Nuestro interés colectivo

European Think Tanks Group
Septiembre 2014
Nuestro interés colectivo
Por qué los problemas de Europa necesitan
soluciones globales y los problemas globales
necesitan de la acción europea
Introducción y resumen ejecutivo
¿Por qué debe actuar Europa?
rá en la ONU el convenio global sobre un marco
de desarrollo sostenible post-2015, y se adoptará
La interdependencia y el interés común están en el centro de la nueva agenda de la UE
un acuerdo global sobre el clima en las negocia-
La paz, la prosperidad y la sostenibilidad en el
todos los países por igual, ya sean desarrollados o
mundo en su conjunto son esenciales para el
en vías de desarrollo.
ciones de la ONU en París. Ambos se aplicarán a
progreso de Europa. En este informe argumenta-
En los últimos años, Europa ha atravesado un
mos que el período hasta 2020 ofrece una opor-
período difícil. La amenaza de un colapso finan-
tunidad real para crear un mundo más inclusivo,
ciero global se ha desvanecido, pero la recesión
pacífico, próspero y equitativo. Europa tiene un
en Europa ha sido larga y profunda y afecta, so-
papel clave en este sentido. En 2015, se acorda-
bre todo, a los jóvenes que no logran encontrar
Informe completo disponible en: www.ettg.eu
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www.odi.org
www.die-gdi.de
www.fride.org
www.ecdpm.org
empleo. La confianza del público en la Unión
lítica Exterior y de Seguridad Común de la UE, el
Europea (UE) ha caído a niveles históricamente
mayor desafío para la UE radica en gestionar la
bajos. En las elecciones al Parlamento Europeo
interdependencia global y los vínculos económi-
en mayo de 2014, se registró un aumento en el
cos, sociales y políticos que hacen que el mundo
número de políticos escépticos, quienes se apro-
entero sea vecino de Europa.1
vecharon de la insatisfacción popular.
A nivel global, la inestabilidad financiera, los
Cinco desafíos para la UE y el mundo
persistentes niveles de pobreza crónica y extrema,
Para la UE, la clave es movilizar todos los recursos
la creciente desigualdad, el cambio climático y
y actores para abordar cinco desafíos en
los conflictos violentos siguen sin resolverse. Más
particular:
de 1.000 millones de personas todavía viven en la
1. La economía mundial. ¿Es la economía mun-
absoluta pobreza, con menos de $1,25 al día. Pese
dial cada vez más equitativa, resistente y de-
a la creciente convergencia económica entre
mocrática? ¿Está la UE contribuyendo al esta-
los países en vías de desarrollo y las economías
blecimiento de regímenes comerciales y finan-
avanzadas, el empleo y los retos sociales son
cieros mejores y más inclusivos que permitan la
todavía alarmantes, con cerca de 1.500 millones
participación plena de todos?
de personas en situación de vulnerabilidad
2. Sostenibilidad medioambiental. ¿Está el mun-
laboral y 839 millones de trabajadores en
do en un camino más sostenible, en el cual la
situación de “pobreza laboral”, incapaces de
UE está desempeñando su parte a nivel inter-
ganar más de $2 por día. De todas las muertes
no y externo, especialmente con respecto al
de niños en el mundo en desarrollo, se puede
cambio climático y la necesidad de lograr una
atribuir un 45% a la desnutrición. Todavía 300.000
economía verde?
mujeres pierden la vida al dar a luz cada año.
3. Paz y seguridad. ¿Es el mundo más pacífico y
Los conflictos violentos afectan a más de 1.500
seguro? Y ¿contribuye la UE a la prevención
millones de personas a nivel mundial. Por primera
de conflictos violentos y a la creación de so-
vez desde la Segunda Guerra Mundial, el número
de desplazados en el planeta ha superado los
ciedades pacíficas?
4. Democracia y derechos humanos. ¿Es el mun-
50 millones.
do más democrático y está mejor goberna-
Estas no son cuestiones inconexas: los proble-
do? ¿Existe mayor respeto por los derechos
mas internos y externos son a menudo las dos ca-
humanos en el mundo? ¿Está la UE actuando
ras de la misma moneda. El coste del sufrimien-
con eficacia para entender y apoyar el cam-
to humano es inaceptable. Pero, más allá de la
bio político democrático?
solidaridad internacional, abordar los problemas
5. Pobreza y desigualdad. ¿Se ha reducido la po-
globales está en el interés de la UE: un mayor
breza y la desigualdad? ¿Está la UE está ac-
bienestar e igualdad más allá de Europa puede
tuando con eficacia para comprender y abor-
contribuir al crecimiento económico, las inversio-
dar las causas de la pobreza y la desigualdad?
nes y el buen gobierno. Esto tiene efectos indi-
Para traducir los compromisos políticos sobre
rectos positivos en relación con la inmigración,
estos desafíos en una acción colectiva eficaz,
el asilo y los objetivos de seguridad de la UE. Un
hace falta dirección política y un fuerte liderazgo
medio ambiente sostenible en Europa sólo podrá
europeo. Un nuevo enfoque requerirá una
conseguirse si el cambio climático se aborda a
estrategia global que vincule la acción interna y
través del consenso global. La seguridad en Eu-
exterior, así como nuevas formas de trabajo, con
ropa sólo podrá garantizarse si se puede mante-
nuevos sistemas, procesos e incentivos.
ner la paz en otras partes del mundo. Recíprocamente, la prosperidad, la sostenibilidad y la paz
en el mundo también dependen, en parte, de la
acción europea. Como declaró recientemente
Javier Solana, ex Alto Representante para la Po-
2
1
Ver: www.project-syndicate.org/commentary/javiersolana-offers-a-plan-to-renovate-the-eu-s-increasinglyineffective-and-unpopular-institutions
Cuadro A: El marco político general
Tratado de Lisboa,1 diciembre de 2007:
Según el Artículo 21 del Tratado de la Unión Europea:
La acción de la Unión en la escena internacional se basará en los principios que han inspirado su creación,
desarrollo y ampliación y que pretende fomentar en el resto del mundo: la democracia, el Estado de
Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el
respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la
Carta de las Naciones Unidas y del Derecho internacional.
Europa 2020:2
Según la estrategia, el crecimiento debería ser inteligente, sostenible e inclusivo. Tiene una dimensión global. La
declaración3 original de la UE establece que:
El crecimiento mundial abrirá nuevas oportunidades para los exportadores europeos y un acceso competitivo
a importaciones vitales… Una Europa abierta, que opere en un marco basado en normas internacionales,
es la mejor vía para beneficiarse de la mundialización que impulsará el crecimiento y el empleo. Al mismo
tiempo, la UE debe afirmarse con mayor eficacia en la escena mundial, jugando un papel de liderazgo en
la conformación del futuro orden económico mundial a través del G-20… Además, uno de los objetivos
vitales para los próximos años será establecer relaciones estratégicas con las economías emergentes…
Agenda para el Cambio:4
...el apoyo a los esfuerzos de los países en desarrollo para erradicar la pobreza es… una prioridad de la acción
exterior de la UE, para coadyuvar a lograr el objetivo perseguido por la UE de que el mundo sea estable y próspero. La política de desarrollo también contribuye a abordar otros retos globales y a la Estrategia 2020 de la UE.
