Causas para externalizar servicios en la Administración pública

Presupuesto y Gasto Público 66/2012: 167-182
Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos
© 2012, Instituto de Estudios Fiscales
Causas para externalizar servicios en la Administración
pública
JOSEP VIÑAS XIFRA
Universitat de Girona
Recibido: Noviembre 2011
Aceptado: Diciembre 2011
Resumen
En este trabajo, intentamos exponer que la externalización es una herramienta útil para la mejora de la gestión de una
organización económica y, concretamente, de las administraciones públicas, cuyos sistemas informativos no deben
estar orientados únicamente al cumplimiento de la normativa legal y al control presupuestario. En un primer análisis
de la organización de las administraciones públicas definimos cuáles son los límites en la toma de decisiones para,
posteriormente, estudiar cuáles son los mecanismos legales para la externalización, desarrollando los distintos mo­
delos de gestión indirecta para finalizar con su control y evaluación.
Abstract
In this work, we try to expose that outsourcing is a useful tool to improve management in an economical organiza­
tion and, specifically, in public administrations, which informative systems must not be directed only for the fulfil­
ment of legal normative and budgeting control. In a first analysis, about public administration’s organization, we de­
fine the limits to take decisions, and later we study which are legal mechanisms for outsourcing, developing different
models of indirect management, to finish with its control and evaluation.
Key words: Local Public Services, Privately Provided Public Goods, Public-Private Partnerships.
JEL Classification: H410, H440, H720.
1.
Introducción
En este trabajo, intentamos exponer que la externalización, outsourcing como es cono­
cida en el mundo anglosajón, es una herramienta útil para la mejora de la gestión de una or­
ganización económica y, concretamente, de las administraciones públicas. Para poder utili­
zarla, las entidades deben fijar objetivos claros por lo que necesita ser una herramienta
estratégica.
En estos últimos años, hemos visto como algunas administraciones públicas expresa­
ban la necesidad de utilizar herramientas de gestión de las empresas privadas en la dirección
de una nueva gestión pública, donde los sistemas informativos no deben estar orientados úni­
camente al cumplimiento de la normativa legal y al control presupuestario.
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Para ello, hemos estructurado el trabajo con un primer análisis de la organización de las
administraciones públicas que nos permite vislumbrar cuáles son los límites en la toma de
decisiones. Posteriormente, hemos estudiado cuáles son los mecanismos legales para la ex­
ternalización, desarrollando los distintos modelos de gestión indirecta. En ulteriores aparta­
dos hemos analizado los referentes en el sector privado, para continuar con tres aspectos im­
portantes de la externalización como son los criterios adoptados, el control y la evaluación.
Para finalizar, nos ha parecido interesante realizar una simulación en una administración
pública local para que los conceptos utilizados pudieran constatarse desde una visión apli­
cativa.
2.
La organización de las administraciones públicas
En una entidad económica, la organización es básica para comprender como se gestio­
nan los procesos de las unidades productivas. Por ello, nos parece importante desarrollar un
apartado referente al sistema organizativo de las entidades públicas para comprender mejor
el procedimiento de la toma de decisiones.
2.1.
La organización como un sistema
En primer lugar, de un modo genérico, debemos analizar la organización como un siste­
ma social compuesto por varios subsistemas, también llamados departamentos, aunque,
igualmente, mantiene una estrecha relación con otros sistemas sociales más amplios, es de­
cir, con la comunidad.
Según Mouzelis 1 «... los valores organizacionales... legitiman los fines de la organiza­
ción acentuando la contribución del sistema a las exigencias funcionales del sistema más am­
plio», es decir, que se deberán buscar los objetivos de la organización a través de los que ge­
nere la sociedad o comunidad.
Los problemas básicos que debe afrontar una organización para sobrevivir están rela­
cionados, por una parte. con la exigencia de adaptación, es decir, la dificultad de coordinar
todos los factores humanos y materiales para los fines de la organización. Por otra parte, con
la realización del fin, o sea, analizar la mejor manera de encontrar la adaptación de los me­
dios a los fines, lo que también se ha denominado la problemática de la organización del po­
der. Asimismo, existen dificultades con la integración, es decir, las relaciones existentes en­
tre los diferentes miembros de la organización y, por lo tanto, los distintos niveles de
solidaridad y cohesión. Finalmente, cabe añadir el estado de latencia, que analiza el desarro­
llo de las motivaciones del individuo para que realice las tareas que se le han encomendado,
pudiendo aparecer incompatibilidades con roles que desempeña aquél en otras colectivi­
dades.
De los problemas que acabamos de enumerar, se puede intuir la relevancia de las rela­
ciones entre los miembros para conocer lo que realmente sucede en una organización, mu­
chas de las cuales se basarán en el concepto conocido como conflicto del poder.
