politicas de desarrollo industrial

BASES PARA LA DISCUSION EN EL AREA DE:
POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL
POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL
BASES PARA LA DISCUSION EN EL AREA DE:
POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL
I.
PRESENTACION GENERAL DEL TEMA .................................................. 3
II. DIAGNOSTICO Y PRINCIPALES PROBLEMAS DE LA INDUSTRIA................... 3
II.1. PERDIDA DE DINAMISMO Y DE CAPACIDAD DE GENERAR EMPLEO .................................................... 3
II.2. DESINTEGRACION DEL TEJIDO INDUSTRIAL, CONCENTRACION Y EXTRANJERIZACION ........... 4
II.3. MATRIZ INSUMO-PRODUCTO ALTAMENTE IMPORTADORA Y REDUCIDOS INCENTIVOS A LA
INVERSION ......................................................................................................................................................... 5
II.4. FALTA DE UN AMBIENTE LOCAL DE DESARROLLO DE CAPACIDADES TECNOLOGICAS ................... 6
II.5. EL ABANDONO DEL REGIMEN DE COMPRAS PUBLICAS ........................................................................ 6
II.6. LA FALTA DE DESARROLLO DE EMPRENDIMIENTOS DE ALTA TECNOLOGIA ................................... 7
II.7.UNA DEMANDA DOMESTICA RESTRINGIDA Y CONCENTRADA EN ESTRATOS DE MAYORES
INGRESOS............................................................................................................................................................ 8
II.8. EL PERFIL DEL COMERCIO EXTERIOR BASADO EN COMMODITIES Y DEFICITS SECTORIALES..... 8
III. ACCIONES A ENCARAR PARA RESOLVER LOS PROBLEMAS SEÑALADOS ......... 9
III.1. LINEAMIENTOS GENERALES ...............................................................................................................10
III. 2. LINEAMIENTOS ESPECIFICOS ..........................................................................................................12
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POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL
I.
PRESENTACION GENERAL DEL TEMA
La industria se caracteriza por ser el sector productivo que en mayor medida genera y
difunde el crecimiento económico. Aún cuando en muchos países la industria ha ido perdiendo
participación en el conjunto de la economía, sigue siendo el sector de mayor dinamismo en la
creación de riqueza. Cuanto más crece la producción industrial, más crece la productividad y
toda la economía. La industria continúa siendo el “motor del crecimiento” en un continuo
proceso de realimentación entre oferta y demanda.
La especialización y las nuevas formas de organización actúan como multiplicadores de la masa
inicial de recursos invertidos, promoviendo la división del trabajo, la generación de empleo,
mayor demanda y potencialidad de mayor diversificación de productos y procesos. La industria
es un lugar privilegiado donde se “aprende haciendo”, y donde se generan externalidades para
el resto de la economía, como por ejemplo la capacitación de la mano de obra o la difusión de
conocimientos técnicos.
La efectividad de estos potenciales impactos depende del tipo de “estrategia” industrial que
se adopte. Porque así como la industria arrastra para el crecimiento, también puede hacerlo
para la depresión y el desempleo. Simplificar los problemas, planteando en un extremo la
apertura comercial para que la industria local se vea “obligada” a competir, o exigir
“protección” indiscriminada para garantizarle exclusividad en el mercado interno, no es una
forma correcta de encarar el problema. El desarrollo industrial depende de muchos factores,
entre los cuales son fundamentales: la competencia entre firmas, la existencia de incentivos a
la inversión e innovación que incrementen la productividad, y un patrón equitativo de
producción y distribución.
II.
DIAGNOSTICO Y PRINCIPALES PROBLEMAS DE LA INDUSTRIA
II.1. Pérdida de dinamismo y de capacidad de generar empleo
En la pasada década, la abrupta apertura económica, acompañada del desmantelamiento de las
barreras arancelarias y para-arancelarias, la privatización de las empresas de servicios
públicos, la fijación del tipo de cambio nominal como eje de la política anti-inflacionaria, y el
proceso de integración regional, constituyeron un nuevo escenario al que debieron adaptarse
las empresas industriales. Como resultado, la industria argentina experimentó
transformaciones agudas.
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POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL
En primer lugar, disminuyó en forma importante su participación en el producto nacional y
en el empleo demandado, al tiempo que aumentó la productividad por ocupado y se produjeron
cambios en los patrones tecnológicos y en las estructuras de sus mercados. Si bien las
exportaciones de manufacturas (de origen industrial y de origen agropecuario) se
incrementaron un 85 % entre 1993 y 2001, el grueso se concentró en sectores de bajo grado
de elaboración y en un reducido conjunto de empresas.