4
1
2
3
Texto completo disponible en: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2007:306:FULL&from=ES
Ver: http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-a-nutshell/index_es.htm
Ver: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:ES:PDF
Texto completo disponible en: http://ec.europa.eu/europeaid/what/development-policies/documents/agenda_for_change_en.pdf
La UE tiene los componentes legislativos y
políticos esenciales, así como los recursos
financieros.
ciero Multianual (MFM) para el período 2014 a
Las piedras angulares están en vigor e incluyen el
de 2011), un recorte del 3,44% con relación al pe-
Tratado de Lisboa, la estrategia Europa 2020, el
ríodo 2007-2013. La figura A proporciona un des-
Consenso Europeo de Desarrollo de 2005 y la Agen-
glose de cómo se distribuirán los €960.000 millones
da de la UE para el Cambio de 2012 (ver cuadro A).
a través de las partidas del MFM. Poco más de
Los instrumentos de la UE se basan en diferentes
un 6% del presupuesto de la UE se destina a ha-
partes del Tratado de Lisboa. Las áreas políticas
cer frente a los retos globales. La figura B muestra
para la acción exterior incluyen la cooperación al
los “fondos extra presupuestarios”, incluyendo el
desarrollo, la ayuda humanitaria, el comercio, la
Fondo Europeo de Desarrollo (FED). El FED, que
inmigración, la agricultura, la pesca, el medioam-
alcanza los €27.000 millones para los próximos
biente, la energía, el cambio climático, la investiga-
siete años (a precios de 2011), ha sido congela-
ción y la política exterior y de seguridad. La UE tiene
do hasta 2020. Aún así, con un presupuesto anual
competencia exclusiva en materia de comercio,
para la ayuda exterior de alrededor de €12,5 mil
pero no en cooperación al desarrollo, política ex-
millones, la UE es el mayor contribuyente con res-
terior o cambio climático. Sin embargo, incluso en
pecto a cualquiera de sus Estados miembros y el
áreas en las que la UE no tiene competencia exclu-
segundo mayor donante en el Comité de Ayuda
siva, un liderazgo eficaz traerá mejores resultados
al Desarrollo (CAD) de la Organización para la
en cuanto a la promoción de políticas coherentes
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
y bien coordinadas en todas las instituciones de la
Se espera una revisión del MFM en 2016/17, lo
UE y entre los Estados miembros, así como en rela-
que podría abrir el debate sobre una posible
ción a la construcción de alianzas.
reasignación de prioridades.
Con respecto a los recursos, el Marco Finan2020 se acordó en €960.000 millones (a precios
3
Figura A: Marco
Marco Financiero
FinancieroMultianual
Multianual
2
014-2020
2014-2020
15.686
1,6%
58.704
6,1%
Figura
Instrumentosextra-presupuestarios
extra presupuestarios
Figura B: Instrumentos
22014-2020
014-2020
1.960
5,3%
Partida 1:
Desarrollo inteligente
e inclusivo
61.629
6,4%
373.179
38,9%
Reserva para ayuda
de emergencia
Fondo Europeo
de Adaptación a la
Globalización
3.500
9,5%
Partida 2:
Desarrollo sostenible:
recursos naturales
450.763
47%
1.050
2,9%
3.297
9%
Partida 3:
Seguridad y ciudadanía
Fondo de Solidaridad
de la Unión Europea
26.984
73,3%
Partida 4:
Europa global
Instrumento de
Flexibilidad
Fondo Europeo de
Desarrollo
Partida 5:
Administración
Fuente: Elaboración propia
Fuente: Elaboración propia
¿Qué se necesita hacer?
de las exportaciones de manufacturas del G7
ha disminuido de forma sustantiva en las últimas
1 Contribuir a un modelo de crecimiento
del siglo XXI que enfatice el comercio
responsable y la coordinación de políticas financieras
dos décadas (ver Figura C). Al mismo tiempo,
En los últimos años, se han visto las limitaciones de
por encima de una relación uno a uno con el
los enfoques actuales para gobernar el merca-
Producto Interno Bruto (PIB) global. En las últimas
do. Dos herramientas políticas, en particular, des-
tres décadas, esta relación ha cambiado en
tacan tanto por su posible impacto en las con-
favor de las finanzas hasta alcanzar un ratio
diciones para el intercambio económico global
de tres a uno: los activos financieros globales
como por el hecho de que la acción colectiva
alcanzaban los $212 billones en 2010, mientras
a nivel de la UE es esencial para asegurar que
que el PIB global llegaba a aproximadamente
se utilizan exitosamente: primero, una política co-
$65 billones. mercial responsable y segundo, la coordinación
de las políticas financieras a nivel global.
el sector financiero ha crecido muy rápido. En
1980, los activos financieros globales eran de
alrededor de $12 billones y estaban ligeramente
Los
reguladores
nacionales
no
han
sido
capaces de seguir la velocidad de la transformación del comercio y los flujos financieros
4
Comercio responsable
mundiales, sobre todo porque una gran parte del
El comercio continúa siendo un factor fundamental
proceso se ha llevado a cabo utilizando centros
del progreso, conducido en gran parte por
financieros offshore fuera del alcance de las
el sector privado. Desde los años ochenta, el
autoridades fiscales nacionales. Además, como
comercio ha crecido al doble de la tasa mundial
cerca de un tercio del comercio global se realiza
del Producto Nacional Bruto (PNB). Sin embargo,
ahora
el panorama del comercio y las inversiones del
(EMN), existen grandes interrogantes acerca de
sector privado ha cambiado drásticamente en
cómo monitorear y aplicar impuestos a estas
los últimos años, con una mayor desagregación
transacciones intra-firmas.
dentro
de
empresas
multinacionales
de las cadenas globales de suministros y redes de
La UE ha sido un impulsor clave de los
producción: en las cadenas de valor globales, el
Acuerdos de Libre Comercio (ALC) regionales,
comercio cada vez más implica añadir elementos
particularmente desde los años ochenta, y esta
de valor en distintos lugares, o lo que podría
tendencia continúa. La Unión está buscando
llamarse el “comercio de tareas”. Los bienes
aumentar el comercio con los países del África,
intermedios representan ahora el 60% de todo el
Caribe y Pacífico (ACP) a través de Acuerdos
comercio global, mientras que la participación
de Asociación Económica (AAE), así como
mediante la Asociación Transatlántica para
rizar y fortalecer las relaciones comerciales y de
el Comercio y la Inversión (TTIP, en sus siglas en
inversión entre dos de los mayores bloques co-
inglés) entre la UE y Estados Unidos y los Acuerdos
merciales del mundo. Sin embargo, habría que
de Libre Comercio UE–ASEAN (Asociación de las
prestar mayor atención al impacto del TTIP sobre
Naciones del Sudeste Asiático) y UE–MERCOSUR
el sistema de comercio global, las economías
(Mercado Común del Sur). No obstante, existen
emergentes y los países en vías de desarrollo.
preocupaciones sobre los ALC regionales dado
Dado que los aranceles entre estos dos bloques
que podrían desviar el comercio y aumentar las
ya son bajos, las negociaciones se están cen-
barreras no arancelarias (especialmente para los
trando bastante en las barreras no arancelarias
que no son participantes), además de su impacto
y la cooperación en materia de regulación. Las
en el régimen de comercio internacional más
implicaciones dependerán de si la UE y Estados
en general. Por ejemplo, en ocasiones la UE ha
Unidos se ponen de acuerdo sobre el reconoci-
mermado los esfuerzos de integración regional
miento mutuo, la equivalencia o la armonización
de algunos países en vías de desarrollo, en lugar
de sus estándares. Si armonizan estándares, los
de promoverlos.
efectos sobre los países dependerán de si acuer-
Los AAE han sido particularmente problemáti-
dan un estándar más alto o más bajo.
cos. Tenían que haberse acordado en 2007, pero
hasta la fecha sólo se ha firmado un AAE integral
La UE debería:
a nivel regional (con el Caribe). En otros países
• Hacer más para mejorar las oportunidades de
se ha podido avanzar con acuerdos más limita-
desarrollo y de comercio para aquellos paí-
dos, incluyendo hace poco en África Occidental
ses que no están listos para firmar Acuerdos
y África Austral. Otros están siendo negociados
de Libre Comercio. Por ejemplo, la UE podría
para alcanzar el plazo de octubre de 2014, pero
extender a los Países Menos Avanzados (PMA)
los esfuerzos actuales para fomentar la integra-
las mismas preferencias que ofrece en los
ción regional en algunos países ACP podrían ver-
ALC. Ello significaría ampliar y mejorar el Siste-
se seriamente afectados si la UE no adopta una
ma Generalizado de Preferencias (SGP) para
posición más flexible.
centrarse más en aquellos países con mayores
El TTIP entre la UE y Estados Unidos, si se acorda-
necesidades, incluso ofreciendo concesiones
ra, podría contribuir considerablemente a revigo-
en el comercio de servicios. El paquete de Bali
Figura C: Cambios globales en el comercio mundial, la producción de manufacturas y el PIB
Exportaciones G7
60 %
Manufacturas G7
1991,
52 %
50 %
1988,
67%
70 %
80 %
70 %
PIB G7
1990,
65%
65 %
60 %
40 %
60 %
55 %
50 %
2008
1998
1988
1978
1968
1958
1948
45 %
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2008
1998
1988
1978
40 %
1968
20 %
1958
50 %
1948
30 %
1950,
55%
Fuente: Baldwin, R. (2013) en R. Baldwin, M. Kawai y G. Wignaraja, G. (2013) The Future of the World Trading System:
Fuente: Baldwin, R. (2013) en R. Baldwin, M. Kawai y G. Wignaraja, G. (2013) The Future of the World Trading System: Asian
AsianPerspectives. Londres: Centre for Economic Policy Research. Perspectives. Londres: Centre for Economic Policy Research.
