la persona que introduce temas que no tiene nada que ver
con lo que se venia hablando, es el reproche y en el proceso es el rechazo in limine de la prueba ( ... ) " 12
Siendo importante tener en cuenta la posición y el criterio frente al rechazo del medio probatorio
por no ser pertinente, es decir, cuando no tienen relación directa con el tema a probar, así:
"Lo pertinente o impertinente son los hechos, entonces el juez debe hacer un análisis sobre ellos para
determinar si tienen que ver con el Thema Probandum, porque cualquier prueba que verse sobre esos
hechos impertinentes deberá ser rechazada. 113
Finalmente, tenemos que decir que el requisito de la pertinencia al tener relación directa con los
hechos que se pretenden demostrar e influir directamente en la decisión final a tomar, al
momento de evaluarse el valor de determinado medio probatorio, se debe hacer a la luz de los
principios del derecho probatorio y procesal "mutile est probare quod probatum non relevant y
frustra probaturn non relevant", ya que de su estricta aplicación, no se practican pruebas inútiles,
así como lo explica el Dr. Devis Echandia, al indicar:
'La pertinencia o relevancia es diferente de le conducencia; aquélla contempla la relación que el hecho por
probar puede tener con el litigio o la materia del proceso de jurisdicción voluntaria o de la investigación
penal, o con el invidente si fuera caso.
Explicado lo anterior, aparece muy sencilla la noción de prueba impertinente o irrelevante, pues será sólo
aquella que se aduce con el fin de llevar al juez el convencimiento sobre los hechos que por ningún aspecto
se relacionan con el litigio, o la materia del proceso penal o de jurisdicción voluntaria o del incidente, y que,
por lo tanto, no pueden influir en su decisión. De esta noción resultan los principios "mutile est probare quod
pro batum non relevant y frustra pro batum non relevant".
Con este requisito se persigue el mismo doble fin que explicamos al tratar la conducencia de la prueba. Lo
AZULA CAMACHO, Ob Cit..
12 PARRA QUIJANO, Jairo. Ob Cit. Pp. 141 A 145,
13 CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Ob Cit. Pp.
57
59.
/
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"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
consagran los arls. 178 del C.P.C. ( ... )
FUado el verdadero contenido de la noción de pertinencia o relevancia de la prueba, se obtienen varias
conclusiones de suma importancia:
a)
b)
c)
no se confunde con la utilidad de la prueba. - si bien desde un punto de vista práctico la prueba no
pertinente resulta inútil, puede suceder que a pesar de su pertinencia sea inútil, porque el hecho este
suficientemente acreditado con otras, o porque el goce de presunción legal o de notoriedad pública, o
porque la ley exffa una distinta.
Corresponde al juez apreciarla y es cuestión de hecho, no de derecho. (...)
En qué momento debe examinarse.- como se treta de un requisito para la admisibilidad de la prueba
en concreto, debe examinarse por el juez en el momento de formulársele la solicitud para que agregue
al expediente el medio que se le presente o proceda a practicarlo y debe rechazarla de plano o ¡ti
limine si la considera indudablemente impertinente. (...)14 (Resaltado y subrayado fuera de texto)
Frente al requisito de la Utilidad o Necesidad que debe observar el medio probatorio para ser
admitido y decretado en el proceso, es preciso decir que es útil cuando con la práctica del mismo
se pueda establecer un hecho, que no haya sido demostrado con otra prueba; situación que
explica el maestro Azula Camacho, al decir:
"La utilidad hace referencia a que con la prueba pueda establecerse un hecho materia de la controversia que
aún no se encuentra demostrado con otra.
Aunque la utilidad de la prueba, contemplada con criterio amplio, puede predicarse de toda aquella que no
es idónea para demostrar un hecho que interese a la litis, como ocurre con la inconducente y la impertinente,
su verdadero sentido queda limitado al concepto expresado, vale decir, cuando el hecho que con ella se
pretende demostrar ya lo esté por otros medios.
En consecuencia, una prueba puede ser conducente y pertinente y, sin embargo inútil. Así, por ejemplo, si el
demandado en un proceso reivindicatorio acepta la posesión del bien, toda prueba tendiente a establecer
este hecho es inútil, por cuanto tal aceptación entraña admisión y, por ende, que se sustraiga del tema de
prueba.
Como la prueba inútil constituye una clara violación del principio de la economía procesal, por cuanto implica
surtir una actuación que no va a producir resultado alguno en el proceso, nuestros códigos le han dado el
carácter de precepto legal, otorg ándole al juez fa facultad de rechazarla o abstenerse de practicarla.
(Resaltado y subrayado fuera de texto)
En efecto, el Código de Procedimiento Civil la consagra en la parte final del artículo 178, aunque no utiliza el
vocablo inútil, sino uno equivalente, como es el de superflua. Además, le agrega el calificativo manifiesta)
con lo cual quiere significar que sea trascendente, relevante, ostensible, para evitar que se nieguen algunas
que pueden tener importancia. (...
En términos generales, se puede decir que la prueba es inútil cuando sobra, por no ser idónea, no en sí
misma, sino con relación a la utilidad que le debe prestar al proceso, ya que éste sólo puede recaudar las
pruebas necesarias para el pronunciamiento del fallo. Sinos valiéramos de una metáfora, podríamos decir
que el proceso debe consumir las pruebas que le sean absolutamente necesarias para pronunciar el fallo y
que no puede darse el tufo de recaudar pruebas que sobren, superfluas, redundantes o corroborantes,
cuando esto no sea absolutamente necesario. '16
Es así como debemos decir, que la utilidad o eficacia, es el resultado de la prueba en general
que genera el grado de certeza en el operador jurídico al momento de valorarla, siendo eficaz en
la medida en que es útil, así como lo enseña la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, al indicar:
"A menudo la conducencia y la pertinencia se confunden con el concepto de EFICACIA; para dejar en claro
esta confusión, debemos decir que mientras la conducencia se refiere al medio de prueba y la pertinencia a
los hechos, la eficacia es el resultado de la prueba en general, que lo obtenido a través de esos medios para
14 DEVIS
ECHANDIA, Hernando, Ob Cit..
15 AZULA CAMACHO, Ob. Cit..
16 PARRA QUIJANO, Jairo. Ob. Cit. Pp. 141 A 145.
Resolución No.
1
/, 3 3 Del 25
NOV 2014de
Hoja No. 17
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
probar esos hechos produzcan inmediata y autónomamente la certeza en el funcionario judicial que deba
valorarla, es decir, la prueba es eficaz en la medida en que fue útil para el Juez (lo convenció de la
existencia o inexistencia de unos hechos) y se mira al momento de la valoración. 17
Finalmente tenemos que decir, que el requisito de la utilidad de la prueba, radica en ser
necesaria para llevar a obtener la convicción del decisor, respecto de los hechos que interesan
en el proceso, exigiéndose en su análisis el cumplimiento de los mismos, que en términos del
maestro Devis Echandia, significa este requisito, que, desde el punto de vista procesal, la prueba
debe prestar algún servicio, por ser necesaria o por lo menos útil para ayudar a obtener la
convicción del juez respecto de los hechos que interesan al proceso; esto es, que no sea
completamente inútil. Se persigue el mismo doble fin que con los requisitos de la conducencia y
pertinencia de la prueba.
que ningún servicio puede prestarle al proceso, e inclusive algunos autores y legisladores se abstienen
de estudiar o reglamentar la utilidad de la prueba como un requisito separado, como que la consideran un
aspecto de su consonancia o pertinencia y desde un punto de vista más general de su eficacia" (Resaltado y
subrayado fuera de texto).
Así, aun cuando el medio de prueba esté determinado y admitido por la ley, no basta para que la
Autoridad tenga que darle valor probatorio; es necesario que se convenza de la pertinencia y
eficacia de la prueba misma.
Con base en los anteriores elementos conceptuales de los criterios de admisibilidad, desciende a
continuación esta Autoridad al caso concreto, para analizar el argumento esgrimido por el
recurrente, para lo cual es necesario tener en cuenta que en el escrito de descargos presentado por
la empresa AUTOPISTAS DEL SOL SA. contra el Auto No. 1086 del 14 de abril de 2011 las
siguientes pruebas:
'OFICIOS:
1. Sirvase Señor Asesor oficiar a las oficinas de la Secretaria de Obras Públicas de los municipios de Palma
de Varela y Sabana grande en el Depariamento del Atlántico, con el fin de establecerla autoría de las obras
de mantenimiento y adecuación efectuadas en el KO+300 y el caño (K9+142, del proyecto denominado
"Tramo Sabanalarga - Sabanagrande.
INSPECCIÓN OCULAR
1. Sírvase Señor Asesor, acceder a la daclaración de una inspección ocular al sitio en el K04300 y el caño
Arroyogrande (1(9+142), del proyecto denominado Tramo Sanalarga - Sabana grande con recepción de
testimonios de la comunidad aledaña a la obras para determinar la existencia de tiempo atrás de un camino
mal que conecta a los municipios de Sabanalarga y Sabanagrande en el Departamento de Atlántico y
establecer el responsable o responsable de la ejecución de las obras de mantenimiento y adecuación del
señalado camino.
De igual manera se solicita al Señor Asesor se sirva, tener en cuenta como material probatorio, todos los
documentos presentes en el expediente N° 4639, de Ministerio, y bajo el cual se tramitan las diligencias
administrativas en cuestión." (Negrillas fuera de texto)
Posteriormente mediante Auto No. 3159 del 03 de octubre de 2011 el hoy Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, en ejercicio de las funciones hoy desconcentradas en esta Autoridad
Ambiental, decretó la práctica de pruebas por el término de treinta (30) días dentro de la
investigación ambiental iniciada mediante Auto No. 136 del 20 de enero de 2011, tuvo como
17 CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - SALA ADMINISTRATIVA - ESCUELA JUDICIAL RODRIGO
LARA BONILLA. Ob. Cit. Pp. 57 a 59.
Resolución No.
1 3Q
Del 25
1,91 0 14de
Hoja No. 18
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
pruebas todos los documentos relacionados con la investigación adelantada que forman parte
del expediente LAM4639 y negó el decreto y práctica de la prueba solicitada de oficiar a las
oficinas de la Secretaria de obras Públicas de los municipios de Palmar de Várela y
Sabanagrande en el Departamento del Atlántico, y la inspección ocular al sitio en el K0+300 y el
caño Arroyogrande (K9+142) del proyecto denominado Tramo Sabanalarga - Sabanagrande.
La anterior decisión se adoptó teniendo en cuenta que respecto a la solicitud de oficiar a las
oficinas de la Secretaria de Obras Públicas de los municipios de Palmar de Várela y
Sabanagrande en el Departamento del Atlántico, con el fin de establecer la autoría de las obras
de mantenimiento y adecuación efectuadas en el K0+300 y el caño Arroyogrande (K9+142), del
proyecto denominado Tramo Sabanalarga - Sabanagrande, así como a la de practicar una
inspección ocular al sitio en el K0+300 y el caño Arroyogrande (K9+142), del proyecto
denominado Tramo Sabanalarga - Sabanagrande con recepción de testimonios de la comunidad
aledaña a las obras, para determinar la existencia de tiempo atrás de un camino real que
conecta a los municipios de Sabanalarga y Sabanagrande en el Departamento del Atlántico y
establecer el responsable o responsables de la ejecución de las obras de mantenimiento y
adecuación del señalado camino, no se las encontró conducentes al esclarecimiento de los
hechos puntuales señalados en los cargos formulados a través del Auto No. 1086 del 14 de abril
de 2011 y las mismas no gozaban de suficiente valor o fuerza probatoria en su aplicación frente
los hechos materia de investigación, para determinar si existe o no responsabilidad por parte de
la empresa, dentro de las correspondientes circunstancias de tiempo, modo y lugar de los
hechos observados en la visita de evaluación.
Igualmente respecto de la anterior decisión adoptada por esta Autoridad Ambiental, es
importante precisar que la misma tuvo como insumo técnico de motivación el Concepto Técnico
No. 1386 del 02 de septiembre de 2011, para valorar la admisibilidad de las pruebas de descargo
solicitadas en el marco de la apertura de investigación realizada mediante Auto No. 136 del 20
de enero de 2011.
Al realizar la valoración formal de las pruebas solicitadas por la empresa AUTOPISTAS DEL SA.
esta Autoridad Ambiental respecto a la de oficiar a las oficinas de la Secretaria de Obras
Públicas de los municipios de Palmar de Várela y Sabanagrande en el Departamento del
Atlántico, indicó que el área de cobertura de estos dos municipios (Palmar de Varela y
Sabanagrande), se ubican por fuera del área de jurisdicción para el corredor del proyecto entre el
K0+300 al K9+142, ya que este tramo objeto de la investigación, se ubica en jurisdicción de los
municipios de Sabanalarga y Ponedera, por lo cual no aplicaba de forma alguna la prueba
solicitada.