Una de las características que podrían interpretarse como positivas del período es el
incremento de la productividad, pero ello estuvo mucho más relacionado con la importante
expulsión de asalariados que con inversiones en capital fijo y tecnología. Entre 1991 y el 2001
la productividad por trabajador aumentó 67 %, pero la ocupación se redujo 34%, mientras que
el volumen físico de producción creció hasta el año 1998 y luego cayó fuertemente. Como
resultado, cerca de 75% del incremento de la productividad laboral estuvo asociado a la
disminución en la cantidad de personal ocupado. Esta reducción del coeficiente de empleo
industrial explica dos terceras partes de la pérdida de puestos de trabajo de toda la
economía argentina.
A pesar de los aumentos en la productividad, el salario real promedio para el conjunto de la
industria solo creció hasta 1994 para luego descender de manera persistente. En las grandes
empresas, mientras la productividad laboral creció un 50% entre 1993 y 1997, las ganancias
se incrementaron casi un 65 % y el salario medio creció apenas un 21%. En síntesis, la mayor
parte de los importantes incrementos registrados en la productividad de las firmas no se
“derramó” hacia el conjunto de la sociedad.
II.2. Desintegración del tejido industrial, concentración y extranjerización
La des-industrialización argentina no sólo implicó la pérdida de participación en el producto,
sino también la desintegración de la producción fabril. Los casos de reconversión tecnológica
se concentraron en pocas empresas y los resultados fueron heterogéneos. Las grandes
empresas, en particular las de origen extranjero, canalizaron sus demandas de insumos y
equipos a sus centros de compras internacionales, desarmando las ya débiles redes de
proveedores nacionales que quedaban de los tiempos de la industrialización sustitutiva. Tanto
los fabricantes de bienes de capital, como muchos proveedores de insumos, fueron
desplazados del mercado por sustitutos extranjeros. En la década pasada más que integración
productiva existió exclusión y, en todo caso, conflicto entre empresas por un mismo mercado.
Así, aumentó notablemente el grado de oligopolización global de la industria argentina: cien
empresas explican casi 50% de la totalidad de la producción fabril del país, el porcentaje más
elevado de los últimos cincuenta años. Este proceso se acentuó porque muchos grupos
económicos de capital local acabaron vendiendo sus empresas al capital extranjero, y estos
tienen una mayor propensión al uso de insumos, partes y tecnologías importadas que desplaza
producción local de Pymes (en muchos casos a través de operaciones intracorporativas
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POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL
asociadas al manejo de precios de transferencia). También esta transformación tiene
impactos en la balanza de pagos, en tanto las empresas extranjeras generan una continua
remisión de utilidades, pago de royalties e intereses al exterior. Incluso, en la pasada década,
el grueso de sus inversiones fueron financiadas con endeudamiento externo, parte del cual no
fue aplicado productivamente sino que se volcó al circuito financiero, aprovechando el
diferencial de tasas de interés internas e internacionales.
La contracara de la concentración económica y la extranjerización de la industria, es la
desestructuración del entramado industrial, desaparición de Pymes y expulsión de mano de
obra. También, el aumento del poder de un grupo reducido de agentes económicos para
influenciar el conjunto de la política económica y para aplicar tácticas de ganancias de corto
plazo dentro del conglomerado al que pertenecen.
II.3. Matriz insumo-producto altamente importadora y reducidos incentivos a la
inversión
Muchas empresas fabriles adoptaron estrategias “defensivas” basadas en el aumento de la
participación del componente importado en la estructura de los costos de producción y ventas,
y en la terciarización de distinto tipo de servicios que anteriormente producían las mismas
empresas. En bienes de consumo durables para el hogar se incorporó hasta 35 % de partes
importadas, y 50% en la producción de electrónicos. La expansión de la industria automotriz
se logró en base a un régimen de protección especial que significó una reducción de la
exigencia mínima de insumos locales en el valor de los automóviles desde 90% (vigente en la
década del 80) a 60 %. Este régimen indujo la promoción de actividades de armado y/o
ensamblado de insumos y partes importadas, además de la directa comercialización de
vehículos importados por las terminales. Dada la escasa capacidad exportadora, las grandes
terminales han registrado importantes déficits comerciales a lo largo del decenio,
contraviniendo el objetivo del régimen que buscaba balances comerciales equilibrados.