Disponible
www.voxeu.org/sites/default/files/Future_World_Trading_System.pdf
Disponible
en:en:
www.voxeu.org/sites/default/files/Future_World_Trading_System.pdf
Nota:
Los
gráficos
muestran
el porcentaje
participación
comparado
el resto
mundo.
Nota: Los gráficos muestran
el porcentaje
dede
participación
deldel
G7G7
comparado
concon
el resto
deldel
mundo.
5
acordado en la reciente Reunión Ministerial de
nancieros ilícitos, en gran parte relacionados con
la Organización Mundial del Comercio (OMC)
la evasión de impuestos. Varios de los paraísos fis-
necesita ser implementado, en particular los
cales más notorios del mundo están bajo la sobe-
recursos para facilitar el comercio, como por
ranía de Estados miembros de la UE, tales como
ejemplo la ayuda a cambio de comercio. Ésta
aquellos localizados en territorios de ultramar bri-
debería ser ayuda oficial al desarrollo (AOD)
tánicos. De igual modo, las políticas fiscales de
adicional. La UE podría predicar con el ejem-
algunos Estados miembros, incluyendo Austria,
plo, respondiendo con eficacia a los llama-
Holanda, Luxemburgo, Chipre, Irlanda y el Reino
mientos del grupo de PMA sobre las Normas
Unido, no son muy proclives a cuestionar el origen
de Origen y con la implementación de exen-
de los fondos de los no residentes. La UE debería
ciones en los servicios.
actuar como modelo y promover el intercambio
• Mejorar su enfoque hacia la evaluación de los
automático de información fiscal. Los nuevos lí-
efectos económicos, sociales y medioambien-
deres de la UE deberían continuar presionando
tales de los nuevos acuerdos de comercio e
a los Estados miembros para que alcancen los
inversión. Las Evaluaciones de Impacto sobre
estándares del Grupo de Acción Financiera,
la Sostenibilidad (EIS) actualmente utilizadas
que reconocen los delitos fiscales como un delito
para evaluar los acuerdos son limitadas y no
per se y según los cuales las compañías deben
logran comprometer a las empresas a lo largo
revelar quiénes son sus propietarios.
del proceso de negociación o en la fase de
puesta en marcha.
• Asegurar que el impacto del TTIP sobre las
Así la UE podrá contribuir a promover un modelo de crecimiento del siglo XXI que articule una
visión de desarrollo sostenible. economías emergentes y los países en vías de
actuales. Además, la compatibilidad del TTIP y
2Trabajar para alcanzar un ambicioso
acuerdo sobre el cambio climático
y para apoyar la transición hacia una
economía verde
otros acuerdos comerciales con los objetivos
Para alcanzar un acuerdo sustantivo en mate-
post-2015 que están surgiendo necesita ser te-
ria del clima y una ambiciosa agenda global de
nida en cuenta.
desarrollo en 2015, hace falta una UE firme, influ-
desarrollo –y también para el sistema de comercio global en general– sea debidamente
tenido en consideración en las negociaciones
yente y que desempeñe un papel de liderazgo.
6
Coordinación de políticas financieras
Pero parece que la UE no se está tomando tan en
La UE debería trabajar con otros socios para
serio sus ambiciones en el frente interno, lo cual
coordinar la gobernanza de los mercados finan-
daña su credibilidad como líder global en la pro-
cieros globales y la reforma de las instituciones
moción de políticas progresivas sobre el clima. El
financieras internacionales, inclusive en el G20.
fracaso en lograr un acuerdo climático supondría
Hacen falta incentivos transparentes y amplia-
un duro golpe para la cooperación global, con
mente aceptados para la coordinación de la
consecuencias para los ciudadanos europeos y
política económica. Los actuales instrumentos
sus economías. Por el contrario, una política cli-
europeos de reacción ante shocks necesitan ser
mática y energética proactiva podría ayudar a
adaptados a las nuevas realidades y se necesita
mantener la ventaja competitiva de Europa en
un enfoque ex ante más que uno ex post.
el desarrollo y la implementación de tecnologías
Una prioridad relacionada es abordar los flujos
de bajo carbono, así como contribuir a reducir la
financieros ilícitos fuera y dentro de los países en
dependencia europea de las importaciones de
vías de desarrollo, incluyendo mediante la adop-
combustibles fósiles.
ción de medidas para mejorar el intercambio de
La UE ha mostrado tener un fuerte compromi-
información y la transparencia. Se estima que en
so político con las cuestiones medioambientales
los últimos diez años los países en desarrollo han
y la acción climática, tanto a nivel interno como
perdido cerca de $6 billones debido a los flujos fi-
en sus relaciones internacionales. Ha establecido
objetivos ambiciosos y ha avanzado en la reduc-
adoptar acciones de largo alcance dentro
ción de sus propias emisiones y en ayudar a otros
de sus propias fronteras para mantener su
países a hacer lo propio. La UE se ha propuesto
credibilidad como una abanderada de políticas
reducir hasta 2020 sus emisiones de carbono al
medioambientales y climáticas progresivas. La
32% de los niveles de 1990, con el fin de llegar a
UE debería complementar este enfoque con
una economía libre de combustibles fósiles hasta
inversiones cada vez mayores en la diplomacia
2050. A nivel internacional, la UE ha financiado
y la cooperación internacional, utilizando su
numerosas iniciativas, tales como la Alianza para
considerable experiencia en la cooperación al
el Cambio Climático Global (ACCG), que apoya
desarrollo (ver Figura D).
tanto los esfuerzos de mitigación como de adaptación de los países en vías de desarrollo.
Con vistas a mantener su relevancia e influencia, la UE debe:
Sin embargo, las preocupaciones a corto plazo
• Mejorar su propio desempeño medioambien-
con la economía han estancado los avances a
tal a nivel interno a través del establecimiento
nivel interno y han disminuido la ambición de la
de objetivos más ambiciosos y sostenibles en
UE a la hora de reducir su dependencia de los
cuanto al clima, el crecimiento y la energía,
combustibles fósiles. Mientras que la UE vacila en
y llevando a cabo todas las reformas políticas
este sentido, otros países como Estados Unidos,
que sean necesarias para alcanzar tales metas.
Brasil e India están avanzando rápidamente en
• Utilizar sus considerables relaciones exteriores y
la promoción de energías renovables. Además,
su reputación internacional en materia de de-
los logros de la UE, si bien significativos, aún se
sarrollo para fomentar políticas medioambien-
quedan cortos respecto de lo que sería necesario
tales progresivas a nivel global y, en particular,
para permanecer dentro de límites planetarios
para asegurar un acuerdo global sobre cam-
seguros. Un compromiso más asertivo por parte
bio climático en 2015. de la UE para reducir su dependencia de los
• Continuar con y fortalecer los esfuerzos para
combustibles fósiles y aumentar su eficiencia
la creación conjunta de conocimiento entre
energética beneficiaría la economía a largo
Europa, las economías emergentes y los paí-
plazo y fortalecería el papel geopolítico de la UE.
ses en desarrollo sobre la transición hacia un
En
el
futuro,
las
ambiciones
internas
y
exteriores deben ir de la mano. La UE tiene que
desarrollo sostenible, como se ejemplifica en el
programa Horizonte 2020.