Igualmente esta Autoridad Ambiental indició que, claramente se diferenció en campo durante la
visita del trámite de la licencia ambiental efectuada los días 11 al 13 de octubre de 2010, el
carreteable relacionado con el camino real, y se concluyó que el mismo es totalmente diferente
del corredor del proyecto de la Doble calzada Sabanalarga - Palmar de Varela en el tramo en
cuestión, a pesar que en otros tramos del proyecto se comparte el mismo derecho de vía.
Contra el Auto No. 3159 del 03 de octubre de 2011 la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A.
mediante oficio con radicado No. 4120-El- 142306 del 11 de noviembre de 2011 interpuso
recurso de reposición el cual fue resuelto mediante Auto No, 270 del 15 de febrero de 2012, en el
sentido de confirmar lo establecido en el Articulo 30 del mencionado Auto No. 3159 del 03 de
octubre de 2011.
La anterior decisión se adopté entre otros aspectos teniendo en cuenta que al oficiar a las
oficinas de la Secretaria de obras Públicas de los municipios de Palmar de Várela y
Resolución No1
433 Del
25 NÜV 2Li l4
de
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS
Hoja No. 19
NES"
Sabanagrande en el Departamento del Atlántico, con el fin de establecer la autoría de las obras
de mantenimiento y adecuación efectuadas en el KO+300 y el caño Arroyogrande (1<9+142), del
proyecto denominado Tramo Sabanalarga - Sabanagraride, no se enmarcaba dentro del criterio
de pertinencia aplicable al derecho probatorio, y sí generaría el desgaste administrativo y
dilaciones al proceso, toda vez que dichas entidades territoriales no tienen jurisdicción en el área
de los hechos objeto investigación yen ese sentido, lo que se pretendia demostrar con la prueba
solicitada estaba por fuera del tema de prueba de esta investigación.
Igualmente en esa oportunidad, teniendo como insumo de la motivación del auto el Concepto
Técnico No. 2069 del 13 de diciembre de 2011, se indicó que respecto de los argumentos de la
empresa y desde el punto de vista de técnico del proyecto, tal facilidad y ligereza no puede ser
validada, toda vez que no se puede señalar la ubicación espacial de un hecho, para ese caso
una obra, en jurisdicción de otro municipio.
Respecto de las pruebas relacionadas con oficiar a las oficinas de la Secretaria de Obras
Públicas de los municipios de Palmar de Várela y Sabanagrande en el Departamento del
Atlántico, se estableció que dichos documentos municipales no aportan para nada al proceso
probatorio que señala la empresa, y si genera desgaste administrativo, toda vez que dichos
municipios de ninguna forma tienen jurisdicción en el área de los hechos investigados.
Por su parte se indicó que las pruebas recolectadas en la visita de evaluación son claras en
evidenciar el inicio de las obras del proyecto a cargo de la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A.
y objeto del trámite de licenciamiento ambiental ya surtido ante esta Autoridad por la misma.
Finalmente esta Autoridad frente a ros hechos y evidencias indicó que:
El personal de AUTOPISTAS DEL SOL S.A. que atendió la comisión llevó a los técnicos
de esta Autoridad que evaluaban la viabilidad ambiental de la vía, al corredor del
proyecto objeto del licenciamiento, dentro del cual se ubicaron los tramos donde se
desarrollaban las obras motivo de la investigación, y que difieren del corredor del
"Camino Real" que en algunos casos se cruza o desarrolla sobre el proyecto en
cuestión.
La Corporación Autónoma Regional del Atlántico - CRA mediante oficio con radicado
4120-E1-12883 del 2 de febrero de 2011, presentó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible copia del
Informe Técnico 000611 del 20 de agosto de 2010, en el cual se señala textualmente:
"15. CONCLUSIONES:
1. Se Inició la construcción de Box-coulvefl particularmente en el K2+680 y la Intervención en
varios tramos de la vía en los cueles se ha hecho remoción de suelo y cobertura vegetal, (Ver
fotos) sin haber sido otorgada la Licencia Ambiental por parte del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, que le autorizara derecho a Iniciar obras."
La empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A. en el documento con el cual presentó el
recurso de reposición contra el Auto No. 3159 del 03 de octubre de 2011, relacionó la
siguiente imagen de 000gle Earth, donde señala adecuadamente el Camino Real
existente:
(. . .
Resolución No. ¿
3Q
Del 25 NOV 2014
de
Hoja No. 20
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
En dicha imagen se resalta el carreteable existente (Camino Real), más no la vía
proyectada, y menos el tramo de obras iniciado por la empresa sin la previa obtención de
la Licencia Ambiental del proyecto (Resolución No. 1909 del 26 de septiembre de 2011).
Una vez señalados los motivos por los cuales ésta Autoridad Ambiental negó las pruebas
solicitadas, se evidencia que no existió una violación al derecho a la defensa y al debido proceso,
por cuanto como se indició, al solicitar oficiar a las oficinas de la Secretaria de Obras Públicas de los
municipios de Palmar de Válera y Sabanagrandre en el Departamento del Atlántico, con el fin de
establecer la autoría de las obras de mantenimiento y adecuación efectuadas en el K0+300 y el
caño Arroyogrande (K9+142), del proyecto denominado Tramo Sanalarga, la misma no se
enmarcaba dentro de los criterios de pertinencia, conducencia y necesidad toda vez que dichas
entidades territoriales no tienen jurisdicción en el área de los hechos objeto de investigación, razón
por la cual no es de recibo lo argumentado por la empresa al indicar "igualmente se observa que si
bien se generó confusión en la solicitud de la prueba, la Autoridad Ambiental mediante Auto 1386 de
2011, expresó de forma clara que la prueba se debía remitir a las autoridades de los municipios de
Sabanalarga y Ponedera, los cuales hacen parte de! tramo Palmar de Valera - Sabanagrande, por
lo que actuando en detrimento del debido proceso y el derecho a la defensa decide no decretar la
prueba solicitada porALJTOPISTA DEL SOL".
No le es dable a la autoridad ambiental interpretar el querer de la defensa al solicitar las pruebas,
por cuanto una petición de pruebas debe tener claramente sustentados los motivos de pertinencia,
conducencia y necesidad y esta solicitud de pruebas para que las autoridades municipales de
jurisdicciones distintas a las del sitio de los hechos emitieran certificaciones sobre lo sucedido allí,
devienen en impertinentes.
En igual sentido no existió una violación al derecho a la defensa y al debido proceso al negar las
pruebas solicitadas, por cuanto como lo indicó esta Autoridad Ambiental, las pruebas recolectadas
en la visita de evaluación son claras en evidenciar el inicio de las obras del proyecto a cargo de
la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A. y objeto del trámite de licenciamiento ambiental ya
surtido ante esta Autoridad por la misma, razón por la cual tampoco se enmarcaban dentro de
los criterios de pertinencia, conducencia y necesidad la inspección ocular solicitada al sitio en el
K0+300 y el caño Arroyogrande (K9+142), concluyéndose así que no es de recibo lo
argumentado por la empresa al indicar "Así mismo, ocurrió con la prueba solicitada para realizar
una inspección ocular al sitio en el 1(0+300 y el caño Arroyogrande (K9+142) del proyecto
denominado Sabanalarga - Sabana grande, con recepción de testimonios de la comunidad
aledaña a las obras, la cual se solicitó para determinar la existencia de tiempo atrás de un
carreteable, denominado camino real, el cual conecta a los municipios de Sabanalarga y
Sabanagrande en el departamento de Atlántico y establecer de esta forma el responsable de la
ejecución de las obras de mantenimiento y adecuación del señalado camino, la cual fue negada
por la Autoridad Ambiental argumentando que en visita a campo realizada por dependientes del
Ministerio, se diferenció claramente el denominado camino real "y el mismo es totalmente
diferente al corredor del proyecto de Doble calzada Sabanalarga - Palmar de Varela en el tramo
en cuestión, a pesar que en otros tramos del proyecto se comporte el mismo derecho de vía
No negó en ningún momento esta Autoridad la existencia del camino real referido, pero se deben
tener en cuenta dos circunstancias: i) La existencia de un camino real no eximía a la empresa
investigada de la obligación de iniciar las obras del proyecto licenciado solo después de haber
obtenido la licencia ambiental; II) En todo caso, en la visita de evaluación en la que se
evidenciaron los hechos materia de investigación se constató que los tramos en los cuales se
iniciaron actividades que debían estar licenciadas previamente, no eran de aquellos en los que el
corredor vial proyectado se superponía con el camino real, por ende, la inspección solicitada fue
con acierto considerada innecesaria o superflua, más teniendo en cuenta que lo que se podía
Resolución No.
1430
De¡ 25 NOV 2014de
Hoja No. 21
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
demostrar con la inspección y, dicho sea de paso, con los testimonios de personas cuyos datos
no fueron aportados al proceso, era la preexistencia del camino real, como una circunstancia
fáctica que no confirmaba ni desvirtuaba la existencia de la infracción.
Ahora bien, la Ley 1333 de 2009, en su artículo 26 se establece que la autoridad ambiental
ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas de acuerdo con los criterios
de conducencia, pertinencia y necesidad. Además, ordenará de oficio las que considere
necesarias.
Por lo anterior y en el caso en concreto respecto de lo manifestado por la empresa al indicar que
`más allá del posible error que se presentó en la solicitud de la prueba, la Autoridad Ambiental debió
proceder a su práctica de oficio teniendo en cuenta que la prueba .solicitada influye de forma directa
en el objeto del proceso, garantizando de esta forma la protección de los derechos fundamentales al
debido proceso y a la defensa" es importante señalar que de conformidad a lo establecido en el
Articulo 26 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009, esta Autoridad Ambiental ordenó la práctica de
las pruebas que se consideró necesarias para la investigación y negó las solicitadas por la empresa
por cuanto la mismas no reunían los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad tal y como se
señaló.
Respecto a lo señalado por el recurrente 'debió proceder a su práctica de oficio » es de recordar que,
la Autoridad Ambiental en la etapa de investigación previa a la formulación de cargos tiene la
oportunidad procesal de probar los elementos objetivos (hechos y nexo causal) que serán objeto de
imputación al presunto infractor, por lo cual, requerirá practicar pruebas de oficio que permita
construir la imputación, así lo ha indicado el Artículo 22 de la Ley 1333 de 2009 al indicar que 'la
autoridad ambiental competente podrá realizar todo tipo de diligencias administrativas como
visitas técnicas, toma de muestras, exámenes de laboratorio, mediciones, caracterizaciones y
todas aquellas actuaciones que estime necesarias y pertinentes para determinar con certeza los
hechos constitutivos de infracción y completar los elementos probatorios."
De acuerdo con lo anterior, no está obligada la autoridad ambiental a ordenar de oficio la práctica de
pruebas que además de no haber sido solicitadas con el debido sustento, resultan a todas luces o
inconducentes, o impertinentes o innecesarias. Se debe recordar que una prueba para ser
decretada y practicada en el proceso debe reunir no uno o dos, sino los tres criterios de
admisibilidad, bien sea para decretada de oficio o a petición de parte.
En cuanto al derecho al debido proceso y el derecho a la defensa, alegados por la empresa
AUTOPISTAS DEL SOL S.A. como vulnerados es pertinente realizar las siguientes precisiones.
El derecho al debido proceso, es un derecho establecido en el Artículo 29 18 de la Constitución
Política de Colombia como fundamental, el cual debe aplicarse a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas como garantía en las actuaciones surtidas contra los particulares. De
conformidad a lo señalado por la Corte Constitucional el derecho al debido proceso es "la garantía a
todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de tal manera que la afectación o
El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal
competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o
desfavorable.
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado
tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el
juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que
se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.
18
Resolución
No-1
4 3Q
De¡
25 NOV 2014de
Hoja No. 22
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
la privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado, no pueda hacerse con detrimento de
sus derechos fundamentales. "
Por su parte la jurisprudencialmente ha dispuesto que el debido proceso administrativo implica
unas garantías mínimas previas que se refiere a aquellas que deben "cobijar la expedición y
ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en
condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de
los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. [Y de] otro
lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez
jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la
jurisdicción contenciosa administrativa."°
En cuanto al derecho de defensa y contradicción, entre otros aspectos, implica el derecho a solicitar
o aportar pruebas por parte de quien se defiende, el cual a su vez ha sido considerado como
derechos fundamentales autónomos, a la vez como una de las garantías del más amplio derecho al
debido proceso.
Una vez señalados los alcances del derecho al debido proceso y el derecho a la defensa, en el caso
concreto se observa que los mismos se respetaron (se notificaron los actos administrativos en
debida forma, se tuvo la oportunidad de presentar los descargos y solicitar las pruebas, etc) y el
hecho de no haber decretado y practicado unas pruebas que no eran conducentes, pertinentes y
útiles para la investigación, conforme se indicó, no implica que exista un desconocimiento al derecho
a la defensa; la misma ley 1333 de 2009 en su artículo 29 establece que se ordenará la práctica de
las pruebas que hubieran sido solicitadas de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y
necesidad y esta Autoridad negó las pruebas en forma motivada y, en todo caso, revisando
nuevamente los argumentos de la autoridad para confrontarlos con los del recurso interpuesto
contra la decisión de fondo, se encuentra que aquellos fueron plausibles y acertados.
