Medio Ambiente y Derecho Internacional
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Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Ana Barreira Paula Ocampo Eugenia Recio Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica ISBN: 978-84-690-8175-4 Depósito legal: M-41095-2007 Índice Capítulo 1. Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente 1. Introducción............................................................................................................................................... 2. Origen y evolución del derecho internacional del medio ambiente .......................... 2.1. La Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano ......................... 2.2. De Estocolmo a Río ................................................................................................................. 2.3. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo .... 2.4. El camino a Johannesburgo ................................................................................................ 3. Fuentes del derecho internacional del medio ambiente ................................................. 3.1. Derecho internacional convencional ............................................................................... 3.2. Derecho internacional consuetudinario: la costumbre internacional ............. 3.3. Principios generales del derecho ..................................................................................... 3.4. Las decisiones judiciales y la doctrina ........................................................................... 3.5. Otras fuentes de obligaciones............................................................................................. 4. La gobernanza del derecho internacional del medio ambiente: actores principales ............................................................................................................................... 4.1. Los estados.................................................................................................................................... 4.2. Las organizaciones internacionales ................................................................................. 4.2.1. Organizaciones globales: la “familia” de las Naciones Unidas ............ 4.2.2. Organizaciones regionales ..................................................................................... 4.2.3. Instituciones financieras internacionales (IFIs) ............................................ 4.3. Los actores no-estatales ....................................................................................................... 5. Los principios generales del derecho internacional del medio ambiente .............. 5.1. Principios sustantivos................................................................................................................ 5.1.1. Soberanía sobre los recursos naturales y responsabilidad de no causar daños en el medio ambiente de otros estados o en áreas fuera de la jurisdicción de los estados ........................................................... 5.1.2. El principio de buena vecindad-obligación de cooperar ....................... 5.1.3. Desarrollo sostenible ................................................................................................ 5.1.4. Responsabilidad común pero diferenciada .................................................. 5.1.5. El Principio “quien contamina paga” ................................................................. 5.2. Principios procedimentales .................................................................................................. 5.2.1. El principio de prevención ..................................................................................... 5.2.2. El principio de precaución ..................................................................................... 5.2.3. Principio de notificación previa, consulta y obligaciones de negociación ................................................................................................................... 1. 1 1 2 3 4 5 7 8 9 10 11 12 12 13 13 14 14 20 29 31 32 33 33 34 35 37 37 39 39 40 41 Capítulo 2: Derechos Humanos y Medio Ambiente 43 Introducción ............................................................................................................................................. 1.1. Clasificación de los derechos humanos ....................................................................... 43 44 V 1.1.1. 1.1.2. 1.1.3. 1.1.4. 1.1.5. Derechos de primera generación ...................................................................... 44 Derechos de segunda generación .................................................................... 45 Derechos de tercera generación ........................................................................ 46 Derechos humanos de cuarta generación ..................................................... 48 El derecho al medio ambiente como derecho humano de tercera generación ..................................................................................................................... 48 2. Bases del régimen internacional de derechos humanos ................................................. 49 2.1. Sistema universal de derechos humanos ..................................................................... 50 2.2. Ámbito regional .......................................................................................................................... 54 2.2.1. Región europea ........................................................................................................... 55 2.2.2. Región americana ...................................................................................................... 60 2.2.3. Región africana ............................................................................................................ 62 3. Reconocimiento del derecho humano al medio ambiente por el derecho internacional ............................................................................................................................................ 63 3.1. El papel de los tribunales en el reconocimiento del derecho humano al medio ambiente .................................................................................................................... 66 3.2. Derechos culturales y de las minorías: los pueblos indígenas y el disfrute de un ambiente sano ............................................................................................. 72 3.3. Reconocimiento del derecho al medio ambiente en las Constituciones ....... 76 3.3.1. España .............................................................................................................................. 76 4. El derecho al agua como un derecho humano .................................................................... 78 Capítulo 3: La protección del medio ambiente atmosférico 1. VI 85 El régimen de la contaminación atmosférica transfronteriza ......................................... 85 1.1. La problemática .......................................................................................................................... 85 1.2. Respuesta internacional a la problemática .................................................................. 87 1.3. Convenio Sobre la Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Gran Distancia ......................................................................................................................... 88 1.3.1. Objetivos .......................................................................................................................... 89 1.3.2. Principales obligaciones ......................................................................................... 89 1.4. Marco institucional .................................................................................................................... 91 1.4.1. Órgano Ejecutivo ......................................................................................................... 91 1.4.2. Secretaría ........................................................................................................................ 91 1.4.3. Comité de Implementación ................................................................................... 91 1.5. Protocolos al Convenio: establecimiento de nuevas obligaciones ................. 93 1.5.1. Protocolo de 1984, Relativo a la Financiación del EMEP ...................... 93 1.5.2. Protocolo de 1985 Relativo a la Reducción de Emisiones de Azufre..... 93 1.5.3. Protocolo de 1988 Relativo a la Lucha Contra las Emisiones de Óxidos de Nitrógeno .......................................................................................... 94 1.5.4. Protocolo de 1991 Relativo a las Emisiones de Compuestos Órgánicos Volátiles ..................................................................................................... 96 1.5.5. Protocolo de 1994, Relativo a Reducciones Adicionales de las Emisiones de Azufre ................................................................................................. 98 1.5.6. Protocolo de 1998, Relativo a las Emisiones de Metales Pesados ....... 100 1.5.7. Protocolo de 1998, Relativo a los Contaminantes Orgánicos Persistentes.. 101 1.5.8. Protocolo de 1999 Relativo a la Reducción de la Acidificación, de la Eutrofización y del Ozono en la Troposfera ...................................... 1.6. Respuesta comunitaria ........................................................................................................... 1.7. La acción del estado español ............................................................................................. 2. El Régimen de Protección de la Capa de Ozono ................................................................ 2.1. Problemática ............................................................................................................................. 2.2. Respuesta internacional ........................................................................................................ 2.3. Convenio de Viena .................................................................................................................... 2.3.1. Objetivos .......................................................................................................................... 2.3.2. Principales obligaciones y compromisos ....................................................... 2.3.3. Marco institucional ..................................................................................................... 2.4. Protocolo de Montreal ............................................................................................................ 2.4.1. Objetivos .......................................................................................................................... 2.4.2. Principales obligaciones y compromisos ....................................................... 2.4.3. Revisión del Protocolo ............................................................................................. 2.4.4. Calendarios de eliminación de las sustancias controladas .................. 2.4.5. Marco institucional ..................................................................................................... 2.5. Respuesta comunitaria ........................................................................................................... 2.6. Acción del estado español ................................................................................................... 3. El régimen internacional de cambio climático ....................................................................... 3.1. La problemática .......................................................................................................................... 3.2. Respuesta internacional a la problemática .................................................................. 3.3. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ..... 3.3.1. Objetivos .......................................................................................................................... 3.3.2. Obligaciones ................................................................................................................. 3.3.3. Actividades conjuntas ............................................................................................... 3.3.4. Marco institucional ..................................................................................................... 3.3.5. Mecanismos de financiación ................................................................................ 3.4. El Protocolo de Kyoto: establecimiento de nuevas obligaciones .................... 3.4.1. Objetivos .......................................................................................................................... 3.4.2. Obligaciones ................................................................................................................. 3.4.3. Marco institucional ..................................................................................................... 3.4.4. Mecanismos de financiación ................................................................................ 3.5. Respuesta comunitaria ........................................................................................................... 3.5.1. Introducción ................................................................................................................... 3.5.2. El régimen europeo de comercio de derechos de emisión de GEI ...... 3.5.3. El sector de la aviación ............................................................................................. 3.5.4. La captura y el almacenamiento geológico de carbono ......................... 3.5.5. El control de las emisiones de turismos y vehículos industriales ligeros ............................................................................................................................... 3.5.6. Investigación en materia de cambio climático ............................................ 3.5.7. Vigilancia e informes sobre GEI .......................................................................... 3.5.8. Impacto y adaptación al cambio climático .................................................... 3.6. La acción del estado español ............................................................................................. 3.6.1. El comercio de derechos de emisiones y los mecanismos flexibles .... 3.6.2. Vulnerabilidad, impactos y adaptación al cambio climático ................. 103 105 108 113 113 117 118 119 119 121 123 123 123 126 128 129 133 136 139 139 144 147 148 149 151 151 152 154 154 154 160 162 163 163 165 169 170 171 172 173 174 175 176 180 VII Capítulo 4: La protección del medio marino frente a la contaminación 1. Introducción ............................................................................................................................................. 2. Respuesta internacional .................................................................................................................... 3. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar ........................... 3.1. Objetivos ........................................................................................................................................ 3.2. La delimitación de las zonas marinas: principales obligaciones y compromisos ............................................................................................................................... 3.3. Las obligaciones de protección y prevención ............................................................ 3.3.1. Las medidas de policía, de represión y de reparación ........................... 3.3.2. La lucha contra varios tipos de contaminación .......................................... 3.4. Marco institucional .................................................................................................................... 3.4.1. La Reunión de las Partes......................................................................................... 3.4.2. La Autoridad Internacional de los Fondos Marinos y el Tribunal Internacional de Derecho del Mar ..................................................................... 3.4.3. La Comisión de Límites de la Plataforma Continental ............................ 3.4.4. El Proceso Abierto Consultivo Oficioso de las Naciones Unidas sobre los Océanos y el Derecho del Mar ...................................................... La protección de los mares regionales ...................................................................................... 4. Las convenciones regionales de protección del medio marino .................................. 4.1. El PNUMA y los mares regionales .................................................................................... 4.1.1. El Mar Mediterráneo .................................................................................................. 4.2.2. El Mar del Norte: Convenio OSPAR .................................................................. 4.2.3. El Mar Báltico: El Convenio de Helsinki .......................................................... Convenios para prevenir diversas fuentes de contaminación marina ....................... 5. La prevención de la contaminación desde buques ............................................................ 5.1. Convenio MARPOL ................................................................................................................... 5.1.1. Principales obligaciones y compromisos......................................................... 5.1.2. Marco institucional ..................................................................................................... 6. Contaminación por vertimientos desde buques (dumping)............................................. 6.1. Convenio de Londres de 1972 ........................................................................................... 6.1.1. Objetivos .......................................................................................................................... 6.1.2. Principales obligaciones y compromisos ....................................................... 6.1.3. El Protocolo de 1996 ................................................................................................ 7. La contaminación de origen terrestre y desde la atmósfera o a través de ella ........................................................................................................................ 7.1. CONVEMAR .................................................................................................................................. 7.2. El Programa Mundial de Acción de 1995 ..................................................................... 8. Contaminación resultante de actividades en los fondos marinos ............................... 8.1. CONVEMAR .................................................................................................................................. 9. Seguridad y emergencias ................................................................................................................. 9.1. CONVEMAR .................................................................................................................................. 9.2. La prevención de la contaminación por accidentes de buques: Convenio SOLAS ....................................................................................................................... 9.2.1. Objetivos .......................................................................................................................... 9.2.2. Principales obligaciones y compromisos ....................................................... VIII 183 183 184 186 186 187 190 190 191 191 191 192 193 194 195 195 196 198 203 206 209 209 211 212 214 215 216 216 217 218 220 221 221 223 223 225 225 226 226 227 9.3. La intervención en caso de contaminación o riesgo de contaminación por hidrocarburos u otras sustancias peligrosas ...................................................... 9.3.1. Objetivo ............................................................................................................................ 9.3.2. Principales obligaciones y compromisos ....................................................... 9.3.3. El Protocolo de 1973 ................................................................................................ 9.4. Convenio Internacional sobre Cooperación, Preparación y Lucha Contra la Contaminación por Hidrocarburos .............................................................................. 9.4.1. Objetivos .......................................................................................................................... 9.4.2. Principales obligaciones ......................................................................................... 9.4.3. El Protocolo sobre Sustancias Nocivas y Potencialmente Peligrosas .............................................................................................................. 10. Respuesta comunitaria ....................................................................................................................... 10.1. Contaminación marina accidental .................................................................................... 10.2. Contaminación por buques .................................................................................................. 10.3. Contaminación marina de origen terrestre ................................................................... 10.4. Participación de la CE en convenciones de mares regionales ......................... 11. La acción del estado español ........................................................................................................ Capítulo 5: La protección de los recursos de agua dulce 1. La problemática ..................................................................................................................................... 2. Respuesta de la comunidad internacional .............................................................................. Normas de aplicación general ......................................................................................................... 3. Principios que gobiernan el uso y gestión de los cursos de agua internacionales......................................................................................................................................... 3.1. Principios sustantivos .............................................................................................................. 3.2. Principios procedimientales ................................................................................................. 4. La Convención de Naciones Unidas de 1997 sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para Fines Distintos de la Navegación ......... Normas de aplicación regional y bilateral ................................................................................ 5. El Convenio de Helsinki ..................................................................................................................... 