Causas para externalizar servicios en la Administración pública
169
Así pues, el análisis organizacional ha tratado al ser humano desde diversas perspecti­
vas; por una parte, como a un individuo que pretende conseguir seguridad emocional, tesis
apoyada por la escuela de las relaciones humanas, o bien, como a un ser que intenta solventar
problemas, defendido por la teoría de la organización, o, por último, como a un individuo
que pretende promocionar sus intereses a través del poder. Esta última tendencia podría, se­
gún Mouzelis 2, desafiar las viejas teorías sobre el ritualismo y la inflexibilidad del compor­
tamiento de los burócratas, para considerarlo como una estrategia para imponer sus posicio­
nes de poder.
Por lo tanto, la lucha por las diferentes esferas de poder nos debe llevar a contemplar la
organización bajo dos puntos de vista diferentes, es decir, un sistema de autoridad formal y
otro informal.
En el primer caso, deberemos concebir el sistema como un diagrama organizativo, lla­
mado organigrama, que proporciona una representación de la división del trabajo, permitien­
do observar como se desarrolla la autoridad formal entre las unidades del sistema.
Por otra parte, en el segundo caso, analizaremos el sistema teniendo en cuenta que, en
una organización, existen fuertes redes de comunicación informal, conocidos por sociogra­
mas, donde el status jerárquico no es el único factor significativo, debido a que existen pocas
tareas que puedan realizarse sin comunicación informal alguna.
En nuestro caso, estamos interesados en analizar la organización, como el sistema don­
de se producen una serie de operaciones que, debidamente controladas, nos van a permitir to­
mar decisiones. Así pues, tal como afirma Mintzberg 3, podemos considerar la organización
como un sistema de flujos regulados que nos permitirá una buena planificación y control.
2.2.
La toma de decisiones en las organizaciones
Cabe mencionar que el ser humano, cuando debe considerar una elección en vistas a
obtener determinados fines, necesita conocer las diferentes alternativas disponibles, las con­
secuencias de aquélla, así como la perspectiva de una posición valorativa para realizar la
elección óptima. Por lo tanto, tal como afirma Mouzelis 4 «el miembro de una organización,
más que un instrumento o un agente autónomo de conductas y emociones, es un tomador de
decisiones y solventador de problemas».
El problema surge cuando este ser humano, en su aspecto económico, no busca maxi­
mizar las decisiones, sino que simplemente intenta encontrar una decisión satisfactoria que
conduzca al objetivo principal, lo que le llevará a abandonar la búsqueda de otras alternativas
posiblemente mejores.
Para poder analizar la toma de decisiones por el individuo, deberemos conocer los as­
pectos organizacionales que le limitan; en general, podemos hablar de la división del trabajo,
de los procedimientos estándar, de la autoridad y de los sistemas de comunicación; por lo
tanto, deberá conocerse el sistema decisor de la organización, es decir, si existe una descen­
tralización de la toma de decisiones y, en caso afirmativo, cómo se produce ésta, es decir, a
través de una forma vertical y/o horizontal.
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Josep Viñas Xifra
Sabemos que el medio más preciso para coordinar la toma de decisiones es una misma
persona, un único cerebro, por lo tanto, debemos poner en duda la necesidad de descentrali­
zar una estructura. No obstante, existen diferentes razones para defender una descentraliza­
ción, pues este cerebro único no puede abarcar toda la información y, en algunos casos, es in­
capaz de comprenderla en su totalidad.
Así pues, podemos enumerar diversos motivos para la descentralización, como son la
rápida reacción ante cambios de condiciones locales, la creación de un estímulo de motiva­
ción en los miembros de la estructura, al igual que la mejora del procesamiento de datos.
Según el profesor Mintzberg 5, hablaremos de descentralización vertical cuando la dis­
persión de poder se distribuya a través de la escala de autoridad lineal, mientras que la des­
centralización horizontal se producirá cuando la toma de decisiones esté controlada por dife­
rentes individuos de cargo directivo.
2.3.
Las relaciones entre la organización y la administración pública
Si de los diferentes enfoques teóricos nos quedamos con la teoría de la organización,
nos daremos cuenta que su relación con las administraciones públicas ha sido una tanto difí­
cil, acrecentado con el hecho que, en los últimos años, éstas han adquirido nuevas funciones
y objetivos que han provocado importantes cambios en su composición y estructura.
En primer lugar debemos preguntarnos si las concepciones teóricas de la organización
pueden tener cabida en una tan específica como la administración pública. Es cierto que to­
das las organizaciones son básicamente idénticas en cuanto a elementos, características y
problemas, pero en determinadas ocasiones aparecen diferencias insalvables.
Las organizaciones públicas tienen necesidades similares a las organizaciones del sec­
tor privado por lo que respecta a alcanzar sus objetivos de una forma eficaz y eficiente, y por
ello se acepta que sus zonas más operativas puedan nutrirse de los conocimientos y herra­
mientas de la teoría organizativa.