Ahora bien, respecto de lo señalado por la empresa al indicar que "Así las cosas, el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, de plano negó las pruebas solicitadas por la sociedad
AUTOPISTAS DEL SOL, violando de esta manera su derecho a la defensa y a la contradicción
de los hechos que se le imputan ( ... ) con el argumento que "las mencionadas pruebas
solicitadas no gozan de suficiente valor o fuerza probatoria en su aplicación frente a los hechos
materia de investigación, para determinar si existe o no responsabilidad contravenciones
ambiental alguna por parte de la empresa situación que resulta ser violatoria al derecho de
defensa, ya que con ellas la sociedad pretendía demostrar que las supuestas obras ejecutadas
no había sido realizadas por la sociedad sino por un tercero, la cual hubiese permitido cesar con
el procedimiento sancionatorio, tal como lo establece el numeral 3" de la ley 1333 de 2009," se
precisa que tal y como indicó esta Autoridad Ambiental en la Resolución No. 0994 del 01 de
octubre de 2013, el Artículo 23 de la Ley 1333 de 2009 establece que cuando aparezca
plenamente demostrada alguna de las causales señaladas en el artículo 90 del proyecto de ley,
así será declarado mediante acto administrativo motivado y se ordenará cesar todo
procedimiento contra el presunto infractor, el cual deberá ser notificado de dicha decisión, no
obstante la cesación de procedimiento solo puede declararse antes del auto de formulación de
cargos, exce p to en el caso de fallecimiento del infractor, por lo tanto no es recibo lo argumentado
por la empresa.
Finalmente respecto del defecto factico por la omisión en el decreto y práctica de pruebas
alegado por la empresa al señalar que "se puede observar que la autoridad rechaza de plano las
19
T-696-13. Corte constitucional. Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PETRELT CIIALJUB
20 Ibídem,
Resolución No.i
43Q
Del
4 de
25 0\I 20
Hoja No. 23
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
pruebas solicitadas sin un argumento de fondo que permita determinar que efectivamente las
pruebas no eran conducentes ni pertinentes para el caso, situación impidió la conducción de la
investigación para la solución del asunto jurídico debatido" se precisa que dicho defecto fáctico
no se presentó por cuanto conforme se señaló las pruebas solicitadas no eran conducentes,
pertinentes y útiles, situación que fue debidamente motivada en el Auto No. 3159 del 03 de
octubre de 2011 y en el Auto No. 270 del 15 de febrero de 2012.
Por su parte el acto administrativo por medio del cual se negó las pruebas solicitadas, estuvo
fundamentado igualmente en lo establecido en el Articulo 178 del Código de Procedimiento Civil,
el cual precisa que 'las pruebas deben ceñirse al asunto material del proceso y e/juez rechazará
in limine las legalmente prohibidas o ineficaces, las que versen sobre hechos notoriamente
impertinentes y/as manifiestamente superfluas. 11
Por todo lo anteriormente se concluye que los argumentos presentados por la empresa
AUTOPISTAS DEL SOL S.A. no son de recibo.
2. SEGUNDO ARGUMENTO:
2.1 ARGUMENTO DEL RECURRENTE: LA ENTIDAD NO PRUEBA EN FORMA
ADECUADA LOS CARGOS IMPUTADOS A AUTOPISTAS DEL SOL.
"Como se expuso y sustento previamente, se observa que la entidad en desarrollo del proceso se abstiene de
practicar /as pruebas solicitadas por AUTOPISTAS DEL SOL, sin embargo tal y como se estableció en el
numeral previó, los soportes con que cuer pta la Autoridad Ambiental no resultan suficientes para presentar en
grado de certeza la responsabilidad del usuario.
Reiteramos que si bien es cierto en la visita que dio origen a la presente investigación funcionarios de la
Entidad evidenciaron la ejecución de obras previo licenciamiento, no resultan debidamente probados los
elementos que conforman los alcances de las obras ejecutadas.
Es necesario insistir que además en la negativa a la práctica de pruebas solicitadas por AUTOPISTAS DEL
SOL, la entidad no cuenta tampoco con material probatorio que le permita establecer en grado de certeza los
responsables de cada una de las obras encontradas en la visita, debido a que nunca se requirió a ninguna
autoridad local ya que el solo testimonio d9 los funcionarios que realizaron la visita genera más interrogantes
que certezas respecto de este aspecto. Es así como por ejemplo no se especifica de forma clara la diferencia
entre el carreteable existente y la vía proyectada, tampoco se determina y compara las obras propuestas por
AUTOPISTAS DEL SOL y las encontradas en el sitio, concepto que resulta vital si se pretende establecer de
forma clara la autoría de las mismas.
Adicionalmente, en la visita realizada tampoco se determina en grado de certeza la explotación indebida de
recursos naturales, entiéndase aprovechamiento forestal, intervención de cauces y uso del recurso hídrico.
Lo anterior no contradice los hallazgos realizados respecto de la ejecución de obras sino que genera dudas
respecto del como cuantifico la Autoridad dichos aspectos toda vez que dentro del material probatorio anexo
al expediente no se encuentra prueba técnica que aclare dichos aspectos, es decir, no se cuenta con un
inventario de los individuos talados y tampoco se cuenta con prueba alguna del uso del recurso hídrico,
quedándose la entidad en el mamo de los supuesto, lo cual no constituye prueba alguna, asi como tampoco
genera las certezas con las cuales se pretende sanciona a AUTOPISTAS DEL SOL."
2.2 CONSIDERACIONES DE LA ANLA FRENTE AL SEGUNDO ARGUMENTO:
Respecto de este argumento y conforme a lo señalado por el equito técnico en el Concepto
Técnico No. 8030 del 25 de abril de 2014 el cual sirve de insumo técnico para motivación del
presente acto administrativo, esta Autoridad Ambiental considera no son de recibo, de
conformidad a lo siguiente:
Sea lo primero hacer claridad que el cargo sobre el cual se impuso a la sanción corresponde a:
Resolución No.
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De¡ 25
de
NOV 2014
Hoja No. 24
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
Hecho
Norma Vulnerada
Bien de Protección Afectado o
Amenazado
Iniciar la conformación de la
calzada derecha entre el
1<0+300 y el caño
Arroyogrande (1<9+142), con la
intervención de vados tramos,
la construcción de obras de
arte tipo Box Coulvert de 1,5 x
1,5 m y la conformación y Artículos 49 y 50 de la Ley 99 de
compactacióndelos 1993 y en el numeral octavo Recursos flora, agua y uso de
terraplenes y obras de arte del literal b) del artículo octavo de/ materiales de construcción sin
proyecto denominado "Tramo Decreto 1220 de 2005. los respectivos permisos.
Sabanalarga - Sabana grande',
ubicado en los municipios de
Sabana grande, Santo Tomas,
Palmar de Vareta, Ponedera y
Sabanatarga (Atlántico), sin
contar previamente con
licencie ambientaL
Es decir que se sancionó por iniciar la conformación de la calzada derecha entre el K0+300 y el
caño Arroyogrande (K9+142), con la intervención de varios tramos, la construcción de obras de
arte tipo Box Coulvert de 1,5 x 1,5 m y la conformación y compactación de los terraplenes y
obras de arte del proyecto denominado 'Tramo Sabanalarga - Sabanagrande", ubicado en los
municipios de Sabanagrande, Santo Tomas, Palmar de Varela, Ponedera y Sabanalarga
(Atlántico), sin contar previamente con licencia ambiental, con base en lo evidenciado en la visita
técnica efectuada los días 11 al 13 de octubre de 2010, cuyos resultados quedaron consignados
en el Concepto Técnico No. 2660 del 27 de noviembre de 2010.
Dicha visita técnica se realizó con el fin de evaluar la viabilidad ambiental para el desarrollo de la
Doble Calzada entre Sabanagrande y Palmar de Varela encontrando que las obras asociadas al
proyecto se habían iniciado, sin dar curso previo al trámite de la Licencia Ambiental.
A la anterior conclusión llegó ésta Autoridad Ambiental teniendo en cuenta que durante la visita
de evaluación, se encontró entre otras cosas que las obras asociadas al proyecto ya habían
iniciado sin contar previamente con licencia ambiental , concretamente que entre la abscisa
K0+300 y hasta el K3+000 aproximadamente, se había realizado la intervención de la calzada
Derecha, con la apertura del corredor vial y la conformación del respectivo terraplén. Se
construyeron igualmente las obras de arte para este tramo, al igual que las actividades
constructivas para la apertura del corredor vial de la calzada derecha, se desarrollaron de forma
continua entre el K0+300 y el K3+000 aproximadamente, y en varios tramos de la vía hasta
antes del cruce del caño Arroyogrande, en la abscisa K9+142 según el EIA. El desarrollo de
estas actividades constructivas implicó el Aprovechamiento Forestal en el mismo corredor vial ya
intervenido.
Para el desarrollo de las anteriores obras como lo indició esta Autoridad Ambiental se requirió el
uso y aprovechamiento de los siguientes recursos naturales, según se reportó en el Estudio de
Impacto Ambiental (EIA) como necesidades de aprovechamiento de recursos para la
materialización del proyecto, y lo evidenciado en campo:
'Construcción de obras de arte para cruzar drenajes naturales presentes en el tramo
intervenido (ocupación de cauces).
'Aprovechamiento forestal por un volumen no determinado, por ser parcial.
Resolución Nol
A.
3
Del 25 MDV 201'de
Hoja No. 25
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
Por su parte, para el desarrollo de las actividades ejecutadas a la fecha de la visita, igualmente
se requirió el uso de agua para la preparación de concreto (utilizado en obras de arte) y la
utilización de materiales para la conformación del terraplén de la vía, que según el EIA se
adquirirán a proveedores legalmente constituidos. Con relación a los materiales, la Corporación
Autónoma Regional del Atlántico (CRA) señaló que hubo aprovechamiento de materiales por
parte de la concesión de sitios sin permisos, más no precisaron a qué tramo de la Concesión
corresponden los mismos.
Igualmente esta Autoridad Ambiental conforme lo evidenciado en la visita técnica efectuada
concluyó que la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A. inició la conformación de la calzada
derecha entre el KO+300 y el caño Arroyogrande (K9+142), con la intervención de varios tramos,
para lo cual se realizó aprovechamiento forestal, ocupación de cauces para la construcción de
obras de arte tipo Box coulvert de 1,5 x 1,5 m, adquisición de materiales para la conformación de
los terraplenes de la vía, y uso de agua para la preparación de concretos de las obras de arte y
para la conformación y compactación de los terraplenes; todo lo anterior, sin contar previamente
con la licencia ambiental.
Ahora bien, en cuanto a la afectación al recurso flora, se tiene en cuenta lo reportado en la línea
base del EIA (Capitulo III, pág.: 74-75), en el cual se describen las especies y volúmenes
presentes en el proyecto, así: 'Se considera únicamente, la biomasa vegetal presente ene/área
de influencia directa del proyecto. El área de influencia directa total para este tramo es
aproximadamente 603.300 m2. De este total, 80.780 m2 están desprovistos de capa vegetal por
corresponder a la actual trocha existente. Así, el área aproximada efectivamente cubierta es
522.520 m2 de los cuales:
156.756 m2 (30%) están cubiertos por la unidad de cubierta vegetal correspondiente al
Fruticetum Lignetum Scandens Micró filo Espinoso Enmalezado;
287.386 m2 (55%) aproximadamente están cubiertos por Parviarboretum Graminetum
Enmalezado;
31.352 m2 (6%) están cubiertos por Arboretum Sabanero Disperso Caducifolio y/o Subperennifolio;
15.675 m2 (^%) aproximadamente están cubiertos por Arboretum y Fruticetum de
Frutales;
20.901 m2 (4%) aproximadamente están cubiertos por Parviarboretum de Cultivos
Estacionales;
7.837 m2 (1,5%) aproximadamente están cubiertos por Arboretum de Silvicultura y
2.613 m2 (0,5916) aproximadamente están cubiertos por Arboretum Ripario.
El volumen de masa vegetal total a ser removida en la ruta para la construcción de la
doble calzada es de aproximadamente 168 m3, de los cuales 93,456 m3 (55,6%)
corresponden a madera en bruto procedente de los árboles que se talarían durante la
construcción.
En conclusión en el tramo intervenido sin autorización por parte de la Autoridad Ambiental, se
removieron especies que estaban contempladas dentro del inventario forestal al realizar la
apertura de la vía.
Resolución No.
4 3G' el
25 NOV 20 l4
de
Hoja No. 26
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
Por otro lado en cuanto a la afectación al recurso suelo, se puede evidenciar en el EIA en el
Anexo del Capítulo II "Movimiento de Tierras-Sabana Larga-Palma, », en la tabla denominada
Trayecto No. 4- Sabanalarga- Palmar de Valera", el volumen de suelo proyectado a remover del
KO+300 al K3+000 fue de 135.144,612 m3 de suelo, aproximadamente; por lo tanto dentro del
mismo estudio se demuestra que en este tramo, construido sin autorización sí hubo afectación
al recurso suelo.