La inversión productiva no solo resultó mediocre, sino que tuvo un sesgo capital intensivo y de
origen importado. Además, muchas de estas nuevas inversiones industriales se realizaron
“llave en mano”. La mayor parte de la reestructuración industrial se produjo en base a
“racionalización”, con ajustes de costos laborales, de estructuras organizativas, de los
métodos de trabajo, y de la logística de manejo de inventarios y de aprovisionamiento. El
contexto macroeconómico favoreció la búsqueda de ganancias de corto plazo no basados en
procesos de reconversión productiva, tecnológica e innovativa.
La conjunción de estos factores con la apertura financiera, el tipo de cambio fijo y las altas
tasas de interés internas, aumentaron la importancia de la valorización financiera como fuente
de ganancia de las empresas, y provocaron una expulsión de aquellas no vinculadas al nuevo
circuito de endeudamiento externo, valorización financiera y salida de capitales locales al
exterior.
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POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL
Como ejemplo, baste citar que, a pesar de la importante expansión de la producción agropecuaria y
de la incorporación de nuevas tecnologías durante la década pasada, la industria de insumos y bienes
de capital para el agro presentó un magro desarrollo, causado por la creciente importación de
paquetes tecnológicos completos.
II.4. Falta de un ambiente local de desarrollo de capacidades tecnológicas
Si bien algunas empresas modernizaron rápidamente la planta de equipos de capital y
mejoraron su acceso al asesoramiento tecnológico en línea desde el exterior, se
desarticularon aquellas actividades en las que eran más frecuentes el diseño de productos y el
consumo de servicios de ingeniería. Esto, sumado a la falta de un sistema coordinado de
innovación tecnológica, redujo aún más las capacidades nacionales de innovación tecnológica y
dejó el aparato industrial a merced de las posibilidades de seguir sosteniendo el régimen
macroeconómico. Como resultado, se asistió a la paradoja de un aparato productivo que
aceleraba su ritmo de modernización y de mejora de la productividad laboral, pero que
demandaba menos servicios locales de ingeniería y un flujo menor de esfuerzos de inversión y
de desarrollo local.
Esto se refleja en los desarrollos sectoriales. Durante los 90 se expandieron ramas
industriales basadas en el procesamiento de recursos naturales, con firmas capital intensivas,
productoras de commodities y en condiciones de aprovechar economías de escala (como
“Alimentos y Bebidas”, “Refinería de petróleo”, “Papel y productos del papel”, “Fabricación de
metales comunes” y “Sustancias y productos químicos”). Mientras tanto, las ramas
caracterizadas por el uso intensivo de trabajo no calificado, donde se concentra una gran
proporción de pymes (como la textil, indumentaria y del calzado), fueron arrasadas por un
flujo de importaciones de menor calidad, pero de muy bajo precio internacional. Las ramas que
hacen uso intensivo de servicios de ingeniería (como la industria de bienes de capital, la
electrónica y otros bienes de consumo durable) también debieron enfrentar con dificultad la
oferta externa. La única excepción fue la rama automotriz por su régimen especial.
II.5. El abandono del régimen de compras públicas
Todos los países cuentan con regímenes que apoyan la producción nacional aprovechando el
poder de compra del Estado y sus concesionarios y contratistas. Esto favorece la estabilidad
de la demanda para las industrias que producen en el país, favorece la producción, el empleo y
la recaudación fiscal. Algunos países adoptan, además, formas más sutiles para defender la
producción nacional, que se basan en especificaciones o diseños que sólo puede cumplir la
industria local, o trabas administrativas para el ingreso de productos.
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POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL
En nuestro país existe un conjunto de leyes que, aunque perfectibles, permiten aplicar el
régimen de compras públicas en el Estado Nacional y empresas concesionarias, y en las
distintas jurisdicciones del país. Para el ámbito nacional esta vigente la ley 25.551 de “Compre
Trabajo Argentino”, reglamentada recientemente por el decreto 1600/02, que es aplicable a
las compras y contrataciones realizadas por el Estado Nacional, sus empresas y las sociedades
privadas prestadoras, licenciatarias, concesionarias y permisionarias de obras y servicios
públicos. Excepto la Ciudad de Buenos Aires, la Provincia de Buenos Aires y la provincia de
Córdoba, que cuentan con regímenes de compras públicas específicos establecidos
últimamente, las restantes provincias adhirieron por leyes provinciales a la normativa nacional
establecida por las antiguas leyes 5.340 y 18.875, que siguen vigentes en todo lo que no se
contradiga con la nueva legislación.
