Aproximación a la disciplina: Administración Pública Antecedentes
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Facultad de Ciencias Económicas y de Administración Cátedra de Dirección de Organizaciones Públicas Aproximación a la disciplina: Administración Pública Antecedentes, principales desarrollos teóricos, definición y objeto de estudio, su vinculación con la Administración Sara Gerpe y María Sanguinetti Marzo 2009 Introducción El presente material es elaborado por la Cátedra de Dirección de Organizaciones Públicas con el objetivo de presentar a los estudiantes algunas ideas sobre la disciplina de la administración pública. En este sentido, a partir de la revisión de las diferentes definiciones que se han dado a su objeto de estudio, desarrollos teóricos y prácticos, metodologías y vínculos con otras disciplinas nos interesa plantear la discusión si se trata de un parte del estudio de la Administración o se ha concretado como una disciplina independiente muy vinculada a las ciencias políticas. No intentamos dar una opinión definitiva sobre esta cuestión, sino por el contrario platear algunos elementos que permitan poner en debate el tema y seguir analizándolo a lo largo de este curso. Nuestra opinión es que en el desarrollo de la disciplina la misma se ha alejado y acercado a la Administración tradicional y que no va ser posible consensuar una opinión única al respecto. Pero si nos interesa destacar el hecho de que su objeto de estudio es diferente, de dimensiones y complejidades diferentes y que asume vínculos muy estrechos con otras disciplinas sociales que no se dan en los trabajos clásicos de la Administración de empresas. Sin perjuicio de ellos existen una serie de metodologías, instrumentos y principios que son compartidos. A lo largo del tiempo la Administración Pública asume independencia de la Administración tradicional llegando a ser una ciencia muy cercana a la ciencia política y a una ciencia de Estado. Los impulsos neoliberales han atentado ante esta consolidación, pero las crisis que golpearon a estos modelos han provocado una vuelta de la intervención del Estado y de la Administración Pública como disciplina. La Administración Pública asume una triple dimensión: Ciencia de la Administración, Ciencia Política y Ciencia de Estado. Esto implica que utilizando las herramientas, principios y valores de la Administración la misma asume características que hacen a lo público, a la política, a la legalidad, a la promoción de los principios democráticos y del ejercicio de los derechos ciudadanos, y al marco normativo nacional. La Administración de empresas resalta en todo momento su tecnicismo, la eficiencia y eficacia como principios claves. Tomando alguna de estas características, los desarrollos, la vinculación con otras disciplinas, los fines y muchas de las herramientas y metodologías son bien diferentes entre la Administración y la Administración Privada. Enfoque respecto a la vinculación Administración Pública y Administración Se identifican 4 posiciones respecto a la vinculación Administración Pública y Administración: Existe unidad entre la Administración Pública y la Administración Existe una sola administración, no hay objetivos de la administración (pública o privada) Existe una administración que incluye a la administración pública y a la administración La administración pública es una disciplina diferente a la administración privada Posicionarse en alguna de estas categorías requiere el estudio de la definición de la administración pública y privada, el objeto de estudio de las mismas y sus principales desarrollos teóricos. Antecedentes de la Administración Pública La identificación precisa de Administración Publica es relativamente reciente. Pero existe evidencia de que se trata de una actividad histórica. Se dice que la AP es tan antigua como el gobierno y por lo tanto se trata de una actividad social e histórica. En todas las comunidades, hasta las más antiguas la actividad organizada de los asuntos del Estado estuvo presente. En muchos de los casos la misma se confundía con actividades religiosas, militares, justicia, economía, comercio, entre otras. Con el paso del tiempo la AP comenzó a tomar independencia del resto de las actividades y que se tomara consciencia de ser una disciplina con identidad propia que tenía que ver con la cuestión del Estado. Su desarrollo tiene que ver con el desarrollo de las sociedades y su organización estatal ubicadas en un determinado tiempo y espacio, por lo cual se trata de un fenómeno que fue evolucionando y que se caracteriza por ser social e histórica. La AP surge como actividad organizada en los grandes imperios, asumiendo variadas y diversas funciones pero se identifica como objeto de la misma el mantenimiento de las grandes civilizaciones y los grandes imperios. La AP era fundamental en la organizaciones de los mismos para concretar conquistas, mantener su poderío, aumentar los niveles de riquezas y centralizar las actividades del gobierno. Todos los grandes imperios de la historia contaron con un importante aparato administrativo que les permitió su desarrollo, consolidación. A modo de ejemplo se destacan los imperios de Egipto, Roma, Grecia, India, China, Bizancio y el imperio Otomano. No nos detendremos en el análisis de cada uno de estos casos. Pero nos interesa destacar que aunque el servicio público ha sido una característica del mundo