En cuanto a la intervención de cauces indicada en el recurso de reposición, al revisar el EIA,
efectivamente se establece que en este tramo, se tenía proyectada la construcción de box
coulver, como se indica en la tabla denominada "Tabla 11.2 Estructuras Hidráulicas" en el
Capítulo lila paginas 5 y 6, así:
re'
La siguiente tabla contiene las estructuras hidráulicas propuestas de acuerdo a la
morfología del terreno y su ubicación en el trazado de la vía.
Tabla 11.2 Estructuras Hidráulicas
TIPO DE DIRECCIÓN MATERIAL
ABSCISA OBRA
CIM lo
K0+350 BOX
x
A
K0+ 751 BOX
x
TUBO
diámetro1 Cant
1.50X1.50 130
K0+ 933
1.50X1.50 II125
K1+254
K1+480
bU1'Ç
K2+063 BOX
K2+326 BOX
1<2+570 BOX
1<2+845 BOX
1<2+976
E1
11
11
EE
x
1.50X1.50 133
x 1.50X1.50 1128
x 1.50X1.50 126
x 1.50X1,50 130
x 1.50X1.50 130.64
x 1.50X1,50 128
1.50X1.50 133
x 1.50X1.50 145
Es así que se estable que en el tramo intervenido efectivamente se construyeron estas obras de
arte, pero como tal no se tiene certeza de la afectación al recurso hídrico, dentro de la
calificación de la afectación no se considerará este bien de protección.
Conforme a lo señalado esta Autoridad Ambiental desvirtúa lo argüido por la empresa
AUTOPISTAS DEL SOL S . A. al indicar "reiteramos que si bien es cierto en la visita que dio
origen a la presente investigación funcionarios de la Entidad evidenciaron la ejecución de obras
previo licenciamiento, no resultan debidamente probados los elementos que conforman los
alcances de las obras ejecutadas"
En cuanto a lo señalado por la empresa "en la visita tampoco se determina en grado de certeza
la explotación indebida de recursos naturales, entiéndase aprovechamiento forestal, intervención
de cauces y uso del recurso hídrico", conforme se indicó se concluye que al iniciar la
conformación de la calzada derecha entre el KO+300 y el caño Arroyogrande (K9+142), con la
intervención de varios tramos, la construcción de obras de arte tipo Box Coulvert de 1,5 x 1,5 m y
Resolución No.
1430 Del
25 NOV 2014 de
Hoja No. 27
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
la conformación y compactación de los terraplenes y obras de arte del proyecto denominado
"Tramo Sabanalarga - Sabanagrande", ubicado en los municipios de Sabanagrande, Santo
Tomas, Palmar de Varela, Ponedera y Sabanalarga (Atlántico), sin contar previamente con
licencia ambiental, se afectaron los recursos flora y suelo.
3.
TERCER ARGUMENTO
3.1 ARGUMENTO DE LA EMPRESA: SE REITERA QUE LAS OBRAS NO
FUERON EJECUTADAS POR AUTOPISTAS DEL SOL.
«Se reitera la posición de la sociedad AUTOPISTAS DEL SOL en el sentido de que las obras objeto de
investigación no fueron desarrolladas por esta empresa, sino por las autoridades municipales, quienes en
desarrollo de su obligación legal de mantener las vías en los municipios, realizaron obras de mantenimiento
en el carreteable que existía para la época de la investigación, e/ cual, en algunas abscisas se entrecruzo con
la vía a cargo de la concesión Ruta Caribe.
Así en este sentido, la autoridad municipal, previa a la intervención de AUTOPISTAS DE EL SOL debía
ejecutar obras de mantenimiento y mejoramiento en este sector, las cuales corresponden a estructuras
hidráulicas, explanaciones, recuperación de la banca, cunetas etc, obras que tienen el alcance requerido para
las vías rurales.
Adicionalmente, no era factible que AUTOPISTAS DEL SOL entre el K0+300 al ¿(3+000 interviniera la
calzada derecha, con apertura del corredor vial y la conformación de terraplén, toda vez, que para el año
2011, la sociedad no contaba con los predios requeridos para el corredor vial, prueba de ello se evidencia en
la sabana predial que se muestra a continuación, la cual demuestra la fecha de entrega de los predios, los
cuales fueron cedidos luego de expedida la licencia ambiental en el mes de septiembre de 2011.
Respecto de la ocupación de cauces, se aclara que las obras que se encuentran sobre el corredor objeto de
investigación, corresponde al arroyo Grande y Arroyo Manga, los cuales, son atravesadas por el carreteable
"camino Real", as!, el arroyo Manga atraviesa el carreteable, mediante un box coulvert, para el cual se
solicitó, autorización para construir un puente.
El arroyo Grande no contaba con ninguna estructura para el paso por el cuerpo de agua, la sociedad
AUTOPISTAS DEL SOL solicitó autorización para construir igualmente un puente.
Con esto queremos llegar a que sí se observa el estado en que se encontraban dichos arroyos, antes de la
intervención de AUTOPISTAS DEL SOL y a lo que se solicitó y se construyó por parte de la concesión,
corresponden a obras totalmente diferentes a lo que la entidad argumenta se evidencio en la visita técnica, es
decir, no tenía sentido que la concesión ejecutare obras las cuales no le iban a servir o no tenían relación
directa con su proyecto, dada la necesidad de la concesión de ejecutar específicamente en estos sectores la
construcción de puentes vehiculares, el Arroyo manga de L=20 m uno por cada calzada y Arroyo Grande de
=10 m.
Ahora bien, se determina por la autoridad ambiental que se construyeron obras de arte tipo box coulvert de
1,5 x 1,5m, para cruzar drenajes naturales presentes, al respecto es preciso resaltar, que el Ministerio no
detalló cuales fueron esas obras de arte que se intervinieron, es decir, simplemente se limitó a establecer que
se realizaron pero no las muestra ni las describe, es decir no existe prueba de que dicha situación existió.
Al respecto es preciso advertir, que en un proceso sancionatorio es necesario, demostrar cual es el hecho
que se imputa y probarlo mediante un medio idóneo que permita evidenciar que dicha situación se presentó,
escenario que no se mostró en el caso que nos ocupa, por tal motivo, le es imposible a la sociedad entrar a
controvertir el argumento de la autoridad, toda vez, que en el tramo Sabanalarga - Palmar se detectaron 49
obras hidráulicas, tal como se observa en la licencia ambiental No. 1909, por tal motivo seria desacertado
afirmar que a todas se les realizó intervención alguna, dado que esto resultaría imposible por cuestiones de
tiempo y de las necesidades que requeriría cada obra hidráulica,
Así las cosas, las supuestas obras realizadas, no se encuentran debidamente probadas, toda vez, que es
obligación de la entidad demostrar plenamente los cargos que se formulan, situación que no ocurrió en el
presente caso, motivo por el cual no podemos entrar a controvertir un hecho que no se encuentre probado.
Resolución No.
1430
Del
25 NOV 2014 de
Hoja No. 28
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
Respecto del aprovechamiento forestal, también es preciso resaltar que no hubo lugar aprovechamiento de
ninguna índole, toda vez, que la sociedad AUTOPISTAS DEL SOL dentro del trámite de solicitud de licencia
ambiental, específicamente en su estudio de impacto ambiental, de fecha 9 de junio de 2010, solicitó permiso
de aprovechamiento forestal, el cual fue entregado en el anexo No. ia
Por tal motivo, desde el inicio de presentación de la solicitud se conocía por parte de la sociedad
AUTOPISTAS DEL SOL cual iba a ser el aprovechamiento forestal requerido para la ejecución de/proyecto,
por tal motivo, seda errado afirmar que existió un aprovechamiento forestal no autorizado, cuando previo a la
visita por parte de los funcionados del ministerio ya se había realizado el inventario y habla sido entregado a
la autoridad ambiental y con fundamento en este fue que se otorgó licencia ambiental, mediante resolución
1909 de 2011, en la cual se otorga permiso de aprovechamiento forestal para el desarrollo constructivo de la
doble calzada autorizándose la remoción de 323 individuos.
Así las cosas, lo que se quiere demostrar a la autoridad ambiental, es que no es posible que la sociedad
AUTOPISTAS DEL SOL hubiese desarrollado las obras objeto de investigación dado que no contaba con los
recursos para su ejecución (falta de predios), los arroyos no tenían la mismas características requeridas por
la concesión para su construcción (puentes), el aprovechamiento forestal no se realizó dado que previo a la
visita fue entregado el respectivo inventario y la autoridad autorizo el permiso con fundamento en la
obligación del concesionario de compensar.
Se anota que para el año 2010, tal y como se manifestó anteriormente no resultaba posible al Concesionario
la intervención de la mayor parte del tramo debido a que no contaba con la disponibilidad de los predios
requeridos para ello, como se puede evidenciar en la estadística presentada a continuación: ( ... )
NOMBRE CALZADA ABCISA ABCISA FECHA DE
Fr FICHA
PREDIAL PROPIETARIOS
INICIAL FINAL ENTREGA
1
CRC-04- PIEDAD SERAFINA
K+
1K+,
27-feb-12
001ROMERO SOTO
16,48
- CRC-04- PIEDAD SERAFINA
2
WK +,K+ 500, 27-feb-12
002ROMERO SOTO
- CRC-04- O VALLE AVILA Y CIA
DIIK+ 500, K+ 650, 28-ago-13
003S. EN C.
CEPEDA
- CRC-"4 SONIA
V - CORONADOY DII1< + 650, K 1+050, 30-juI-12
004
OTROS
CRC-04- GUSTAVO ENRIQUEK 1 +
DA1<1+050,
10-jul-12
006CHA HIN ACOSTA
720,
rMARIA PUCCINI DE
CRL'-041<
6
BETANCOURTY DI¡K 1 +
720,2+014,78 13-oct-11
OTROS
RAMIROOSORIO
CRC-04- MASTR000MENICO
K
2+014,78 1<2+140 08-nov-11
010Y MARIA ELENA ROA
C.
ANTONIOJOSE
CRC-04- REALES MAR TINEZ Y
8
K2+550, K2+750, 28-mar-12
MIRIAMACOSTA DI¡
ARROYO
GREGORIO MARTIN
mm
srw-v4- VERGARA
DA<+2fl , K3+500 12-jul-I1
9
014
CARPINTERO
AL VARO ANDRES
r mr
10 RANGEL PABA Y DII1<3+500, K4+235, I0-nov-11
OTROS
CRC-04- CARLOS MAURICIO 1<
3+528,46 K3+600, 20-ene-12
017GALLEGO CARDONA /
- m mn FRANCIACO MANUEL
K6 K
12«« FLOREZ ARRIETA Y 1
02-dic-II
018
4+035,2 4 997,67
OTROS
Resolución No.
1 4 3 O
25 NOV 2014de
Hoja No. 29
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
(1°
NOMBRE
ABC/SA ABCÍSA FECHA DE
N° FICHA
PROPIETARIOSCALZADA INICIAL FINAL ENTREGA
PREDIAL
13 CRC-04- CATA TULIA DE
K4+235, K5+500, 10-nov-11
- 020CASTRO ANDRADE D
CRC-04JA/RO LOPEZ DIAZDIIK5+525, ¿<5+677, 23-sep-I 1
021
CRC-04- CARLOSMIGUEL ¡
K
31-ago-I1
022COMEZ PEÑA
5+073,35
CRC-04- AGROPECUARIA
1<K
D
16 023JIVANASS. ENC.S.
5+958,6 5+073,35 I0-nov-11
CRC-04- MARIA DEL ROSARIO K1<
024PEREZ DE ESTRADA /
6+073,35 6+090,24 06-ago-12
CR-04- ABEL ANTONIO Y
KK
18
GABRIEL ANTONIO ¡
025
6+090,24 6+104,29 05-jun-12
CEPEDA TABOADA
CRC-04- LADISLAO RAFAEL K
D46+073,35 K 6+231 29-ago-12
026RUA HERRERA
CRC-04- ABRAHAM LINCON
D4¿<6+231, K 6+430, 08-sep-1 1
20 027PERTUZ ALVAREZ
CRC-04- AIDA SAUCEDO DE
K
DI]
6+813,7 08-sep-I1
6+813,7
028MARQUEZ
CRC-04- TULIA ROSA TRUYOL
K
07-oct-11
0K
6+813,7 6+871,12
030MALDONADO
04- ELVIRA DOLORES
CRC
KK
23
TRUYOL
DII
031
6+871,12 6+953,86 02-a go-II
MALDONADO
CRC-04- MARINELASOFIA KK
+ 18-oc/-II
032PEREZTRUYOL
6+953,86 025,23
CRC 04 MARIA MAGDALENA
KK
25
TRUYOL
DII
033
- 7+02523 7+129,76 18-oc/-II
MALDONADO
CRC-04- NOEL MARÍA TRUYOL KK
DII
7+129,76 7+245,33 07-oc/-II
034MALDONADO
04 MIGUEL ARCANÓÉC
KK
CRC
27
TRU VOL
DA
7+245,33 7+339,13 07-oc/-1I
035
MALDONADO
28- CRC-04- ALFONSOJESUS
DK 7+465, K 7+600 3I-may-12
036VILLA RESTREPO
ISABEL
KK
CRC-04 ELSA
29
- TRUYOLDE DII
7+339,13 7+438,61 30-sep-1I
037
PONTALVO
CRC-04- AL! MARÍA TRU VOL K
DII7+438,61 k 7+465, 19-sep-11
30 038MALDONADO
CRC 04- MIGUEL ARCANGEL
Kk
31
TRU VOL
1
7+510,54 7+583,66 13-ago-13
0384
MALDONADO
CRC-04- ARTUROCOLPAS
k
DI¡¿<7+600,
II-mar-13
7+610,7
32 039RUA
DIRECCION
CRC-04- NACIONALDE K
¿<8+079, 29-o ct-1 1
DII
042ESTUPEFACIENTES
7+710,5
(LANACION)_____
CRC-04- ONEIDACOLPAS 1<K
043PERTUZ
D47+666,29 7+710,5 07-feb-13
CRC-04-
KK
EMILIO COLPAS RU,% /
044
7+ 736,42 7+ 760,9 06-mar-13
Resolución No.