Sin embargo, durante los años 90 esta legislación fue sistemáticamente ignorada por el
Estado y, en particular, por las empresas públicas que fueron privatizadas. Más aún, se
aprobaron leyes y decretos que promovían la no aplicabilidad del compre argentino, como la
Ley 23.697/89 “de emergencia económica”, que eliminó los controles y sanciones por
incumplimiento. Esto significó la destrucción de líneas de producción y el cierre de firmas,
perdiéndose importantes segmentos de la industria de bienes de capital y de empresas Pymes
nacionales que realizaban servicios y provisiones de distinto tipo.
II.6. La falta de desarrollo de emprendimientos de alta tecnología
En Argentina no existe un programa consolidado que promueva proyectos para la conformación
de las llamadas “empresas de base tecnológica”. Estas son empresas que se basan en el uso
intensivo del conocimiento científico, que aprovechan la microelectrónica y la informática
como factor para desarrollar sus mercados. Se insertan en distintas áreas como electrónica,
nuevos materiales, biotecnología, y su desarrollo depende de la capacidad para acertar la
dirección del cambio tecnológico predominante. Por ejemplo la aplicación de la biotecnología en
la generación de productos donde todavía no es utilizada, como algunos alimentos, o
medicamentos.
El elevado grado de incertidumbre hace que, en las primeras etapas de este tipo de proyectos,
casi no existan fuentes de financiamiento privado (tanto en el mercado de capitales como en
el mercado de crédito). Este problema se acentúa porque, en diferentes segmentos de punta
tecnológica, las empresas innovadoras son pequeñas y desconocidas. Este tipo de empresas
requiere un modelo de financiamiento específico que contemple las distintas etapas.
El problema de competencia se agrava porque, en los últimos años, la mayoría de los países han
lanzado programas de apoyo a la creación de pequeñas empresas de base tecnológica. La
elección se basa en el diagnóstico de que las pequeñas empresas son más flexibles en
adaptarse a cambios rápidos, exigidos por una economía que se basa cada vez más en la
creación y uso de conocimiento. Adicionalmente, son reconocidas por su impacto en la
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POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL
generación de empleo y en el aumento de las exportaciones de productos intensivos en
tecnología.
II.7.Una demanda doméstica restringida y concentrada en estratos de mayores
ingresos
La demanda de una economía es determinada por diversos factores puramente económicos
(como el tamaño del “excedente”, el tipo de tecnología involucrada en la producción, la
composición del tipo de bienes que se producen) y otros donde se expresan los valores de la
sociedad, su conformación histórico-cultural, y el grado de desigualdad socio-económica.
Argentina ha pasado de conformar una sociedad con cierto grado de homogeneidad y
estructuras de ingreso más equitativa, a una sociedad donde predomina la desigualdad y la
regresividad en la distribución del ingreso y la riqueza. Este patrón de distribución desigual
ha generado un mercado doméstico restringido para la producción local y fuertemente
dependiente de la demanda de los estratos de ingresos más altos. Ello bloquea la posibilidad
de alcanzar economías de escala y desarrollar planes de inversión de mediano y largo plazo.
El actual patrón distributivo de la Argentina significa un bloqueo para la demanda de los
sectores de bajos ingresos y una mayor transferencia de los incrementos de productividad a
los beneficios. Estos mayores beneficios ni siquiera se traducen en mayores niveles de
inversión con capital propio sino que, en gran medida, son distribuidos como dividendos y
destinados al mercado financiero. Esto también bloquea la inversión por dos vías: la directa,
porque los que tienen beneficios no invierten y la indirecta, porque las altas tasas de interés
impiden el acceso al financiamiento de los que no tienen capital propio.
II.8. El perfil del comercio exterior basado en commodities y déficits sectoriales
En Argentina se aplicó una apertura comercial abrupta basada en los supuestos de que el
libre comercio beneficia a las naciones en desarrollo: en la medida en que cada uno de estos
países se especializara en aquellos bienes para cuya producción cuenta con abundantes
insumos en el territorio, los mayores ingresos por exportación permitirían obtener productos
de otros países a menor costo relativo. En estos casos, los países con abundantes recursos
naturales exportarán fundamentalmente bienes tales como trigo, carne y minerales; y los
relativamente dotados con capital y mano de obra calificada exportarán manufacturas. Una
inferencia sencilla de este esquema es que el comercio será más frecuente e importante en
volumen entre naciones diferentes.