Política
exterior
Política
interna
Figura D: Dónde está Europa, dónde necesita estar y qué necesita hacer sobre el cambio climático
Dónde está Europa
Dónde necesita
estar
Qué necesita hacer
• Progreso considerable en
la reducción de emisiones
• Líder reconocido en
tecnologías renovables
• Independencia completa
de los combustibles fósiles
para 2050
• Marcar el ritmo de la
innovación y usar las
renovables como motor
del desarrollo
• Establecer metas más
ambiciosas para la
reducción de las emisiones
y la eficiencia energética
• Integrar las políticas sobre
el cambio climático en
todos los sectores
• Actor principal en AOD y
financiación para el
cambio climático
• Amplio alcance
diplomático
• Formar parte de un
nuevo acuerdo sobre el
cambio climático y
la agenda global de
desarrollo post-2015
• Integrar las políticas de
desarrollo y medioambiente
• Apoyar la creación de
conocimiento conjunto
con el sur global
Fuente: Elaboración propia
7
Específicamente:
va Comisión en los próximos años. A nivel global
• El próximo Alto Representante para la Políti-
y en la vecindad de la UE, el entorno estratégico
ca Exterior y de Seguridad, en estrecha
está cambiando. Extra oficialmente, representan-
coordinación con los Comisarios para el
tes de la UE hablan de más de 50 países frágiles,
Clima, el Desarrollo y los demás líderes de la UE,
propensos al conflicto o afectados por el conflicto,
debería construir un perfil mucho más fuerte en
en los cuales la UE tiene una presencia o un interés.
el área del cambio climático y el desarrollo bajo
En 2014, países como la República Centroafricana,
en carbono.
Egipto, Irak, Libia, Mali, Siria y Ucrania han estado
• La capacidad del Servicio Europeo de Acción
en la cima de la agenda de la UE. Cada vez más,
Exterior (SEAE) para lidiar con el cambio climá-
la expansión estratégica de conflictos violentos no
tico también se debería fortalecer, tanto en la
resueltos en África, Oriente Medio y la vecindad
sede central como a nivel de las delegaciones
europea tiene un impacto directo en la UE y sus
de la UE.
ciudadanos.
• Los nuevos Comisarios de Desarrollo y Medioam-
La UE ha asumido un papel principal cuando ha
biente deberían abogar además por una ma-
habido una clara demanda y el espacio para que
yor integración de las políticas de desarrollo y
pudiera hacerlo, así como donde aporta ventajas
medioambiente, incluso en la agenda de de-
que ningún otro actor puede, tal y como en su ve-
sarrollo sostenible post-2015 y mediante la pu-
cindad. En otras partes del mundo, la UE ha inten-
blicación de un Comunicado sobre desarrollo y
tado desempeñar el papel de “actor de reparto”
cambio climático.
de la ONU, las organizaciones regionales, las au-
• La UE debería apoyar la integración de los ob-
toridades nacionales o la sociedad civil, a menu-
jetivos medioambientales internos y globales en
do respondiendo rápidamente una vez llegada la
una definición revisada de la AOD o una medida
fase de crisis. La UE no debería descartar la opción
que la suceda, para medir y comparar las contri-
de mejorar esta “actuación de reparto” como
buciones al desarrollo inclusivo y sostenible.
algo irrelevante o de valor limitado, o impulsado
• La UE necesita invertir mucho más en asocia-
principalmente por la escasez de dinero. Esta op-
ciones estratégicas a nivel bilateral en materia
ción podría ser particularmente importante, sobre
de transformación verde y cambio climático
todo si las instituciones europeas logran explotar
(por ejemplo, con China e India) e invitar a otros
su verdadero valor añadido: tienen menos intere-
países a participar en esquemas innovadores
ses bilaterales que otros actores; cuentan con la
de financiación para la cooperación recíproca
capacidad para establecer asociaciones a largo
en la protección y provisión de bienes públicos
plazo; tienen presencia global y continua; tienen
globales. La construcción de coaliciones trans-
inversiones financieras clave en varios países; dis-
formadoras para un desarrollo bajo en carbono
ponen de instrumentos financieros a corto y largo
debería ser una máxima prioridad en los próxi-
plazo; gozan de credibilidad como promotoras de
mos años.
la democracia y los derechos humanos; y pueden
• Iniciativas europeas innovadoras tales como la
ofrecer un enfoque integral. AMCC deberían continuar siendo utilizadas para
Durante la última década, las instituciones de la
fortalecer la respuesta al cambio climático en los
UE han desarrollado capacidades para responder
países más vulnerables del mundo.
al conflicto y hacer frente a la fragilidad. Si bien
en el pasado se podría decir que ese no era
8
3 Abordar el conflicto y la fragilidad mediante decisiones colectivas y una mejor
división del trabajo
el caso (las instituciones europeas carecían
El conflicto violento y la inseguridad afectan a más
adaptados y capacidad operativa, hasta un
de 1.500 millones de personas en el mundo y repre-
mandato de la Comisión o inclusive la existencia
sentarán uno de los mayores desafíos en materia
del SEAE), nuestra evaluación es que las bases
de política exterior y desarrollo para la UE y la nue-
esenciales están ahora disponibles y que muchas
de todo, desde una orientación normativa,
unidades especializadas, instrumentos financieros
de ellas funcionan bien. Con la excepción de su
• Renovar el enfoque de prevención de conflic-
política de recursos humanos, es ahora cada vez
tos. Ello significa volver a colocar la prevención
más difícil criticar a la UE por no contar con los
de conflictos multidimensional en lo más alto de
instrumentos adecuados. El desafío ahora es unir
la agenda política de la UE. La Unión necesita
todos estos activos, hacer que las diferentes piezas
reconocer que, dado lo que ha sucedido en
del puzle contribuyan a un sistema que incentive
África, Ucrania, Oriente Medio y su vecindad, la
una verdadera cooperación en lugar de duplicar
gestión de crisis por sí sola es insuficiente y cos-
esfuerzos y fomentar la división o la competencia.
tosa, así como perjudicial para sus intereses fun-
Los intentos recientes de alcanzar un enfoque
damentales a largo plazo. La Unión ha hablado
europeo genuino e integral y el Plan de Acción
a menudo e incluso se ha comprometido a prio-
que se está elaborando deberían ser vistos como
rizar la prevención. Pero ahora –con un nuevo
la base más que el tejado en términos de un mejor
liderazgo, un nuevo mandato y un nuevo presu-
trabajo conjunto.
puesto (con más recursos para la construcción
Además del trabajo de las instituciones euro-
de capacidades en el Instrumento de Paz y Esta-
peas está el reconocimiento de que una política
bilidad)– es hora de actuar. Se necesita desple-
de la UE que aborde los conflictos exteriores y las
gar, de forma más sistemática y contando con
crisis es inútil si no cuenta con el respaldo político y
apoyo político de alto nivel, los nuevos sistemas
militar de los Estados miembros o, si hiciera falta, in-
de alerta temprana y de análisis de conflictos
cluso un liderazgo militar. Recientemente, algunos
que se han desarrollado, así como madurar el
trabajos de investigación realizados en Francia,
enfoque de mediación y diálogo.
Alemania, Italia, Polonia, España, Suecia y el Reino Unido sobre la respectiva disposición de esos
países para trabajar de forma más integral en el
nexo entre seguridad, estabilización, reconstrucción y desarrollo –lo cual está en el centro de las
Figura
Figu
Fi
gurraE:E:Ampliación
Ampl
Am
plia
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ción
ónyyprofundización
pro
rofu
fund
ndiz
izac
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ión
ndel
dell en
de
enfo
foqu
que
e
enfoque
de
la
UE
sobre
el
conflicto
y
la
de la UE sobre el conflicto y la fragilidad
fragilidad
MENSAJE 1
misiones de la Política Común de Seguridad y De-
Establecer una
división del
trabajo más
eficaz
fensa (PCSD)– muestran que ello depende primelidad política) para usar la fuerza, o dicho de otra
eu
ro
pe
a
ne
sd
a
e
Re
la fragilidad a nivel global y en cada contexto
geográfico, entre las instituciones de la UE y entre éstas y los Estados miembros. En la mayoría
de los casos, la UE debería intentar mejorar su
MENSAJE 2
le c
co
NIVEL
GEOGRÁFICO
UE
l
trabajo” más eficaz para abordar el conflicto y
ci o
• Desarrollar y poner en marcha una “división del
ga
dades son las siguientes:
Regional
Nacional
Local
y vínculo entre los niveles
el e
del conflicto (ver Figura E). Para el futuro, las priori-
je
toma de decisiones. Ello debería partir del contexto
Diplomacia
Desarrollo
Defensa
y vínculo
iza
distinto, con un liderazgo renovado y una mejor
ACTIVIDADES
spu
esta
s ad
te
ecuadas a cada con
nd
la fragilidad puede ser o más de lo mismo o algo
M
E
N
S
A
J
E
S
re
Así, el enfoque de la UE respecto del conflicto y
ACTORES
Instituciones
de la UE
Estados miembros
de la UE
Socios
(multilaterales,
bilaterales y
sociedad
civil)
C a p a ci d a d e s d e la s D
el Reino Unido, sólo en uno de ellos.