1
4 3
De¡ 25 NOV 2014
de
Hoja No. 30
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
NOMBRE CALZADA ABC/SA ABCISA FECHA DE
N° FICHA
PROPIETARIOS
INICIAL FINAL ENTREGA
PREDIAL
36 CRC-04- ABRAHAM LINCON KK
20-mar-12
045PERTUZ ALVAREZ
8+064,4 8+417,28
CRC-04- MARELBI MENDOZAk
D¿(8+079,
07-feb-13
046DULCE
8+113,9
CRC-04- RAFAEL ANTONIO 0K
8+113,9 "'200, 07-feb-13
046ABUZON MENDOZA
DIRECCION
CRC-04- NACIONALDE
K
¡(8+200,
29-oct-11
047ESTUPEFACIENTES DII
9+03996
(LA NACION)
DIREC ClON
CRC-04- NACIONALDE Kk
40 049ESTUPEFACIENTES
9+039,96 9+083,84 29-oct-1 1
(LANACION)
CRC-04- LILIA STELLA GUARÍN K
DII
82Z 20-mar-12
050GARCÍA
9+083,841K 9 +
OIRECCION
CRC-04- NACIONALDE
K 9+150, ¡(9+600, 29-o ct-1 1
42 051ESTUPEFACIENTES D
(LA NACION)
CRC-04- LILIA STELLA GUARÍN
K
DII¿(9+822,
20-mar-12
052GARCIA 1
10+400,
Como puede observarse, solo se tuvo disposición de predios a partir del año 2011, por lo que resulta
imposible que el Concesionario haya intervenido la totalidad de las longitudes presentadas por la
Autoridad Ambiental. Como soporte del cuadro previo, se anexa copia de las actas de entrega de los
predios para su intervención por parte del Concesionario.
Adicionalmente, es preciso resaltar que con la obligación del concesionario de compensar 1615 individuos
como consecuencia de la remoción de 323 individuos, según lo establecido en la resolución 1909 de 2011,
ya la sociedad está compensando la tala que deberá realizar como consecuencia de las obras, por tal
motivo no resulta viable que se le sancione dos veces por el mismo hecho. Es decir, la aprobación
definitiva de la licencia ambiental, incluido el aprovechamiento forestal y las respectivas medidas de
compensación en razón del permiso otorgado por la Autoridad Ambiental suplen la necesidad de la
sanción toda vez que se encuentra en firme una medida de manejo para la situación acontecida.
Visto lo anterior, el cargo impuesto a la sociedad se encuentra sin un soporte factico y jurídico, lo cual nos
pone frente a una sanción inadecuada, la cual generaría un sanción mal impuesta, por tal motivo,
recurrimos el presente auto, con el fin que no se tome una decisión desajustada a la realidad de los
hechos."
3.2 CONSIDERACIONES DE LA ANLA FRENTE AL TERCER ARGUMENTO
En cuanto lo señalado por la empresa AUTOPSITAS DEL SOL SA, sea lo primero indicar que
los hechos por los cuales se está sancionado, fueron evidenciados en la visita de evaluación
ambiental realizada del 11 al 13 de octubre de 2010, cuyas observaciones quedaron registradas
en el Concepto Técnico No. 2660 del 27 de noviembre de 2010, y fue allí donde el mismo
usuario llevó al personal del hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, para el proceso
de evaluación.
Igualmente la comparación de las imágenes tomadas de Google Earth, se evidencia de manera
clara la realización de obras asociadas al proyecto, sin dar curso previo al trámite de Licencia
Ambiental, razón por la cual nuevamente se señala que no es de recibo aceptar que las obras
objeto de investigación no fueron desarrollas por la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A.; así
Resolución No
l / 30
Del 25 NOV 2014 de
Hoja No. 31
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
mismo, la empresa no logró desvirtuar su autoría sobre los hechos por los cuales se le formuló
cargos, la misma es decir su autoria eslá demostrada en grado de certeza.
En cuanto a la sábana predial que se presenta con el recurso, la misma no se presentó en los
respectivos descargos, lo que implica que no es un elemento que obre como prueba dentro de
este procedimiento sancionatorio ambiental, porque no fue aportado dentro de la oportunidad
procesal pertinente, pero, en todo caso, el valor demostrativo de esto no desvirtúa los hechos
que forman parte de la imputación fáctica planteada en el pliego de cargos ya que dicha base de
datos no está soportada documentalmente y, además, la recurrente no explica por qué no le fue
posible aportarlo en los descargos, para que a esta Autoridad le fuera dable valorar de fondo
dicho medio de prueba.
Ahora bien en cuanto a las obras de arte tipo Box Coulvert, construidas en los primeros
kilómetros, se pueden apreciar en el registro fotográfico que hace parte del Concepto Técnico
No, 2660 del 27 de noviembre de 2010, las cuales adicionalmente evidencian una estructura tipo
box culvert de manera transversal al trazado de la vía y los amarres laterales de los que son los
muros de contención del box culvert, razón por la cual se lleva a concluir que efectivamente en el
tramo no autorizado se realizaron actividades de construcción de obras de arte, desvirtuándose
así los argumentos del recurrente y la afirmación de que "el Ministerio no detalló cuales fueron
esas obras de arte que se intervinieron, es decir, simplemente se limitó a establecer que se
realizaron pero no las muestras ni las describe, es decir no existe prueba de que dicha situación
existió."
Igualmente la recurrente afirma que "con esto queremos llegar a que sí se observa el estado en
que se encontraban dichos arroyos, antes de la intervención de AUTOPISTAS DEL SOL y a lo
que se solicitó y se construyó por parte de la concesión, corresponden a obras totalmente
diferentes a lo que la entidad argumente se evidencio en la visita técnica, es decir, no tenía
sentido que la concesión ejecutara obras las cuales no le iban a servir o no tenían relación
directa con su proyecto, dada la necesidad de la concesión de ejecutar específicamente en estos
sectores la construcción de puentes vehiculares, el Arroyo manga de L=20 m uno por cada
calzada y Arroyo Grande de = 10 m," el cual de conformidad a lo señalado anteriormente no
desvirtúa la existencia de la infracción imputada, teniendo en cuenta que, en el tramo no
autorizado se realizaron actividades de construcción de obras de arte.
Por otra parte de lo argüido por el recurrente respecto de que "no hubo lugar aprovechamiento
de ninguna índole" conforme lo señalamos en numeral 2 del análisis de los argumentos del
recurrente, el mismo no es de recibo, por cuanto en el tramo intervenido sin autorización por
parte de la Autoridad Ambiental, se removieron especies que estaban contempladas dentro del
inventario forestal al realizar la apertura de la vía. Es decir, el hecho de que existiera un
inventario forestal no desvirtúa el hecho de que la empresa hubiese ejecutado actividades de
aprovechamiento forestal.
En cuanto a "la aprobación definitiva de la licencia ambiental, incluido el aprovechamiento
forestal y las respectivas medidas de compensación en razón del permiso otorgado por la
Autoridad Ambiental suplen la necesitada de la sanción toda vez que se encuentra en firme una
medida de manejo para la situación acontecida" se le precisa la empresa AUTOPISTAS DEL
SOL S.A. que se investigó por la conformación de la calzada derecha entre el K0+300 y el caño
Arroyogrande (K9+142), con la intervención de varios tramos, la construcción de obras de arte
tipo Box Coulvert de 1,5 x 1,5 m y la conformación y compactación de los terraplenes y obras de
arte del proyecto denominado "Tramo Sabanalarga - Sabanagrande", ubicado en los municipios
de Sabanagrande, Santo Tomas, Palmar de Varela, Ponedera y Sabanalarga (Atlántico), sin
contar previamente con licencia ambiental, afectando con ello los recursos flora y suelo, es
Resolución No.
1430
Del
25 NOV 2014
de
Hoja No. 32
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
decir que se le investigó por iniciar unas obras que de conformidad a la normatividad ambiental
requerían Licencia Ambiental previa, y el hecho de que la misma sea otorgada posteriormente
por la Autoridad Ambiental no lo exime de su responsabilidad por infringir la ley y afectar los
recursos naturales.
Se concluye entonces que de conformidad a lo evidenciado en la visita de evaluación practicada
los días 11 al 13 de octubre de 2010 y al análisis técnico efectuado se concluye que la empresa
AUTOPISTAS DEL SOL S.A. cometió los hechos por los cuales se le formuló pliego de cargos
mediante Auto No. 1086 del 14 de abril de 2011 y aun cuando alega que otra persona fue quién
realizó la obras, la empresa no logró desvirtuar su autoría, por cuanto la misma estaba
demostrada en grado de certeza y, por ende, a pesar de que en su defensa atribuyó la autoria de
los hechos a otra persona, no lo demostró.
Finalmente en cuanto a la afirmación de que "es preciso resaltar que con la obligación del
concesionario de compensar 1615 individuos como consecuencia de la remoción de 323
individuos, según lo establecido en la resolución 1909 de 2011, ya la sociedad está
compensando la tale que deberá realizar como consecuencia de las obras, por tal motivo no
resulta viable que se le sancione dos veces por el mismo hecho" no está llamada a prosperar,
por cuanto de conformidad a lo señalado en el Decreto 2820 de 2010 21 las medidas de
compensación 22 son las acciones dirigidas a resarcir y retribuir a las comunidades, las regiones,
localidades y al entorno natural por los impactos o efectos negativos generados por un proyecto,
obras o actividad, que no puede ser evitados, corregidos, mitigados o sustituidos, razón por la
cual en ningún momento pueden ser catalogadas como una sanción, no obstante es importante
precisar las sanciones están claramente delimitadas en el Artículo 4Q23 de la Ley 1333 de 2009.
Por su parte la Corte Constitucional 24 señaló que "las medidas compensatorias al igual que
ocurre con las medidas preventivas, las mismas no tienen el alcance de una sanción por cuanto
no se imponen a título de pena. Tal y como ha sido explicado, aquellas no están dirigidas a
21 Articulo
1°
"El Decreto 1220 de 2005 definla las medidas de compensación como 'las acciones dirigidas a resarcir y retribuir
a las comunidades, las regiones, localidades y al entorno natural por los impactos o efectos negativos generados
por un proyecto, obra o actividad, que no puedan ser evitados,, corregidos, mitigados o sustituidos."
23
ARTICULO 40. SANCIONES. Las sanciones señaladas en este articulo se impondrán como principales o
accesorias al responsable de la infracción ambiental. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las
Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes
centros urbanos a los que se refiere el articulo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos que trata el
artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales,
impondrán al infractor de las normas ambientales, de acuerdo con la gravedad de la infracción mediante resolución
motivada, alguna o algunas de las siguientes sanciones:
1. Multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
2. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio.
3. Revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro.
4. Demolición de obra a costa del infractor.
5. Decomiso definitivo de especimenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios
o implementos utilizados para cometer la infracción.
6. Restitución de especimenes de especies de fauna y flora silvestres.
7. Trabajo comunitario según condiciones establecidas por la autoridad ambiental.
PARÁGRAFO lo. La imposición de las sanciones aquí señaladas no exime al infractor de ejecutar las obras o
acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos
naturales o el paisaje afectados. Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles, penales y
disciplinarias a que hubiere lugar.
PARÁGRAFO 2o. El Gobierno Nacional definirá mediante reglamento los criterios para la imposición de las
sanciones de que trata el presente articulo, definiendo atenuantes y agravantes. Se tendrá en cuenta la magnitud
del daño ambiental y las condiciones socioeconómicas del infractor.
14
C-632-1 1. Corte Constitucional.
Resolución No.
J
Z. 30
De¡
25 NOV 7Onjde
Hoja No. 33
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
reprimir la conducta contraria a la ley -que es el propósito de la sanción- sino a lograr la
recuperación in natura del medio ambiente que ha resultado afectado a causa de la infracción.