No obstante, existen algunos elementos que delimitan la administración pública como
una organización diferenciada, como por ejemplo que los organismos públicos no escogen el
ámbito de su actuación, sino que les viene definido por normativa, mientras el sector privado
se sitúa donde contempla posibilidad de beneficios. Asimismo, el entorno de la gestión pú­
blica es mucho más complejo, aumentando la necesidad de negociación, y los organismos
gubernamentales son más vulnerables a las presiones de naturaleza política por las contien­
das electorales a corto plazo. Por otro lado, la gestión de los recursos humanos en el sector
público está mucho más condicionada, tanto en la selección, como en la promoción o exclu­
sión de su personal, siendo muy difícil premiar la excelencia de los gestores. Otros aspectos
que subyacen en la administración pública son el grado de control, la poca flexibilidad en la
gestión de los recursos financieros o la inexistencia de la sensación de riesgo.
Por lo tanto, existen elementos para justificar la administración pública como una orga­
nización diferenciada, aunque para implementar determinados mecanismos de gestión de la
empresa privada deberá existir una separación entre el nivel político y el nivel técnico.
Causas para externalizar servicios en la Administración pública
3.
171
Modelos de gestión indirecta
Así pues, ya hemos visto que la organización compleja de la administración pública
puede retraerla de tener unas estructuras de personal muy amplias, con poco margen de ma­
niobra, por lo que debemos plantear la posibilidad de externalizar algunos de sus servicios.
Para ello, la administración pública define una figura jurídica denominada gestión indirecta.
Este tipo de gestión se produce cuando aparece una persona jurídica diferente a la enti­
dad pública, para prestar el servicio y, además, el riesgo es asumido por aquélla. Debido a
que la entidad pública continúa siendo la titular del servicio, deberá fiscalizar la actuación
del gestor, ejecutar directamente el servicio, si las circunstancias lo requieren, y asumir la po­
sibilidad de rescatar la gestión de éste.
Por otra parte, las principales características de este tipo de prestación, vienen definidas
por un plazo máximo permitido de 50 años (de forma general), la fijación de tarifas para el
servicio, así como la reversión, al patrimonio de la entidad pública, de los bienes utilizados.
La gestión indirecta, como ya hemos mencionado anteriormente, puede tomar diferen­
tes formas, que añaden una mayor heterogeneidad a un tipo de gestión ya de por sí compleja.
Así pues, la concesión representa la forma más usual en este tipo de gestión, en la cual
se atorga la capacidad a una entidad pública o privada para gestionar un servicio público.
Para ello, el concesionario tiene derecho a recibir una retribución que cubra los costes, y que
le permita obtener un margen de beneficios.
Por otra parte, aparece la figura de la gestión interesada, donde la entidad pública y el
empresario, participan de los resultados que genera el servicio, según esté previsto en un
contrato previo, aunque el socio privado aporta únicamente el trabajo, por lo que tiene tantas
características de la gestión directa como de la indirecta. La relación entre ambas partes no se
instrumenta mediante la creación de una sociedad sino a través de un contrato.
Igualmente, puede utilizarse el recurso del concierto, para que, aprovechando servicios
—ya en uso— de personas físicas o jurídicas, la entidad pública contrate, con ellas, la presta­
ción de un servicio público, sin crear una nueva persona jurídica. En este caso, la administra­
ción aprovecha los equipamientos que tenga el particular para la prestación de la actividad,
limitándose únicamente a otorgarle la condición jurídica de gestor del servicio público co­
rrespondiente.
Asimismo, la utilización del arrendamiento, significa que la entidad pública pone a dis­
posición de un particular, los factores necesarios de su propiedad, incluidos las instalaciones,
para que éste se encargue de la prestación del servicio público. En este sentido, es similar a la
concesión con la diferencia de que aquí los bienes son proporcionados por la administración,
por lo que la inversión del particular es mínima.
Finalmente, la empresa mixta expone una casuística parecida respecto a la sociedad
mercantil totalmente pública, utilizada en la gestión directa, pero con la diferencia que, en
ésta, existirán otros accionistas distintos de la entidad pública, aunque, normalmente, ésta in­
tentará tener el control de la sociedad.
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No obstante, a pesar de la descripción realizada sobre las principales formas de gestión
indirecta, la legislación permite, igualmente, la constitución de convenios y consorcios con
entidades sin ánimo de lucro, cuando se persigan fines de interés público.
Por todo ello, la gestión indirecta de los servicios públicos es un importante exponente
de forma de externalización, entendida como la colaboración entre el sector público y el pri­
vado en aquella actividad de la administración relacionada con la prestación de servicios,
convirtiendo al contratista en un actor implicado directamente en el resultado de dicha acti­
vidad.
Así pues, si analizamos las condiciones en que se traspasa al sector privado la gestión
de determinados servicios públicos, la administración pública sigue manteniendo la titulari­
dad del servicio, una capacidad de decisión relevante y un control importante sobre las con­
diciones en que se prestan los servicios, por lo que debemos plantearnos si la información
contable de las entidades prestadoras deben formar parte de la Cuenta General de la Entidad
Pública y, si fuera así, la necesidad o no de consolidarla como un componente más de la enti­
dad principal.