5.1. Principales obligaciones ........................................................................................................ 5.2. Medidas de cooperación ....................................................................................................... 5.3. El Protocolo Sobre el Agua y la Salud ........................................................................... 5.4. El Protocolo sobre Responsabilidad Civil ..................................................................... 6. El Rin ........................................................................................................................................................... 7. El Danubio ................................................................................................................................................ 8. Las cuencas hispano-portuguesas................................................................................................ 8.1. El Convenio de Albufeira ............................................................................................................ 9. Las cuencas americanas ................................................................................................................... 9.1. Norteamérica ............................................................................................................................... 9.2. Sudamérica ................................................................................................................................... 10. Las cuencas de África ........................................................................................................................ 11. Asia .............................................................................................................................................................. 12. Respuesta comunitaria ....................................................................................................................... 12.1. Las directivas de la primera fase ...................................................................................... 229 229 229 230 231 231 231 232 233 233 236 237 238 240 247 247 249 254 254 254 255 256 258 258 259 260 262 263 264 267 269 271 274 274 275 276 277 277 279 IX 12.2. Las directivas de la segunda fase ..................................................................................... 281 12.3. La Directiva Marco del Agua ................................................................................................ 283 13. La acción del estado español ........................................................................................................ 288 Capítulo 6: Protección de la Biodiversidad 1. Introducción ............................................................................................................................................. 2. Problemas en torno a la conservación de la biodiversidad ............................................ 2.1. Respuesta internacional: desarrollo normativo .......................................................... 2.2. Técnicas de regulación de la biodiversidad ................................................................ Instrumentos generales de aplicación global .......................................................................... 3. El Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre (CITES) ............................................................................................... 3.1. Introducción ................................................................................................................................. 3.2. Principales obligaciones y compromisos ...................................................................... 3.3. Marco institucional .................................................................................................................... 4. Convenio sobre la Diversidad Biológica .................................................................................... 4.1. Introducción ................................................................................................................................. 4.2. Ámbito de aplicación y objetivos ....................................................................................... 4.3. Principales obligaciones y compromisos ...................................................................... 4.4. Recursos genéticos y transferencia de tecnología ................................................ 4.5. Régimen de financiación del CDB ................................................................................... 4.6. Marco institucional .................................................................................................................... 4.6.1. Conferencia de las Partes (COP) ....................................................................... 4.6.2. Secretaría Ejecutiva ................................................................................................... 4.6.3. Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico, Técnico y Tecnológico. 4.6.4. Mecanismo de facilitación ..................................................................................... Instrumentos generales de aplicación regional .................................................................... 5. El Convenio de Berna relativo a la Conservación de la Vida Silvestre y del Medio Natural en Europa........................................................................................................ La regulación de hábitats o de especies específicas ......................................................... 6. Humedales: La Convención Ramsar ........................................................................................... 6.1. Introducción ................................................................................................................................. 6.2. Principales objetivos, obligaciones y compromisos ................................................ 6.2.1. Criterios para la identificación de Humedales de Importancia Internacional ................................................................................................................... 6.2.2. El Plan Estratégico de Ramsar y los “tres pilares” de la Convención....... 6.3. Marco institucional .................................................................................................................... 6.3.1. La Conferencia de las Partes ............................................................................... 6.3.2. Comité Permanente .................................................................................................. 6.3.3. Secretaría ........................................................................................................................ 6.3.4. Grupo de Examen Científico y Técnico............................................................. 7. Los bosques ............................................................................................................................................ 7.1. El Acuerdo Internacional de las Maderas Tropicales de 2006 ............................ 7.2. Los Principios sobre Bosques de 1992 y el Foro de Naciones Unidas sobre los Bosques .................................................................................................................... X 295 295 298 299 302 303 303 303 305 307 308 308 309 310 313 313 315 315 317 317 318 319 320 322 323 323 325 326 326 327 327 330 330 331 331 333 336 8. Los recursos marinos vivos y los hábitats marinos ............................................................. 8.1. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) ................................................................................................................................ 8.2. El Acuerdo de 1995 sobre Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorios ....................................................................................... 8.3. El Código de Conducta para la Pesca Responsable ............................................... 8.4. Protocolo sobre las Zonas Especialmente Protegidas y la Diversidad Biológica en el Mediterráneo .............................................................................................. 8.5. Cetáceos ......................................................................................................................................... 8.6. Focas ............................................................................................................................................... 9. Especies migratorias ........................................................................................................................... 9.1. Convención sobre Conservación de las Especies Migratorias de la Fauna Silvestre ................................................................................................................ 10. Patrimonio cultural y natural y el paisaje .................................................................................. 10.1. Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural..... 11. Respuesta comunitaria ....................................................................................................................... 11.1. La Directiva Aves ........................................................................................................................ 11.2. La Directiva Hábitats ................................................................................................................ 11.3. La estrategia comunitaria marina ...................................................................................... 11.4. La Política Pesquera Común ............................................................................................... 11.5. La protección de los bosques ............................................................................................ 12. La acción del estado español ........................................................................................................ 12.1. La protección de espacios y especies en el derecho español ......................... 12.2. La protección forestal y de los montes ......................................................................... 12.3. El Proyecto de Ley de Patrimonio Natural y la Biodiversidad ............................ 338 355 357 357 359 361 365 370 371 373 376 377 382 383 Capítulo 7: Protección del suelo y lucha contra la sequía y desertificación 387 1. Introducción ............................................................................................................................................. 2. La protección del suelo: desertificación y sequía ............................................................... 2.1. Respuesta internacional ........................................................................................................ 3. La Convención de la Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación en los Países Afectados por Sequía Grave o Desertificación, en particular en África ..... 3.1. Objetivos ........................................................................................................................................ 3.2. Obligaciones de las Partes .................................................................................................. 3.2.1. Obligaciones generales ........................................................................................... 3.2.2. Obligaciones de los países Partes afectados .............................................. 3.2.3. Obligaciones de los países Partes desarrollados ...................................... 3.3. Programas de Acción Nacional .......................................................................................... 3.4. Informes ......................................................................................................................................... 3.5. Marco institucional .................................................................................................................... 3.6. Año internacional de los desiertos y la desertificación IYDD ............................ 3.7. Otras actuaciones internacionales ................................................................................... 3.7.1. El PNUMA ....................................................................................................................... 3.7.2. La FAO .............................................................................................................................. 387 389 391 340 342 345 346 350 353 354 393 394 394 394 395 395 396 397 398 401 402 402 402 XI 4. Respuesta comunitaria ....................................................................................................................... 5. La acción del estado español ........................................................................................................ 5.1. Sequía ............................................................................................................................................. 5.2. Desertificación ............................................................................................................................ Capítulo 8: El control internacional de los residuos y de las sustancias peligrosas 1. Introducción ............................................................................................................................................. 2. El problema del movimiento transfronterizo de residuos peligrosos ........................ 2.1. Respuesta internacional ........................................................................................................ 3. El Convenio de Basilea ...................................................................................................................... 3.1. Objetivos ........................................................................................................................................ 3.2. Principales obligaciones y compromisos ...................................................................... 3.3. El procedimiento para movimiento transfronterizo de desechos peligrosos........................................................................................................................................ 3.4. Tráfico ilícito de desechos peligrosos ............................................................................ 3.5. Marco institucional .................................................................................................................... 3.6. La enmienda de prohibición ................................................................................................ 3.7. Protocolo de Responsabilidad e Indemnización por Daños .............................. 3.8. Respuesta comunitaria ........................................................................................................... 3.9. La acción del estado español ............................................................................................. 4. Acuerdos internacionales relativos al movimiento transfronterizo de desechos peligrosos .................................................................................................................... 4.1. Convención de Bamako ......................................................................................................... 4.2. El acuerdo multilateral de la OCDE ................................................................................. 5. El problema de los productos químicos peligrosos y plaguicidas .............................. 5.1. La respuesta internacional ................................................................................................... 5.2. El Programa Interinstitucional de Gestión Racional de Sustancias Químicas .......................................................................................................... 5.3. Enfoque Estratégico para la Gestión de Productos Químicos a nivel internacional ................................................................................................................. 6. El Convenio de Róterdam ................................................................................................................ 6.1. Objetivos ........................................................................................................................................ 6.2. Principales obligaciones y compromisos ...................................................................... 6.3. Marco institucional .................................................................................................................... 6.4. Respuesta comunitaria ............................................................................................................ 6.5. La acción del estado español .............................................................................................. 7. El problema de los contaminantes orgánicos persistentes ............................................. 8. El Convenio de Estocolmo ................................................................................................................ 8.1. Objetivos ........................................................................................................................................ 8.2. Principales obligaciones y compromisos ...................................................................... 8.3. Marco institucional .................................................................................................................... 8.4. Respuesta comunitaria ........................................................................................................... 8.5. La acción del estado español ............................................................................................. XII 403 406 406 407 411 411 411 412 413 414 415 417 419 422 423 424 424 427 430 431 433 434 434 438 439 440 441 442 445 447 450 450 451 452 453 454 456 459 Capítulo 9: El control internacional de las actividades nocivas y peligrosas 461 Prevención, preparación y respuesta ante accidentes industriales ............................ 1.1. Introducción ................................................................................................................................. 1.2. Convenio C174 sobre la Prevención de Accidentes Industriales Mayores de 1993 .......................................................................................................................................... 1.3. Recomendación R181 sobre la Prevención de Accidentes Industriales Mayores de 1993 ....................................................................................................................... 1.4. Convenio de Helsinki ............................................................................................................... 1.4.1. Protocolo de Responsabilidad Civil .................................................................. 1.5. Respuesta comunitaria ........................................................................................................... 1.5.1. Directiva Seveso II ...................................................................................................... 1.6. Acción del estado español ................................................................................................... 2. La regulación Internacional de las actividades nucleares ................................................ 2.1. La energía nuclear y el control de la proliferación de su uso para fines bélicos 2.1.1. La problemática ........................................................................................................... 2.1.2. Tratado por el que se Prohíben los Ensayos con Armas Nucleares en la Atmósfera, el Espacio Ultraterrestre y Debajo del Agua ............. 2.1.3. Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares (TNP) ...... 2.1.4. Tratado sobre Prohibición de Emplazar Armas Nucleares y Otras Armas de Destrucción en Masa en los Fondos Marinos y Oceánicos y su Subsuelo: Tratado sobre los Fondos Marinos..................................... 2.1.5. Tratado para la Prohibición Completa de Pruebas Nucleares (CTBT)..... 2.1.6. Tratados regionales .................................................................................................... 2.2. Seguridad nuclear ..................................................................................................................... 2.2.1. La problemática ........................................................................................................... 2.2.2. Convención sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares.......................................................................................................................... 2.2.3. Convenio de Asistencia en casos de Accidente Nuclear o Emergencia Radiológica y Convenio sobre Pronta Notificación de Accidentes Nucleares y Asistencia en caso de Accidente Nuclear o Emergencia Radiológica....................................................................................... 2.2.4. Convención sobre Seguridad Nuclear ............................................................. 2.2.5. Acción comunitaria en materia de seguridad nuclear ............................. 2.2.6. Acción del estado español en materia de seguridad nuclear ............. 2.3. La gestión de los residuos radioactivos ........................................................................ 2.3.1. La problemática ........................................................................................................... 2.3.2. El Código de la Práctica sobre el Movimiento Transfronterizo Internacional de Desechos Radiactivos (1990) ........................................... 2.3.3. Agenda 21........................................................................................................................ 2.3.4. Convención conjunta sobre Seguridad en la Gestión de Combustible Gastado y Seguridad en la Gestión de Residuos Radiactivos 1997 ......................................................................................................... 2.3.5. Acción comunitaria en materia de residuos radioactivos ...................... 2.3.6. La acción del estado español .............................................................................. 461 461 1. 463 464 465 468 469 470 473 475 478 478 480 480 482 483 484 486 486 487 488 489 491 493 494 494 495 496 497 498 500 XIII 3. Biotecnología ........................................................................................................................................... 3.1. Introducción ................................................................................................................................. 3.2. El Protocolo de Cartagena ................................................................................................... 3.3. Respuesta comunitaria ........................................................................................................... 3.3.1. Utilización confinada de OMG ............................................................................. 