( ... ) De tal afirmación se puede deducir que las medidas compensatorias y las sanciones
persiguen fines y propósitos distintos y, por tanto, que se trata de instituciones jurídicas que no
pueden asimilarse. (.....) Así las cosas, las medidas compensatorias no constituyen sanción.
Coincidiendo con lo expresado por el Ministerio Público, tales medidas no buscan prevenir las
infracciones y tampoco buscan reparar lo daños causados a personas determinadas. Se trata de
medidas administrativas a través de las cuales se protege el medio ambiente en su componente
estrictamente natural, esto es, aplicadas al objeto general de recuperar los recursos naturales
renovables."
Igualmente indicó que las medidas compensatorias presentan características particulares que
permiten identificarlas y distinguirlas de los otros dos tipos de medidas (propiamente
sancionatorías y preventivas) que hacen parte del régimen sancionatorio ambiental previsto en la
Ley 1333 de 2009. Entre las características que identifican las citadas medidas compensatorias,
se pueden destacar las siguientes: (O están dirigidas, única y exclusivamente, a restaurar in
natura el medio ambiente afectado, buscando que éste retorne a la situación en que se
encontraba antes del daño ambiental, o a lograr su recuperación sustancial; (II) las mismas se
encuentran a cargo de organismos técnicos de naturaleza administrativa, y solo resultan
imponibles si se demuestra la existencia de la infracción ambiental y del daño ocasionado al
medio ambiente o a los recursos naturales; (iii) en razón a su carácter estrictamente técnico, no
están definidas previamente en la ley y su determinación depende del tipo de daño que se haya
causado al medio ambiente; (iv) cualquiera sea la medida compensatoria a adoptar, la misma
debe guardar estricta proporcionalidad con el daño ambiental, pudiendo, en todo caso, ser objeto
de los respectivos controles administrativo y judicial; finalmente, (y) tales medidas no tienen
naturaleza sancionatoria, pues el fin que persiguen es esencialmente reparatorio,"
CUARTO ARGUMENTO: INDEBIDA IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN
En este acápite se estudiarán uno a uno los distintos elementos del cuarto argumento:
"Respecto de la tasación de la sanción, es preciso resaltar que la entidad ha tenido en
cuenta valores, porcentajes y conceptos inadecuados y que no se ajustan a la realidad ni del
proyecto ni de la sociedad AUTOPISTAS DEL SOL, para el efecto, se pueden observar las
siguientes:
Ingresos directos: Se establece en la resolución 994 que 'los hechos constitutivos de
infracción generaron un beneficio económico directo a la empresa al respecto de la
tasación de la multa se ha indicado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial25:,
(...)
se dice que" la sanción debe cubrir todos los beneficios obtenidos por el infractor al
incumplir la norma ambiental y/o incurrir en la afectación al medio ambiente"
(. ..)
Metodología para el cálculo de Multas por Infracción a la norma ambiental: Manual conceptual y procedimental
Dirección de Licencias, Permisos y Tramites Ambientales; Universidad de Anuo quia.
25
Resolución No.
143
De¡
25
MDV 2014
de
Hoja No. 34
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
Cuando se evalúa el beneficio se proyecta cual es la opción más cercana y se calcula cual
era el costo para ingresar a esa opción. Por ejemplo si un infractor realizo una explotación
forestal cumpliendo todas las medidas técnicas apropiadas en un área de aprovechamiento
forestal sin permiso de la autoridad ambiental (que, de haberlo solicitado, se hubiese
concedido) el beneficio económico se encuentra asociado al costo del trámite administrativo
de los estudios requeridos por la autoridad ambiental (costos evitados), pues estos son los
costos en que hubiese incurrido por ingresar a una opción licita, con el cálculo de este
beneficio se busca generar a futuro el cumplimiento de los requisitos para la realización de
esta actividad, por el contrario sí la misma explotación se realiza sobre una área protegida
sobre la cual no hubiese emitido bajo ninguna circunstancia permiso de explotación por parte
de la autoridad ambiental, el beneficio económico se encuentra asociado al ingreso obtenido
por la venta del recurso explotado (ingreso directo), dado que aquí no se encuentra una
opción para volver lícita esta explotación, Por tanto el beneficio calculado debe ser lo más
aproximado al obtenido por el infractor al realizar esta actividad, el cual al ser insertado en la
multa, busca desestimar la realización de estas actividades".
Al respecto de lo dicho por el Ministerio acerca del cálculo de la sanción, en especifico B, es
necesario evidenciar dos situaciones, en primer lugar, la Autoridad Ambiental mediante
Resolución 1909 otorgó licencia ambiental a la sociedad AUTOPISTAS DEL SOL para la
"construcción de la doble calzada Sabanalarga - Palmar de Varela", es decir, volvió licita la
supuesta actividad ejecutada por la sociedad, es decir, el concesionario ya asumió los costos
necesarios para volver lícita la construcción del mencionado tramo, por lo tanto, no habría
lugar a calcular suma alguna por este concepto, dado que fue asumido por la sociedad, es
decir, la intención de la sociedad nunca fue ocultar los hechos investigados. (..)"
Frente a este argumento con base el análisis técnico efectuado Concepto Técnico No. 8030 del
25 de abril de 2014 esta Autoridad Ambiental precisa que no está llamada a prosperar, por
cuanto aunque se le otorgó licencia ambiental al proyecto, esta no vuelve lícitos los hechos
realizados violando la normatividad ambiental, porque seria desconocer la esencia previa de la
licencia ambiental.
- En segundo lugar, los ingresos directos, se calculan con base en los ingresos reales
del infractor como consecuencia de la realización de los hechos investigados, en el caso
que nos ocupa, la autoridad establece que este ingreso se calculó con base en el valor
total del proyecto, por la utilidad según los datos del SIREM y por el avance del proyecto.
Respecto del supuesto avance que se detectó en la visita de los funcionarios, no existe
prueba en el expediente que evidencie que efectivamente el avance del proyecto era del
15% toda vez, que en gracia de discusión, si se hubiese avanzado en la conformación
del terraplén a lo largo de 3 km aproximadamente, dicha actividad correspondería a la
etapa inicial de la vía, es decir, no se puede asumir que los costos de obra se puedan
realizar.
Adicionalmente, en los propios conceptos del Ministerio se señala que se realizaron
intervenciones en algunos sectores, no en la totalidad de los 3 km, de donde se pretende
extraerlos costos directos que hacen parte de la fórmula para sancionar. 26
De esta manera no se pude calcular el avance del proyecto en un 15,88%, toda vez que
las supuestas obras investigadas no tienen prueba que demuestre que ese era el
Corporación Académica Ambiental; Zarate y; Carlos A; eral. (invest) . Bogotá, D.C.: Colombia. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial; Universidad de Anuo quIa, 2010.
Resolución No.
143Q
Del 25 NOV 2014de
Hoja No. 35
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
avance, ni en la visita, ni en ningún documento que hubiese sido apodado al proceso,
por tal motivo, el supuesto porcentaje no cuenta con una prueba reaL"
Respecto al anterior argumento en cuanto al 1% de Avance, se precisa que para determinar el
porcentaje de avance (15.88%) se tuvieron en cuenta los siguientes aspectos:
1 Para la adecuación de la vía fue necesario realizar actividades de desmonte,
descapote, remoción, extracción de la capa vegetal, el horizonte orgánico,
explanaciones, excavaciones, movimiento de tierras, cortes de taludes y uso de fuentes
de material entre otras actividades.
/ Dentro de las actividades anteriormente descritas, se puede producir un mayor riesgo
de afectación al medio ya que se pueden generar procesos erosivos, perdida de las
características estructurales del suelo, compactación, perdida de condiciones de
permeabilidad, porosidad y cambio en los patrones de drenaje.
/ Se tuvo en cuenta que el total de la vía proyectada terminada es de 17 km por lo tanto
se estima que este sería el 100%. Para el cálculo de lo intervenido sin Licencia
Ambiental, se tuvo en cuenta solo el tramo comprendido desde K0+300 hasta K3+000,
es decir 33km, tramo en el cual se ejecutaron las actividades del proyecto de manera
continua.
17km-----100%
3.3km ---- 19.41%, este valor del porcentaje de avance se determina como si la vía
estuviera totalmente culminada, pero como las actividades de inicio sin licencia
correspondieron a: Desmonte, descapote, remoción, llenos, cortes y compactación, entre
otros; quedando pendiente una capa de compactación y posteriormente el asfaltado. El
cual corresponde a un 3.53% que sería el porcentaje que haría falta para culminar la
obra. Por lo tanto en beneficio del infractor se toma el 15.88% de avance.
En cuanto al argumento de que "De esta manera, dentro de la formula, B, no se encuentra
sustentado, por lo que no es determinable un valor a B dentro de la ecuación", no está llamado a
prosperar por cuanto para el cálculo del beneficio se tiene en cuenta que los Ingresos directos
por actividad ilícita: Son los ingresos del infractor generados directamente por la producción,
explotación o aprovechamiento expresamente prohibido en la ley o que se ejecute sin el
cumplimiento de las condiciones establecidas en esta. Para el caso concreto, se toma la utilidad
económica percibida por la empresa por la construcción del tramo que no contaba con licencia;
es decir, el porcentaje de utilidad del proyecto del tramo que se construyó contraviniendo la
normatividad ambiental.
Conforme a lo anterior se cita el indicado en el Concepto Técnico No, 3075 del 22 de julio de
2013:
4.1. Beneficio Ilícito (B)
8= £! ¿!TI
p
jr-lngreso directos
pr Capacidad de detección
ti
Resolución No.
143
QDeI 75 Nfl\/ 2014 de
Hoja No. 36
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
4.1.1. Ingresos Directos:
Los hechos constitutivos de infracción, generaron un beneficio económico directo a
la empresa, dado que realizaron acciones de desarrollo del proyecto, que tendría
una utilidad para la empresa.
Para el cálculo del beneficio obtenido por la empresa por los hechos que originaron
la formulación del primer cargo en el Auto 1086 del 14 de Abril de 2011, se sigue de
forma general los criterios establecidos en el Concepto Técnico No. 399 de 2013:
"A continuación se realiza el análisis de de/ingreso esperado ilícito, por la
conformación de la calzada derecha entre el K0+ 300 y el caño
Arroyo grande (K9+142), con la intervención de varios tramos, la
construcción de obras de arte tipo Box Coulvert de 1,5 x 1,5 vn y la
conformación y compactación de los terraplenes y obras de arte, sin
contar previamente con licencia ambiental, el cual se calcula con la
siguiente fórmula:
Ingreso esperado ilícito = Valor total del proyecto X % Utilidad X %
Avance
Valor Total del proyecto: Revisado el expediente se encuentran dos
valores diferentes correspondientes al valor total del proyecto, el primero
de $ 88.379'309.930 se presenta en el Formato único Nacional de
Solicitud de Licencia Ambiental, remitido por la empresa anexo al radicado
4120-E1-73746 del 11 de junio de 2010 y el segundo de $
73.238'552.896, se presenta en la Información Adicional del EIA del
proyecto remitida mediante el radicado 4120-E1-78945 del 24 de junio de
2011, por tanto en aras de aplicar el principio de favorabilidad y
presumiendo la buena fe en la información suministrada, se tomó el
menor valor reportado por la empresa.
% Utilidad: Se tomó un porcentaje de utilidad de 3.36% El Margen de
Utilidad se obtuvo dividiendo la Ganancia del sector en el 2010 sobre los
ingresos operacionales igualmente de 2010 ($34.4081$1.023.570, en
Millones de pesos), esto da como resultado un margen de utilidad de
3.36915; este porcentaje de utilidad no fue objeto de debate por la empresa.
% de avance: Para el porcentaje de avance se tomó solo el tramo
comprendido desde el K0+300 hasta el K3+000, ya que el CT 2660 del 27
de noviembre de 2010 acogido por los Auto 136 de 20 de enero de 2011
`Por el cual se ordena la apertura de una investigación ambiental" y el
Auto 1086 del 14 de abril de 2011 "Por el cual se formulan Cargos a la
empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A., establece que solo en este tramo
se ejecutaron las actividades del proyecto de manera continua y desde el
K3+000 hasta el K9+142 por tramos, sin especificar claramente la
distancia o área afectada en este último tramo, por lo que solo se tiene
certeza del primer tramo, y en aras de aplicar el principio de favorabilidad
hacía la infractor, se tomó este para el presente cálculo. En ese sentido y
teniendo en cuenta que la totalidad del proyecto son 17,0 Km (desde el
1<0+000 hasta el Kl 7+000), el porcentaje intervenido (el K0+300 hasta el
K3+000) corresponde al 15,88%.
Resolución No.
J 4 3 0DeI
25 NOV 2014de
Hoja No. 37
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
Ingreso esperado ilícito = Valor total del proyecto X % Utilidad X %
Avance
Ingreso esperado ilícito = $ 73.238'552.896 X 3.36 % X 15.88% =
$390.777.481,9
4.1.2. Probabilidad de detección
Dadas las características de detección de la infracción, se tiene que la probabilidad
de detección es alta, pues se realizó dentro de las actividades de evaluación, por lo
cual p toma un valor de 0.5.; por lo cual, dentro del desarrollo de estas actividades
se obtiene que la probabilidad de detectar la infracción a la normatividad ambiental
es alto.