Largo plazo
Corto plazo y vínculo
entre los dos
lificada
cua
muy alto en los dos ejes, mientras que otros, como
Estru
ctu
ras
Algunos países, como por ejemplo Italia, puntúan
Pla
TIEMPO
ay
tad
pe
res
disposición para integrarse políticamente en la UE.
s
azgo político/Patrocin
Lider
io
illa
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forma, su “cultura estratégica”; y segundo, de su
s
nte
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co
ti v o
ro, de la voluntad del Estado miembro (o su habi-
x to
A
li
ná
si s
ya
p
Renovar el
enfoque en la
prevención de
conflictos
papel de “mejor actor de reparto” tanto en el
campo político como en el financiero.
Fuente: Elaboración propia
9
Pero el verdadero desafío para los nuevos líde-
irregular. Entre las razones se incluyen los distintos
res de la UE es lograr que los diferentes componen-
niveles de compromiso político, la tendencia a fa-
tes trabajen mejor juntos. Las nuevas prioridades
vorecer el apoyo tecnocrático y la transferencia
deben contar con un liderazgo más sólido, ade-
de diseños institucionales en lugar de enfoques
más de una plantilla de excelencia y altamente
más políticos, además de la existencia de meca-
cualificada. Hace falta llevar a cabo una revisión
nismos burocráticos inflexibles e instrumentos inefi-
minuciosa y transparente para determinar si las
caces para incentivar la reforma. La tracción ha
estructuras actuales inhiben o incentivan un pen-
sido mayor en la vecindad europea inmediata,
samiento y una acción transversal eficaces a nivel
aunque incluso allí ha sido limitada. Los derechos
institucional y temático a la hora de responder al
de las mujeres continúan teniendo poca prioridad
conflicto y la fragilidad. Así se podrá ver si el siste-
en la acción exterior de la UE.
ma actual es el adecuado y aportar ideas claras
sobre cómo se podría mejorar. Reconociendo estos problemas, la UE ha desarrollado nuevas políticas y mecanismos institucionales para fortalecer y estructurar mejor su apo-
10
4 Invertir y brindar apoyo a la democracia
y los derechos humanos
yo a la democracia y los derechos humanos. La
Existe una demanda cada vez mayor a nivel glo-
tunidad de transformar el modo en el cual la UE
bal para una gobernanza efectiva y capaz de
apoya la democracia y los derechos humanos.
ofrecer respuestas, respeto por los derechos hu-
No obstante, para llevarlo a cabo, la UE necesi-
manos, igualdad de género y el empoderamiento
ta desarrollar enfoques políticamente inteligentes
de las mujeres, y que reconozca que estas cues-
y contextualmente relevantes que reconozcan la
tiones están estrechamente relacionadas con la
complejidad y la naturaleza esencialmente do-
consecución de metas más amplias en cuanto al
méstica de los procesos de cambio político. La
desarrollo económico.
UE necesita ser realista sobre el papel que puede
revisión de este marco político brinda una opor-
La democracia y los derechos humanos son
desempeñar en ese sentido. También tiene que
elementos clave de la identidad de la UE. La
tener más en cuenta el contexto cambiante de la
Unión tiene una ventaja comparativa en cuanto
promoción de la democracia, incluyendo: la cre-
al apoyo a la democracia y los derechos huma-
ciente prevalencia de regímenes híbridos, el espa-
nos, dada su larga historia de acción exterior en
cio cada vez más limitado de la sociedad civil, las
esta área, así como sus propias experiencias de
nuevas formas de acción ciudadana, una reduci-
democratización, de las cuales se pueden extraer
da influencia (financiera)de la UE y el peso cada
lecciones útiles. Asimismo, el compromiso de la
vez mayor de las potencias emergentes.
UE para apoyar un amplio abanico de derechos
Si la UE es capaz de superar estos retos, el nuevo
–incluyendo los derechos de las mujeres, los dere-
marco de políticas podría sentar las bases para un
chos de las minorías y los derechos económicos,
enfoque mejorado, que incluya lo siguiente:
sociales y culturales, junto con los derechos civi-
• Un verdadero compromiso político en materia
les y políticos–, su propia experiencia en avanzar
de democracia y derechos humanos que esté
estos derechos y sus esfuerzos para integrarlos en
basado en el contexto local. Es especialmente
sus relaciones con terceros países, le da a la UE
importante que los actores europeos adopten
un posible valor añadido a la hora de promover
una amplia definición de democracia, basada
un enfoque integral genuino hacia los derechos
en la rendición de cuentas, la transparencia y
humanos.
la capacidad de respuesta entre el Estado y el
Sin embargo, algunos acontecimientos recien-
ciudadano, más que en un conjunto particu-
tes –como la primavera árabe– han recalcado las
lar de instituciones y normas. La UE necesitará
brechas entre los principios y las políticas de la UE,
evitar utilizar una condicionalidad simplista en
por un lado, y sus acciones e impacto, por el otro.
materia de derechos humanos y democracia.
Hasta ahora, el impacto del apoyo de la UE hacia
En su lugar, debería adoptar un enfoque más
la democracia y los derechos humanos ha sido
realista de incentivos y condiciones dirigido a
las oportunidades locales para la reforma, que
ción de los partidos políticos, particularmente
tenga en cuenta los conductores y las barre-
de aquellos que promueven los valores demo-
ras internacionales para la reforma y que sea
cráticos, sin tomar partido”.
consistente con las áreas de acción exterior de
potencias emergentes acerca de estas cues-
5 Abordar las causas de la pobreza y la
desigualdad
tiones debe ser mucho más sofisticada.
En las últimas décadas, la continua expansión
la UE. Asimismo, la relación entre la Unión y las
• La armonización de toda la acción exterior con
económica y el desarrollo humano en general
los objetivos en materia de democracia, dere-
han contribuido a reducir la pobreza de forma sus-
chos humanos, igualdad de género y empode-
tantiva. No obstante, el progreso ha sido desigual
ramiento de las mujeres. De hecho, el “Marco
en términos geográficos y el crecimiento econó-
Estratégico sobre Derechos Humanos y Demo-
mico ha dejado a muchas personas en países de
cracia” de 2012 subraya que la UE promoverá
renta baja y media viviendo apenas por encima
estos objetivos en todas las áreas de su acción
de la línea de pobreza. Mucha gente aún vive en
exterior, tales como el comercio, el medioam-
la pobreza. En 2010, 1.200 millones de personas es-
biente, la tecnología y la PCSD. Ello también
taban viviendo en extrema pobreza (con $1,25 al
implicaría que la UE utilizase su peso colectivo
día), 700 millones menos que en 1990, y el número
para promover normas globales que apoyen
de personas viviendo con $2 al día apenas ha dis-
en lugar de minar el desarrollo de Estados de-
minuido: 2.400 millones en 2010 comparados con
mocráticos y responsables a través de un am-
2.600 millones en 1981. En cuanto a las personas
plio abanico de áreas políticas. Por ejemplo, en
donde es más difícil hacer llegar la ayuda, se es-
relación con los flujos financieros ilícitos, el cri-
tima que haya unas 500.000 millones de personas
men transnacional organizado, la inmigración,
en situación de pobreza crónica. Al mismo tiem-
el comercio de armas, la gestión de los recursos
po, están aumentando las desigualdades intra-
naturales y el medioambiente.
nacionales e internacionales: casi la mitad de la
• Vincular las políticas y los mecanismos de apo-
riqueza mundial está en manos del 1% de la po-
yo a la sociedad civil de una forma más cohe-
blación y 7 de cada 10 personas viven en países
rente, incluyendo la financiación y el diálogo,
donde la desigualdad económica ha aumentado
así como incluir la sociedad civil en las estrate-
en los últimos 30 años. Otras fuentes muestran que
gias bilaterales con los países socios de la UE.