Esta reflexión nos parece importante para evitar la tentación, en la administración pú­
blica, de utilizar la gestión indirecta no como una herramienta de externalización ya utilizada
en la empresa privada sino como una estrategia para maquillar sus resultados contables.
La normativa que hace referencia a la consolidación de las cuentas de las administracio­
nes públicas consiste, principalmente, en determinar qué cuentas anuales deben formar parte
de la Cuenta General, aplicando el concepto de perímetro contable, y, por otro lado, cuáles
deben presentarse de forma consolidada, apareciendo el concepto de perímetro de consoli­
dación.
El perímetro contable expresa el concepto de responsabilidad financiera y, según la
doctrina internacionalmente aceptada, estará formado por la entidad principal (legalmente y
fiscalmente independiente), los organismos que deben rendir cuentas sobre sus finanzas a la
entidad principal, y otras organizaciones que por su relación con la entidad principal no pue­
den excluirse del citado perímetro, pues dicha exclusión desinformaría a los usuarios.
El siguiente paso debe ser saber qué organismos deben formar parte del perímetro de
consolidación. En primer lugar, sin duda, aquellos organismos de la entidad pública que
prestan sus servicios a través de la gestión directa, es decir, la entidad principal, los Organis­
mos Autónomos y las sociedades dependientes. En segundo lugar, los organismos en los que
la administración pública participa en la gestión colegiada de los mismos (consorcios, man­
comunidades, empresas mixtas...). En tercer lugar, las fundaciones creadas por las adminis­
traciones públicas cuando éstas realicen aportaciones a aquellas. En cuarto lugar, los organis­
mos privados que reciban más del 50% de sus recursos totales de la administración. Un
último caso que plantea más dificultades son las concesiones administrativas y los arren­
damientos que, si no demuestran una dependencia extrema, como cliente prioritario, de la
administración pública en cuestión, no deberían formar parte, en principio, del citado pe­
rímetro.
No obstante, no todos los organismos que forman parte del perímetro de consolidación
utilizarán el mismo método para la consolidación de sus estados contables. Así pues, los or­
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ganismos citados en primer, tercer y cuarto lugar utilizarían el método de integración global,
mientras que los definidos en segundo lugar aplicarán el método de integración proporcional.
4.
Referentes de la externalización en el sector privado
Para poder aplicar una herramienta a un sector concreto como el de las administracio­
nes públicas, debemos analizar como ha funcionado en el sector privado pues es ahí donde se
iniciaron sus primeros pasos. Algunos autores 6 definen el outsourcing como «una relación
contractual entre un vendedor externo y una empresa, en la que el vendedor asume la respon­
sabilidad de una o más funciones que pertenecen a la empresa».
No obstante, antes de subcontratar algunas funciones a empresas externas es necesario
pensar y contestar algunas preguntas para saber qué necesidades de externalización tiene una
empresa. En realidad, externalizar no tiene sentido si se pueden alcanzar los objetivos me­
diante el uso de recursos internos.
El primer paso para tomar decisiones es definir claramente los objetivos, valorando las
opciones internas y, en su caso, la adecuación de contar con socios externos, con la idea de
obtener una referencia en la consecución de los beneficios planificados, es decir, fijar objeti­
vos con sentido y que se puedan medir.
No obstante, el proceso de fijar objetivos es más difícil de lo que parece porque muchas
veces se convierte en una tarea imprecisa. Para evitarlo debemos definir indicadores empre­
sariales de alto nivel, captar las necesidades del futuro cliente, como afectan éstas al cambio
requerido, así como las innovaciones tecnológicas necesarias para ello.
Como ya hemos comentado anteriormente, es necesario valorar el potencial propio, es
decir, calcular cuáles son las máximas capacidades teóricas que nuestra estructura actual
puede utilizar, asumiendo las diferentes limitaciones internas. Si esta potencialidad teórica
no es suficiente para alcanzar los objetivos de la empresa, podremos considerar la compra de
recursos ajenos como alternativa a nuestras restricciones internas.
Una vez analizada la situación interna de la empresa, debemos enfocar cuáles son las
razones genéricas para externalizar los servicios. En primer lugar existe una cuestión relacio­
nada con la fijeza de los costes, es decir, la posibilidad de convertir algunos costes fijos en
variables, principalmente los costes de personal, así como la reducción de inversiones e in­
ventarios. En segundo lugar, aumentar la flexibilidad de la empresa, priorizando las áreas en
los que la empresa es más eficaz y cambiando las prioridades según las condiciones del mer­
cado. Por otro lado, mejorar la productividad de la empresa, consiguiendo ciclos de tiempo
más rápido que mejoran el rendimiento de la organización y que son más permeables a ideas
innovadoras. Por último, ganar el acceso a nuevos mercados y oportunidades de negocio, a
través de la red de proveedores, expandiendo las operaciones sin necesidad de financiación
extraordinaria.