8 y (1-pl
P
8= 390.777.481, 9* 0-0. 5)z $390.777.481,9
0.5
El recurrente continúa con los siguientes argumentos:
"- Respecto del factor de temporalidad: La autoridad establece que la fecha de inicio
se calcula desde el día de la visita, 11 de octubre de 2010 y como fecha de finalización
la fecha de formulación de los cargos, el 14 de abril de 2011, es decir calculan como
días de infracción 186 días.
Al respecto, estamos de acuerdo con la autoridad al determinar que el periodo donde se
realizan las acciones u omisiones constitutivas de infracción no son exactas, toda vez,
que la decisión de la autoridad de fijar estas fecha no cuentan con un soporte técnico
que lo demuestre en razón a que la autoridad no tiene prueba alguna que indique que la
fecha de terminación corresponde a la fecha de formulación de cargos, es decir, no
existe soporte o prueba alguna que pruebe que la concesión en esta fecha exacta
terminó de ejecutar las supuestas obras investigadas.
Este vacío se debe a la ausencia de práctica de pruebas que se debieron realizar
durante el periodo probatorio de la investigación, atendiendo lo establecido en el artículo
26 de la Ley 1333 de 2009, situación que hubiera permitido a la autoridad establecer de
forma precisa quién era el actor de los hechos investigados, la fecha de inicio, de
terminación y otros aspectos que hubiesen resultado convenientes y necesarios para la
toma de la decisión.
Por lo tanto, no es adecuado que el ANLA mediante resolución sancione a la sociedad
con base en solo supuestos y no en hechos reales y que correspondan a simples
presunciones con el solo fin de sancionar a una entidad."
Frente a este hecho se precisa que, se toma como fecha de finalización de la actividad la
formulación de cargos Auto 1086 del 14 de abril de 2011, puesto que a esa fecha aún
continuaba la actividad cómo un hecho ilícito es decir aún no había sido expedida la resolución
Resolución No.
1430
De] 25 NOV 2014
de
Hoja No. 38
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
que otorgó la Licencia Ambiental, entonces en beneficio del infractor se toma este lapso de
tiempo que es cuando se tiene certeza fáctica del hecho, por lo que no está llamado a prosperar
el argumento.
"Sin embargo, a pesar de lo anterior, califican a la sociedad con una afectación severa,
sin existir una investigación respecto de cada uno de los aspectos, tal como lo
recomienda el estudio del Ministerio de Ambiente y desarrollo Territorial:
"En aquellos casos en los cuales confluyan dos o más afectaciones, se procede
mediante el cálculo del promedio de la importancia de aquellas afectaciones que se
consideren relevantes. Corresponde al equipo interdisciplinario de cada autoridad
ambiental, sustentar de manera suficiente y clara, cuáles fueron las afectaciones y/o
infracciones que se tuvieron en cuenta para la estimación de la importancia de la
afectación y la incidencia de cada una de las acciones sobre cada uno de los siguientes
componentes:
Medio biótico
Medio abiótico
Medio socio - cultural"
En cuanto este argumento se indica que, esta Autoridad Ambiental calificó la afectación como
SEVERA para el Cargo primero: Inicio de las actividades de construcción de la calzada derecha
entre el 1(0+300 y al caño Arroyo grande (K9+150), con la apertura del corredor vial y la
conformación del terraplén de la vía, sin contar previamente con la Licencia Ambiental
(actualmente en trámite ante este Ministerio), de acuerdo al valor ponderado para cada una de
las variables (Intensidad, Extensión, Persistencia, Reversibilidad y Recuperabilidad aplicadas al
hecho sancionado), y aplicando la siguiente ecuación:
l = (3x IN) +(2x EX) +PE+RV+MC
l=(3x12)+(2x4)+5+5+3
1 = 57
Por lo tanto, la importancia de la afectación es igual a 57, correspondiente a SEVERA.
1 = 57
Corresponde a SEVERA de acuerdo a la tabla No. 7 "Calificación de la importancia de la
afectación" de la Metodología para el cálculo de multas por Infracción a la Normativa Ambiental.
Continúa el recurrente:
Afectación ambiental: al respecto de la afectación ambiental el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial28 toma parámetros para identificar la
afectación que se generó al medio ambiente, así se dijo:
"En este orden de ideas, la recolección y análisis de la información constituye la fase
más importante dentro del proceso de imposición de la sanción, de tal forma que el
27
La cual fue otorgada con Resolución No. 1909 del 26 de septiembre de 2011.
Resolución No.
1 4 3 Del
25 NOV 2914deHoja No. 39
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
de la autoridad ambiental tenga el suficiente sustento técnico y jurídico
que respalde la decisión".
pronunciamiento
Uno de los parámetros para la metodología de valoración es la "extensión", la cual se
refiere al área de influencia del impacto en relación con el entorno, en el caso que nos
ocupa, la autoridad calculó la sanción a AUTOPISTAS DEL SOL en 4. Hectáreas, a)
corresponder 2700 mis.
Nuevamente, frente a este aspecto se está determinando un valor a partir de supuestos,
cuando lo correcto fue haber verificado por la autoridad dentro del proceso sancionatorio
los supuestos metros intervenidos, lo cual hubiese sido posible si se hubieran tenido en
cuenta las pruebas solicitadas por la sociedad, las cuales hubiesen permitido esclarecer
todos estos hechos. Es decir no existe un sustento técnico que determine la ponderación
que impuso la autoridad ambiental en su sanción.
Pero a pesar de ello la Resolución 994 establece que "solo este tramo se ejecutaron
actividades del proyecto de manera continua desde el 1<3+000 hasta e! 1<9+42 por
tramos, sin especificar claramente la distancia o área afectada en este último tramo, por
lo que solo se tiene certeza del primer tramo ", es decir no se tomaron las medidas
necesarias para determinar cuál era la supuesta área intervenida, por lo que
jurídicamente esta no es la instancia correcta para basar una sanción en supuestos.
Respecto de los factor (sic) de "intensidad" "persistencia", "reversibilidad" y
"recuperabilidad", la autoridad calificó a la sociedad con los más altos parámetros sin
tener en cuenta algunos aspectos importantes, como son los siguientes:
Para la época en que se inició el proceso sancionatorio, se estaba adelantando por parte
de la sociedad AUTOPISTAS DEL SOL. Trámite de licenciamiento ambiental para el
trayecto investigado, el cual fue obtenido mediante la Resolución 1909 de 2011, los tres
factores se vuelven inaplicables, toda vez, que se previo en el estudio de impacto
ambiental, la afectación definitiva al recurso natural, lo cual se suple con las medidas de
compensación y manejo impuestas por la licencia ambiental, por lo tanto, consideramos
que estos tres factores se encuentran subsanados al momento de la sanción."
Frente al argumento respecto de la afectación esta Autoridad calificó la extensión (tal y como se
plasmó en el Concepto Técnico No. 3075 del 22 de julio de 2013) de la siguiente manera:
v Extensión:
Se establece una extensión (EX) Parcial (Entre 1 y 5 hectáreas), teniendo en cuenta
que el primer cargo correspondiente a la conformación de la calzada derecha entre el
K0+300 y el caño Arroyogrande (K9+142), sin embargo es preciso resaltar, que se
calculó la extensión tomando un ancho de calzada de 9,40 m, teniendo en cuenta la
sección transversal para una calzada, establecida para el proyecto, así mismo, se tuvo
en cuenta para este cálculo solo desde el K0+300 hasta el K3+000, ya que solo en este
tramo se ejecutaron las actividades del proyecto de manera continua y desde el K3+000
hasta el K9+142 por tramos, sin especificar claramente la distancia o área afectada en
este último tramo, por lo que solo se tiene certeza del primer tramo, y en aras de aplicar
el principio de favorabilidad hacia la infractor, se tomó este para el presente cálculo.
Lo que lleva a concluir que esta autoridad en ningún momento calculó la extensión en 4has, sino
lo que hizo fue tomar el ancho de la calzada de 9,40 m, y el largo de desde el 1<0+300 hasta el id
Resolución No.
1¿3
Qcei 25 NOV 2014de
Hoja No. 40
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
K3+000: entonces 9.40m*3.300 m= 31.020 m2, equivalentes a 3.101 has es decir que se
encuentra en la calificación de dentro de "Cuando la afectación incide en un área determinada
entre una (1) hectárea y cinco (5) hectáreas" equivalente a una ponderación de 4, según la
Metodología para el Cálculo de Multas por Infracción a la Normativa Ambiental,
V
Factores de intensidad, persistencia, reversibilidad y recuperabilidad:
Estas cuatro variables se califican partiendo del hecho que la actividad como tal aún no estaba
amparada por la Licencia ambiental, es decir es una actividad ilegal y que para el concepto de
tasación fueron tomados del Concepto Técnico No. 399 del 01 de febrero de 2013 el cual evaluó
los descargos:
"Se establece un intensidad (IN) Mu y Alta, teniendo en cuenta que por parte de la
empresa Autopistas del Sol S.A., se presentó un desacato total de la norma, al iniciar
actividades constructivas del proyecto sin contar con Licencia Ambiental y sin
permisos de uso y aprovechamiento de recursos naturales como son:
Para este caso se toma como máxima puesto que el hecho de "Inicio de las actividades de
construcción de la calzada derecha entre el K0+300 y al caño Arroyogrande (K9+150), con la
apertura del corredor vial y la conformación del terraplén de la vía, sin contar previamente con la
Licencia Ambiental (actualmente en trámite ante este Ministerio)." aun no se encontraba
amparada por ninguna licencia, es decir se desvía totalmente de la norma.
"Se establece una persistencia (PE) permanente, toda vez que las afectaciones
corresponden a la conformación de la calzada, lo que implica actividades como
excavaciones, rellenos, talas de árboles, remoción de cobertura vegetal y
emplazamiento de estructuras en concreto, que son actividades permanentes, lo que
imposibilita que por sí solo, el bien de protección retome las condiciones previas a la
acción. Por otra parte el uso y a gro vechamiento de recurso a gua y de los materiales
de construcción, no se pueden retornar a sus condiciones iniciales. A quí es importante
señalar, que si bien la intervención aprovechó en algunos sectores el carreteable
existente, este fue objeto de am pliación de su sección transversal, y en otros sectores,
como puede apreciarse en las imágenes de Google Earth, se intervinieron zonas que
no presentaban ningún tipo de intervención de este tipo.""
Teniendo en cuenta que dentro de la calificación de las variables se incluyó la afectación al
recurso hídrico, se considera que a pesar de que la empresa dentro del Estudio de Impacto
Ambiental, reporta la construcción de obras de arte (boux coulvert), no se cuenta con la certeza
de que con las mismas se haya afectado el recurso hídrico. De acuerdo a lo anterior se modifica
la calificación para esta variable en el sentido de que la afectación no es permanente en el
tiempo, estableciéndose un plazo temporal de manifestación entre seis (6) meses y cinco (5)
años. Con una ponderación de tres (3).
"Se establece una reversibilidad (Rl.') No asimilable, teniendo en cuenta las mismas
consideraciones a la variable anterior, de acuerdo con la im posibilidad o dificultad
extrema de que el bien de protección, retome por medios naturales sus condiciones
anteriores a la afectación'l
Resolución No.
143
QDel
de
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Hoja No. 41
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
Para esta variable también se califica una ponderación máxima ya que en el área intervenida sin
autorización difícilmente retorna naturalmente a sus condiciones iniciales puesto que se
conforma una calzada de la vía.
'Frente a la recupere biidad se establece que para el primer cargo, con la
implementación de medidas correctivas puede restaurarse o compensarse en un periodo
comprendido entre 6 meses y 5 años, toda vez q ue se pueden establecer programas de
restauración morfoló gica y de cobertura vegetal de los sectores afectados, así como el
retiro de las estructuras de drenaje construidas y /a restauración de los sitios donde fueron
emplazadas, donde se deben establecer con ma yor énfasis, medidas de manejo del
material de excavación y de demolición sobrante: por otra p arte es importante señalar que
el trazado intervenido, corresponde en parte al autorizado mediante la Licencia Ambiental
(Resolución 1909 del 26 de se ptiembre de 2011) dado que en el Artículo Se gundo de
dicho acto administrativo, autoriza las obras y actividades localizadas entre las abscisas
K+0+000 al K6+700 y entre el 1(9+150 al K17+000, por lo que no será necesario la
implementación de medidas de corrección.
Para esta variable también se califica teniendo en cuenta que en este lapso de tiempo se pueden
implementar medidas de gestión ambiental tendiente a que en parte compense y mitigue el
impacto causado por la actividad no autorizada, del entorno de la misma.
En conclusión para las cinco variables son aplicables al hecho "Inicio de las actividades de
construcción de la calzada derecha entre el 1(0+300 y al caño Arroyo grande (K9+150), con la
apertura del corredor vial y la conformación del terraplén de la vía, sin contar previamente con la
Licencia Ambiental ", en la extensión y temporalidad indicada puesto que como tal fue una
actividad ilicita.