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POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL
Sin embargo, lo que se observa es otra cosa. El grueso del comercio internacional involucra
transacciones de bienes industriales elaborados por firmas residentes en naciones avanzadas.
Más que “trigo contra tractores”, lo que se observa es intercambio de tractores de diversos
tamaños, servicios al usuario y calidades, con importantes flujos de comercio intra-industrial
más que inter-industrial. Esta configuración del comercio facilita la emergencia de rentas
propias de la competencia imperfecta, y está asociada a la presencia de importantes costos
fijos, economías de escala, de aprendizaje y especialización en sus tecnologías.
El grueso de las exportaciones argentinas todavía se concentra en un puñado de sectores de
bajo grado de elaboración y su expansión depende de factores externos: precios de
commodities en mercados no controlados, cotización del dólar y la demanda brasileña. Este
perfil exportador determinó un permanente déficit del balance externo de divisas durante
toda la década. Salvo raras excepciones, el sector industrial sigue demandando más divisas de
las que genera.
III. ACCIONES A ENCARAR PARA RESOLVER LOS PROBLEMAS SEÑALADOS
Para que la industria se convierta en motor del crecimiento económico y del desarrollo
nacional es necesario cambiar el patrón de competitividad basado en la valorización
financiera, la apropiación de mercados locales por concentración, el aumento de la
productividad por racionalización en el uso de factores y por tecnologías blandas, el privilegio
de ganancias de corto plazo. También, es necesario cambiar el patrón de especialización
productiva.
Un proceso de crecimiento económico sostenido requiere de un sector industrial con un
entramado diversificado y una compleja estructura de eslabonamientos productivos. Los
denominados “efectos derrame” solo tienen lugar cuando existen canales por donde circulen.
Lo que no se tuvo en cuenta en Argentina es que los procesos de competitividad requieren de
la formación de culturas innovadoras que son propias de cada sociedad y que esto no puede
adquirirse con el simple uso de equipos que fueron desarrollados en países avanzados.
El problema es institucional y de tiempo. No se trata de extraerle a algunos equipos un
rendimiento máximo sino de establecer un sistema integrado de aprendizaje permanente
donde las empresas puedan competir en base a la innovación tecnológica y a la capacidad de
generar nuevas marcas y nuevos productos. Esto no se hace contraponiendo el mercado
interno con el externo, sino con una adecuada integración entre los mismos.
Esto se logra con una clara política industrial en un nuevo ambiente macroeconómico. Para ello
se debe tener en cuenta los siguientes principios:
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POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL
!
los mercados exhiben importantes niveles de concentración, donde pocas firmas
dominantes se caracterizan por fuertes economías de escala en lo productivo, en
marketing, en distribución, y en la provisión de financiamiento. Para ingresar a
ramas de producción concentradas se requiere un tamaño mínimo de inversión que
funciona como barrera a la entrada;
!
la actual trayectoria de especialización no garantiza un crecimiento sostenido de
largo plazo;
!
el sistema de precios sirve para orientar las decisiones de producción corriente,
pero no para las decisiones de inversión cuyos frutos están sujetos a períodos de
maduración más largos;
!
es necesario regenerar eslabonamientos productivos entre sectores y entre los
distintos tamaños de empresas, como así también reconstruir ramas productivas
que sufrieron un importante deterioro en las décadas pasadas y que son
neurálgicas para el crecimiento;
!
la prioridad es expandir aquellas ramas caracterizadas por la capacidad para
generar mayor valor agregado, mayor empleo y capacidades tecnológicas;
!
se requiere del desarrollo de un espíritu empresario diferente, que busque
rentabilidades de más largo plazo basadas en la permanente valorización
productiva.
III.1. Lineamientos generales
! Ambiente macroeconómico favorable: la industria requiere un horizonte de mediano y
largo plazo que dé mínimas certidumbres a la inversión de riesgo. Sin embargo este
horizonte no se logra con alquimias de represión de precios y fijación de un tipo de cambio
inconsistente con los precios relativos. Lo que requiere la industria es una política de
sostenimiento de la demanda efectiva con criterios anti-cíclicos. Para ello, en primer
lugar se debe definir una clara política de distribución de ingresos que cambie el perfil de
la demanda efectiva. En segundo lugar, una política consistente entre política monetaria,
fiscal y cambiaria, junto con una recomposición de las funciones normales del crédito en el
sistema financiero. Entre otras medidas se destacan: una política de regulación monetaria
en base a objetivos de indicadores de precios que otorgue certidumbre a los contratos,
una política cambiaria consistente y regulada por mecanismos propios de la regulación del
balance de pagos, una política de solvencia fiscal basada en una profunda reforma
tributaria que favorezcan la inversión productiva, una política de reconstrucción del
sistema financiero que permita retomar líneas de crédito al sector y que sea consistente
con la estrategia de promoción de ciertas actividades, regiones y de las Pymes. Todos
estos temas son tratados en los Documentos de las áreas específicas.