La externalización es aplicable en todos los procesos o áreas de la empresa donde se
consumen recursos sin aportar valor añadido. Generalmente están formadas por actividades
que hacen un uso intensivo de gastos corrientes, que forman parte de servicios especializados
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o de soporte, que están sujetas a un mercado excesivamente cambiante con dificultades para
reclutar personal, o bien que por razones tecnológicas requieren una gran inversión.
5.
Criterios para decidir la externalización
Cuando una organización decide emplear la externalización debe plantear qué criterios
va a utilizar para ese empeño y cuáles van a ser las consecuencias. Así pues, si una entidad
externaliza, por falta de recursos y capacidades en determinadas áreas, por la necesidad de
concentrarse en las actividades principales o por la existencia de factores poco importantes
que pueden ser adquiridos en el mercado, reduce normalmente el tamaño y estructura de la
organización.
Una primera cuestión que se debe responder es sobre cuáles son los recursos imprescin­
dibles y cuáles no aportan ningún valor específico a la empresa. Así pues, cualquier factor
valioso o insustituible constituye un activo demasiado específico para ser contratado en el
exterior, mientras que los factores que son más eficientes en el mercado deben ser adquiridos
en dicho mercado.
En este sentido, una organización debería invertir en aquellos factores que constituyen
las competencias básicas, es decir, aquellas que permiten obtener una competitividad a largo
plazo que, habitualmente, se han conseguido a través del aprendizaje colectivo. Estas compe­
tencias conectan directamente con las necesidades de los clientes porqué la organización las
realiza mejor que sus competidores.
Por ello, la externalización, desde el punto de vista de las competencias básicas, permi­
te a la organización centrarse en la innovación, elimina las inflexibilidades de los recursos fi­
jos y mejora su conocimiento aprovechando la experiencia de sus proveedores. Por lo tanto,
las actividades que no proporcionan un resultado adecuado, a nivel de costes o de rendimien­
to, deben ser externalizadas fuera de la empresa.
En el ámbito de los procesos, desarrollar en la empresa determinadas actividades en las
que no es necesario diferenciarse para obtener una ventaja competitiva puede tener unos cos­
tes de producción muy altos, una razón más para externalizarlas.
Para resumir podemos citar las palabras del profesor Argyres 7 en las que plantea que «las
organizaciones integrarán verticalmente aquellas actividades en las que presentan más expe­
riencia y habilidades organizativas que sus suministradores, y externalizarán aquellas otras en
las que tengan unas capacidades inferiores, excepto en aquellos casos donde hayan decidido
aceptar altos costes en el corto plazo, mientras las capacidades se están desarrollando».
No obstante, debemos adaptar el proceso de decisión de la externalización al ámbito
público y, en este caso, identificar las áreas susceptibles de externalización, excluyendo
aquellas que de forma clara necesitan una gestión directa y justificando los criterios técnicos
de las que posibilitan una gestión indirecta.
En el primer caso, las funciones excluidas de la externalización serán aquellas que de­
penden principalmente de decisiones políticas, es decir, donde el criterio ideológico es pre­
Causas para externalizar servicios en la Administración pública
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ponderante ante el aspecto técnico, y las que generen ejercicio discrecional de autoridad, es
decir, las funciones que, en términos jurídicos, impliquen imperium.
En el segundo caso, debemos diferenciar entre las funciones que genéricamente son ex­
ternalizables, donde encontramos aquellas que son intensivas en recursos humanos de baja
cualificación, las altamente especializadas, las sujetas a cargas de trabajo fluctuantes y las fi­
nalistas, y las funciones que subjetivamente son externalizables, es decir, que necesitan de un
análisis ulterior para su valoración.
Este análisis debe incluir toda una serie de factores que pasamos a enumerar seguida­
mente. En primer lugar, el valor estratégico donde se evalúa la contribución de la función al
valor añadido global del servicio, por lo que a menos valor añadido más posibilidades de ex­
ternalización. En segundo lugar, la previsión de la evolución de sus funciones, con un análi­
sis especial de la demanda futura, por lo que a mayor demanda menos externalización. En
tercer lugar, la estabilidad de los mercados y de los recursos, en el sentido de que un mercado
que necesite de unos recursos con cambios tecnológicos muy rápidos, implicará funciones
candidatas a la externalización. Finalmente, los condicionamientos económicos, es decir, la
competitividad del mercado y los costes de transacción, por lo que una competividad alta y
unos costes bajos inducen a la externalización.
6.
Control y evaluación de la externalización
En la etapa de diseño de la externalización se debe establecer un sistema de control y
evaluación que permita realizar un seguimiento continuado de la prestación de los servicios
públicos externalizados, así como emitir las señales de alerta para realizar las oportunas co­
rrecciones.
Por otra parte, al finalizar el servicio, se deberán obtener datos sobre la eficacia del di­
seño original, la comparación de los resultados obtenidos con los resultados esperados, así
como el establecimiento del grado de satisfacción del ciudadano.