3.3.2. Liberación intencionada de OGM ...................................................................... 3.3.3. Trazabilidad .................................................................................................................... 3.3.4. Alimentos y piensos .................................................................................................. 3.4. Acción del estado español ................................................................................................... Capítulo 10.- La información ambiental: la evaluación ambiental y los derechos de acceso Introducción ...................................................................................................................................................... 1. La evaluación de impacto ambiental .......................................................................................... 1.2. El Convenio de Espoo ............................................................................................................ 1.2.1. Conceptos y principales obligaciones ............................................................. 1.2.2. Procedimiento a seguir en caso de impactos transfronterizos .......... 1.2.3. Marco institucional ..................................................................................................... 1.2.4. El Protocolo de Kiev ................................................................................................... 1.3. Respuesta comunitaria ........................................................................................................... 1.3.1. La Directiva de EIA ..................................................................................................... 1.3.2. La Directiva de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) ........................ 1.4. La acción del estado español ............................................................................................. 1.4.1. La EIA en España ........................................................................................................ 1.4.2. La EAE en España ...................................................................................................... 2. Los Derechos de Acceso .................................................................................................................. 2.1. El Convenio de Aarhus ........................................................................................................... 2.1.1. Principales obligaciones ......................................................................................... 2.1.2. Marco institucional ..................................................................................................... 2.2. Respuesta comunitaria ............................................................................................................ 2.2.1. El acceso a la información ...................................................................................... 2.2.2. La participación pública en los procesos de toma de decisiones .... 2.2.3. El acceso a la justicia................................................................................................. 2.3. La acción del estado español .............................................................................................. 2.3.1. Derecho de acceso a la información................................................................. 2.3.2. Derecho a la participación pública ..................................................................... 2.3.3. Acceso a la justicia y a la tutela administrativa en asuntos ambientales.. Capítulo 11: La responsabilidad por daños al medio ambiente 1. Introducción ............................................................................................................................................. 2. Responsabilidad por daños al medio ambiente ................................................................... 2.1. Antecedentes ............................................................................................................................... 2.2. Objetivos y daño ambiental .................................................................................................. XIV 502 502 503 506 507 512 515 516 517 521 521 521 522 523 525 528 529 531 531 535 537 538 543 546 547 548 552 554 554 556 559 560 561 561 562 565 565 567 567 567 3. La responsabilidad internacional: los trabajos de la Comisión de Derecho Internacional.............................................................................................................................................. 4. Responsabilidad por daños ambientales en tratados internacionales ...................... 4.1. CONVEMAR .................................................................................................................................. 4.2. El régimen de la responsabilidad por daños causados por mareas negras 4.2.1. Convenio de Responsabilidad Civil de 1992 ................................................. 4.2.2. Convenio del Fondo de 1992 ................................................................................ 4.2.3. Fondo Complementario Internacional de Indemnización de Daños Debidos a Contaminación por Hidrocarburos ............................................... 4.3. Protocolo de Madrid ................................................................................................................ 4.4. Convenio sobre la Responsabilidad Internacional por Daños Causados por Objetos Espaciales ........................................................................................................... 4.5. Protocolo de Responsabilidad Civil de la CEPE ....................................................... 4.6. Responsabilidad por daños causados por actividades nucleares ................... 4.6.1. El Convenio de París de 1960 .............................................................................. 4.6.2. El Convenio de Bruselas de 1963 ...................................................................... 4.6.3. Convenio de Viena de 1963 .................................................................................. 4.7. Convenio para la Protección del Medio Ambiente por el Derecho Penal ..... 4.8. Convenio sobre Responsabilidad Civil por los Daños causados por Actividades Peligrosas para el Medio Ambiente ....................................................... 4.9. Convenio de Basilea ................................................................................................................ 5. Respuesta Comunitaria ....................................................................................................................... 6. El régimen de responsabilidad por daños al medio ambiente en el estado español... 6.1. Responsabilidad administrativa ........................................................................................... 6.2. Responsabilidad penal............................................................................................................. 6.3. Responsabilidad civil................................................................................................................. 6.4. Transposición de la Directiva sobre Responsabilidad Ambiental ...................... Capítulo 12: Comercio y medio ambiente 1. Introducción ............................................................................................................................................. 1.1. La relación entre comercio y medio ambiente .......................................................... 2. Respuesta del Derecho Internacional ........................................................................................ 3. Disposiciones comerciales en los Acuerdos Multilaterales de Medio Ambiente .... 3.1. CITES ............................................................................................................................................... 3.2. El Protocolo de Montreal ....................................................................................................... 3.3. Convenio de Basilea ................................................................................................................ 3.4. El Protocolo de Bioseguridad ............................................................................................. 3.5. El Protocolo de Kyoto ............................................................................................................. 3.6. El Convenio de Róterdam ..................................................................................................... 3.7. El Convenio de Estocolmo ................................................................................................... 4. Régimen jurídico del comercio internacional ........................................................................ 4.1. Del GATT a la OMC .................................................................................................................. 4.2. La Organización Mundial del Comercio.......................................................................... 4.2.1. Principios y funciones .............................................................................................. 570 572 573 574 577 578 579 580 581 582 582 583 584 585 585 586 589 597 598 600 603 605 609 609 610 612 615 616 617 618 618 619 620 621 621 621 623 623 XV 4.2.2. Estructura de la OMC .............................................................................................. 4.2.3. El Comité de Comercio y Medio Ambiente ................................................. 4.3. Acuerdos adoptados en el ámbito de la OMC de especial relevancia para el medio ambiente .................................................................................................................... 4.3.1. Comercio de mercancías ....................................................................................... 4.3.2. Comercio de Servicios ............................................................................................. 5. Relación entre los Acuerdos Multilaterales de Medio Ambiente (AMUMA) y el régimen de comercio internacional ........................................................................................... 6. Acuerdos comerciales regionales ................................................................................................ 7. La Unión Europea: la relación entre el comercio y la protección ambiental ......... 7.1. El rol del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) en materia de restricciones al comercio basadas en consideraciones ambientales .................................................................................................................................. Capítulo 13: Mecanismos de cooperación, financiación y transferencia de tecnología para la protección del medio ambiente Introducción: El desafío ..................................................................................................................... Cooperación al desarrollo y medio ambiente ........................................................................ 1.1. Problemática ................................................................................................................................ 1.2. Respuesta internacional a la problemática .................................................................. 1.3. Incorporación del desarrollo sostenible en las instituciones de cooperación al desarrollo ..................................................................................................... 1.3.1. OCDE ................................................................................................................................ 1.3.2. Bancos multilaterales de desarrollo .................................................................. 1.3.3. Comunidad Europea ................................................................................................. 1.3.4. España .............................................................................................................................. 2. Mecanismos de financiación para el medio ambiente ...................................................... 2.1. Problemática ................................................................................................................................ 2.2. Respuesta del derecho internacional ............................................................................. 2.2.1. Algunos mecanismos de financiación establecidos por convenios internacionales ambientales ................................................................................. 3. Transferencia de tecnología y asistencia técnica ................................................................. 3.1. Problemática ................................................................................................................................ 3.2. Respuesta internacional ........................................................................................................ 3.3. Convenios que incluyen disposiciones sobre transferencia de tecnología .... 3.3.1. Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar ....... 3.3.2. Régimen de la protección de la capa de ozono ........................................ 3.3.3. Convenio de Biodiversidad .................................................................................... 3.3.4. Convención de Cambio Climático....................................................................... 1. Bibliografía XVI 624 626 628 629 648 654 657 658 662 667 667 668 668 670 676 676 678 679 685 688 688 690 692 696 696 696 697 697 698 699 699 701 Presentación Toda actividad que realiza el ser humano afecta el medio donde habita, esto es inevitable. El hombre está interesado en proteger el medio ambiente como una forma de protegerse a sí mismo, como parte integrante de su medio físico. Así, los problemas ambientales tales como el agujero de la capa de ozono, el cambio climático, la pérdida de biodiversidad y la contaminación ponen de relieve la necesidad de proteger jurídicamente el medio ambiente. Este interés afecta a toda la sociedad planetaria ya que son problemas comunes a cada uno de nosotros que, como individuos, nos sentimos concernidos como parte del conjunto de la sociedad. Es en la última mitad del siglo XX, cuando comienza la mayor sensibilidad de la sociedad ante los signos de degradación del entorno, consecuencia principalmente de las actividades humanas y de la expansión Industrial. Así fue como fue surgiendo el derecho ambiental, dirigido a la protección del medio humano a través del control de las fuentes de contaminación y a garantizar el uso sostenible de los recursos naturales. Tras la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano (Estocolmo, 1972) se fueron estableciendo medidas a nivel internacional, destacando la adopción de declaraciones y convenios internacionales, que luego se fueron trasladando a los ámbitos nacionales. La adopción de instrumentos jurídicos en los planos internacional, regional y nacional fue proliferando, sobre todo, tras la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992). Desde entonces, el derecho internacional del medio ambiente ha ido introduciéndose en nuestras vidas, modificando la forma de concebir las relaciones internacionales. El deterioro constante del medio ambiente ha conducido a exigir más normas, tanto a nivel internacional como nacional, un estado de derecho fortalecido y una mejor aplicación y cumplimiento a todos los niveles. Han quedado atrás los días en que el derecho internacional era una cuestión que sólo incumbía a diplomáticos y representantes de estados y organismos intergubernamentales. Los actores no estatales como la comunidad científica, la academia, las ONGs y las empresas juegan un papel destacado en el desarrollo del derecho internacional del medio ambiente, identificando aspectos que requieren regulación, participando como observadores en diferentes procesos de toma de decisiones y participando, formal e informalmente, en su aplicación. Con el apoyo al proyecto del Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente de elaboración de esta Guía práctica, queremos ofrecer una herramienta útil y práctica para toda la sociedad, que contribuya a difundir el conocimiento sobre el derecho internacional del medio ambiente y por ende a su aplicación, respeto y protección del medio ambiente. OBRA SOCIAL C XVII Introducción La interdependencia ecológica del planeta trasciende las fronteras de los países y los problemas que, previamente, se consideraban asuntos de interés nacional, ahora tienen implicaciones transfronterizas y globales. Las generaciones presentes nos enfrentamos a una serie de desafíos ambientales sin precedentes, tales como el cambio climático, la escasez de agua y la pérdida de la biodiversidad y que son de origen muy diverso. Para resolverlos es necesario cooperar y modificar una serie de conductas y valores de la sociedad actual. De lo contrario, las generaciones presentes y futuras sufriremos y sufrirán las consecuencias. El Derecho, entendido como el instrumento por excelencia que regula la conducta humana, es el mecanismo más adecuado para normar y regular las conductas atentatorias contra el medio ambiente y fomentar la cooperación internacional. El espectacular desarrollo del derecho ambiental en el plano internacional durante las últimas décadas ha impulsado la adopción de políticas y normas de protección ambiental en los planos comunitario y nacional. En consecuencia, el Derecho Internacional del Medio Ambiente produce efectos concretos sobre las acciones diarias de los ciudadanos, de las empresas y de las administraciones públicas. Un ejemplo paradigmático lo encontramos en el régimen internacional de lucha contra el cambio climático establecido por el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y su Protocolo de Kyoto. Podemos afirmar que, en la última década, el interés de los principales actores que se ven afectados o concernidos por estos instrumentos, tales como empresas, sindicatos, ONGs, comunidades autónomas y gobiernos locales, así como los medios de comunicación, que sirven de canal de concienciación de la sociedad, ha crecido de forma considerable en España. Este interés se traduce en la necesidad de conocer y de participar en el desarrollo y aplicación del Derecho Internacional del Medio Ambiente. Ante la creciente importancia y relevancia del derecho y la política internacional, comunitaria y estatal del medio ambiente consideramos necesario acercar y divulgar su conocimiento al conjunto de la sociedad. El conocimiento de las políticas y convenios internacionales en materia ambiental por parte de los profesionales y del público en general es fundamental para que éstos puedan aplicarse de forma eficaz y precisa, cumpliéndose así su razón de ser que no es otra que el desarrollo sostenible a escala planetaria. Con el objetivo de contribuir a la divulgación y de promover y propiciar el conocimiento del derecho y de la política internacional del medio ambiente surgió la iniciativa del Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente (IIDMA) de elaborar esta Guía que ahora tiene en sus manos. Su propósito es que sirva de material de apoyo documental y consulta. Por ello, en aras de una fácil comprensión y para acercar el derecho internacional del medio ambiente al público interesado, se presenta en un formato ágil y utiliza un lenguaje sencillo, evitando, en la medida de lo posible, la utilización de términos jurídicos complejos. Además, este documento pretende ser una herramienta útil y práctica, proporcionando referencias actuales sobre la aplicación de las principales normas de Derecho Internacional en España. Al ser una guía práctica, facilitamos una serie de direcciones de páginas web donde podrán encontrarse tanto convenios, directivas comunitarias y otras normativas así como información sobre instituciones y organizaciones involucradas en el desarrollo y aplicación del Derecho Internacional del Medio Ambiente. Igualmente, para aquellos que estén interesados en profundizar en el conocimiento del objeto de esta guía, se incluye una bibliografía. XIX Para alcanzar nuestro objetivo, esta Guía analiza no sólo el Derecho Internacional del Medio Ambiente sino que también presenta cómo la Comunidad Europea y el estado español han adaptado sus ordenamientos jurídicos para cumplir con los compromisos adquiridos tanto en el plano internacional como en el comunitario. De esta forma, se puede comprobar cómo el Derecho Internacional del Medio Ambiente es una de las principales fuentes de derechos y obligaciones para la protección del medio ambiente y cómo los compromisos adoptados internacionalmente por los gobiernos sí tienen efectos para la ciudadanía. Además, se proporciona información y datos que permitan actualizar el contenido de esta Guía ya que el Derecho Internacional del Medio Ambiente evoluciona a pasos agigantados. Este documento se ha estructurado en tres grandes bloques. En primer lugar, se abordan aspectos generales relativos a la gobernanza y los derechos humanos recogidos en los capítulos 1 y 2. En segundo lugar , los capítulos 3 a 9 presentan los principales instrumentos normativos de protección de los diferentes medios (aire, agua, suelo) y de regulación de ciertas actividades o productos. La primera categoría identifica una serie de prioridades para la protección y conservación de un medio en particular. La segunda categoría identifica productos y subproductos de la innovación tecnológica e industrial que se consideran perjudiciales para el medio ambiente. En tercer lugar, los capítulos 10 a 13 analizan aspectos horizontales como la evaluación ambiental, el acceso a la información, la responsabilidad ambiental, la relación entre comercio y medio ambiente y el apoyo a los países en desarrollo para cumplir con los compromisos ambientales. Por las características de esta Guía consideramos que puede resultar de utilidad a un amplio espectro de la sociedad como profesionales de la consultoría ambiental, funcionarios de los tres niveles de la Administración, miembros de ONGs y sindicatos, estudiantes, profesores y periodistas. Con esta Guía, desde el IIDMA, deseamos difundir las normas de protección ambiental y, de esta forma, esperamos contribuir a su respeto y cumplimiento. Si alcanzamos nuestro deseo, lograremos que nuestro estado de derecho favorezca la senda del desarrollo sostenible. Agradecimientos El IIDMA agradece el apoyo prestado para la realización de este libro a Obra Social de Caja Madrid. Asimismo, agradece a Nissim Correa, Jessica Jo y Mirian Morales los trabajos de apoyo en la investigación para la preparación de este libro. Finalmente, agradece a Oscar Montes Eriksen, Director de la Oficina de Representación del Estado de Zacatecas en España su apoyo prestado para la preparación de la portada y al artista zacatecano Ignacio Vera Ponce quien amablemente ha cedido su obra para servir como imagen de presentación de este libro. ANA BARREIRA Directora IIDMA XX El Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente es una organización sin ánimo de lucro, registrada en España y fundada en diciembre de 1996 con el propósito de contribuir a la protección del medio ambiente y a la consecución de un desarrollo sostenible a través del estudio, desarrollo y aplicación del Derecho desde una perspectiva internacional y multidisciplinar. Desde 1998, el IIDMA es una organización acreditada ante el Consejo de Administración del Programa de Naciones Unidas de Medio Ambiente (PNUMA). En 2001 fue declarada de utilidad pública. IIDMA está registrado como una organización de cooperación al desarrollo en el Registro de ONGs de Desarrollo de la AECI. Nota sobre los autores: Ana Barreira, Directora del IIDMA, Licenciada en Derecho (U.Complutense, 1990), Máster en Derecho Ambiental (U. de Londres, 1993), Máster en Estudios Jurídicos Internacionales (U. de Nueva York, 1996). Paula Ocampo, Abogada Asociada del IIDMA, Licenciada en Derecho (U. Pontificia Javierana de Bogotá, 2001), Master en Política y Gestión Ambiental (U. Carlos III, 2005). Eugenia Recio, Abogada Asociada del IIDMA, Licenciada en Derecho (U.Complutense, 2005) y Diplomada en Derecho (U. de Buenos Aires, 2001). Dirección y Edición La dirección de los trabajos de esta publicación estuvo a cargo de Ana Barreira. Los trabajos de edición estuvieron a cargo de Gloria Patricia Zaragoza Barrera. XXI Acrónimos ACCOBAMS AELC AC AEC AEN AES ADPIC AG AGCS AIF AMSF AMUMA AOD AOTC APEC ASMC BAT BATEF BIRF BOE BySA CAD CBI CC CCAA CCMA CCT CDB CEsp CE CEE CEAC CEDRE CEDH CEPE CDESC CDS Acuerdo de Mónaco sobre la Conservación de los Cetáceos del Mar Negro, el Mar Mediterráneo y la Zona Atlántica Contigua. Asociación Europea de Libre Comercio. Mecanismo de Aplicación Conjunta. Actividades Ejecutadas Conjuntamente. Agencia para la Energía Nuclear. Agencia Europea de Seguridad Marítima. Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio. Asamblea General de las Naciones Unidas. Acuerdo General sobre Comercio de Servicios. Asociación Internacional de Fomento. Acuerdo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. Acuerdos Multilaterales de Medio Ambiente. Ayuda Oficial al Desarrollo. Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio. Foro de Cooperación Económica de Asia Pacífico. Acuerdo de Subvenciones y Medidas Compensatorias. Mejor Técnica Disponible. Mejor Tecnología Disponible y Económicamente Posible. Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. Boletín Oficial del Estado. Bienes y Servicios Ambientales. Comité de Ayuda al Desarrollo. Comisión Ballenera Internacional. Código Civil. Comunidades Autónomas. Comité de Comercio y Medio Ambiente. Comité de Ciencia y Tecnología. Convenio sobre Diversidad Biológica.. Constitución Española. Comunidad Europea. Comunidad Económica Europea. Comité de Examen de la Aplicación de la Convención. Centro de Documentación, de Investigación y de Experimentación sobre la Contaminación Accidental de las Aguas. Convenio Europeo de Derechos Humanos. Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Comisión de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. XXIII CFC CFP CH4 CIDH CIN CIOMG Clorofluorocarbonos. Consentimiento Fundamentado Previo. Metano. Convención Interamericana de Derechos Humanos. Comité Intergubernamental de Negociación. Consejo Interministerial de Organismos Modificados Genéticamente. CIPR Comisión Internacional para la Protección del Rin. CITES Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre. CMMAD Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo. CMC Conferencia Mundial sobre el Clima. CMS Comité de Seguridad Marítima. CMDS Comisión Mediterránea de Desarrollo Sostenible. CMNUCC Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático. CNB Comisión Nacional de Bioseguridad. CNUMAD Cumbre de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo. CNUMH Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Humano. Código IDS Código Internacional de Dispositivos de Salvamento. Código PBIP Código Internacional para la Protección de los Buques y de las Instalaciones Portuarias. COFI Comité de Pesca de la FAO. CONVEMAR Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. COSS Comité de Seguridad Marítima y Prevención de la Contaminación por los Buques. CP Código Penal. CO2 Dióxido de Carbono. COP Conferencia de las Partes. COP/MOP Conferencia de las Partes en Calidad de Reunión de las Partes en el Protocolo de Kyoto. Convenio OPRC Convenio Internacional sobre Cooperación, Preparación y Lucha Contra la Contaminación por Hidrocarburos COV Compuestos Orgánicos Volátiles. CPMM Comité de Protección del Medio Marino. CRC Convención sobre los Derechos del Niño. CSN Consejo de Seguridad Nuclear. CTBT Tratado para la Prohibición Completa de Pruebas Nucleares. DADH Declaración Americana de Derechos Humanos. DESC Derechos Económicos, Sociales y Culturales. DMA Directiva Marco del Agua. DOCE Diario Oficial de la Comunidad Europea. DOUE Diario Oficial de la Unión Europea. DOV Derechos de Obtención Vegetal. XXIV DPH DUDH EAE ECA ECOSOC EGTT EIA EM EMEP ENPAN ENRESA EURATOM FAO FIB FMAM FNUB FOE GATT GEI GECT GFCM GIB GM HFC IBSFC ICC ICEL ICES ICSU IFIs INDNR ILM IPCC IPPC IYDD LIC LRJPAC MA MACI Dominio Público Hidráulico. Declaración Universal de Derechos Humanos. Evaluación Ambiental Estratégica. Estándares de Calidad Ambiental. Comité Económico y Social de las Naciones Unidas. Grupo de Expertos sobre Transferencia de Tecnología. Evaluación de Impacto Ambiental. Estados Miembros. Programa Común de Medidas y Evaluación del Transporte a Larga Distancia de los Contaminantes Atmosféricos en Europa. Estados No Poseedores de Armas Nucleares. Empresa Nacional de Residuos Radiactivos S.A. Comunidad Europea de la Energía Atómica. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. Foro Intergubernamental de Bosques. Fondo Mundial para el Medio Ambiente. Foro de las Naciones Unidas sobre Bosques. Friends of the Earth. Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio. Gases de Efecto Invernadero. Grupo de Examen Científico y Técnico. Comisión General de Pesca para el Mediterráneo. Grupo Intergubernamental de Bosques. Mecanismo Mundial (Global Mechanism). Hidrofluorocarbonos. Comisión Internacional de Pesca del Mar Báltico. Cámara Internacional de Comercio. Consejo Internacional de Derecho Ambiental. Consejo Internacional para la Exploración del Mar (International Council for the Exploration of the Sea). Consejo Internacional para la Ciencia. Instituciones financieras internacionales. Pesca ilegal, no declarada y no reglamentada. International Legal Materials (Materiales de Derecho Internacional). Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático. Prevención y Control Integrados de la Contaminación. Año Internacional de los Desiertos y la Desertificación. Lugar de Interés Comunitario. Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Millenium Assessment ( Evaluación del Milenio). Medidas Ambientales y Comercio Internacional. XXV MARPOL MDL MMG MOP N2O NH3 NOx NA NMF NOEI OA OCDE ODM OEA OECC OIEA OILPOL OIMT OIT OLP OMC OMGs OMI OMM ONU OMS ONGD ONS ONU OSACT OSACTT OSCE OSD OSE OSPAR OTPCEN PAC PAM Pam PAND XXVI Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por los Buques. Mecanismo de Desarrollo Limpio. Microorganismo Modificado Genéticamente. Reunión de las Partes (Meeting of the Parties). Óxido Nitroso. Amoníaco. Óxidos de nitrógeno. No Aplicable. Principio de Nación más Favorecida. Nuevo Orden Económico Internacional. Órgano de Apelación de la OMC. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Objetivos del Milenio. Organización Estados Americanos. Oficina Española de Cambio Climático. Organismo Internacional de la Energía Atómica. Convención Internacional para la Prevención de la Contaminación Marítima Producida por Vertido de Crudo. Organización Internacional de las Maderas Tropicales. Organización Internacional del Trabajo. Organización para la Liberación de Palestina. Organización Mundial de Comercio. Organismos Modificados Genéticamente. Organización Marítima Internacional. Organización Meteorológica Mundial. Organización de las Naciones Unidas. Organización Mundial de la Salud. Organización no Gubernamental de Desarrollo. Observatorio Nacional de la Sequía. Organización de Naciones Unidas. Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico. Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico, Técnico y Tecnológico. Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa. Órgano de Solución de Diferencias de la OMC. Órgano Subsidiario de Ejecución. Convenio para la Protección del Medio Marino del Nordeste Atlántico. La Organización del Tratado para la Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares. Política Agrícola Común. Plan de Acción Mundial de los Mares. Plan de Acción para el Mediterráneo. Programa de Acción Nacional contra la Desertificación. PAO PCA PECC PED PIDCP PIDESC PM PMA PMP PNA PNUD PNUMA POPs Protocolo HNS RCE RCEl RCEt RECDE RDL RENADE RIAA SAO SASEMAR SMSSM SO2 SOLAS TAC TEDH TCE TJCE TNP TRLA TUE UA UE UCA UDA UICN UNCTAD UNESCO Potencial de Agotamiento del Ozono. Potencial de Calentamiento Atmosférico. Programa Europeo sobre el Cambio Climático. Países en Desarrollo. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Protocolo de Montreal. Países Menos Adelantados. Medidas de Procesos y Métodos de Producción. Plan Nacional de Asignación. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Contaminantes Orgánicos Persistentes (Persistent Organic Pollutants). Protocolo sobre Cooperación, Preparación y Lucha Contra la Contaminación por Sustancias Nocivas y Potencialmente Peligrosas. Reducción Certificada de Emisiones. Reducción Certificada de Emisiones a Largo Plazo. Reducción Certificada de Emisiones Temporal. Régimen Europeo para el Comercio de Derechos de Emisió. Real Decreto Ley. Registro Nacional de Derechos de Emisión. Reports of International Arbitral Awards. Sustancias que Agotan el Ozono. Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima. Sistema Mundial de Socorro y Seguridad Marítimos. Dióxido de Azufre. Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana. Totales Admisibles de Captura. Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Tratado de la Comunidad Europea. Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares. Texto Refundido de la Ley de Aguas. Tratado de la Unión Europea. Unión Africana. Unión Europea. Unidades de Cantidad Atribuida. Unidad de Absorción. Unión Mundial para la Naturaleza. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. XXVII URE USO UTCUTS VLE WBCSD WWF ZEC ZEE ZEP ZEPAS ZEPIM ZLAN XXVIII Unidad de Reducción de Emisiones. Universal Service Obligation. Uso de la Tierra, Cambio de Uso de la Tierra y Silvicultura. Valores Límites de Emisión. Consejo Mundial Empresarial para el Desarrollo Sostenible. Fondo Mundial para la Naturaleza. Zonas Especial de Conservación. Zona Económica Exclusiva. Zonas Especialmente Protegidas. Zonas de Especial Protección para las Aves. Zonas Especialmente Protegidas de Importancia para el Mediterráneo. Zonas Libres de Armas Nucleares. Capítulo 1 Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente 1. Introducción El aumento de la preocupación del ser humano por las amenazas al medio ambiente advertidas por los científicos, condujo a que el derecho se ocupara de proteger el medio ambiente, pues de éste depende el bienestar de los seres humanos. Problemas ambientales tales como el agujero de la capa de ozono, la pérdida de biodiversidad y la contaminación pusieron de relieve la interdependencia ecológica del planeta, que no respeta las fronteras trazadas por el ser humano, así como la necesidad de cooperar a nivel internacional para afrontarlos. Para dar respuesta a estas cuestiones y evitar el deterioro de la biosfera, fue surgiendo el derecho internacional del medio ambiente. En la actualidad, existe un complejo y vasto entramado de normas internacionales que consisten en alrededor de 1.000 tratados, declaraciones, resoluciones y decisiones judiciales dirigidas a proteger los elementos vivos y no vivos del planeta, así como sus procesos ecológicos. Existen dos tipos de actividades humanas que originan los problemas ambientales: 1. El uso de los recursos a niveles insostenibles. 2. El deterioro del medio a través de la generación de contaminación y residuos por encima del nivel de capacidad de absorción del medio ambiente para hacerlos inocuos. Con el objetivo de dar solución a estos problemas, se han adoptado un gran número de convenios, así como declaraciones, planes y programas. Estos documentos establecen compromisos de dos categorías, una en materias relativas a la protección de los diferentes medios (aire, agua, suelo) y otra regulando ciertas actividades o productos. La primera categoría identifica una serie de prioridades para la protección y conservación de un medio en particular: • • • • • protección de la atmósfera, en particular a través de combatir el cambio climático, la degradación de la capa de ozono y la contaminación atmosférica transfronteriza. protección de los mares y océanos, incluyendo áreas costeras y los recursos marinos vivos. conservación de la diversidad biológica. protección de los recursos de agua dulce. protección de los recursos del suelo. La segunda categoría identifica los productos y subproductos de la innovación tecnológica e industrial que se consideran perjudiciales para el medio ambiente y que, por tanto, requieren ser regulados a nivel internacional. Estos son: ➔ 1 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica • • • • • • biotecnología. productos químicos, incluyendo su comercio internacional. prácticas agrícolas. residuos peligrosos, incluyendo su comercio internacional. residuos sólidos y vertidos. residuos nucleares. La protección del medio ambiente a nivel internacional como interés común de la humanidad, ha afectado y alterado el papel tradicional de la soberanía de los estados. Ésta se ha ido limitando como consecuencia del paulatino reconocimiento de la interconexión de la vida, de los diferentes medios y de los ecosistemas del planeta. 2. Origen y evolución del derecho internacional del medio ambiente A finales del S. XIX, encontramos los primeros acuerdos de carácter ambiental, consistentes en tratados sobre la protección de ciertos recursos naturales como los recursos pesqueros, la fauna y flora y los cursos de aguas internacionales. No obstante, éstos tenían como primer objetivo el mantenimiento de especies con un valor económico, es decir, tenían una perspectiva utilitarista de la problemática. Las medidas genuinamente ambientales no aparecieron hasta la segunda mitad del S. XX, tras la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Humano celebrada en Estocolmo, en 1972. En la primera época, encontramos una serie de acuerdos como el Convenio firmado entre Francia y Gran Bretaña, en 1867, relativo a la Pesca; la Convención de 1900 destinada a asegurar la conservación de diversas especies animales en estado salvaje en África, que trataba de asegurar la protección y la conservación de la vida silvestre en las colonias africanas; la Convención de 1902 para la protección de aves útiles en la agricultura o el Tratado de aguas fronterizas entre EE.UU y Canadá de 1902. En la primera mitad del S. XX, se produjo un conflicto ambiental dirimido ante un tribunal arbitral cuya decisión sentó las bases para el desarrollo de uno de los principios fundamentales del derecho internacional del medio ambiente. Se trata de una controversia entre los EE.UU y Canadá por la emisión de azufre originada en la fundición de Trail situada en la provincia de la Columbia Británica (Canadá) que causaba daños en el estado de Washington (EE.UU). El tribunal arbitral sostuvo que de acuerdo al derecho internacional “ningún estado tiene el derecho de utilizar su territorio o permitir que sea utilizado de tal forma que cause daños por humos en el territorio de otro estado o a la propiedad o a las personas, cuando cause serias consecuencias y el daño pueda establecerse con evidencias claras y convincentes”1. 1 11 de marzo de 1941. Arbitral Award, Trail Smelter Case, 3 U.N. RIAA 1905, 1938 (1949). Traducción del autor. 2 Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente Tras la II Guerra Mundial, se adoptó la Carta Fundacional de las Naciones Unidas, que no contiene disposición alguna sobre la protección del medio ambiente o de los recursos naturales. No obstante, entre los objetivos de la ONU se incluyó la cooperación internacional para solucionar problemas de carácter económico, social, cultural o humanitario2, que han servido de apoyo para las actividades ambientales posteriormente desarrolladas por las Naciones Unidas. Desde su fundación hasta la celebración de la Conferencia de Estocolmo, se crearon una serie de organismos internacionales con ciertas funciones de carácter ambiental y conservacionista como la FAO y UNESCO y se adoptaron instrumentos jurídicos a nivel global y regional que se dirigían al control de fuentes de contaminación concretas3, así como a la conservación en general4. Podemos decir que, previamente a la Conferencia de Estocolmo, surgieron tanto un ordenamiento jurídico para la protección del medio ambiente internacional y regional, como una serie de organizaciones internacionales que abordaban problemáticas ambientales. Sin embargo, estos tratados e instituciones se estaban desarrollando de forma desintegrada y no coordinada, lo que impedía desarrollar una estrategia coherente para proteger al medio ambiente. 2.1. La Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano Una serie de catástrofes ecológicas, tales como la marea negra de 1967 en las costas de Francia, Inglaterra y Bélgica, causada por el naufragio del petrolero Torrey Canyon y las evidencias de la degradación del medio ambiente, incitaron a los gobiernos a adoptar medidas y a cooperar para afrontar el reto ambiental. La Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Humano (CNUMH) fue convocada en diciembre de 1968 por la Asamblea General de las Naciones Unidas5. Ésta se celebró en Estocolmo, del 5-16 de junio de 1972, y a ella asistieron 114 estados y un gran número de instituciones internacionales y observadores nogubernamentales. El Informe de la Conferencia de Estocolmo fue analizado por la Asamblea General, en su vigésima séptima sesión, donde se adoptaron una serie de resoluciones, entre ellas, las resoluciones 2997 a 3004 referidas a los mecanismos institucionales y financieros para la cooperación internacional en materia de medio ambiente, incluyendo la creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA/UNEP). 2 Artículo 1.3 Carta de San Francisco, 1945. 3 En 1954 se adoptó la primera Convención para prevenir la contaminación marina por hidrocarburos. En 1972, antes de Estocolmo, se adoptó la Convención de Oslo, sobre la prevención de la contaminación marina promovida por vertidos desde buques y aeronaves. 4 En 1959, se adoptó el Tratado Antártico. En 1971, se adoptó el Convenio Ramsar sobre Humedales de Importancia Internacional. 5 AG Res. 2398 (XXIII) (1968). 3 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Principales resultados de la Conferencia de Estocolmo Adopción de tres documentos sin fuerza jurídica vinculante: • • • Resolución sobre mecanismos institucionales y financieros. Declaración de 26 Principios, conocida como Declaración de Estocolmo. Programa de Acción con 109 recomendaciones. Constitución del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). 2.2. De Estocolmo a Río La Conferencia de Estocolmo estableció el escenario para la ejecución de acciones posteriores e influyó en el desarrollo de mecanismos jurídicos e institucionales. En el período entre Estocolmo y Río, se crearon nuevas organizaciones internacionales dedicadas a la protección del medio ambiente y se incrementaron los esfuerzos por parte de las instituciones existentes para tratar temas relacionados con la protección del medio ambiente. Además, se establecieron nuevas normas de protección ambiental a través de tratados, se desarrollaron nuevas técnicas y tecnologías para la aplicación de los estándares ambientales, incluyendo la evaluación del impacto ambiental y el acceso a la información, y se produjo la integración formal de la relación medio ambientedesarrollo, en particular la relación entre el comercio internacional y la ayuda al desarrollo. Tras la Conferencia de Estocolmo se adoptaron una serie de tratados de potencial aplicación global fuera del ámbito del PNUMA, pero enmarcados en el sistema de las Naciones Unidas, que trataban diferentes problemáticas, como el vertido de residuos al mar (Convenio de Londres de 1972), la contaminación producida desde los buques (MARPOL 73/78), el comercio de especies amenazadas (CITES 1973) y la protección del patrimonio cultural de la humanidad (Convención sobre el Patrimonio Mundial de la Humanidad de 1972). Sin duda alguna, el documento de mayor peso adoptado en aquél periodo fue el Convenio de Naciones Unidas de Derecho del Mar (CONVEMAR). Tras la Conferencia de Estocolmo se sucedieron una serie significativa de acciones regionales, como la creación de normas de protección ambiental en el seno de la Comunidad Europea y la creación de un Comité de Medio Ambiente en el seno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En aquella época se comenzaron a establecer reglas sobre la cooperación ambiental y la conducta a seguir en el marco de la ayuda al desarrollo entre países desarrollados y países en desarrollo (PED) como por ejemplo ocurrió en el Convenio de Lomé, de 1979. A finales de aquél período, las organizaciones económicas y financieras del sistema de Naciones Unidas empezaron a enfrentarse a las implicaciones prácti4 Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente cas que pueden tener las normas nacionales e internacionales de medio ambiente en sus respectivas actividades. En 1971, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) había establecido un Grupo sobre Medidas Ambientales y Comercio Internacional, que no se reunió hasta 1991, cuando surgieron controversias en torno a temas ambientales tales como la cuestión de si era justificable la adopción de restricciones unilaterales al comercio en aras de la protección ambiental. El Banco Mundial y los bancos de desarrollo regional comenzaron a integrar las consideraciones ambientales en los procesos de concesión de créditos. En 1991, el Banco Mundial, el PNUMA y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) establecieron el Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF), al objeto de dotar de recursos financieros a aquellos proyectos que representan un beneficio para los bienes que son patrimonio común de la humanidad6. Sin duda, una de las iniciativas que posteriormente ha tenido mayor impacto fue el establecimiento de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en 1983a, por la Asamblea General de las Naciones Unidas. El trabajo final de esta Comisión, el Informe Brundtland, publicado en 1987, con el título “Nuestro Futuro Común”, sirvió de impulsor de los cinco instrumentos adoptados en la Conferencia de Río. Este Informe definió el desarrollo sostenible como aquél que satisface las necesidades de las generaciones actuales sin comprometer la posibilidad de las generaciones futuras a satisfacer las suyas. 2.3. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo En diciembre de 1987, la Asamblea General tuvo en consideración el Informe Brundtland7 y al siguiente año hizo un llamamiento para celebrar una Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo8 (CNUMAD). En diciembre de 1988, por medio de la resolución 44/228 de la Asamblea General, se convocaba dicha Conferencia que se celebró, en junio de 1992, en Río de Janeiro. El propósito de la Conferencia fue elaborar estrategias y medidas para detener e invertir los efectos de la degradación ambiental en el contexto de los esfuerzos dirigidos a promover un desarrollo sostenible y ambientalmente equilibrado, realizados tanto en el plano internacional como nacional. A esta Conferencia asistieron representantes de 176 estados, de más de cincuenta organizaciones intergubernamentales y de miles de ONGs y de empresas. 6 En la actualidad, este Fondo se centra en proyectos sobre protección de la biodiversidad y de la capa de ozono, la lucha contra el cambio climático y contra la degradación del suelo y la protección de los cursos de agua internacionales o cuencas compartidas (www.gefweb.org). 7 AG Res. 42/187 (1987). 8 AG Res. 43/196 (1988). 5 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Principales Resultados de la Cumbre de Río Adopción de tres documentos no vinculantes: • • • Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Declaración autorizada de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo. Agenda 21, un programa orientado a la acción. Adopción de dos documentos vinculantes: • • Convención sobre la Diversidad Biológica. Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Creación de la Comisión de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas (CDS). Posteriormente, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó cinco resoluciones para el seguimiento de la CNUMAD. Una de las resoluciones establecía un comité negociador para elaborar una convención relativa a la desertificación y la sequía9; otra convocaba una conferencia sobre el desarrollo sostenible de los pequeños estados insulares10; en la tercera se tomaba nota del informe de la CNUMAD, aprobándose la Declaración de Río y los Principios sobre Bosques y haciendo un llamamiento para realizar el seguimiento de la aplicación de todos los compromisos acuerdos y recomendaciones efectivas11; la cuarta resolución establecía un nuevo mecanismo institucional para el seguimiento de la CNUMAD, incluyendo la Comisión de Desarrollo Sostenible12 y, la última, convocaba una conferencia sobre especies transzonales y altamente migratorias13. En 1992, de conformidad con el mandato de Agenda 2114, la Asamblea General y el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) establecieron la Comisión de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (CDS)15. En 1994, se firmó el Convenio de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación. Ese mismo año, Barbados fue el escenario de la conferencia sobre el desarrollo sostenible de los pequeños estados insulares. Y en 1995, se aprobó el Convenio sobre especies transzonales y altamente migratorias. Otra de las recomendaciones de Río se dirigía a impulsar la creación de Comisiones Nacionales de Desarrollo Sostenible y la elaboración de Estrategias de Desa- 9 AG Res. 47/188 (1992). 10 AG Res. 47/189 (1992). 11 AG Res. 47/190 (1992). 12 AG Res. 47/191 (1992). 13 AG Res. 47/192 (1992). 14 Capítulo 38, “Arreglos Institucionales Internacionales”. 15 AG Res. 47/191 (1992). 6 Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente rrollo Sostenible a nivel nacional. Las Comisiones Nacionales son mecanismos destinados a hacer operativos los acuerdos de Río, facilitando la consecución de un desarrollo sostenible a nivel nacional y local. Su éxito depende de la participación de grupos de la sociedad civil y de la comunidad que defienden el interés general, pues se entiende que la consecución del desarrollo sostenible compete a todos y requiere del compromiso responsable de todos los sectores. Como respuesta a ese llamamiento, en 1994 se creó, en España, una estructura similar a una comisión nacional: el Consejo Asesor de Medio Ambiente, aunque no respondía totalmente a la idea de ese tipo de comisiones. En aquellos años, diversos países crearon este tipo de instituciones. Dentro de los países de nuestro entorno que las establecieron encontramos Alemania, Austria, Bélgica, Finlandia, Francia y Holanda. La Comunidad Europea, en respuesta a esta recomendación, creó el Foro Consultivo de Medio Ambiente y Desarrollo que cesó su actividad en septiembre de 2001. 2.4. El camino a Johannesburgo En 1997 se celebró Río + 5, reunión también denominada II Cumbre de la Tierra, a través de la convocatoria de una sesión especial de la Asamblea General de Naciones Unidas celebrada en Nueva York, con el fin de hacer un seguimiento de los acuerdos adoptados en Río, teniendo como base los trabajos realizados por la CDS, desde su creación. En esta II Cumbre se adoptó un Programa para la Aplicación de Agenda 21 en el que se incluyó el programa de trabajo de la CDS hasta el año 2002, momento en el que se preveía una evaluación de los 10 años transcurridos desde la Conferencia de Río. Este programa tenía como temas principales para este segundo período de sesiones de la CDS, la pobreza y los modelos de producción y consumo. El programa enfatizó la interdependencia entre el desarrollo económico y social y la protección del medio ambiente y su papel como elementos del desarrollo sostenible. En septiembre de 2000, en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, los líderes del mundo acordaron establecer objetivos y metas mensurables, con plazos definidos, para combatir la pobreza, el hambre, las enfermedades, el analfabetismo, la degradación del ambiente y la discriminación contra la mujer. Estos son los denominados Objetivos del Milenio. En diciembre de 2000, la Asamblea General de Naciones Unidas adoptó la resolución 55/19916 por la que se decidió organizar, en 2002, a nivel de reunión de Cumbre, el examen decenal de los progresos logrados en la aplicación de los resultados de la CNUMAD para que la comunidad mundial reafirmara su adhesión al desarrollo sostenible17. Esta reunión, denominada Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible se celebró en Johannesburgo del 26 de agosto al 4 de septiembre de 2002. Los objetivos principales de esta Cumbre fueron: realizar un balance de los objetivos conseguidos desde 1992, haciendo un examen de 16 20 de diciembre de 2000. 17 Punto 1º de la citada resolución. 7 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica los progresos logrados en la aplicación de los resultados de la Conferencia de Río, e identificando nuevas medidas para aplicarlos de forma efectiva; identificar áreas donde se requerían más esfuerzos; tomar decisiones orientadas a la acción y alcanzar compromisos que permitieran la consecución de un desarrollo sostenible en todo el planeta. Resultados principales de la Cumbre de Johannesburgo • • Tipo 1 - oficiales (negociados): Plan de Implementación y Declaración de Johannesburgo. Tipo 2 - complementarios: los partenariados o iniciativas18. Los resultados de Johannesburgo no afectaron la validez de Agenda 21. De hecho, reafirmaron los textos adoptados en Río, haciendo un llamamiento para dar atención prioritaria a: la aplicación y cumplimiento de los acuerdos internacionales de medio ambiente por las Partes contratantes y a la coordinación entre las secretarías de los acuerdos multilaterales de medio ambiente. El derecho internacional del medio ambiente continúa desarrollándose y sus ámbitos cada vez son más amplios. Así, por ejemplo, cada vez se descubren más relaciones entre las cuestiones relativas a la protección del medio ambiente y aquéllas relativas al desarrollo y a la economía, planteando mayores retos a la comunidad internacional. 3. Fuentes del derecho internacional del medio ambiente Como hemos visto, en respuesta a la degradación del planeta, la comunidad internacional ha ido elaborando unas reglas para proteger el medio ambiente, tanto dentro como fuera de los límites, donde los estados ejercen su soberanía. El derecho internacional del medio ambiente puede surgir de diversas fuentes: • • • • • 18 los tratados y otras formas de acuerdos escritos: “derecho internacional convencional” la práctica continuada de una costumbre aceptada como derecho: “derecho internacional consuetudinario”. los principios generales del derecho. las decisiones judiciales y la doctrina elaborada por expertos. otras fuentes: resoluciones, decisiones, principios, directrices. Se presentaron más de un centenar de partenariados entre los que cabe destacar los relativos al agua que complementan los objetivos relativos al acceso al agua potable y al saneamiento y al acceso a la energía. La UE presentó su iniciativa “Agua para la vida”. 8 Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente En general, las fuentes del derecho internacional establecen obligaciones de carácter vinculante. No obstante, en el campo del derecho internacional del medio ambiente también existen normas no vinculantes pero que desempeñan un papel fundamental en el asentamiento de las bases de lo que, posteriormente, se reconocerán como obligaciones vinculantes. Hay que destacar que, aunque las normas del derecho internacional público gobiernan principalmente las relaciones entre estados, hoy en día es ampliamente aceptado que los estados no son los únicos sujetos del derecho internacional. Así, algunas de estas normas imponen obligaciones sobre otros miembros de la comunidad internacional, en particular, a las organizaciones internacionales y, de alguna manera, también a actores no estatales, incluyendo las empresas y los individuos. Un ejemplo, es el Protocolo de Kyoto derivado del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático. 3.1. Derecho internacional convencional Tanto los tratados bilaterales, entre dos estados, como multilaterales, entre varios estados, se han convertido en el principal medio para desarrollar nuevas normas de protección del medio ambiente a nivel internacional. Los tratados también reciben otras denominaciones como convención, convenio, carta, código o acuerdo. ¿Qué es un Tratado? Es un acuerdo internacional celebrado por escrito entre estados y/o organizaciones intergubernamentales y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular. Existen unas características que son comunes a la mayoría de tratados ambientales: 1. 2. 3. 4. 5. hacen hincapié en la necesidad de que los estados Partes adopten medidas. incluyen mecanismos innovadores de supervisión para revisar su cumplimiento. contienen procedimientos simplificados para facilitar su modificación. utilizan planes de acción para la adopción de medidas posteriores. crean nuevas instituciones o hacen uso de instituciones existentes para promover una cooperación continua. 6. son acuerdos “marco”, cuyo posterior desarrollo se incluye en protocolos. 7. incluyen disposiciones relacionadas o referenciadas en otros instrumentos. Los tratados ambientales contienen normas jurídicamente vinculantes cuando estos han entrado en vigor19 para aquellos estados que lo hayan ratificado. Nor- 19 Los tratados establecen, expresamente, las circunstancias requeridas para que puedan entrar en vigor las que, normalmente, requieren un número de ratificaciones que son necesarias. 9 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica malmente, entran en la esfera de competencias tradicionales de gobierno, requiriendo a los estados, entre otras obligaciones, a: limitar emisiones contaminantes; establecer sistemas de licencias, regular y supervisar el depósito de residuos; controlar la exportación e importación de especies en peligro y de sustancias o productos peligrosos y establecer sanciones penales. Estas obligaciones casi siempre se establecen en términos generales, lo que exige que se adopten medidas legislativas o ejecutivas por parte de cada estado. También, existen tratados en los que la obligación asumida se encuentra incluida de manera tan precisa que puede ser aplicado directamente, se dice entonces que la obligación o el tratado es de aplicación inmediata (self-executing) y no exige otra medida que la publicación formal del tratado, aunque no es muy común en el caso de tratados ambientales. Conforme a la Constitución Española de 197820, para la prestación del consentimiento del estado español al objeto de obligarse por medio de tratados o convenios se requiere la previa autorización de las Cortes Generales, en una serie de casos que incluyen aquellos en los que los tratados o convenios supongan la modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución. Así, en el caso de los tratados ambientales cuyo cumplimiento requieran la adopción de una ley, habrá que contar con la autorización de las Cortes Generales. De lo contrario, y en el caso de los tratados de carácter self-executing, tan sólo habrá que informar al Congreso y al Senado de su conclusión. Una vez que se publica íntegramente en el Boletín Oficial del Estado (BOE) un tratado internacional, éste pasa a formar parte del ordenamiento jurídico español21. 3.2. Derecho internacional consuetudinario: la costumbre internacional Las reglas de derecho internacional consuetudinario desempeñan un papel secundario en el derecho internacional del medio ambiente, aunque pueden establecer obligaciones vinculantes para los estados y otros miembros de la comunidad internacional y, además, pueden tenerse en cuenta a la hora de incluir obligaciones en tratados y otros actos de carácter no vinculante. ¿Qué es la costumbre internacional? Se trata de derecho no escrito que se infiere de la conducta de los estados, es decir, de su práctica, realizada bajo el convencimiento de que están obligados legalmente a actuar de tal manera. Por tanto, la costumbre internacional está constituida por dos elementos: una práctica por parte de los estados y la creencia de que se actúa así porque lo exige el derecho. La costumbre crea obligaciones para todos los estados, excepto para aquellos que de forma continua han mostrado su oposición a esa práctica y a sus consecuencias jurídicas. 20 Artículo 94. 21 Artículo 96 Constitución Española y artículo 1.5 del Código Civil. 10 Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente En la actualidad, la existencia de una costumbre internacional es difícil de probar, sobre todo en un mundo conformado por más de 200 naciones. De hecho, tan sólo encontramos un número reducido de normas ambientales que han sido aceptadas como normas de derecho consuetudinario internacional. Éstas, se refieren al principio de cooperación o buena vecindad, a la prohibición de causar daños transfronterizos o a la obligación de informar previamente y de consultar sobre proyectos o actividades con potenciales impactos transfronterizos. La costumbre puede incluirse en tratados, y a la inversa, de la negociación de un tratado puede surgir una norma consuetudinaria. Por ejemplo, en el Convenio de Naciones Unidas de Derecho del Mar se incluyeron reglas consuetudinarias como son “la libertad de navegación”, el derecho de paso inocente y la jurisdicción de los estados sobre el mar territorial. Al mismo tiempo, existe el acuerdo de que algunas de las normas recogidas en ese convenio se han convertido en “costumbre internacional”, como es la existencia de una zona económica exclusiva entre el mar territorial y alta mar, y la obligación de los estados de preservar el medio marino y prevenir la contaminación marina. 3.3. Principios generales del derecho Esta fuente la constituyen principios jurídicos que son tan fundamentales que pueden encontrarse en la mayoría de los ordenamientos legales del mundo. Una gran cantidad de las normas ambientales que han proliferado a nivel nacional incluyen muchos de estos principios. Algunos de ellos se han originado por la influencia de las normas internacionales que ha llegado, en algunos casos, hasta los ordenamientos municipales. Esto, es debido a que las políticas y normas adoptadas en los planos internacional, regional y global se influyen mutuamente. La decisión del arbitraje del conflicto de la Fundición de Trail (1941), estableciendo el principio de que los estados tienen una obligación de no causar una contaminación transfronteriza significativa, se incluyó en el principio 21 de la Declaración de Estocolmo, como la obligación de no causar daños ambientales de carácter transfronterizo. Esta obligación también se incluyó en el principio 2 de la Declaración de Río y en otros tratados y textos. Asimismo, el principio de precaución incluido como principio 15 de la Declaración de Río, ha influido no sólo en tratados internacionales, sino que se ha trasladado a otros niveles como el Tratado de la Unión Europea y las legislaciones nacionales y decisiones judiciales. Principio 2 - Declaración de Río De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos, según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional. ➔ 11 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Principio 15 - Declaración de Río Con el fin de proteger el medio ambiente, los estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución, conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costes para impedir la degradación del medio ambiente. 3.4. Las decisiones judiciales y la doctrina Si bien se consideran de carácter subsidiario, las decisiones judiciales, así como las opiniones consultivas del Tribunal Internacional de Justicia y de tribunales arbitrales y otros tribunales internacionales son de gran importancia para el desarrollo del derecho internacional del medio ambiente. Como ya se ha visto, la regla sobre la prohibición de causar daños transfronterizos significativos surgió precisamente de un laudo arbitral. Otra de las fuentes subsidiarias del derecho internacional son los escritos de prestigiosos juristas. Desde la Conferencia de Estocolmo ha proliferado la doctrina y en algunos casos ha influido de forma clara en el desarrollo del derecho internacional del medio ambiente. Uno de los ejemplos más claros de la influencia de la doctrina lo encontramos en el trabajo de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas constituida por expertos en derecho internacional y creada en 1947 para promover el desarrollo progresivo del derecho internacional y su codificación. 3.5. Otras fuentes de obligaciones La práctica internacional muestra que otros instrumentos que no son tratados ni son vinculantes desempeñan un papel muy importante en el desarrollo del derecho internacional del medio ambiente. Estos instrumentos ofrecen cierta flexibilidad a la comunidad internacional para progresar en nuevos ámbitos, especialmente, en aquellos que necesitan de la cooperación internacional como puede ser la conservación de la biodiversidad. Otras fuentes 1. Resoluciones y Decisiones de Organizaciones Internacionales (ejs.: Carta Mundial de la Naturaleza y Declaración de Río). 2. Decisiones de Conferencias y Reuniones de las Partes de Tratados Internacionales (ejs.: decisiones de la Conferencia de las Partes del Convenio de Cambio Climático y decisiones de la Reunión de las Partes del Protocolo de Kyoto). 3. Planes de Acción y Programas (ej.: Agenda 21). 12 Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente 4. La gobernanza del derecho internacional del medio ambiente: actores principales El creciente desarrollo del derecho internacional del medio ambiente desde los años 70 ha traído, en paralelo, la proliferación de instituciones internacionales y organizaciones que trabajan en estas cuestiones. En la actualidad, existe una multiplicidad de actores que participan en los aspectos relativos al orden jurídico internacional ambiental, incluyendo la negociación, la aplicación y el cumplimiento de los acuerdos internacionales de medio ambiente. No existe una única institución que esté a cargo de la protección del medio ambiente, ni que coordine las numerosas actividades que tienen lugar en torno a esta cuestión22. Al mismo tiempo, la complejidad de los problemas ambientales ha demandado la entrada y participación de nuevos actores en el derecho internacional, incluyendo entidades económicas, asociaciones profesionales y científicas y redes de ONGs. Principales actores del derecho internacional del medio ambiente Estados: estos participan como principales sujetos del derecho internacional. Organizaciones internacionales: creadas por los propios estados para tratar problemas ambientales concretos. Comunidad científica: las consideraciones científicas han conducido en muchos casos a la aprobación de tratados ambientales. Sector empresarial: muchas de las decisiones internacionales tienen implicaciones para este sector. ONGs ambientales: en muchos casos sus trabajos han impulsado la adopción de decisiones ha nivel internacional. 4.1. Los estados Los estados son los sujetos principales del derecho internacional. Son los que crean, adoptan y aplican los principios y reglas, establecen las organizaciones internacionales y permiten la participación de otros actores en el proceso jurídico internacional. El papel que desempeñan los estados en el desarrollo y aplicación del derecho internacional del medio ambiente depende de la pro- 22 En la Conferencia de Estocolmo se planteó la necesidad de crear una agencia internacional de medio ambiente pero tan sólo se creó el Programa de la Naciones Unidas para el Medio Ambiente. En la Conferencia de Río, los gobiernos no estaban de acuerdo en la existencia de una única organización y de hecho se constituyó la Comisión de Desarrollo de las Naciones Unidas. La idea de crear una Organización Mundial del Medio Ambiente surgió de nuevo en Johannesburgo, pero los gobiernos apoyaron al PNUMA como el principal órgano de Naciones Unidas en el ámbito del medio ambiente. 13 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica blemática abordada y de la relación que tenga esa problemática con sus intereses, así como de un complejo entramado de consideraciones de carácter económico, político, cultural, geográfico y ecológico. En el ámbito de la protección ambiental se han visto alianzas que en otras áreas podrían parecer imposibles como en el caso de los organismos modificados genéticamente en el que Argentina, EE.UU y Canadá trabajan conjuntamente para promoverlos, o en el caso de las negociaciones del Convenio Marco de Cambio Climático donde se produjo una división entre países desarrollados (EE.UU frente a la UE), y entre PED (los países productores de petróleo como Arabia Saudita se opusieron a la introducción de obligaciones sustantivas en el Convenio mientras que India y China estaban preocupados en asegurar que su crecimiento no se viera impedido, incluyendo la posibilidad de seguir utilizando sus reservas de carbón). 4.2. Las organizaciones internacionales El papel de las instituciones internacionales de medio ambiente es fundamental ya que ofrecen el foro adecuado para cooperar, condición indispensable para afrontar los problemas ambientales. Así, desempeñan varias funciones como son la investigación, el intercambio de información, la adopción de nuevas normas y la supervisión del cumplimiento de esas normas. Se han establecido organizaciones internacionales con competencia o responsabilidad en materia ambiental a nivel global, regional y bilateral. 