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POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL
! Política comercial externa favorable a la recomposición del mercado interno y las
exportaciones: la industria también requiere de adecuados mecanismos de regulación de
las relaciones comerciales con el exterior. Esto implica la definición en torno a una
estrategia favorable al MERCOSUR, junto con la consolidación de políticas en organismos
multilaterales que recuperen la tradición argentina como un exportador global. En las
negociaciones, se dará participación privilegiada a los representantes de los sectores
productivos con intereses específicos en la materia. También se modificarán la política
arancelaria que, atendiendo a los compromisos internacionales, apunte a promover
industrias que permitan cambiar el patrón de especialización, generen eslabonamientos y
externalidades positivas y favorezcan la desconcentración de los mercados. Todos estos
temas son tratados en los Documentos de las áreas específicas.
! Una nueva legislación antimonopólica: la actual Ley 25.156, sancionada a fines de 1999, es
insuficiente en su extensión e inoperante aun en las problemáticas que aborda. Entre otras
disposiciones, la nueva ley debería: i) especificar claramente el porcentaje de
concentración de mercado a partir del cual las empresas deben informar todo tipo de
fusión y/o adquisición previo a su realización; ii) clarificar la definición de “mercado
relevante” a los efectos de la aplicación efectiva; iii) unificar los criterios de medición del
grado de concentración de los mercados; iv) garantizar el efectivo funcionamiento de un
órgano de control que actúe con independencia.
! Insumos de uso generalizado: la privatización de los insumos de uso generalizado
provistos tradicionalmente por empresas públicas provocó distorsiones profundas en la
estructura industrial. Además de los problemas propios de los contratos, la industria se ha
visto afectada por la política de tarifas, el abandono de la red de proveedores locales, la
falta de regulación adecuada y en algunos casos claves (como hidrocarburos) por su directa
ausencia. Todas estas cuestiones deberán ser revisadas junto con una nueva renegociación
de contratos bajo las pautas que se detallan en los Documentos de las áreas específicas.
! Control del impacto ambiental de las industrias: la transferencia al conjunto de la
sociedad de los costos de daño al medio ambiente son una forma no genuina de
competencia. Se desarrollará una urgente actualización de un mapa de focos
contaminantes en el país, estableciendo como prioridad la clausura de su potencial
expansión. En materia de contaminación hídrica, se lanzará un plan de construcción de
plantas colectivas comunitarias, con especial apoyo a aquellas plantas que agreguen
desechos domiciliarios en sectores con ausencia de servicios de cloacas. Para su
construcción se habilitarán mecanismos de financiamiento por parte de todas las
jurisdicciones involucradas, descargando el costo a largo plazo y con garantías adecuadas
en las empresas asociadas. También se lanzarán programas para el reciclaje de productos
residuales, se mejorarán los mecanismos de control y promoción a industrias con un
probado nivel de calidad ambiental. Con el objetivo de impulsar el uso racional y la
sustitución del petróleo por recursos renovables, se lanzará un plan de auditorías
energéticas en las industrias, que promueva la disminución del consumo real de energía. Al
mismo tiempo se impulsará el uso de GNC en sustitución de las motonaftas y
particularmente en los vehículos de transporte público de pasajeros urbanos en
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POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL
sustitución del gas oil. También se reglamentarán los estudios de impacto ambiental
previos a la ejecución de proyectos de inversión.
! Promoción de Pymes: los procesos de concentración de los mercados, de valorización
financiera, extranjerización de la economía y de la matriz insumo-producto importadora de
la industria, entre otros, han producido una fuerte mortandad de Pymes y aumentado sus
problemas. Por el contrario, el desarrollo en cantidad y calidad de las Pymes es el mejor
síntoma de estar transitando una estrategia industrial consistente con los criterios de
innovación, generación de empleo e integración. En consecuencia, la estrategia de
desarrollo industrial, en todos sus aspectos, tendrá como centro a las Pymes (ver
Documento del área Pymes).