Además de los procedimientos existentes para cualquier expediente de gestión econó­
mico-financiera, la externalización plantea una serie de cuestiones por las que son razonables
una serie de controles que posteriormente analizaremos. Por citar algunas, destacaríamos la
yuxtaposición de culturas dispares, con diferentes estilos de trabajo, y las valoraciones subje­
tivas a priori, por tratarse de servicios que, normalmente, son de difícil cuantificación.
Por lo tanto, la evaluación debe ser un proceso planificado que contribuya a garantizar
una gestión más transparente, mejorar la calidad de los servicios prestados por el sector pú­
blico, y mejorar la coordinación entre los diferentes niveles responsables de la administra­
ción.
En función de los organismos que realicen la evaluación ésta podrá ser interna, realiza­
da por el personal de la administración, o externa. Aunque la segunda tiene como inconve­
niente el menor conocimiento por parte de los evaluadores de los procesos internos, es prefe­
rible a la primera por su imparcialidad y objetividad.
176
Josep Viñas Xifra
Una vez hemos definido cuáles son las formas de control y evaluación, cabe definir al­
gún proceso de guía para el directivo público, puesto que la externalización no exime a la ad­
ministración de la responsabilidad de la prestación del servicio y, por lo tanto, del estableci­
miento de los mecanismos de control y evaluación.
En primera instancia será necesaria una evaluación previa para cerciorar que existe un
mercado de proveedores capaz de satisfacer los objetivos de nuestra externalización o, en el
caso de que no exista, fomentar su existencia a través de diferentes mecanismos.
Así pues, será necesario evaluar la capacidad, es decir, si los proveedores tienen la ex­
periencia suficiente para la prestación del servicio en cuestión, analizando indicadores como
cantidad de contratos en prestaciones similares, experiencias anteriores con la administra­
ción pública, medios técnicos y humanos de la empresa, entre otros.
Por otra parte, deberá realizarse una evaluación financiera donde se analice la solvencia
económica y financiera de las empresas mediante datos de sus cuentas anuales, y se compare
el valor de la externalización respecto a su facturación habitual, así como su capacidad de in­
versión si el servicio externalizado lo requiriese.
El hecho de haber establecido un sistema de control y evaluación previo permitirá reali­
zar el seguimiento continuo de la prestación de los servicios externalizados, emitir señales de
alarma antes de que aparezcan los problemas y, de esta manera, realizar las correcciones
oportunas.
En segundo lugar, se deberá realizar una evaluación posterior, es decir, una vez finaliza­
da la prestación del servicio público, para obtener datos sobre la eficacia del proyecto origi­
nal, para comparar los resultados obtenidos con los predeterminados, y para establecer el
grado de satisfacción del ciudadano.
Para ello, la administración deberá exigir al proceso de evaluación posterior una serie
de características, entre las cuáles podemos incluir la imparcialidad (neutralidad en el proce­
so de análisis), credibilidad (confianza de los diferentes actores), utilidad (efecto sobre los
actores) y retroalimentación (los datos deben permitir un aprendizaje para mejorar la toma de
decisiones).
7.
Ejemplo en una administración pública local
Vamos a suponer un ayuntamiento de entre 20.000 y 50.000 habitantes, con un presu­
puesto de 30.000.000,00 €. Cuenta con 150 trabajadores en plantilla, 80 funcionarios y 70
laborales. De los funcionarios 10 son interinos y el resto tienen plaza fija, de los laborales 40
tienen contrato indefinido y 30 tienen contrato temporal. El organigrama del citado ayunta­
miento está formado por 8 áreas, que pasamos a enumerar.
Seguridad es la encargada de todos los servicios referentes a la seguridad en lugares pú­
blicos, la ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas, la protección ci­
vil, así como la prevención y extinción de incendios. En su plantilla de 40 personas, todos los
trabajadores son funcionarios, de los cuáles 38 tienen plaza fija y 2 son interinos. En cuánto a
Causas para externalizar servicios en la Administración pública
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las categorías, existen 1 jefe de policía, 4 sargentos, 10 caporales, 24 policías locales y 1 ad­
ministrativo.
Urbanismo se ocupa de los servicios relacionados con la urbanización, la vivienda, el
patrimonio histórico y artístico, la planificación y gestión urbanística, así como las licencias
y permisos de obras. En su plantilla de 20 personas, 12 trabajadores son funcionarios, 10 con
plaza fija y 2 interinos, y 8 son laborales, de los cuáles 5 tienen contrato indefinido. En refe­
rencia a las categorías, existen 2 arquitectos, 1 jurista, 5 arquitectos técnicos, 5 delineantes, 1
jefe administrativo y 6 administrativos.