el 5% más pobre de la población mundial no ha
La protección y el desarrollo de la sociedad
visto ningún incremento en sus salarios o consumo
civil podría ser un elemento más central en los
desde 1988 y el 20% más pobre ha mejorado muy
acuerdos bilaterales de la Unión (por ejem-
poco en términos de, por ejemplo, el acceso a la
plo, como ocurrió en el controvertido acuerdo
tierra, el acceso de la mujer a la educación y los
UE-Ucrania).
derechos matrimoniales, en comparación con las
• Implicarse estratégicamente con las autorida-
personas de clase media.
des locales y aumentar los esfuerzos para per-
Según las proyecciones, una reducción de la
mitir un uso de modalidades de financiación
desigualdad de ingresos y una mejora de la go-
innovadoras que faciliten un acceso flexible,
bernanza aumentarían el desarrollo humano de
transparente y rentable a los recursos a nivel
forma significativa, lo cual implica que sería posi-
local.
ble acercarse casi a un cero absoluto en las tasas
• Fortalecer la implicación de los partidos políti-
de mortalidad infantil, retraso en el crecimiento y
cos, reconociendo su importancia así como los
falta de educación y de acceso a agua potable
riesgos inherentes al apoyo que se les brinde.
para 2030. Por esta razón, reducir la brecha en el
Por ejemplo, en junio de 2011, en su informe
ingreso contribuiría a mejorar el impacto del cre-
sobre las políticas exteriores de la UE en favor
cimiento en la reducción de la pobreza y también
de la democratización, el Parlamento Europeo
a interrumpir la transmisión inter-generacional de
señaló la necesidad de “fortalecer la organiza-
pobreza, permitiendo así una mayor inversión de
11
12
los hogares en educación y salud. En otras pala-
Ya no se puede decir que exista un trade-off
bras, aumentando la igualdad de oportunidades.
entre crecimiento y redistribución como opinan
La pobreza de más difícil solución es aquella en
muchos. Ahora hay suficiente material para
la que existe una intersección de desigualdades
defender el argumento de que el crecimiento
(o múltiples desventajas) que afectan a deter-
reduce la pobreza más rápido y de forma más
minados grupos sociales y ciertas categorías
sostenible donde hay más igualdad, o si se
de personas (por ejemplo, mujeres) dentro de
reduce la desigualdad. Algunos trabajos recientes
esos grupos. Esto a menudo se debe a modelos
muestran que la redistribución no obstaculiza el
persistentes de discriminación a lo largo de la
crecimiento y que las desigualdades pueden ser,
historia. La pobreza crónica está con frecuencia
por consiguiente, abordadas.
ligada a la desigualdad de oportunidades espe-
En Europa, los fondos estructurales, al menos
cíficas, entre ellas el nexo entre educación y el
hasta el estallido de la crisis financiera, han ayu-
mercado laboral, la tierra o la desigualdad de
dado a los Estados miembros más pobres a al-
género. Abordar estas desigualdades arraigadas
canzar al resto en un ejemplo sin precedentes de
en la sociedad será una prioridad para acabar
solidaridad entre países. Por ejemplo, entre 1995
con la pobreza extrema y la privación.
y 2005, Grecia redujo la brecha con el resto de
Hacer frente a la pobreza y la desigualdad
la UE 27, pasando del 74% al 88% del promedio
es un elemento clave del propio proyecto de
del PBI per cápita de la UE. En ese mismo año,
integración europeo y, pese a las recientes
España pasó del 91% al 102% e Irlanda alcanzó el
tendencias en cuanto a pobreza y desempleo,
145% del promedio de la UE, partiendo del 102%.
la experiencia europea en la reducción de
Un mayor bienestar e igualdad más allá de Eu-
desigualdades y la extensión de la protección
ropa está en el interés de la propia UE: además
social es destacable. La mayoría de los Estados
de contribuir al crecimiento económico, la inver-
miembros ha desarrollado muy buenos sistemas
sión y una mejor gobernanza en los países en de-
de seguridad social. En Europa, el nivel de
sarrollo, también ayuda a alcanzar los objetivos
desigualdad de ingresos está bastante por
políticos de seguridad, inmigración y asilo de la
debajo del de otras regiones del mundo. Los
UE. Además, los esfuerzos en esta área ayudan a
Estados miembros representan alrededor del 40%
que la UE continúe siendo un actor global clave
del gasto mundial en protección social y gastan
en la provisión y protección de los bienes públi-
aproximadamente el 25% de su PIB en protección
cos globales.
social, en comparación con el promedio mundial
Desafortunadamente, un análisis de las evalua-
del 14%. Sin embargo, la desigualdad de ingresos
ciones de la Comisión Europea en el campo de la
y el desempleo en Europa han aumentado en los
cooperación al desarrollo y la ayuda humanita-
últimos años, donde en 2012 el 20% más rico de
ria muestra que si bien el objetivo general (y por
la sociedad ganó 5,1 veces más que el 20% más
consiguiente el impacto buscado) de la ayuda
pobre, y donde la tasa de desempleo aumentó
de la UE es la reducción y la erradicación de la
de un 7,1% en 2008 a un 10,9% en 2013. Entre
pobreza, a veces es difícil establecer su impacto
2009 y 2012, el número de personas en riesgo de
en la pobreza mediante las evaluaciones temá-
pobreza y exclusión social en la UE aumentó de
ticas y de instrumentos. Son pocos los proyectos
114 millones a 124 millones.
y programas específicamente diseñados a abor-
Si la UE quiere marcar la diferencia en la
dar la pobreza (aunque a menudo se detallan
erradicación de la pobreza a nivel interno y
las desigualdades en concreto). Con frecuencia,
externo, primero necesita entender y abordar
tampoco se demuestra con claridad cómo la po-
las causas que mantienen a las personas
breza y la desigualdad se han visto afectadas.
en una situación de pobreza extrema. Ello
La UE no es el único donante que lucha por de-
implica abordar la pobreza crónica, detener el
mostrar el impacto de su ayuda sobre la pobre-
empobrecimiento y mantener líneas de escape
za y la desigualdad. Sin embargo, este problema
y trayectorias que permitan salir de la pobreza.
necesita ser abordado. Hay mucho trabajo que
hacer en varios sectores: educación, protección
en este informe. La UE necesita urgentemente
social, agricultura, empleo y derechos humanos.
desarrollar nuevas estrategias de cooperación
También se debe prestar atención a las regiones
con estos países.
desatendidas.
• La UE debería asegurar que la programación
Con base en las políticas actuales –el Consenso
y la puesta en marcha del Instrumento de
Europeo para el Desarrollo y la Agenda para
Asociación busque resultados que contribuyan
el Cambio– los nuevos líderes de la UE deben
a la erradicación de la pobreza en términos de,
continuar promoviendo una visión global basada
por ejemplo, el establecimiento de estándares
en los valores de justicia y protección social,
de trabajo aceptables.
solidaridad y cohesión económica, social y terri-
• Como parte de la puesta en práctica de la
torial. La UE debería apoyar propuestas para
Agenda para el Cambio, la UE debería revisar
enmarcar sus propias políticas de erradicación de
con frecuencia la lista de países a los cuales
la pobreza, así como las metas y los objetivos de
proporciona ayuda y utilizar oportunidades
la agenda de desarrollo post-2015, en términos de
como la Revisión de Medio Término en 2017
medidas clave que aborden la pobreza crónica,
para hacer los ajustes necesarios.
prevengan el empobrecimiento y sostengan líneas
de escape para salir de la pobreza extrema. De
igual modo, se trata de promover la inclusión de
¿Cómo fortalecer el liderazgo
de la UE?
una meta en cuanto a la desigualdad de ingresos
(a ser definida a nivel nacional). La UE debería
Es necesario un enfoque nuevo y audaz en la
compartir los elementos positivos y las lecciones
gestión de la acción exterior de la UE si se quiere
del modelo social europeo con las potencias
abordar de forma eficaz los cinco desafíos
emergentes a la hora de explorar asociaciones
globales aquí mencionados. Las actuales formas
estratégicas y cuando entable diálogos políticos
de trabajar y organizar la acción exterior de la UE
con países que están dejando gradualmente de
no han conseguido seguir el “cambio de ritmo”
ser receptores de ayuda al desarrollo.
necesario. Por ello, abogamos por un enfoque
Para ser eficientes, las intervenciones de la UE
más transformador en la manera en que se
deberían estar basadas en un análisis sólido sobre
hace y se organiza el trabajo. Ello no requerirá
las dinámicas del cambio político y la reticencia
modificaciones de tratados, sino de liderazgo, un
a llevar a cabo reformas a favor de los pobres en
cambio de actitud y nuevos modelos de trabajo.
los países socios. La UE debería adoptar un en-
La UE ha comenzado a hacer frente a estos
foque hacia la pobreza a la hora de identificar
desafíos, en particular con la entrada en vigor del
los sectores y programas más apropiados en los
Tratado de Lisboa y la creación del SEAE en 2009.
países socios.