! Calificación de la fuerza de trabajo: el insumo más preciado para la industria, y la
economía en general, es la educación y la capacitación de la fuerza de trabajo. La
educación sirve para presionar sobre el aparato productivo en el sentido de exigir
calificación intelectual al empleo de forma tal de motivar la innovación empresaria y la
realización personal con la plena aplicación de las capacidades creativas. Esto requiere de
un esfuerzo continuo en los niveles de capacitación de los planteles docentes, en la
modernización de los planes de estudio, y la incorporación de equipamiento en función del
cambio de las tecnologías utilizadas en la enseñanza. También requiere de una correcta
articulación entre el desarrollo productivo y el de la investigación. La industria se
favorecerá de políticas específicas en todas estas materias.
! Reforma tributaria integral: a favor de los impuestos progresivos, reducción de
gravámenes distorsivos y la eliminación de tratamientos discriminatorios o de privilegio.
También mejoras de la administración tributaria para combatir de manera efectiva a la
evasión y un nuevo compromiso entre las distintas jurisdicciones que permita la baja de
impuestos sustitutivos y una efectiva complementación en la responsabilidad de
fiscalización (ver Documento del área Política Tributaria).
III. 2. Lineamientos específicos
! Agencia pública para la definición de estrategias de inversión: en todas las
experiencias exitosas de industrialización siempre hubo un organismo central que
concentraba el análisis y la toma de las decisiones más importantes en materia de
“estrategia de inversión”. La propuesta es centralizar y racionalizar todas las
dependencias del Estado vinculadas con este tema en una agencia que funcione ágilmente
en la evaluación de proyectos productivos y en la definición de los instrumentos de
promoción. No se trata de proteger firmas individuales sino sistemas de desarrollo de
capacidades tecnológicas y productivas. Los programas deben promover la inversión para
nuevos productos, nuevas empresas, pero también en las mejoras de productos y procesos.
Esto requiere de una burocracia profesional, independiente de los intereses sectoriales y
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POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL
que alienten una “ideología del progreso”, coordinando decisiones, promoviendo aquellas
actividades que generan externalidades, contribuyendo a construir capacidades
tecnológicas y ayudando a las empresas nacionales a capturar rentas en los mercados
externos.
! Aplicación del régimen “compre argentino”: el problema principal es que la legislación
nacional vigente es débil en materia de controles y sanciones a su incumplimiento. En este
sentido, la propuesta se centra en: i) garantizar la aplicabilidad de dicha ley, instaurando
los mecanismos de control y sanciones a su incumplimiento; ii) conformar instancias de
fiscalización en las que participen cámaras de empresas pymes; iii) reglamentar aspectos
vinculados con la aplicabilidad de la ley 25.551 referidos a: la forma de cálculo que debe
aplicarse para determinar si el bien cumple con la condición de “origen nacional”; al
procedimiento necesario para que las empresas contratantes anuncien sus concursos de
precios o licitaciones, y sea de acceso para los posibles oferentes; y a las condiciones que
deben cumplirse en los pliegos de especificaciones técnicas, con el objetivo de evitar que
la oferta local quede excluida frente a la adopción de alternativas técnicas de imposible
cumplimiento para el mercado local; iv) establecer un margen de preferencia mayor para
aquellas empresas que comprueben transformaciones recientes en productos y procesos, y
presenten las correspondientes normas de calidad, para transformar el mecanismo en una
efectiva promoción de la calificación y la capacitación tecnológica.
! Promoción de la re-inversión de utilidades en las empresas extranjeras: esta política
se desarrollará mediante cuatro mecanismos: i) una política tributaria que desgrave la
reinversión de utilidades y grave la distribución de dividendos, ii) la fijación de un
porcentaje mínimo de utilidades que las empresas extranjeras deben reinvertir
productivamente en el mercado local; iii) porcentajes mínimo de contenido nacional de
insumos en la producción local.
! Cooperación entre empresas: esta estrategia se sustentará en la aplicación de programas
específicos para: i) desarrollar las relaciones de tipo proveedor-cliente entre las grandes
empresas y las Pymes; ii) promover acuerdos para transferencia o complementariedad
tecnológica y para el desarrollo de economías de escala; iii) crear agencias de desarrollo
de institucionalidad y asociatividad local, conforme se detalla en el Documento del área
Pymes.