4.2.1. Organizaciones globales: la “familia” de las Naciones Unidas Las Naciones Unidas23, sus agencias especializadas y sus órganos subsidiarios y programas son el punto central del marco institucional ambiental. Las Naciones Unidas han desempeñado un papel fundamental en el desarrollo del derecho internacional del medio ambiente. Órganos de las Naciones Unidas 1. Se establecen como órganos principales de las Naciones Unidas: una Asamblea General, un Consejo de Seguridad, un Consejo Económico y Social, un Consejo de Administración Fiduciaria, una Corte Internacional de Justicia y una Secretaría. 2. Se podrán establecer, de acuerdo con las disposiciones de la presente Carta, los órganos subsidiarios que se estimen necesarios. Artículo 7 de la Carta de las Naciones Unidas (San Francisco, 26 de junio de 1945). 23 14 www.un.org/spanish Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente La Asamblea General24 de las Naciones Unidas es el principal órgano deliberante. En ella están representados todos los estados miembros, cada uno con un voto. Es la encargada de fomentar la cooperación internacional, ha tenido las principales iniciativas en materia ambiental desde que convocó la Conferencia de Estocolmo. Asimismo, convocó la Conferencia de Río y la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible, estableció el PNUMA, ha emitido resoluciones y declaraciones de suma importancia, como la Carta Mundial de la Naturaleza y ha convenido los principales procesos negociadores que desembocaron en la adopción de tratados tales como el de cambio climático y el de lucha contra la desertificación. El Consejo de Seguridad25 de las Naciones Unidas conforme a sus competencias centradas en el mantenimiento de la paz y seguridad no ha desempeñado un papel esencial en la protección del medio ambiente. No obstante, las cuestiones de seguridad cada vez están más relacionadas con la protección ambiental. Como consecuencia de la primera guerra del Golfo, el Consejo de Seguridad adoptó la Resolución 687 del 3 de abril de 1991 que, además de establecer las condiciones para la neutralización de las armas de destrucción masiva, en su párrafo decimosexto, declaraba que “… Iraq… es responsable ante los gobiernos, los nacionales y las empresas extranjeras, con arreglo al derecho internacional, por toda pérdida directa y daño directo, incluidos los daños al medio ambiente y la destrucción de recursos naturales, y por todo perjuicio directo resultante de la invasión y ocupación ilícitas de Kuwait” (énfasis del autor). El Comité Económico y Social (ECOSOC)26 integrado por cincuenta y cuatro Miembros de las Naciones Unidas elegidos por la Asamblea General, es el órgano encargado de la coordinación de asuntos internacionales de carácter económico, social, cultural, ambiental, educativo, sanitario y otros conexos, así como la de promoción del respeto a los derechos humanos. Se encarga de hacer recomendaciones sobre dichos asuntos a la Asamblea General, a los Miembros de las Naciones Unidas y a los organismos especializados interesados. En el ámbito del medio ambiente también desempeña un papel importante a través de la coordinación de las actividades del PNUMA y de la CDS, así como a través de las cinco Comisiones Regionales Económicas que han contribuido significativamente en el desarrollo del derecho internacional del medio ambiente, como es el caso de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa27 (CEPE). 24 www.un.org/spanish/aboutun/organs/ga/60 25 www.un.org/spanish/docs/sc 26 www.un.org/spanish/documents/esc 27 www.unece.org. En el seno de esta Comisión se han adoptado tratados ambientales tan importantes como el Convenio sobre Contaminación Transfronteriza a Gran Distancia (1979) o el Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales (1998). 15 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica El Consejo de Administración Fiduciaria 28 asiste al Consejo de Seguridad y a la Asamblea General en la aplicación del régimen internacional de administración fiduciaria que fue relevante en la época de la descolonización. No desempeña funciones relacionadas con la protección del medio ambiente. El Tribunal Internacional de Justicia29 es el órgano judicial principal de las Naciones Unidas. A través de sus sentencias y opiniones consultivas ha contribuido al desarrollo del derecho internacional del medio ambiente. En 1993, se creó una Sala de Medio Ambiente constituida por siete jueces. A. El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente 30 Creado por la Asamblea General tras la Conferencia de Estocolmo como órgano subsidiario, es el principal órgano de las Naciones Unidas en el ámbito del medio ambiente y la “autoridad líder de medio ambiente encargada de establecer la agenda global de medio ambiente, promoviendo la aplicación coherente de la dimensión ambiental del desarrollo sostenible dentro del sistema de Naciones Unidas y autoridad defensora del medio ambiente”31. De hecho, ha sido la fuerza impulsora del derecho ambiental y del desarrollo sostenible. Tiene su sede central en Nairobi (Kenia). El organigrama del PNUMA está conformado por un órgano de gobierno: el Consejo de Administración y una estructura funcional encabezada por el Director Ejecutivo. El Consejo de Administración está constituido por cincuenta y ocho estados elegidos por la Asamblea General por un término de tres años. Sus funciones principales son: a. Promover la cooperación internacional en el ámbito del medio ambiente y recomendar políticas en esta materia. b. Facilitar directrices para la dirección y coordinación de los programas ambientales del sistema de las Naciones Unidas. c. Recibir y revisar informes periódicos del Director Ejecutivo del PNUMA sobre la aplicación de los programas ambientales del sistema de las Naciones Unidas. d. Mantener bajo revisión el estado del medio ambiente a nivel mundial, al objeto de asegurar que los problemas ambientales emergentes reciban una consideración adecuada y apropiada por parte de los Gobiernos. 28 www.un.org/spanish/aboutun/organs/tc.htm 29 www.icj-icj.org 30 www.unep.org 31 Decisión 19/1 de 7 de febrero de 1997 del Consejo de Administración. 16 Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente e. Promover la contribución de la comunidad científica y de otras profesiones a nivel internacional para adquirir, evaluar e intercambiar conocimientos e información ambiental necesaria para la formulación y aplicación de los programas ambientales del sistema de Naciones Unidas. f. Realizar una revisión continua de las políticas ambientales nacionales e internacionales y de las medidas adoptadas por los PED, así como de los costes adicionales en que incurren los PED para aplicar programas y proyectos ambientales y asegurar que dichos programas y proyectos sean compatibles con los planes de desarrollo y prioridades de estos países. g. Revisar y aprobar cada dos años la programación de los recursos del Fondo Ambiental. Desde el año 2000 las reuniones del Consejo de Administración del PNUMA se constituyeron como Foro Ministerial Global de Medio Ambiente. A pesar de tratarse tan sólo de un Programa y de sus limitados recursos financieros, el PNUMA ha contribuido de forma significativa al desarrollo del derecho internacional del medio ambiente. Ha promovido la adopción de tratados como el de cambio climático, protección de la capa de ozono, residuos peligrosos, mares regionales y biodiversidad, así como de documentos no vinculantes sobre gestión de recursos naturales compartidos, contaminación marina desde tierra, evaluación de impacto ambiental y químicos, entre otros. B. La Comisión de Desarrollo Sostenible Fue establecida por la Asamblea General, tras la CNUMAD, como una comisión funcional del ECOSOC. Se compone de 53 estados miembros de la ONU. Sus funciones encaminadas a lograr el desarrollo sostenible son: • realizar un seguimiento de los resultados de la CNUMAD. • fomentar y mejorar la cooperación internacional. • examinar los progresos en la aplicación de Agenda 21 a nivel nacional, regional e internacional, conforme a los principios de la Declaración de Río y del Plan de Implementación de Johannesburgo. Desde 1993, la CDS se reúne anualmente en Nueva York en ciclos de dos años. Cada ciclo se centra en bloques temáticos específicos y en temas horizontales (programa multianual de trabajo 2003-2017). La CDS ha abierto sus sesiones a una amplia participación tanto de actores gubernamentales como no gubernamentales. En la celebración del segmento de alto nivel en el que participan los ministros también se incluye una sesión de diálogo con los grupos principales identificados en Agenda 2132. 32 Sección III de Agenda 21: mujer, infancia y juventud; comunidades indígenas; ONGs; autoridades locales; trabajadores y sindicatos; comercio e industria; comunidad científica y tecnológica y agricultores. 17 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica C. Otros órganos y agencias La Comisión de Derecho Internacional33 fue establecida por la Asamblea General en 1947, para promover el desarrollo progresivo del derecho internacional y su codificación. La mayor parte del trabajo de la Comisión consiste en la preparación de proyectos en los temas de derecho internacional. Su trabajo ha sido muy productivo en el área del medio ambiente, incluyendo borradores de tratados y directrices sobre la responsabilidad de los estados, los recursos hídricos34 o el derecho del mar. Un diverso número de agencias de las Naciones Unidas, con diferentes misiones, han contribuido también al desarrollo del derecho y de la política ambiental, así como otras organizaciones internacionales. Destacamos las siguientes: • • • • • • • • La Organización de las Naciones Unidas para Alimentación y Agricultura (FAO)35. La Organización Internacional del Trabajo (OIT)36. La Organización Mundial de la Salud (OMS)37. La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)38. La Organización Meteorológica Mundial (WMO)39. La Organización Marítima Internacional (OMI o IMO)40. La Agencia Internacional de la Energía Atómica (AIEA)41. La Organización Internacional de la Aviación Civil (ICAO)42. D. La Organización Mundial de Comercio43 El GATT se adoptó en 1947 como el principal instrumento internacional para fomentar el comercio entre los estados. Después de siete años de negociaciones en la Ronda de Uruguay, que finalizaron en 1994, se adoptó un acuerdo final, revisando significativamente el GATT original. El acuerdo o Acta Final incluyó los siguientes acuerdos: 33 www.un.org/law/ilc 34 Un ejemplo de sus trabajos es la Convención sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación (1997) que regula el uso equitativo y razonable de los cursos de agua compartidos por dos o más países. 35 www.fao.org 36 www.ilo.org 37 www.who.org 38 www.unesco.org 39 www.wmo.ch 40 www.imo.org 41 www.iaea.org 42 www.icao.org 43 www.wto.org. Ver Capítulo 12 de esta Guía. 18 Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente • • • • Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial de Comercio (OMC). Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994. Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS). Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (TRIPs). • Entendimiento sobre Solución de Diferencias. La OMC comenzó a operar desde el 1 de enero de 1995. La OMC no tiene ningún acuerdo específico sobre medio ambiente. No obstante, varios Acuerdos de la OMC incluyen disposiciones que reflejan preocupaciones ambientales. En el preámbulo del Acuerdo por el que se establece la OMC se mencionan los objetivos de desarrollo sostenible y protección del medio ambiente. Al finalizar la Ronda Uruguay, en 1994, los Ministros de Comercio de los países participantes decidieron empezar un amplio programa de trabajo sobre comercio y medio ambiente estableciendo el Comité de Comercio y Medio Ambiente, que ha incorporado las cuestiones relativas al medio ambiente y el desarrollo sostenible en la labor de la OMC. En concreto, el mandato de este Comité se centra en identificar los aspectos de las medidas ambientales relacionados con el comercio y hacer recomendaciones para la modificación de las reglas del sistema multilateral de comercio. En particular, este Comité estudia la relación entre las reglas del comercio y el uso de las medidas comerciales para la protección del medio ambiente, la utilización de tributos ambientales y de estándares ambientales para el envasado, etiquetado y reciclado de los productos, los efectos de las medidas ambientales en el acceso a los mercados de los PED y los beneficios ambientales que pueden producirse al eliminar las restricciones y distorsiones al comercio. E. Otras organizaciones gubernamentales Junto a esta miríada de organizaciones vinculadas a las Naciones Unidas, se han establecido otras organizaciones internacionales gubernamentales que, en la mayoría de los casos se han creado a través de los tratados sirviendo, normalmente, como órganos de seguimiento del tratado y, en ciertos casos, con funciones de control de la aplicación del mismo. Estas organizaciones, normalmente, adoptan la fórmula de Comisión, Secretaria o Conferencia de las Partes (COP). Algunos ejemplos de estas organizaciones son: • Comisión Ballenera Internacional establecida para realizar un seguimiento de la Convención de 1946 para la Regulación de la Caza de Ballenas. • La Secretaría del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático creada por este tratado. • La Secretaría del Ozono del PNUMA establecida para hacer un seguimiento de la aplicación del régimen de protección de la capa de ozono. • La Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica creada bajo ese mismo tratado. • La Secretaría del Convenio de Basilea establecida por ese tratado que regula el movimiento transfronterizo de los residuos peligrosos. 19 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 4.2.2. Organizaciones regionales Las organizaciones regionales también desempeñan un papel destacado en la formación del derecho internacional del medio ambiente. Las organizaciones regionales europeas cuentan con un desarrollo normativo más integrado y coherente debido, fundamentalmente, al proceso de integración europea y a los problemas generados en esta región por el alto grado de industrialización. A. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)44 La OCDE, sucesora de la Organización para la Cooperación Económica en Europa45, fue establecida en 1960. Su objeto es coordinar sus políticas económicas y sociales y sus objetivos son: • Promover el empleo, el crecimiento económico y la mejora de los niveles de vida en los países miembros y, asimismo, mantener su estabilidad. • Ayudar a la expansión económica en el proceso de desarrollo tanto de los países miembros como en los ajenos a la Organización. • Ampliar el comercio mundial multilateral, sin criterios discriminatorios, de acuerdo con los compromisos internacionales. La integran países de Europa Central y Occidental, además de Australia, Canadá, Japón, Corea del Sur, México, Nueva Zelanda y Estados Unidos. El órgano ejecutivo de la OCDE es un Consejo compuesto por los representantes de los estados miembros. La secretaría de la OCDE es el principal órgano de estudio y de reflexión económica y se encarga de analizar y elaborar medidas. La OCDE comenzó a abordar cuestiones relativas a la protección del medio ambiente en 1970 cuando se decidió constituir el Comité de Medio Ambiente como un órgano subsidiario del Comité Ejecutivo, dependiente del Consejo. Desde 1972, la OCDE ha adoptado decisiones y recomendaciones que han influido en el desarrollo, tanto del derecho internacional del medio ambiente como de las legislaciones ambientales nacionales. Algunas de sus recomendaciones más importantes son la de 1974 sobre la Aplicación del Principio Quien Contamina Paga46 y la de 1990 sobre la Prevención y el Control Integrados de la Contaminación47. 44 www.oecd.org 45 Establecida en 1948, para administrar el Plan Marshall. 46 C (74) 223. 47 C (90) 164/Final. 20 Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente B. La Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE)48 La OSCE, sucesora de la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa agrupa 55 estados de Europa, Asia Central y Norteamérica. El Acta de la Conferencia de Helsinki, que constituyó la CSCE ya incluía una sección dedicada al medio ambiente. La OSCE, fundada en 1994, trata una amplia gama de temas relacionados con la seguridad y la cooperación, incluyendo la seguridad ambiental. C. El Consejo de Europa 49 El Consejo de Europa, creado en 1949, tiene su sede en Estrasburgo. En la actualidad, son miembros del mismo 46 estados miembros de los cuales 21 son europeos. Sus fines son la defensa de los derechos humanos y de la democracia parlamentaria, garante del Estado de derecho donde prima la ley, así como potenciar la identidad europea entre todos los ciudadanos de este continente. Pero, incluso antes de la celebración de la Conferencia de Estocolmo, el Consejo de Europa adoptó varios textos, incluyendo principios para la protección del medio ambiente. En 1962, creó un Comité Europeo para la Protección de la Naturaleza y de los Recursos Naturales. Entre 1968-1974, adoptó diversos textos declarativos incluyendo la Carta Europea del Agua (1968), la Declaración de Principios sobre el Control de la Contaminación Atmosférica (1968), y la Carta Europea del Suelo (1972). El Consejo de Europa ha concluido una serie de tratados ambientales tales como: • Convenio Relativo a la Conservación de la Vida Silvestre y del Medio Natural de Europa de 1979 (Convenio de Berna). • Convenio de Lugano Sobre Responsabilidad Civil por los Daños Causados por Actividades Peligrosas para el Medio Ambiente (1993). • Convenio de 1998 Sobre la Protección del Medio Ambiente por el Derecho Penal. • Convención Europea del Paisaje (2000). D. La Unión Europea La construcción europea ha tenido como efecto la creación de un conjunto de estados que mantienen estrechos vínculos económicos y gestionan, conjuntamente, cuestiones de interés común. La arquitectura de la Unión Europea está conformada por tres pilares: 48 www.osce.org 49 www.coe.int 21 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica • La dimensión comunitaria, que corresponde a las disposiciones incluidas en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA)50 y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM) que constituyen el primer pilar. La Comunidad Europea es la única que tiene personalidad jurídica. • La política exterior y de seguridad común constituye el segundo pilar. • La cooperación policial y judicial en materia penal, que constituyen el tercer pilar. UNIÓN EUROPEA Primer pilar: Comunidades europeas CE • Unión aduanera y mercado interior • Política agrícola • Política estructural • Política comercial Disposiciones nuevas o modificadas para: • Ciudadanía de la Unión • Redes transeuropeas • Protección del consumidor • Sanidad • Investigación científica y medio ambiente • Política social • Política de asilo • Fronteras exteriores • Política de inmigración CEEA CECA Segundo pilar: política exterior y de seguridad común Política exterior: • Cooperación posiciones y acciones comunes • Mantenimiento de la paz • Derechos humanos • Democracia • Ayuda a otros Estados Política de seguridad: • Sobre la base de la UEO, la seguridad de las cuestiones que afectan a la UE • Desarme • Aspectos económicos del armamento • A largo plazo: orden europeo de seguridad Tercer pilar: cooperación en materia de seguridad interior y política judicial • Cooperación judicial en causas civiles y penales • Cooperación policial • Lucha contra las drogas y el tráfico de armas • Lucha contra la delincuencia organizada • Lucha contra el terrorismo • Delitos contra menores y tráfico de seres humanos Fuente: El ABC del Derecho Comunitario. Cuando nos referimos a la política y al derecho comunitarios del medio ambiente nos movemos en la dimensión del primer pilar donde los estados miembros han cedido parte de su soberanía. Los estados miembros delegan algunos de sus poderes decisorios en las instituciones comunes creadas por ellos, para poder tomar decisiones democráticamente, a nivel europeo, sobre asuntos específicos de interés conjunto. En el proceso decisorio de la UE en general, y en el procedimiento de codecisión en particular, intervienen tres instituciones principales: • el Parlamento Europeo (PE), que representa a los ciudadanos de la Unión Europea quienes eligen directamente a los eurodiputados; 50 22 Esta Comunidad quedó derogada el 23 de julio de 2002. Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente • el Consejo de la Unión Europea, es la principal instancia decisoria de la UE. Representa a los estados miembros, y a sus reuniones asiste un ministro de cada uno de los gobiernos nacionales de la UE; • la Comisión Europea, que defiende los intereses de la Unión en su conjunto. Este ‘triángulo institucional’ elabora las políticas y leyes que se aplican en la UE. En principio, la Comisión propone las nuevas normas, pero son el Parlamento y el Consejo los que las adoptan. Funciones de las principales instituciones de la UE El Parlamento tiene tres funciones principales: 1. Aprobar la legislación europea, conjuntamente con el Consejo en muchos ámbitos. El hecho de que el PE sea elegido directamente por los ciudadanos ayuda a garantizar la legitimidad democrática de la legislación europea. 2. Ejercer el control democrático de todas las instituciones de la UE, y en especial de la Comisión. Tiene potestad para aprobar o rechazar el nombramiento de los Comisarios, y derecho a censurar a la Comisión en su conjunto. 3. El poder del dinero. El Parlamento comparte con el Consejo la autoridad presupuestaria de la UE, y puede por tanto influir en el gasto de la propia Unión. Al final del procedimiento presupuestario, el Parlamento adopta o rechaza el presupuesto en su totalidad. El Consejo tiene seis responsabilidades básicas: 1. Aprobar normas europeas. En muchos ámbitos legisla en común con el Parlamento Europeo. 2. Coordinar las políticas económicas generales de los estados miembros. 3. Concluir acuerdos internacionales entre la UE y otros países u organizaciones internacionales. 4. Aprobar el presupuesto de la UE, junto con el Parlamento. 5. Desarrollar la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE, basándose en las directrices decididas por el Consejo Europeo. 6. Coordinar la cooperación entre los tribunales nacionales y la policía en materia penal. La Comisión Europea tiene cuatro funciones principales: 1. 2. 3. 