Sin embargo, sigue estando mal equipada para
Adicionalmente:
ofrecer un enfoque integral y actuar de forma
• La UE debería extender aún más los programas
más eficaz en los campos políticos internos y exte-
conjuntos con los Estados miembros y trabajar
riores debido a un número de razones:
con ellos para maximizar el foco de toda la
• La capacidad de la UE para gestionar la inte-
cooperación internacional europea en la re-
rrelación entre las distintas políticas exteriores y
ducción de la pobreza y la desigualdad.
la proyección exterior de las políticas internas
• La UE debería proveer una dirección clara a los
continúa siendo deficiente.
países que gradualmente dejan de ser recep-
• Los mecanismos de coordinación existentes, ta-
tores de ayuda, además de asegurar que no
les como el Grupo de Comisarios de Relaciones
todos los instrumentos se están retirando al mis-
Exteriores, han estado más bien inactivos.
mo tiempo (sobre todo el de ayuda por comer-
• El SEAE no ha contribuido mucho a fortalecer
cio). Estos países son socios importantes para
el perfil de la UE en cuanto a los retos del
gestionar los desafíos de desarrollo regionales y
desarrollo global, la mejora de la eficacia
globales, sobre todo los cinco retos destacados
de la representación a nivel multilateral, o la
13
provisión de estrategias orientadas al medio
Específicamente, la UE necesitará:
y largo plazo sobre cómo mejor abordar los
• Desarrollar una estrategia global que vincu-
retos globales.
• Con demasiada frecuencia, las respuestas eu-
le sus acciones y objetivos internos y externos
para un desarrollo sostenible y una acción co-
ropeas a los desafíos globales se guían por ins-
lectiva mundial.
trumentos, lo cual refuerza el pensamiento y el
Europa 2020 proporcionó una estrategia para
trabajo compartimentados.
el crecimiento económico y la creación de
• La ausencia de foros técnicos y diplomáticos
empleo, pero estuvo enmarcada y conducida
para enfoques holísticos sobre cuestiones clave.
por una agenda interna. En la Estrategia Europea
• La organización del trabajo del Parlamento Eu-
de Seguridad de 2003 y su posterior revisión
ropeo en comités monotemáticos dificulta la
en 2008, el resto del mundo se ve como una
gestión de cuestiones transversales y hay una
amenaza. Hay poco sentido de responsabilidad
gran competición entre los comités para ha-
común por el mundo, sus recursos y su población.
cerse con ciertos asuntos.
La UE debería desarrollar una estrategia global
Para poder cumplir con los compromisos en
que aborde los cinco desafíos identificados
una serie de áreas políticas interrelacionadas,
en este informe: crecimiento responsable e
los grupos colectivos de líderes en el Consejo,
inclusivo, una economía verde sostenible, paz y
el Colegio de Comisarios, las Direcciones de la
seguridad, democracia y derechos humanos y
Comisión, el SEAE, el Parlamento Europeo y los
la lucha contra la pobreza y la desigualdad. Esa
Estados miembros necesitan centrarse más en la
estrategia debería estar estrechamente ligada
acción exterior (incluyendo la dimensión externa
a las estrategias internas, con metas específicas
de las políticas internas de la UE). El Comisario
según lo establecido en la estrategia Europa
para el Desarrollo tendrá que desempeñar un
2020. También necesita incluir una visión
papel fundamental.
renovada sobre la gobernanza multilateral, las
En el futuro, la UE tendrá que hacer lo siguiente:
instituciones multilaterales y las asociaciones
• Lograr un compromiso mucho más eficaz al
estratégicas, basada en intereses compartidos
más alto nivel por parte de sus instituciones y
y caminos concretos para la acción colectiva.
Direcciones Generales, y desarrollar enfoques
Una estrategia
integrales con una responsabilidad política cla-
orientación más tangible y más inmediata de
ra y directa.
las prioridades, como por ejemplo el programa
global
debe
brindar
una
• Lograr que los Estados miembros y las institucio-
de trabajo de 18 meses de la Comisión y las
nes de la UE trabajen más estrecha y eficaz-
prioridades acordadas por el nuevo Colegio
mente.
de Comisarios.
• Comprender y cumplir de manera eficaz con
los acuerdos globales.
• Demostrar liderazgo en la promoción del mul-
políticas.
tilateralismo y la gestión del sistema interna-
El nuevo Presidente de la Comisión debería
cional.
estructurar a los Comisarios en grupos, coor-
• Trabajar más colectiva, intensa e inteligente-
dinados por los Vicepresidentes. Informalmente,
mente en entornos difíciles, incluyendo los Esta-
debería quedar claro que, si bien todos los
dos frágiles y los afectados por el conflicto.
Comisarios tienen el mismo estatus legal, los
• Aumentar su capacidad de proporcionar una
Vicepresidentes coordinarán el trabajo del
perspectiva de desarrollo sostenible a nivel
grupo de Comisarios en sus áreas particulares
mundial en una serie de cuestiones.
de responsabilidad. Los Vicepresidentes ten-
• Ser más honesta, selectiva y estratégica en
14
• Permitir un fuerte liderazgo en las distintas áreas
drían
dos
responsabilidades
diferenciadas:
áreas donde no tenga un valor añadido, y
primero, una función de coordinación interna,
retirarse. La UE no tiene necesidad de estar en
supervisando al “equipo” de Comisarios; y se-
todas partes ni en todos los asuntos mundiales.
gundo, una función externa, de representación
y fortalecimiento de la visibilidad de la UE en
das de las Cumbres de la UE específicamente a
cada área temática respectiva. Sería esencial
las cuestiones que se exponen en este informe.
que los Vicepresidentes a cargo de los grupos
de la Comisión informasen sobre sus acciones
• Crear grupos de trabajo de alto nivel para desa-
y políticas de modo regular al Presidente de la
rrollar estrategias conjuntas y programas de tra-
Comisión y al Colegio en su conjunto, así como
bajo que consideren las cinco áreas prioritarias.
al Parlamento.
El Alto Representante debería hacer uso to-
Como la persona responsable de la supervi-
tal de su mandato como Vicepresidente para
sión general de toda la acción exterior, el nue-
intentar promover una cultura de trabajo en
vo Alto Representante/Vicepresidente necesita
la Comisión que permita un enfoque flexible y
aumentar aún más su liderazgo político y ase-
fluido, sagaz y ajustable a las circunstancias. Se
gurar una coordinación eficaz de toda la ac-
podrían crear grupos de trabajo en torno a las
ción exterior, incluyendo el monitoreo y cuestio-
cinco áreas prioritarias, cada una de ellas lide-
nando, si necesario, las proyecciones externas
radas por un Comisario, con el mandato más
de las políticas internas (en cuestiones como el
fuerte posible por parte del Alto Representante/
clima, la energía y la inmigración). Ello requeri-
Vicepresidente acordado con los Comisarios.