Medio Ambiente tiene bajo su mando los servicios referentes a la protección del medio
ambiente, la recogida y tratamiento de residuos, el abastecimiento de agua, así como el sa­
neamiento de aguas residuales. En su plantilla de 5 personas, 2 trabajadores son funciona­
rios, ambos con plaza fija, y 3 trabajadores son laborales, de los cuáles 2 tienen contrato in­
definido. En cuánto a las categorías, existe 1 licenciado en ciencias ambientales, 2 técnicos
medios y 2 administrativos.
Cultura se encarga de los servicios referentes a las actividades culturales y deportivas,
así como las relacionadas con el ocio y la educación. En su plantilla de 20 personas, 6 traba­
jadores son funcionarios, todos con plaza fija, y 14 son laborales, de los cuáles 10 tienen con­
trato indefinido. En referencia a las categorías, existen 2 técnicos superiores, 4 técnicos me­
dios, 6 administrativos y 8 auxiliares.
Servicios Sociales realiza funciones de protección a la infancia y a la adolescencia,
atención a la drogodependencia, atención a la discapacidad y a los mayores, así como la ges­
tión de los servicios de atención primaria. En su plantilla de 25 personas, 5 trabajadores son
funcionarios, 2 de los cuáles interinos, y 20 son laborales, de los cuáles 12 tienen contrato in­
definido. En cuánto a las categorías, existen 2 técnicos superiores, 8 trabajadores sociales, 7
educadores sociales, 5 trabajadores familiares, 2 administrativos y 1 auxiliar.
Administración General se hace cargo del control presupuestario, de la recaudación de
impuestos, tasas y precios públicos, de la gestión y organización de los recursos humanos, de
la defensa de los intereses legales del ente, así como del resto de cuestiones relacionadas con
el ámbito jurídico y económico general. En su plantilla de 15 personas, 10 trabajadores son
funcionarios, 2 de los cuáles interinos, y 5 son laborales, de los cuáles 2 tienen contrato inde­
finido. En referencia a las categorías, existen 1 interventor, 1 secretario, 1 tesorero, 1 econo­
mista, 1 jurista, 4 técnicos medios, 6 administrativos y 2 auxiliares.
Servicios Básicos presta servicios de mantenimiento al resto de las áreas, así como al
patrimonio y a las infraestructuras municipales. Está formada por varias brigadas que reali­
zan diferentes actividades. En su plantilla de 20 personas, 4 trabajadores son funcionarios, 2
de los cuáles interinos, y 16 son laborales, de los cuáles 6 tienen contrato indefinido. En
cuánto a las categorías, existen 1 técnico medio, 3 encargados, 3 albañiles, 3 electricistas, 3
pintores, 6 peones y 1 administrativo.
Informática se encarga del suministro y mantenimiento, tanto de hardware como de
software del resto de áreas del ayuntamiento, así como de su asesoramiento técnico. En su
plantilla de 5 personas, 1 trabajador es funcionario con plaza fija, y 4 son laborales, de los
178
Josep Viñas Xifra
cuáles 3 tienen contrato indefinido. En referencia a las categorías, existen 1 técnico superior,
3 técnicos medios y 1 administrativo.
Para poder realizar una simulación de las posibilidades de externalización de este caso
hipotético, hemos elaborado un cuadro adjunto, a modo de resumen, donde se exponen algu­
nos de los criterios para decidir que hacer con los procesos de cada área.
En el área de Seguridad quedan excluidas de la externalización la mayor parte de sus
actividades porque realizan ejercicio discrecional de autoridad (imperium). Además de este
condicionamiento jurídico, para reforzar la tesis, consideramos que sus funciones tienen una
alta especialización y que va a existir más demanda futura de sus servicios por parte de la
ciudadanía.
En el área de Urbanismo, aunque pude tener un valor estratégico importante para el de­
sarrollo de un Plan General de Ordenación Urbana o los planes parciales subsiguientes, tam­
bién es cierto que tiene cargas de trabajo fluctuantes en cuanto a la redacción de proyectos.
Por lo tanto, una parte de la redacción de proyectos de equipamientos podría externalizarse a
despachos profesionales de arquitectura, y reducir en 2 personas (arquitectos técnicos o deli­
neantes) la plantilla del ayuntamiento.
En el área de Medio Ambiente, existe un valor estratégico por el hecho de que la protec­
ción de éste cada vez es una cuestión más transversal y que, por lo tanto, afecta a otras áreas
de la organización. No obstante, sus cargas de trabajo son fluctuantes y esta es una razón para
la externalización. Consideramos que al tener poca estructura sería difícil externalizar sus
servicios, aunque a medio plazo el ayuntamiento deba plantearse si mantener un área en la
cuál algunos servicios, como por ejemplo la recogida y tratamiento de residuos, ya se han ex­
ternalizado desde hace tiempo.
En el área de Cultura existe una baja cualificación de los recursos humanos, en compa­
ración con el resto de áreas, y además existen cargas de trabajo fluctuantes porqué sus activi­
dades tienen un elevado índice de temporalidad. Por ello, nos parece oportuno externalizar
algunas actividades relacionadas con la gestión de centros deportivos y culturales, lo que nos
permitiría una reducción de recursos humanos en las categorías de técnicos medios, adminis­
trativos y auxiliares.