Finalmente el recurrente alegó los siguienles atenuantes:
Atenuantes:
Debe considerarse por la autoridad ambiental los siguientes aspectos para que en caso de
confirmar la sanción se reduzca en razón a las siguientes consideraciones:
- El estar solicitando licenciamiento ambiental, para el tramo de Sabanalarga Palmar,
previo a la visita por parte de los funcionarios y obtener la licencia mediante la
Resolución 1909, como consecuencia de la gestión por parte de AUTOPISTAS DEL
SOL, debe ser considerado como un atenuante por parte de la autoridad, en razón a que
con el estudio de impacto ambiental aprobado se están compensando aquellos impactos
ambientales generados como consecuencia de la obra.
- Así mismo, debe tenerse en cuenta el argumento del concesionario quien manifestó en
todas sus comunicaciones que las obras investigadas no habían sido ejecutadas por
este sino por la autoridad ambiental, prueba que la autoridad desestimó y no quiso
valorar dentro del proceso.
- Por otro lado, la situación objeto de investigación parte del hecho de que el
concesionario fue quien solicitó el inicio del proceso de licenciamiento generando como
consecuencia la realización de la visita que dio origen al procedimiento sancionatorio.
Con lo anterior se evidencia que no fue intención de la sociedad AUTOPISTAS DEL SOL
obtener un beneficio derivado de la explotación ¡legitima del recurso natural o derivado
del hecho de no adelantar los tramites de licenciamiento requeridos, pretendiendo con la
Resolución No.
14 GDel
25 NOV 2014
de
Hoja No. 42
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
solicitud a la Autoridad Ambiental, el saneamiento de cualquier situación de
contravención que haya podido presentarse, es decir, fue iniciativa de AUTOPISTAS
DEL SOL la verificación de/tramo y el inicio de/proceso de licenciamiento."
En cuanto a los citados argumentos se precisa que las mismos no están llamadas a prosperar,
teniendo en cuenta que no pueden ser considerados circunstancias atenuantes en materia
ambiental de conformidad a lo señalado en el Artículo 6 0 de Ley 1333 de 2009, el cual señala
que:
"Artículo 60. Causales de atenuación de la responsabilidad en materia ambiental. Son circunstancias
atenuantes en materia ambiental las siguientes:
1. Confesar a la autoridad ambiental la infracción antes de haberse iniciado el procedimiento sancionatorio.
Se exceptúan los casos de flagrancia.
2. Resarcir o mitigar por iniciativa propia el daño, compensar o corregir el perjuicio causado antes de
iniciarse el procedimiento sancionatorio ambiental, siempre que con dichas acciones no se genere un daño
mayor.
3. Que con la infracción no exista daño al medio ambiente, a los recursos naturales, al paisaje o la salud
humana."
Igualmente se precisa que la situación objeto de investigación es el "Inicio de las actividades de
construcción de la calzada derecha entre el K0+300 y al caño Arroyogrande (K9+150), con la
apertura del corredor vial y la conformación del terraplén de la vía, sin contar previamente con
la Licencia Ambiental" y que en ningún momento se puede entender que con el estudio de
impacto ambiental aprobado se están compensando aquellas afectaciones ambientales
generados como consecuencia de la obra.
Solicitud de la empresa recurrente:
1. "Revocar la Resolución 994 del l 0 de octubre de 2013, mediante la cual declara responsable
a la empresa AUTOPISTAS DEL SOL del cargo primero formulado mediante Auto 1086 del 14
de abril de 2011, con sustento en las razones de hecho y de derecho expuestas."
2. 'En caso de no revocar la Resolución 994 del 1° de octubre de 2013, solicitamos a la
autoridad reconsiderar la tasación de la sanción en razón a los argumentos expuestos y a las
consideraciones que la soporta, las cuales no cuenta con las suficientes pruebas."
Analizado lo anterior, este despacho encuentra necesario confirmar la declaratoria de
responsabilidad de la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A. del cargo primero formulado
mediante Auto No. 1086 del 14 de abril de 2011, proferido por el hoy Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible en el ejercicio de las funciones hoy desconcentradas en esta Autoridad,
razón por la cual no se accederá a la pretensión principal.
En relación con la pretensión subsidiaria, de conformidad a lo informado en el Concepto Técnico
No. 8030 del 25 de abril de 2014, se reconocerá la modificación de la calificación de la variable
(PERSISTENCIA), ya que dentro de la misma se había considerado la afectación al recurso
hídrico, la cual no se encuentra probada dentro del expediente, razón por la cual se modificará el
valor de la multa previsto en el articulo segundo de la resolución recurrida.
En consecuencia el cálculo de la multa será:
Resolución No.
1 4 3 ODel
25
MDV 2U]4de
Hoja No. 43
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
Valoración de la importancia de la Afectación ambiental
La valoración de la importancia de la Afectación ambiental de las acciones que dieron origen a
la formulación de los cargos, según se discrimina a Continuación:
Cargo Primero
119 EXPE RV MC TOTAL
Iniciar la conformación de la calzada
derecha entre el KO+300 y el caño
Arroyogrande (K9+142), con la
intervención de varios tramos, la
construcción de obras de arte tipo Box
Coulvertdel,5x15my1a12
435357
conformación y compactación de los
terraplenes y obras de arte del proyecto
denominado Tramo Sabanalarga Sabanagrande", ubicado en los
municipios de Sabanagrande, Santo
Tomas, Palmar de Varela, Ponedera y
Sabanalarga (Atlántico), sin contar
previamente con licencia ambiental.
Las variables que califican la importancia de la afectación ambiental para el cargo se aplican en
la siguiente formula:
= (3 x IN) + (2 x EX) + FE + RV + MC
Cargo Primero
= (3 xl 2) + (2 x 4) + 3 + 5 + 3
= 55
Por lo tanto, la importancia de la afectación es igual a 55, correspondiente a SEVERA.
Se establece un intensidad (IN) Muy Alta, teniendo en cuenta que por parte de la empresa
AUTOPISTAS DEL SOL S.A., se presentó un desacato total de la norma, al iniciar actividades
constructivas del proyecto sin contar con Licencia Ambiental y sin permisos de uso y
aprovechamiento de recursos naturales como son: aprovechamiento forestal, ocupación de
cauces, concesión de aguas superficiales y uso de materiales de construcción.
Se establece una extensión (EX) Parcial, para los cuatro hechos, teniendo en cuenta que todos
obedecen a la misma actividad correspondiente a la conformación de la calzada derecha entre el
KO+300 y el caño Arroyogrande (K9+142), sin embargo es preciso resaltar, que se calculó la
extensión tomando un ancho de calzada de 9,40 m, teniendo en cuenta la sección transversal
para una calzada, establecida para el proyecto, así mismo, se tuvo en cuenta para este cálculo
solo desde el KO+300 hasta el K3+000, ya que solo en este tramo se ejecutaron las actividades
del proyecto de manera continua y desde el K3+000 hasta el K9+142 por tramos, sin especificar
claramente la distancia o área afectada en este último tramo, por lo que solo se tiene certeza del
primer tramo, y en aras de aplicar el principio de favorabilidad hacía la infractor, se tomó este
para el presente cálculo.
Resolución No.
430
Del
25 NOV 2014de
Hoja No. 44
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
Se establece una persistencia (PE) permanente, toda vez que las afectaciones corresponden a
la conformación de la calzada, lo que implica actividades como excavaciones, rellenos, talas de
árboles, remoción de cobertura vegetal y emplazamiento de estwáturas en concreto, que son
actividades permanentes, lo que imposibilita que por si solo, el bien de protección retome las
condiciones previas a la acción. Por otro lado, se considera que a pesar de que la empresa
dentro del Estudio de Impacto Ambiental, reporta la construcción de obras de arte (boux
coulvert), no se cuenta con la certeza de que con las mismas se haya afectado el recurso
hídrico, pero si se prueba la afectación al recurso flora y suelo.
Se establece una reversibilidad (RV) No asimilable, teniendo en cuenta las mismas
consideraciones a la variable anterior, de acuerdo con la imposibilidad o dificultad extrema de
que el bien de protección, retome por medios naturales sus condiciones anteriores a la
afectación.
Frente a la recuperabilidad se establece que para el primer cargo, con la implementación de
medidas correctivas puede restaurarse o compensarse en un periodo comprendido entre 6
meses y 5 años, toda vez que se pueden establecer programas de restauración morfológica y de
cobertura vegetal de los sectores afectados, así como el retiro de las estructuras de drenaje
construidas y la restauración de los sitios donde fueron emplazadas, donde se deben establecer
con mayor énfasis, medidas de manejo del material de excavación y de demolición sobrante; por
otra parte es importante señalar que el trazado intervenido, corresponde en parte al autorizado
mediante la Licencia Ambiental (Resolución No. 1909 del 26 de septiembre de 2011) dado que
en e! Articulo Segundo de dicho acto administrativo, autoriza las obras y actividades localizadas
entre las abscisas K+0+000 al K6+700 y entre el K9+150 al K17+000, por lo que no será
necesario la implementación de medidas de corrección.
Grado de Afectación Ambiental (i)
= (22.06*SMMLV)*1
1= (22,06*589.500)*55
= $715.240.350
Entonces:
MULTA= B + {( o xi) x (1 + A) + Ca} x Cs
MULTA= $390.777.481,9+ {(2.5247 x $$ 715.240.350) x (1 + 0) + 0} x 1.0 = $
2.196.544.793,55
De acuerdo a la aplicación del modelo matemático la multa es de DOS MIL CIENTO NOVENTA
Y SEIS MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL SETECIENTOS NOVENTA Y
TRES PESOS CON CINCUENTA Y CINCO CENTAVOS ($2.196.544.793,55).
De lo expuesto puede concluirse que el procedimiento administrativo de carácter sancionatorio que
adelantó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, para concluir con la sanción impuesta,
cumplió cabalmente con los presupuestos procesales, por haberse adoptado la decisión luego de un
debate procesal-administrativo en el cual el sancionado se hizo parte y presentó sus descargos
dentro del tiempo señalado para el mismo; se apreciaron, practicaron y valoraron las pruebas
allegadas al proceso, consideradas pertinentes y conducentes al esclarecimiento de los hechos
materia de investigación (Auto No. 136 del 20 de enero de 2011), para concluir que las
actuaciones administrativas se surtieron de acuerdo con lo preceptuado en la normas vigentes en
cuanto a los aspectos sustantivos como de procedimiento.
Resolución No.
1430 De
25 NUV 2014de
Hoja No. 45
"POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES"
En tal virtud, esta Autoridad procederá a negar la pretensión principal y reconocerá parcialmente la
subsidiaria solicitada por la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A. y en su lugar, dadas las
anteriores consideraciones de orden técnico y jurídico, esta Autoridad procederá a confirmar el
Articulo Primero de la Resolución No. 0994 de¡ 01 de octubre de 2013, y a reponer la sanción
consistente en multa en el sentido de modificarla, como se ordenará en la parte resolutiva de
este proveído.
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO.- Reponer en el sentido de modificar el Artículo Segundo de la Resolución
No. 0994 del 01 de octubre de 2013, el cual quedará así:
ARTÍCULO SEGUNDO.- Imponer a la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A (N.11,
900.167.854-5) representada legalmente por el señor MENZEL RAFAEL AMIN
AVENDAÑO, sanción de multa por la suma de DOS MIL CIENTO NOVENTA Y SEIS
MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL SETECIENTOS NOVENTA Y
TRES PESOS CON CINCUENTA Y CINCO CENTAVOS ($ 2,196.544.79355) de
conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este acto administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO.- En los demás aspectos continúa vigente la Resolución No. 0994 de¡ 01
de octubre de 2013.
ARTÍCULO TERCERO.- Notificar el conlenido del presente acto administrativo al representante
legal o apoderado debidamente constituidos de la empresa AUTOPISTAS DEL SOL S.A.
ARTICULO CUARTO.- Por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales —ANLA-, comunicar
el presente acto administrativo a la Corporación Autónoma Regional del Atlántico -CRA y a la
Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, para su conocimiento y fines
pertinentes.
ARTÍCULO QUINTO.- Publicar la presente resolución en la Gaceta Ambiental del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 29 de la Ley
1333 de 2009 y por el articulo 71 de la ley 99 de 1993.
ARTÍCULO SEXTO.- Contra la presente Resolución no procede recurso alguno, acorde con lo
señalado en el artículo 75 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso
Administrativo.
NOTIFÍQUESE,
Revisé y avahi:Lorena López Salazar— Jefe Oficina Asesore JurldiL
Revisé: Oanl Ro Páez Delgado - Profesional Especializada
Proyedó: Mayra Aléjandra cortes—Abogado OAJ- (\JÁ4C¼
ExL~39
. L39 (5)-Auto No. 136 de¡ 20 de enero de 2019
C.T. 8030 del 25 de abril de 2014,
CÚMPLASE