rá insuflar nueva vida al Grupo de Comisarios
Esto serviría para romper barreras, incentivar el
de Relaciones Exteriores, ampliando la compo-
aprendizaje e impulsar una acción colectiva efi-
sición para incluir a los Comisarios de Desarro-
caz hacia objetivos ambiciosos para que todos,
llo, Ayuda Humanitaria, Ampliación y Política
incluidos los Estados miembros, sean responsa-
de Vecindad, Comercio, Economía y Asuntos
bles colectivamente. Dichos grupos de trabajo
Monetarios, Medioambiente, Acción Climática
no necesitan ser estructuras permanentes, pero
y Agricultura. Asimismo, el grupo debería ser
se podrían utilizar para iniciar acciones conjun-
más proactivo a la hora de proponer iniciativas
tas sobre asuntos que necesitan ser resueltos y
conjuntas. Para ello, hará falta un mayor lide-
dirigidos a través de los Vicepresidentes y los
razgo político al más alto nivel (ya sea por parte
grupos de la Comisión. Los grupos de trabajo
del Presidente de la Comisión y del Alto Repre-
deberían desarrollar una serie selecta de ini-
sentante/Vicepresidente o permitiendo a los
ciativas pioneras (entre y a través de las áreas
Comisarios de Relaciones Exteriores actuar en
políticas). Por encima de todo, el Alto Repre-
su lugar). Una vez más, vemos un papel clave
sentante/Vicepresidente y los propios Comisa-
para el Comisario de Desarrollo, como principal
rios deben apostar por estos grupos de trabajo,
portavoz y líder político con un enfoque en los
brindándoles un fuerte apoyo político de ma-
países en desarrollo.
nera consistente (las reuniones deberían estar
Desde una perspectiva global del desarrollo,
presididas a nivel político o de los propios Direc-
sería particularmente importante para los gru-
tores o Secretarios Generales). Esto evitaría que
pos de la Comisión que no estén bajo la ac-
se convirtieran en obstrucciones burocráticas
ción exterior coordinarse estrechamente con
entre Direcciones que ofrecen sólo los mínimos
el Alto Representante/Vicepresidente. Adicio-
denominadores comunes a nivel de resultados.
nalmente, una nueva estrategia europea podría brindar una orientación estratégica común
• Fortalecer las habilidades y capacidades ne-
en todos los grupos temáticos. Su progresiva
cesarias, tanto a nivel de las Delegaciones de
puesta en marcha debería estar garantizada
la UE como de la sede.
y supervisada a través de reuniones regulares
Para trabajar de manera transversal, hará falta
de los respectivos Vicepresidentes. Al igual que
ajustarse a las capacidades existentes, inclu-
hemos abogado a favor de un liderazgo al más
yendo habilidades transversales y de supervisión
alto nivel que vincule a los Estados miembros y
(por ejemplo, habilidad para trabajar en muchas
asegure la apropiación, el Presidente del Con-
áreas de especialización, un mejor entendimien-
sejo debe vincular al menos una de las agen-
to de la relación entre las distintas áreas políticas,
15
competencias diplomáticas y de negociación,
• Reorganizar el Parlamento Europeo para forta-
y aptitudes políticas y de comunicación) y ha-
lecer la rendición de cuentas.
blar con una sola voz hacia el exterior (por ejem-
Un mayor escrutinio parlamentario debería for-
plo, voluntad política/capacidad para lograr el
mar parte de cualquier nuevo arreglo, pero sin
consenso interno y procesos internacionales de
una microgestión de presupuestos, y sí salva-
diálogo para construir y mantener coaliciones).
guardando la confidencialidad de los informes
Otras áreas donde se necesita mejorar son el in-
políticos del SEAE. Se podrían establecer comi-
tercambio de conocimiento y experiencia entre
tés conjuntos especiales para mejorar el escru-
las instituciones nacionales, pero también a nivel
tinio de cuestiones que corresponden a más de
europeo. Para la puesta en marcha en el terre-
un comité. Ello implicaría que los comités coli-
no, será necesario que los Jefes de Delegación
derasen algunos asuntos, sin establecer ningún
tengan la suficiente experiencia en cuestiones
tipo de jerarquía en sus mandatos.
de coherencia política.
La prueba para cualquier sistema de gobier-
El nuevo Alto Representante/Vicepresidente
no es si podrá lidiar o no con eficiencia y efica-
también necesitará fortalecer las capacidades
cia con los retos que enfrenta. En este caso, el
del SEAE y mejorar el trabajo en equipo. Ello in-
sistema necesita ofrecer un enfoque no com-
cluye hacer un mejor uso de la experiencia te-
partimentado, que integre las dimensiones
mática existente en la Comisión Europea y la
interna y exterior, y que ayude a negociar los
experiencia técnica de los Estados miembros.
acuerdos mundiales que son necesarios para
Los nombramientos de una buena parte de los
proveer bienes públicos globales. La tarea se
gabinetes de los Comisarios deberían basarse
complica aún más porque la UE no es sólo un
en si tienen o no un verdadero conocimiento
sistema de gobierno, sino un sistema interguber-
sobre los cinco retos prioritarios identificados en
namental. Como tal, la UE responde a las pre-
este informe.
siones y demandas que emanan de sus Estados
miembros tanto como a aquellas de sus países
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• Alentar a las Delegaciones de la UE y a sus Jefes.
socios. Para poder ofrecer bienes públicos glo-
Si bien las cuestiones aquí mencionadas reque-
bales post-2015, la UE en su conjunto –Estados
rirán un liderazgo y una acción audaces desde
miembros e instituciones– deben trabajar jun-
arriba, también necesitarán un enfoque ágil, re-
tos, más estrechamente y de manera eficaz.
ceptivo y creativo de abajo hacia arriba a nivel
El período hasta 2020 ofrece grandes oportu-
de país y regiones. He aquí un papel preponde-
nidades para el cambio, pero sólo si se toman
rante y crucial para los Jefes de Delegación. Las
los pasos correctos. Durante los próximos meses,
Delegaciones de la UE necesitan adoptar un
la agenda internacional estará dominada por
enfoque a largo plazo, que sea de la UE en su
las negociaciones sobre un marco de desarro-
conjunto, para complementar y trabajar con las
llo sostenible post-2015 y por un nuevo acuerdo
ventajas diplomáticas de los Estados miembros,
climático. El Grupo de Trabajo Abierto sobre los
más que un enfoque tecnocrático desarticula-
Objetivos de Desarrollo Sostenible completó su
do cada vez más influido por las agendas políti-
trabajo en julio de 2014 y ha pasado el testigo a
cas de corto plazo de los Estados miembros. Los
la Secretaría General de la ONU. Habrá importan-
Jefes de Delegación deben tener en mente un
tes negociaciones en 2015, y grandes hitos, entre
enfoque que sea de la UE en su conjunto mien-
ellos una conferencia sobre Financiación para el
tras que inspiran a su plantilla para apoyar la ac-
Desarrollo en Addis Abeba en julio de 2015. Todos
ción colectiva cuando sea necesario. También
los temas debatidos en este informe se incluirán
deben estar capacitados para reportar duros
en el proceso post-2015 y en las conversaciones
mensajes sobre cómo funciona de hecho la ac-
fundamentales sobre el clima que se manten-
ción de arriba hacia abajo para lograr avances
drán en paralelo. El nuevo equipo de líderes de la
en las cinco áreas en el terreno y sobre cómo
UE debe hacer de estas cuestiones una prioridad.
aumentar la eficacia.
Son clave para nuestro interés colectivo.
Autores
San Bilal
Neil Bird
Clara Brandi
Clare Castillejo
Raphaëlle Faure
Mark Furness
Mikaela Gavas
Alejandro Guarin
Volker Hauck
Alisa Herrero
Jodie Keane
NielsKeijzer
Daniel Keohane
Svea Koch
Florian Krätke
James Mackie
Simon Maxwell
Alfonso Medinilla
Mario Negre
Andrew Norton
Quentin de Roquefeuil
Imme Scholz
Andrew Shepherd
Andrew Sherriff
Jan Vanheukelom
Frauke de Weijer
© German Development Institute/Deutsches Institut
für Entwicklungspolitik (DIE), European Centre for
Development Policy Management (ECDPM), Fundación
para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior
(FRIDE) y Overseas Development Institute (ODI), 2014.
Editado por Anna Brown y Elize Hefer
Diseño: Jojoh Faal, eme-designs.com
Las opiniones expresadas en este documento son de
los autores y no reflejan necesariamente las opiniones
de las organizaciones que pertenecen al
European Think Tanks Group.
Este informe puede ser citado o reproducido, con la
debida mención a ODI, DIE, ECDPM y FRIDE.