4. proponer legislación al Parlamento y al Consejo; gestionar y aplicar las políticas de la UE y el presupuesto; hacer cumplir la legislación europea (junto con el Tribunal de Justicia); y representar a la UE en los foros internacionales, por ejemplo, negociando acuerdos entre la UE y otros países. Corresponde al Presidente de la Comisión distribuir y modificar, en caso necesario, las áreas de responsabilidad política entre los Comisarios durante el mandato de la Comisión. El personal de la Comisión se organiza en departamentos, conocidos como “Direcciones Generales” (DG) y servicios (como por ejemplo, el Servicio Jurídico). Así, corresponde a la Dirección General de 23 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Medio Ambiente51 la concepción y elaboración de las propuestas legislativas en materia de medio ambiente de la Comisión. Otras dos instituciones desempeñan un papel vital: el Tribunal de Justicia, que vela por el cumplimiento de la legislación europea, desempeñando un papel fundamental en la correcta transposición y aplicación del derecho ambiental comunitario, y el Tribunal de Cuentas que controla la financiación de las actividades de la Unión. La realización de un desarrollo armonioso formaba parte, a partir de 1957, de los objetivos de la Comunidad Económica Europea (CEE). Pero hasta 1986, con la firma del Acta Única Europea (AUE), el Tratado de la CEE no contenía disposiciones expresas sobre la protección del medio ambiente, hecho que no obstaculizó la adopción de legislación ambiental por parte de la Comunidad. Esto se hizo a través de la interpretación de dos artículos de ese tratado52. En 1967, la CE comenzó a tratar los asuntos ambientales con la aprobación de la Directiva sobre clasificación, envasado y etiquetado de sustancias peligrosas53. En 1970, la Comisión Europea declaró la necesidad de establecer un Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente. La Conferencia de Estocolmo dio un gran impulso al desarrollo del derecho comunitario de medio ambiente. En octubre de 1972, los Jefes de estado de los entonces nueve estados miembros adoptaron una Declaración sobre Medio Ambiente. Al año siguiente, se adoptó el primer Programa Acción de Medio Ambiente de la CE y, posteriormente, hasta 1987, se adoptaron otros tres Programas más. Cuando, en 1987, entraron en vigor las enmiendas del AUE al Tratado CEE, ya existía un conjunto significativo de legislación sustantiva en materia de agua, aire, ruido, gestión de residuos y de sustancias peligrosas, y de protección de la flora y fauna. Asimismo, se había aprobado un importante número de procedimientos de protección del medio ambiente, como la evaluación del impacto ambiental. La CEE también era parte de diversos tratados internacionales ambientales. Merece la pena destacar que, muchos de los instrumentos que se fueron adoptando desde finales de los años sesenta del siglo pasado, junto con las técnicas de regulación empleadas que ahora forman parte del derecho internacional del medio ambiente, fueron primeramente adoptados a nivel de la CE. El AUE introdujo la política de medio ambiente en la CE, la cual sigue vigente y se ha mantenido en el fallido texto de la Constitución Europea. El Tratado de Maas- 51 europa.eu.int/comm/environment 52 Artículo 100 (ahora artículo 94) que faculta al Consejo de la CE a aprobar Directivas para armonizar leyes, reglamentos y disposiciones administrativas en los estados miembros siempre que afecten al establecimiento o funcionamiento del mercado común; y el artículo 235 (ahora artículo 308) que faculta al Consejo de la CE a adoptar medidas que sean necesarias para alcanzar alguno de los objetivos de la Comunidad y para los que el Tratado no haya previsto los poderes necesarios. 53 24 Directiva del Consejo 67/548/CEE, DOCE L 196, de 16.08.1967. Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente tricht (1992) por el que se constituyó la Unión Europea, modificado por el Tratado de Ámsterdam (1997), elevó la protección del medio ambiente a uno de los objetivos fundamentales de la Comunidad. En la actualidad, el derecho ambiental comunitario comprende una serie de principios y reglas establecidos en el Tratado (derecho primario), así como cientos de directivas, reglamentos y decisiones junto con muchas obligaciones derivadas de los tratados internacionales ambientales de los que la CE es parte. La CE es Parte signataria de un importante número de convenios ambientales. La Comisión Europea participa en representación de la Comunidad en las negociaciones y reuniones de esos convenios. Artículo 174 TCE 1. La política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente contribuirá a alcanzar los siguientes objetivos: • la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, • la protección de la salud de las personas, • la utilización prudente y racional de los recursos naturales, • el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente. 2. La política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga. En este contexto, las medidas de armonización necesarias para responder a exigencias de la protección del medio ambiente incluirán, en los casos apropiados, una cláusula de salvaguardia que autorice a los estados miembros a adoptar, por motivos medioambientales no económicos, medidas provisionales sometidas a un procedimiento comunitario de control. 3. En la elaboración de su política en el área del medio ambiente, la Comunidad tendrá en cuenta: • los datos científicos y técnicos disponibles, • las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Comunidad, • las ventajas y las cargas que puedan resultar de la acción o de la falta de acción, • el desarrollo económico y social de la Comunidad en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones. En la actualidad, está vigente el Sexto Programa de Acción en materia de Medio Ambiente54. Éste, se centra en cuatro áreas prioritarias de acción: • cambio climático (en particular la reducción de gases efecto invernadero en un 8% para el período 2008-2012, comparado con los niveles de 1990, es decir, para cumplir con los compromisos del Protocolo de Kyoto), 54 Decisión No 1600/2002/CE, DOCE L 242, 10.09.2002. 25 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica • naturaleza y biodiversidad (con el objetivo de frenar la pérdida de biodiversidad en 2010 conforme al compromiso del Convenio sobre la Diversidad Biológica), • medio ambiente y salud y calidad de vida (incluyendo el objetivo de alcanzar, en el marco de un relevo generacional, que las sustancias químicas se produzcan y se usen sólo de forma que no conduzcan a un impacto negativo significativo a la salud y al medio ambiente), • gestión de recursos naturales (incluyendo el objetivo de que para 2010 el 22% de la energía consumida provenga de recursos renovables). Este Programa propone cinco vías prioritarias de acción estratégica: • • • • • mejorar la aplicación de la legislación comunitaria de medio ambiente vigente, integrar los aspectos ambientales en el resto de las políticas comunitarias, trabajar de cerca con el mercado, capacitar a los ciudadanos y ayudarles a cambiar sus comportamientos, y tener en cuenta el medio ambiente en las decisiones de planificación y gestión del suelo. Mientras que la legislación ambiental de la CE ha seguido, por regla general, el enfoque tradicional de regulación de command-and-control (“ordeno y controlo”), ahora se dirige hacia una utilización más frecuente de los instrumentos económicos y de las técnicas de mercado. La normativa comunitaria de medio ambiente ha sido desarrollada, principalmente, a través de directivas. Sin embargo, también encontramos normativa comunitaria de medio ambiente desarrollada a través de reglamentos. Además, conviene tener en cuenta las decisiones e instrumentos de tipo soft law (no vinculantes) como son las recomendaciones y los dictámenes. Las directivas obligan al estado miembro destinatario a lograr un determinado resultado, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. Así, éstas deben ser incorporadas al ordenamiento jurídico interno de cada país en los plazos establecidos en cada directiva. Para la transposición de las directivas los estados miembros deben elaborar disposiciones legales, reglamentarias o administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en las mismas. En los últimos años se han aprobado algunas directivas denominadas, directivas marco que establecen, como indica su nombre, un marco más general, tal es el caso de la Directiva Marco del Agua55. Los reglamentos tienen alcance general y son obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en los estados miembros, es decir, que no 55 Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, del 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DOCE L 327, de 22.12.2000). 26 Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente requieren que los estados elaboren normativa de transposición. En materia de medio ambiente, existen algunos reglamentos que requieren cierta actuación por parte de los estados miembros, como es el nombramiento de autoridades competentes para la ejecución de los mismos. La decisión es obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios, es decir, es de aplicación directa a quien se dirige. Conviene destacar que este es el instrumento utilizado generalmente para la ratificación de los tratados y convenios internacionales en todas las materias, incluido el medio ambiente, por parte de la Comunidad Europea. En la actualidad, existe un gran número de directivas y reglamentos que abordan diferentes problemas ambientales. Al igual que en el derecho internacional del medio ambiente, estos instrumentos comunitarios se dirigen bien a la protección del medio, bien al control de ciertas actividades. Igualmente, existen otros que introducen medidas de fomento e incentivo de conductas respetuosas con el medio ambiente. Principales Ámbitos de la Normativa Comunitaria de Medio Ambiente Aguas: Directiva Marco del Agua, aguas destinadas al consumo humano, vertidos de sustancias peligrosas, sustancias prioritarias, contaminación producida por nitratos procedentes de la agricultura, calidad de aguas de baño. Costas: gestión integrada de zonas costeras, contaminación marina. Atmósfera: calidad del aire, emisiones atmosféricas, transporte y medio ambiente, comercio de emisiones, programa europeo sobre el cambio climático, protección de la capa de ozono. Naturaleza y biodiversidad: Conservación y protección de la naturaleza, Red Natura 2000, CITES, bosques, caza. Residuos: pilas y baterías usadas, residuos biodegradables, vehículos al final de su vida útil, incineración y vertido de residuos, minería, envases, PCB/PCT, PVC, lodos de aguas residuales, transferencia de residuos, residuos de equipos eléctricos y electrónicos, planes de gestión de residuos, aceites usados. Suelo y utilización del suelo: medio ambiente urbano. Evaluación de impacto ambiental y evaluación estratégica ambiental. Ruido: ruido ambiental, máquinas de uso al aire libre. Sustancias y preparados químicos: sustancias peligrosas, biocidas, compuestos orgánicos volátiles (COV’s), productos fitosanitarios, dioxinas. Biotecnología: organismos modificados genéticamente. Medio ambiente y salud Protección civil y accidentes ambientales: accidentes con sustancias químicas (SEVESO). Industrias y tecnología 27 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica E. Otras organizaciones regionales Además de las organizaciones regionales europeas, también se han ido estableciendo otras organizaciones que han contribuido al desarrollo del derecho internacional del medio ambiente en otros continentes. En África, la principal organización que trata la protección del medio ambiente es la Unión Africana,56 que fue fundada en 1963 como Organización para la Unidad Africana con el objetivo de fomentar la integración y solidaridad en este continente así como de mejorar la calidad de vida de su gente. En 1968, adoptó la Convención sobre Conservación de la Naturaleza y los Recursos Naturales, que fue revisada en 2003 y en 1991, la Convención de Bamako sobre la prohibición de importaciones, control de los movimientos transfronterizos y gestión de los desechos peligrosos en África. En América, la Organización de Estados Americanos (OEA)57 es la organización política regional más antigua del mundo. Si bien su carta fundacional no menciona entre sus competencias la protección del medio ambiente, la OEA ha llevado a cabo, desde hace tiempo, actividades relativas a la protección de la naturaleza. En 1940, adoptó el Convenio sobre Protección de la Naturaleza y Preservación de la Vida Silvestre en el Hemisferio Occidental. En los años noventa, se creó una Unidad de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, dependiente de la Oficina del Secretario General de la OEA. En 1996, se adoptó el Plan de Acción de Desarrollo Sostenible de las Américas. Posteriormente, aquella Unidad se convirtió en el Departamento de Desarrollo Sostenible que, actualmente, se encarga de apoyar el intercambio de información técnica para mejorar la toma de decisiones a través de actividades en los planos nacional y multinacional en varias áreas interdisciplinarias, que incluyen: la gestión de recursos hídricos transfronterizos; reformas en la tenencia de la tierra y derechos de propiedad; la implementación de buenas prácticas en la legislación ambiental; biodiversidad; energía renovable; sistemas de manejo para reducir los impactos de desastres naturales; y vulnerabilidad climática de pequeños estados insulares. En 1948, la OEA aprobó la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y, en 1959, se creó la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. En 1969, se aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos que creó la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Posteriormente, el Protocolo de San Salvador a esa Convención reconoció el derecho a un medio ambiente sano. Así, tanto la Comisión como la Corte se encargan de velar por el respeto a ese derecho. En 1989, se estableció la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo58, cuyo objetivo es cooperar para la utilización óptima y racional de los recur- 56 www.africa-union.org 57 www.oea.org 58 www.ccad.ws 28 Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente sos naturales del área, el control de la contaminación, y el restablecimiento del equilibrio ecológico, para garantizar una mejor calidad de vida a la población del istmo centroamericano. En Asia, la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN),59 establecida en 1967, basada en la cooperación política y económica, también trata asuntos ambientales. En 1985, se firmó el Acuerdo ASEAN para la conservación de la biodiversidad. Asimismo, se han firmado otros dos Acuerdos vinculantes sobre acceso a los recursos genéticos y sobre contaminación transfronteriza. ASEAN cuenta con un centro regional de protección de la biodiversidad60. Oceanía es un área con alrededor de 10.000 pequeñas islas y más del 90% de su superficie es océano. La Comisión del Pacífico Sur61, constituida en 1947, trabaja en áreas relacionadas con la protección ambiental de medios como es el suelo y la protección del medio marino. En 1976, adoptó el Convenio de Conservación de la Naturaleza del Pacífico Sur. El Foro del Pacífico Sur62, establecido en 1971, tomó el liderazgo en cuestiones relativas a las pruebas nucleares y el vertido de residuos radioactivos, y consiguió que, en 1985, se firmara el Tratado de Zona Libre de Armas Nucleares del Pacífico Sur (Tratado de Raratonga), que prohíbe las pruebas, producción, adquisición y almacenamiento de armas nucleares en el territorio de los estados Partes, así como del vertido de residuos63. Ambas organizaciones adoptaron el Programa Regional de Medio Ambiente del Pacífico Sur64 para proteger el medio ambiente de esta zona y, en el marco del cual se adoptó la Convención para la Protección de los Recursos Naturales y Medio Ambiente del Pacífico Sur (1986). La Comisión y el Foro aprobaron el Plan del Pacífico en 2005, entre cuyos objetivos se encuentra el desarrollo sostenible. 4.2.3. Instituciones financieras internacionales (IFIs) La inclusión de la variable ambiental en las operaciones de estas instituciones ha sido uno de los objetivos del derecho internacional del medio ambiente. Al hablar de IFI nos referimos a los bancos multilaterales de desarrollo, las agencias de cooperación al desarrollo, las agencias de crédito a la exportación y otras entidades financieras públicas y privadas. En las últimas décadas, se ha ido incorporando el respeto al medio ambiente como condicionante para el otorgamiento de sus créditos, préstamos y otros apoyos a los solicitantes de esas ayudas. 59 www.aseansec.org 60 www.arcbc.org 61 www.spc.org.nc 62 www.forumsec.org.fj/ 63 Ver Capítulo 9. 64 www.sprep.org.ws 29 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica El Banco Mundial65 fue fundado, en 1944, en la Conferencia de Bretton Woods. El Grupo del Banco Mundial está compuesto por cuatro IFIs: • el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento presta apoyo financiero, normalmente a través de préstamos, para proyectos productivos o programas de reformas para facilitar el crecimiento económico en PED; • la Asociación Internacional de Fomento promueve el desarrollo en los países menos desarrollados a través de préstamos en condiciones más favorables que los del BIRF; • la Corporación Financiera Internacional financia a entidades del sector privado que llevan a cabo proyectos de cooperación en PED; • el Organismo Multilateral del Garantía de Inversiones es la aseguradora del Grupo, asegurando los riesgos de los proyectos ejecutados en PED. Este Grupo facilita apoyo financiero a una gran variedad de proyectos, algunos de los cuales tuvieron notorias consecuencias ambientales negativas. Estos proyectos consisten en la construcción de grandes infraestructuras relacionadas, principalmente, con la energía y el transporte. A finales de los años ochenta, el Banco inició una reestructuración, creando un departamento de medio ambiente y la adopción de una serie de Directrices Operativas, ahora Políticas Operativas, relativas al medio ambiente. Algunas de estas directrices se refieren al reasentamiento involuntario, los hábitats naturales, la seguridad de presas, las comunidades indígenas, la participación de ONGs en el apoyo de actividades del Banco y la evaluación ambiental. El Fondo para el Medio Ambiente Mundial66 (Global Environmental FacilityGEF) es una IFI independiente, creada en 1991 por el Banco Mundial, el PNUMA y el PNUD. El Banco Mundial administra los fondos, mientras que el PNUD financia proyectos relativos al desarrollo institucional, la creación de capacidad y otros proyectos de asistencia técnica. El PNUMA asegura la consistencia de los proyectos con los acuerdos multilaterales de medio ambiente, financia un pequeño número de proyectos de investigación. El GEF financia a PED para la ejecución de proyectos y programas dirigidos a la protección del medio ambiente global. Así, apoya proyectos relacionados con la biodiversidad, cambio climático, aguas transfronterizas, degradación del suelo, capa de ozono y los contaminantes persistentes orgánicos. Son los miembros fundadores del GEF los encargados de ejecutar los programas y proyectos. En los últimos años también se han involucrado los bancos de desarrollo regional. Las ONGs y el sector privado desempeñan un papel importante en el diseño y ejecución de los programas y proyectos. También, existen bancos de desarrollo regional que facilitan apoyo financiero a los PED. Estos son: 65 www.worldbank.org 66 www.gefweb.org 30 Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente • • • • • • Banco Banco Banco Banco Banco Banco Africano de Desarrollo67. Asiático de Desarrollo68. de Desarrollo del Caribe69. Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo70. Interamericano de Desarrollo71. Islámico de Desarrollo72. 4.3. Los actores no-estatales En el S. XX, fueron surgiendo nuevos actores que han desempeñado un papel destacado en el desarrollo del derecho internacional del medio ambiente. Estos actores han contribuido de varias formas: identificando cuestiones que requieren atención por parte de la comunidad internacional, participando como observadores en negociaciones, así como en la aplicación de los tratados. Los principales actores no-estatales son la comunidad científica, las organizaciones no gubernamentales (ONGs) y las empresas. La comunidad científica actúa como fuerza motora, ya que la ciencia desempeña un papel esencial en el desarrollo del derecho internacional del medio ambiente a través de sus descubrimientos y avances. Un ejemplo lo constituye el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC)73, creado en 1988 por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el PNUMA para evaluar en términos exhaustivos, objetivos, abiertos y transparentes la mejor información científica, técnica y socioeconómica disponible sobre el cambio climático en todo el mundo74. Las conclusiones de su primer informe de 1990 impulsaron la negociación del Convenio de Cambio Climático. En la actualidad, el Consejo Internacional para la Ciencia (ICSU)75 es la principal fuerza no-estatal que coordina la actuación científica de centros de investigación, universidades, institutos e investigadores. Las ONGs fueron surgiendo debido a la frustración por la ausencia de iniciativas por parte de los gobiernos para tratar el problema de la degradación 67 www.afdb.org 68 www.adb.org 69 www.caribank.org 70 www.ebrd.com 71 www.iadb.org 72 www.isdb.org 73 www.ipcc.ch 74 Ver Capítulo 3. 75 www.icsu.org 31 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica ambiental. La sociedad de la información ha permitido que estos grupos hayan crecido y coordinado sus actividades. La Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) es una de las principales ONGs ambientales, fundada en 1948, agrupa a estados, agencias gubernamentales, ONGs y científicos. UICN ha elaborado textos de tratados ambientales, tales como el Convenio CITES o el Convenio sobre la Diversidad Biológica. Otras ONGs que han participado en el desarrollo del derecho internacional del medio ambiente son Greenpeace, el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) y Amigos de la Tierra (FoE). Los intereses empresariales también han influido en el desarrollo del derecho internacional del medio ambiente. Estos intereses se representan, fundamentalmente, a través de las organizaciones empresariales entre las que destacan la Cámara Internacional de Comercio (ICC) y el Consejo Mundial Empresarial para el Desarrollo Sostenible (WBCSD). En el año 2000, se adoptó el Pacto Mundial de las Naciones Unidas (Global Compact) que es una iniciativa de compromiso ético destinada a que las entidades de todos los países acojan como una parte integral de su estrategia y de sus operaciones, diez principios de conducta y acción en materia de derechos humanos, trabajo, medio ambiente y lucha contra la corrupción, que ha dado lugar a iniciativas de responsabilidad social corporativa. 5. Los principios generales del derecho internacional del medio ambiente A pesar del reciente desarrollo del derecho internacional del medio ambiente, se han ido generando una serie de principios generales que sirven de base o núcleo a los regímenes jurídicos de protección ambiental. El conocimiento de estos principios ofrece la posibilidad de adentrarnos en el propósito y en la fuerza motora de los mecanismos legales. En 1995, el Consejo Internacional de Derecho Ambiental (ICEL) y la UICN presentaron un texto preliminar de convenio internacional sobre medio ambiente y desarrollo que pretendía servir de guía para un acuerdo que consolidara y desarrollara los principios jurídicos existentes en el ámbito del medio ambiente y el desarrollo76. Los principios generales comprenden no sólo aquellos que se consideran y aceptan como vinculantes, sino también aquellos principios que han ido surgiendo en los últimos años o aquellos que están en desarrollo. Podemos establecer dos categorías de principios: unos sustantivos, centrados en el resultado y otros procedimentales, centrados en el cómo. No obstante, veremos que algunos principios comparten características de ambas categorías. 