occidental el mismo tiene sus orígenes en Asia. De estos grandes imperios la AP pasa por la Edad Media y llega al capitalismo contemporáneo. Los estudiosos entienden que se independiza como área del conocimiento cuando se separa los administradores de los medios de administrar, hecho que solo es posible de concretar en el sistema capitalista. La AP como actividad institucionalizada y reconocida se ha realizado y desarrollado en todas las sociedades complejas. Se entiende que la AP es una actividad única, con identidad propia y que solamente puede ser desarrollada por el propio Estado. Es de naturaleza pública y política y se encuentra estrechamente vinculada al progreso económico, político, social y cultural. Se concreta como una actividad especializada, concreta, compleja, características que se agudizan con el desarrollo de las civilizaciones ya que: (i) desarrollo y mayor complejidad de las organizaciones que hacen al Estado y al gobierno y (ii) desarrollo y aumento de las necesidades económicas, sociales de las comunidades. Se convierte de esta forma en una actividad sustantiva de todo Estado. PRIMER ANTECEDENTE: Los primeros estudios de AP se los identifica en la época de Confucio y los mismos refieren a aspectos morales relativos al buen gobierno. SEGUNDO ANTECEDENTE: los Arthasastras indios. Tuvieron muchos escritos importantes. Su trabajo fue importante en el desarrollo y conservación del imperio Hindú. TERCER ANTECEDENTE: los árabes. “Espejos de Príncipes” entre otras obras destacadas y musulmanes CUARTO ANTECEDENTE: Roma y los mediavales QUINTO ANTECEDENTE: Juan Bodino. Elabora la primera teoría sistemática de la Administración Pública del Estado absolutista. SEXTO ANTECEDENTE: “Consejeros del Príncipes” ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y CIENCIAS CAMERALES FUNDADORES DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA: Son Bonnin en Francia y Von Stein en Alemania. Transforman la ciencia política y las camerales en ciencias de la Administración Bonnin (1808) en su libro “Principios de la Administración Pública” sostiene que define a la AP como una “potencia que arregla, corrige, y mejora todo cuanto existe y da una dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas”. Se trata de un pensamiento necesario del nuevo grado de organización social, a partir de la separación inmediata del interés público y el interés privado”. A partir de estos dos autores la AP se desarrolla en el mundo. A lo largo del siglo XIX y XX cada vez son más los interesados en el estudio de la AP. Los estudios se vinculan a otras disciplinas y áreas del conocimiento como ser las ciencias políticas, económicas, sociales, el derecho y la administración de las organizaciones. Pero la disciplina se independiza del resto. Desarrollo de la Administración Pública La revisión del desarrollo teórico del estudio del objeto y principales preocupaciones de los más destacados autores de la Administración Pública se entiende como una adecuada estrategia para el mejor entendimiento de la disciplina. Para esto seguiremos la propuesta de Sanchez González, Juan José realizada en su libro “Estudio de la Ciencia de la Administración”. El autor propone seis momentos decisivos en el desarrollo teórico de la Administración Pública: ESCUELAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CLASICA Fines del S XIX y principios del S XX HUMANISTA 1920-1935 NEOCLASICA A partir de 1930 BUROCRÁTICA 1905-1915 ORGANIZACIONAL Década de 1940 NUEVA 1960-1970 en adelante PRINCIPALES POSTULADOS AUTORES Dicotomía política-administración Administración científica Disciplina importante entre la política y la administración Woodrow Wilson Taylor, Fayol, Mooney, Reiley Goodnow, White, Willoughby Teoría de las relaciones humanas Introducción de los factores psicológicos y emocionales como determinantes de la productividad Elton Mayo Mary Parker Follet Rechazo de la dicotomía política-administración No es posible separar la política de la Administración Pública, esta es hacer política en el terreno Dimensión política tema central de la AP Modelo burocrático Se introduce el estudio del aspecto institucional Teoría del comportamiento Teoría organizacional Policy Management Governance Igualdad social en el desempeño y prestación de servicios público Administración respondiendo más a lo público, El objeto de estudio de la Administración Pública La AP tiene una marcada orientación al estudio del Poder Ejecutivo, el gobierno y el Estado como depositario del interés público. El estudio de la AP implica el abordaje de dos dimensiones del conocimiento. Por un lado, la identificación y definición de las relaciones concretas plasmadas en la acción gubernamental (objeto de estudio). Y por otro lado, la sistematización y explicación de las categorías y conceptos que brotan de estas relaciones (estudio del objeto). A lo largo de la historia del estudio de la AP se han definido distintos objetos de estudio con el predominio del Poder Ejecutivo. Según Woodrow Wilson el objeto de estudio es la actividad organizada del Estado. En este sentido afirma “el objeto del estudio del administrativo es descubrir, primero, que puede hacer adecuadamente y exitosamente el gobierno, en segundo lugar como puede hacerlo con máxima eficiencia y al mínimo coste posible, tanto de dinero como de energía” La principal diferencia entre la AP y la administración es su objeto de estudio.