! Desarrollar un mercado de “capital de riesgo”: más allá de la recomposición del crédito
bancario, es claro que Argentina muestra serias dificultades para avanzar con mecanismos
de financiamiento propios del mercado de capitales. La estrategia aquí debería ser la
articulación de las políticas de promoción del mercado de capitales con políticas procompetitivas orientadas a favorecer el surgimiento de emprendedores y sectores con
capacidad de innovación y difusión de externalidades. Entre otras acciones, se
promocionará la incorporación efectiva de Pymes a estos instrumentos, se incentivará la
apertura del capital de las grandes firmas (incluyendo a las multinacionales y muy
especialmente a las empresas privatizadas), se diseñarán mecanismos de incentivos para
que las firmas de mayor tamaño “apadrinen” a sus proveedores en los mercados de capital,
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POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL
se promocionarán en el exterior fondos de inversión específicos destinados a la
financiación de obras públicas mediante la asociación de capital público y privado, se
crearán incentivos para la búsqueda y selección de emprendedores por parte de las
instituciones del mercado de capitales (ver Documento del área Sistema Monetario y
Financiero).
! Desarrollo de cadenas de valor basadas en recursos naturales: la experiencia
internacional indica la efectividad de políticas que promuevan el desarrollo de
eslabonamientos asociados a la explotación de recursos naturales, tanto aguas arriba
(elaboración de insumos, maquinaria, servicios, institutos técnicos o universidades) como
aguas abajo (sucesivas etapas de elaboración del producto primario y derivados) y las
actividades de apoyo de almacenamiento, transporte y comercialización. El desarrollo de
estas cadenas es positivo porque: i) a medida que aumenta el grado de elaboración
disminuye la volatilidad del precio; ii) en las cadenas tienen lugar fenómenos propios de las
redes en la medida en que se da la interacción de usuarios y proveedores de insumos
especiales y maquinarias, con las consiguientes externalidades tecnológicas, y la posible
asociación entre empresas para lograr economías de escala; iii) es un mecanismo efectivo
para desarrollar capacidades tecnológicas locales, mediante la interacción de las
instituciones del sistema de innovación tecnológica y el sistema productivo.
! Investigación y desarrollo en actidades estratégicas: es difícil, y equivocado, establecer
una distinción tajante entre “innovación” y “adaptación”. La difusión tecnológica exitosa
comprende mejoras de importancia tanto en la etapa de inversión (cuando la nueva
tecnología se está instalando) y en la etapa de vida útil del proyecto (cuando fluye la
producción corriente). La inversión en Investigación y Desarrollo supone una incertidumbre
mayor que se asocia a la larga maduración y al riesgo del negocio o iliquidez de la inversión.
A la incertidumbre comúnmente presente en la decisión empresarial convencional de
invertir en bienes de capital, se suma la vinculada al resultado del proceso de invención,
donde no solo juega la viabilidad económica sino también la viabilidad técnica. La
producción de bienes de capital no constituye la única fuente de cambio técnico, sino que la
misma también proviene de una interacción constante entre productores y usuarios en la
generación de innovaciones en productos y procesos. El fomento de la iniciativa doméstica
en materia tecnológica debería centrarse en aquellos sectores complementarios al actual
patrón de especialización industrial y comprender, tanto el estímulo a la adquisición de
licencias en el exterior para desarrollos que se juzgaban prioritarios, como la colaboración
pública en proyectos tecnológicos de interés del sector privado, y la protección de
desarrollos técnicos domésticos de la competencia importada. Para ello, se desarrollarán
programas que fomenten la interacción entre las empresas, universidades, institutos
públicos y privados de investigación científica y tecnológica., para lo cual: i) se
incrementará el presupuesto público destinado a las actividades de investigación y
desarrollo haciendo hincapié en el desarrollo de empresas de alta tecnología; ii) se
aplicarán programas de fomento a la inversión privada en estas tareas, particularmente a
través de la conformación de “alianzas estratégicas” entre empresas de mayor tamaño, con
el objetivo de co-financiar inversiones de elevado riesgo.
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POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL
! Promoción de exportaciones de bienes diferenciados de alto valor agregado: además de
las política generales de negociación en los ámbitos bilaterales y multilaterales, para la
promoción de este grupo de bienes se potenciarían programas específicos como i)
“consorcios de exportación” ; ii) promoción y apoyo comercial, incluyendo el otorgamiento
de “certificados de calidad” conforme al origen; iii) ampliación de líneas de crédito para
pre y posfinanciación de exportaciones, constituyendo fideicomisos específicos.
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