En el área de Servicios Sociales existe una alta especialización de los profesionales,
pues las diferentes categorías están definidas por las diferentes normativas. Además, por la
situación económica actual y por el desarrollo de las diferentes normativas relacionadas con
la autonomía personal y la dependencia, la demanda futura de estos servicios va a ser cre­
ciente. Por todo ello, se plantea no externalizar ninguna de sus actividades.
En el área de Administración General pueden existir cargas de trabajo fluctuantes. Con­
sideramos que existe un exceso de técnicos medios y superiores para un área que no es es­
tratégica, aunque sí principal. Por ello, nos parece oportuno externalizar algunas actividades
relacionadas con la gestión jurídica y económica del ente, siempre que no afecten a las fun­
ciones propias de las personas habilitadas para determinados cometidos (intervención, secre­
taría, etc.). Esta acción permitiría reducir en un mínimo de 2 personas la estructura del área.
En el área de Servicios Básicos existe una baja cualificación de los recursos humanos,
por lo que existe un argumento razonable para externalizar parte de sus actividades. Además,
179
Causas para externalizar servicios en la Administración pública
es una de las áreas con menos personal con contrato indefinido, por lo que el coste de reducir
la plantilla, a medio plazo, sería mínimo. Por ello, se recomienda externalizar una parte de
las actividades de mantenimiento, con la reducción de 2 ó 3 personas de la plantilla.
En el área de Informática se localizan cargas de trabajo fluctuantes por el hecho de ser
una sección auxiliar que presta servicio a las unidades principales. Además, la alta especiali­
zación de su trabajo y los cambios tecnológicos que se producen en sus actividades la sitúan
como candidata a externalizar parte de sus servicios. No obstante, su poca estructura y sus
condiciones laborales no permiten actuaciones a medio plazo, pero debe realizarse un plan­
teamiento a largo plazo para externalizar el área completa.
Cuadro 1
Características de las secciones
SEGURIDAD URBANISMO
IMPERIUM
M.
AMBIENTE
X
X
X
X
VALOR
ESTRATÉGICO
X
X
CAMBIOS
TECNOLÓGICOS
8.
X
X
X
CARGAS TRABAJO
FLUCTUANTES
DEMANDA FUTURA
S.BÁSICOS INFORMÁTICA
X
BAJA
CUALIFICACIÓN
RRHH
ALTA
ESPECIALIZACIÓN
CULTURA S. SOCIALES ADM. GEN.
X
X
X
X
X
X
Conclusiones
Las organizaciones públicas tienen necesidades similares a las organizaciones del sec­
tor privado por lo que respecta a alcanzar sus objetivos de una forma eficaz y eficiente, aun­
que existen algunos elementos que delimitan la administración pública como una organiza­
ción diferenciada, como son el ámbito de su actuación, la gestión de los recursos humanos o
la valoración del riesgo.
Ante la posibilidad de externalizar algunos de sus servicios, la administración pública
define una figura jurídica denominada gestión indirecta, en la que la propia administración
sigue manteniendo la titularidad del servicio, y una capacidad de decisión relevante por lo
que no existe una privatización de aquél, como muchas veces se ha planteado. No obstante,
es importante definir la información contable de las entidades prestadoras qué debe formar
parte de la Cuenta General de la Entidad Pública, utilizando técnicas de consolidación conta­
ble adecuadas.
180
Josep Viñas Xifra
En las administraciones públicas existen una serie de funciones que, por cuestiones ju­
rídicas, están excluidas de la externalización. En el resto de actividades, existen oportunida­
des para reducir el tamaño y la estructura de unas organizaciones poco ágiles, externalizando
aquéllas que, desde un punto de vista estratégico, no aportan valor añadido a las citadas ad­
ministraciones.
La evaluación de la externalización debe planificarse de manera que exista una evalua­
ción previa en la que se asegure un mercado de proveedores para las actividades externaliza­
das, así como una evaluación posterior donde se consiga una retroalimentación para el per­
feccionamiento de los procesos productivos.
A través de un análisis detallado de la organización y de los procesos de una adminis­
tración pública es posible especializar a la entidad en aquellas actividades que legalmente
debe prestar mediante gestión directa, y en aquellas otras que los gestores consideren estraté­
gicas. El resto de actividades que sean susceptibles de externalización pueden reducir entre
un 5% y un 10% la estructura de costes fijos de la administración.
Notas
1.
Mouzelis, N. P., op. cit., p. 162.
2.
Mouzelis, N. P., op. cit., p. 173.
3.
Mintzberg, H., op. cit., pp. 63-72.
4.
Mouzelis, N. P., op. cit., p. 134.
5.
Mintzberg, H., op. cit., p. 223.
6.
White, R. y James, B., op. cit., p. 15.
7.
Argyres, N. (1996), op. cit.
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