76 Este texto no ha sido adoptado aunque IUCN ha seguido trabajando en su desarrollo. En 2004, se presentó una tercera edición del mismo. 32 Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente 5.1. Principios sustantivos 5.1.1. Soberanía sobre los recursos naturales y responsabilidad de no causar daños en el medio ambiente de otros estados o en áreas fuera de la jurisdicción de los estados El principio de la soberanía permanente sobre los recursos naturales fue parte del tema motor del debate sobre el Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) y de la articulación legal de los objetivos del entonces llamado Tercer Mundo que se encaminaban a la emancipación económica y política, a la revisión del Derecho Internacional Económico, formulado por los países occidentales y a la adquisición, máximo reparto y control sobre la riqueza derivada de los recursos naturales. En 1962, la Asamblea General aprobó la Resolución 1803 (XVII) que declaraba: “El derecho de los pueblos y de las naciones a la soberanía permanente sobre sus riquezas y recursos naturales debe ejercerse en interés del desarrollo general y del bienestar del pueblo del respectivo estado”77. La Resolución 3281(XXIX) por la que se adoptaba la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los estados78 estableció que: “Todo estado tiene y ejerce libremente soberanía plena y permanente, incluso posesión, uso y disposición, sobre toda su riqueza, recursos naturales y actividades económicas”79. Encontramos varios acuerdos internacionales de medio ambiente que, en aquél entonces, ya introducían el tema de la soberanía permanente sobre los recursos naturales. Un ejemplo es la Convención Ramsar sobre Humedales de Importancia Internacional que, en su artículo 2.3, establece que: “la inclusión de un humedal en la Lista se realiza sin prejuicio de los derechos exclusivos de soberanía de la Parte Contratante en cuyo territorio se encuentra dicho humedal”. Posteriormente, el Principio 21 de la Declaración de Estocolmo (1972), modificado por el Principio 2 de la Declaración de Río (1992), reconoció la soberanía de los estados a explotar sus recursos naturales, de acuerdo a sus políticas ambientales y de desarrollo, pero, al mismo tiempo, les impone la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional, como puede ser el caso de alta mar o la Antártida. Este principio está basado en el principio de no dañar a otros, corolario de la denominada “Regla de Oro” recogida en el Nuevo Testamento (Mateo 7:12), el Mahabarata, el Talmut, el Udanavarga y el Hadit. Tal y como confirmó el Tribunal Internacional de Justicia, en su opinión consultiva sobre la “licitud de la amenaza o del empleo de armas nucleares” (1996) y en su sentencia en el asunto relativo al proyecto de las presas Gabcikovo-Nagy- 77 AG Res. 1803, UN GAOR, 17th Sess., UN Doc.A/5217 (1962), p.15. 78 AG Res. 3281, 12.12.1974. 79 Artículo 2 (1). 33 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica maros, estos principios son normas de derecho internacional consuetudinario y, además, se trata de una obligación erga omnes, es decir, que se deben a toda la comunidad internacional por la totalidad de los estados. Las preguntas que se derivan de esta limitación a la soberanía de los estados y obligación de no causar daño es ¿qué constituye daño ambiental?, pues cualquier actividad tiene impactos sobre el medio ambiente y ¿qué grado de daño puede generar la responsabilidad? Sobre esta problemática ahondaremos en capítulos posteriores. El principio de la soberanía permanente sobre los recursos naturales se encuentra en la actualidad ante la “tensión” que supone la soberanía de los estados y la interdependencia ecológica del planeta, pues ningún estado está aislado, dada la interconexión del medio ambiente y el nivel de globalización existente. Por tanto, el principio de la soberanía permanente sobre los recursos naturales, que tal vez surgió como un principio de carácter absoluto en el contexto de recursos naturales muy específicos como el petróleo y los minerales, en la actualidad, aparece limitado. 5.1.2. El principio de buena vecindad-obligación de cooperar El principio de buena vecindad, enunciado en el artículo 74 de la Carta de las Naciones Unidas en relación a cuestiones económicas, sociales y comerciales, se ha trasladado al desarrollo y aplicación de las normas que promueven la cooperación internacional en el ámbito del medio ambiente. La Declaración sobre los principios de Derecho Internacional referente a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas estableció que los estados tienen el deber de cooperar entre sí, independientemente de las diferencias en sus sistemas políticos, económicos y sociales, en las diversas esferas de las relaciones internacionales, a fin de mantener la paz y la seguridad internacionales y de promover la estabilidad y el progreso de la economía mundial, el bienestar general de las naciones y la cooperación internacional libre de toda discriminación basada en esas diferencias 80. Este principio de buena vecindad o cooperación se ha recogido en una serie de declaraciones y tratados. Principio 24, Declaración de Estocolmo: Todos los países, grandes o pequeños, deben ocuparse, con espíritu de cooperación y en pie de igualdad, en las cuestiones internacionales relativas a la protección y mejoramiento del medio. Es indispensable cooperar, mediante acuerdos multilaterales o bilaterales o por otros medios apropiados, para controlar, evitar, reducir y eliminar, eficazmente, los efectos perjudiciales que las actividades que se realicen en cualquier esfera puedan tener para el medio, teniendo en cuenta, debidamente, la soberanía y los intereses de todos los estados. ➔ 80 34 AG Res. 2625 (XXV). Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente Principio 27, Declaración de Río: Los estados y las personas deberán cooperar de buena fe y con espíritu de solidaridad en la aplicación de los principios consagrados en esta Declaración y en el ulterior desarrollo del derecho internacional en la esfera del desarrollo sostenible. Artículo 197, Convenio de Naciones Unidas de Derecho del Mar: Los estados cooperarán en el plano mundial y, cuando proceda, en el plano regional, directamente o por conducto de las organizaciones internacionales competentes, en la formulación y elaboración de reglas y estándares, así como de prácticas y procedimientos recomendados, de carácter internacional, que sean compatibles con esta Convención, para la protección y preservación del medio marino, teniendo en cuenta las características propias de cada región. Artículo 5, Convenio sobre la Diversidad Biológica: Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda, cooperará con otras Partes Contratantes, directamente o, cuando proceda, a través de las organizaciones internacionales competentes, en lo que respecta a las zonas no sujetas a jurisdicción nacional, y en otras cuestiones de interés común para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica. El derecho internacional nos ofrece ejemplos de cómo la cooperación internacional ha dado resultados positivos en la protección de ciertos medios como es el régimen internacional de protección de la capa de ozono81 o de protección del mediterráneo82. 5.1.3. Desarrollo sostenible El desarrollo sostenible hace referencia a la utilización de forma racional de los recursos naturales, cuidando que no sean esquilmados para que las generaciones futuras puedan hacer uso de ellos igual que hemos hecho nosotros, es decir, sin que el desarrollo actual hipoteque el futuro de la Tierra. El texto preliminar del convenio sobre medio ambiente y desarrollo hace hincapié en la integración de la protección ambiental y el desarrollo. Generalmente, se reconoce que la primera vez que se definió este término y principio fue en el Informe Bruntland. El Principio 3 de la Declaración de Río asumió la definición dada en este informe como “aquel desarrollo que satisface las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades”. De esta manera se reconoció la necesidad de compatibilizar los aspectos ambientales, con los económicos y los sociales, desde una perspectiva solidaria, tanto intergeneracional como intrageneracionalmente. 81 Ver Capítulo 3 de esta Guía. 82 Ver Capítulos 4 y 6 de esta Guía. 35 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La primera conferencia “ambiental”, la Conferencia de Naciones Unidas sobre la Conservación y Utilización de los Recursos (1949) se centró en la relación entre conservación y desarrollo. La Declaración de Estocolmo, a pesar de hacer énfasis en la protección ambiental, también se refiere a la necesidad de compaginar la protección con el desarrollo83 y la Estrategia Mundial para la Conservación de UICN (1980) se refería al término “desarrollo sostenible”. La Conferencia de Johannesburgo se centró en esta noción, haciendo hincapié en la erradicación de la pobreza. Este principio contiene dos conceptos: a. El concepto de “necesidades”, en particular las necesidades de los más pobres que deben satisfacerse con prioridad, b. La idea de limitaciones del entorno para satisfacer las necesidades de las generaciones presentes y futuras impuestas por el estado de la tecnología y la organización social. El desarrollo sostenible incluye cuatro elementos jurídicos tal y como se viene reflejando en el derecho internacional del medio ambiente: 1. la necesidad de conservar los recursos naturales para el beneficio de las futuras generaciones (principio de equidad intergeneracional). 2. el objetivo de explotar de forma “sostenible” o “racional” o “adecuada” los recursos naturales (principio de uso sostenible). 3. el uso “equitativo” de los recursos naturales que implica que su utilización por un estado debe tener en cuenta las necesidades de otros estados (principio de uso equitativo o equidad intrageneracional). 4. la necesidad de asegurar que las consideraciones ambientales se integran en los planes, programas y proyectos de desarrollo económico y social y que las necesidades de desarrollo se tienen en cuenta a la hora de incluir objetivos ambientales (principio de integración). Principio 3, Declaración de Río: El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras. Principio 4, Declaración de Río: A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada. 83 Principio 11: Las políticas ambientales de todos los estados deberían estar encaminadas a aumentar el potencial de crecimiento actual del futuro de los países en desarrollo y no deberían menoscabar ese potencial ni obstaculizar el logro de mejores condiciones de vida para todos, y los estados y las organizaciones internacionales deberían tomar las disposiciones pertinentes con miras a llegar a un acuerdo para hacer frente a las consecuencias económicas que pudieran resultar, en los planos nacional e internacional, de la aplicación de medidas ambientales. 36 Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente 5.1.4. Responsabilidad común pero diferenciada Este principio establece que todos tenemos responsabilidades frente al grado de contaminación actual del planeta, pero, al mismo tiempo la magnitud de la responsabilidad de cada estado es diferente, pues no todos han contribuido de igual manera a dicha contaminación. Además, la adopción de medidas de protección ambiental por parte de los estados requiere, en muchas ocasiones, destinar e invertir importantes recursos económicos. Las economías de muchos PED no cuentan con recursos suficientes y éstos consideran que no deben soportar este gasto porque ellos no han causado el problema. Por tanto, estamos ante la dicotomía Norte-Sur. Este principio fue enunciado formalmente en la Declaración de Río. Principio 7, Declaración de Río: Los estados deberán cooperar con espíritu de solidaridad mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra. En vista de que han contribuido en distinta medida a la degradación del medio ambiente mundial, los estados tienen responsabilidades comunes pero diferenciadas. Los países desarrollados reconocen la responsabilidad que les cabe en la búsqueda internacional del desarrollo sostenible, en vista de las presiones que sus sociedades ejercen en el medio ambiente mundial y de las tecnologías y los recursos financieros de que disponen. El principio de responsabilidad común pero diferenciada se deriva de la aplicación del principio de equidad en el derecho internacional y del reconocimiento de que las diversas situaciones en las que se encuentran los PED tienen que ser tenidas en cuenta si se quiere que éstos participen en los acuerdos internacionales de medio ambiente. La aplicación de este principio se refleja en diversos regímenes internacionales como en el de protección de la capa de ozono y el de cambio climático, en los que los PED tienen que cumplir con obligaciones mucho más estrictas que los PED. 5.1.5. El Principio “quien contamina paga” Este principio exige que los costes de la contaminación sean soportados por aquellos que son responsables de causar esa contaminación. Incorpora el principio económico de que los precios de los productos y servicios deben reflejar o “internalizar” los costes totales de su producción, incluyendo los costes por los daños que pueda ocasionar. De su origen económico se desprende la vinculación que presenta con las teorías de los costes sociales y de las imperfecciones de la competencia, que han llevado a definirlo como un medio de integrar los gastos de la protección ambiental en el sistema de mercado. 37 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Principio 16, Declaración de Río: Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internacionalización de los costes ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con los costes de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales. El primer instrumento internacional que se refirió expresamente al principio de quien contamina paga fue la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre los Principios Directrices relativos a Aspectos Económicos Internacionales de las Políticas Ambientales de 1972. En dicha Recomendación se recoge textualmente que: “el contaminador debe soportar los costes de llevar a cabo las medidas decididas por los poderes públicos para alcanzar un estado aceptable del medio ambiente. En otras palabras, el coste de dichas medidas debería reflejarse en el coste de los bienes y servicios que causen la polución a través de su producción y/o consumo. Cada medida no será acompañada por subsidios que creen distorsiones significativas en el comercio internacional y en la inversión”. En 1974, la OCDE estableció en otra Recomendación excepciones a la prohibición de que el contaminador pueda recibir ayudas si se respetan algunas condiciones84. Este principio fue adoptado como principio del derecho comunitario de medio ambiente en el Primer Programa de Acción Comunitaria en materia de Medio Ambiente (1973-77) que, posteriormente, fue introducido en el Acta Única Europea (1987). Varias directivas comunitarias incluyen este principio 85. Si bien es aceptado en los PED, este principio es muy controvertido en los PED donde la carga de internalizar los costes del control de la contaminación es visto como un lujo que no pueden permitirse ante la existencia de otro tipo de prioridades. Este principio no se aplica en las relaciones entre estados, sino que se dirige a las actividades contaminantes. El principio mencionado se ha recogido en algunos convenios internacionales de carácter regional aplicables en PED como son el Convenio Internacional sobre Cooperación, Preparación y Lucha 84 Entre las condiciones que se deben respetar para poder recibir una ayuda se encuentran las siguientes: a) la ayuda debería ser selectiva y limitada a sectores de la economía tales como las industrias, zonas o instalaciones que, a causa de la aplicación del principio, se encontrarían enfrentadas a severas dificultades; b) la ayuda debería estar limitada a un período transitorio bien definido, precisado desde el comienzo y adaptado a los problemas socio-económicos específicos unidos a la puesta en práctica de los problemas de medio ambiente de un país; c) la ayuda no debería crear distorsiones importantes en los intercambios y en las inversiones internacionales. 85 Algunas son la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos, la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos o la Directiva 2004/35/CE sobre responsabilidad ambiental. 38 Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente contra la Contaminación por Hidrocarburos (1990)86, el Convenio de la CEPE sobre la Protección y Utilización de los Cursos de Agua Transfronterizos y de Lagos Internacionales (1992)87 o el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (2001)88. 5.2. Principios procedimentales 5.2.1. El principio de prevención La mayoría de los tratados internacionales en materia ambiental tienen como objetivo prevenir el deterioro ambiental, bien sea del mar, el agua dulce, la atmósfera o la biodiversidad. El deterioro del medio ambiente es irreversible en la mayoría de los casos y, por ello, indemnizar no es suficiente. Así, la prevención aparece como una estrategia de supervivencia. Es necesario tomar primero las medidas protectoras para evitar la consumación no reparable de los daños. Este principio se distingue de la obligación de limitar las actividades que pueden causar daños en el territorio de otros estados o en lugares fuera de la jurisdicción de los estados por que obliga a los estados a que prevengan los daños al medio ambiente dentro de los límites de su jurisdicción. Es decir, requiere a los estados que ejerzan la diligencia debida para actuar de forma razonable y con buena fe, y regulen las actividades públicas y privadas sujetas a su jurisdicción o control que puedan causar daños al medio ambiente. Sin embargo, este principio no impone un deber absoluto de prevenir cualquier daño, sino de prohibir aquellas actividades que puedan causar un daño significativo al medio ambiente. Una de las herramientas paradigmáticas de la aplicación de este principio es la evaluación del impacto ambiental, en relación a una serie de actividades a realizar antes de que sean ejecutadas. Cuando en materia de políticas ambientales se determina que deben ser evaluadas las consecuencias de la ejecución de una obra o proyecto con carácter previo a dar luz verde a los mismos y, ante indicios concretos de que aquél emprendimiento pueda provocar cambios irreparables en el medio, nos encontramos ante políticas de prevención. Esas políticas preventivas se traducen en la preparación y evaluación anticipada de la actividad a llevarse a cabo, con la finalidad de evitar un riesgo o de ejecutar una acción generadora de un daño irreparable. Dichas políticas son de importancia fundamental y estratégica para el desarrollo de las actividades que realizan los seres humanos y el sector empresarial. Pero, también, este principio se manifiesta en otros mecanismos jurídicos como son los sistemas de licencias y autorizaciones que permiten un control previo y 86 Preámbulo. 87 Artículo 2 (5). 88 Preámbulo. 39 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica establecen unas condiciones a ciertas actividades. Asimismo, el enfoque preventivo puede encontrarse en la elaboración y adopción de estrategias y políticas. Éste, es uno de los principios fundamentales de la política comunitaria ambiental y, además, ha sido incluido en numerosos tratados internacionales, obligando a los estados a prevenir los daños ambientales. Artículo 3.4 (b) Convenio sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres: Las Partes que sean estados del área de distribución de una especie migratoria que figure en el Anexo I se esforzarán por: b) prevenir, eliminar, compensar o reducir al mínimo, cuando sea apropiado, los efectos negativos de las actividades o de los obstáculos que constituyan un impedimento grave a la migración de dicha especie o que hagan imposible dicha migración; Artículo 194.1, Convenio de Naciones Unidas de Derecho del Mar: Los estados tomarán, individual o conjuntamente, según proceda, todas las medidas compatibles con esta Convención que sean necesarias para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino procedente de cualquier fuente, utilizando a estos efectos los medios más viables de que dispongan y en la medida de sus posibilidades, y se esforzarán por armonizar sus políticas al respecto. Artículo 2.1, Convenio sobre evaluación del impacto en el medio ambiente en un contexto transfronterizo: Las Partes, individual o conjuntamente, tomarán todas las medidas adecuadas y eficaces para prevenir, reducir y combatir el impacto perjudicial que las actividades propuestas puedan tener sobre el medio ambiente a nivel transfronterizo. 5.2.2. El principio de precaución La falta de certeza científica representa un impedimento para la regulación ambiental en todos los niveles de gobierno. El principio de precaución intenta servir de guía para el desarrollo y aplicación del derecho internacional del medio ambiente, en esos casos en que no existe certeza científica. Se trata de un principio de aparición reciente, que si bien se incluyó en algunos documentos previos a la Conferencia de Río89, se considera que es una de las disposiciones más importantes de los resultados de esa Conferencia. Principio 15, Declaración de Río: Con el fin de proteger el medio ambiente, los estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. 89 Preámbulo del Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono (1985) y del Protocolo de Montreal sobre Sustancias que Agotan la Capa de Ozono (1987). 40 Evolución, fuentes, actores y principios del derecho internacional del medio ambiente De conformidad con el texto de Río, ciertas actividades deben controlarse o no llevarse a cabo, a pesar de que no exista una clara evidencia científica de que dichas actividades pueden producir un daño en el medio ambiente. De alguna forma, esta exigencia se parece al principio de prevención. Sin embargo, existen ciertas diferencias entre ambos principios. El principio de prevención impone una obligación sobre los estados de prevenir daños ambientales que se conozcan o se prevean. En cambio, el principio de precaución refleja el hecho de que las actividades humanas que producen un impacto sobre el medio ambiente tienen, a menudo, consecuencias negativas que no pueden predecirse o que se sabe que son probables antes de realizarse la acción90. En aplicación de este principio, existe un acuerdo general sobre la carga de la prueba. Así, la carga de la prueba relativa a un posible impacto de una actividad se invierte: la entidad o estado interesado en realizar una actividad o en continuar realizándola tiene que probar que no resultará en un daño, en lugar de probar que resultará en un daño ambiental. Desde la Conferencia de Río, este principio se ha incluido en la mayoría de los instrumentos internacionales relativos a la protección ambiental 91. Asimismo, se trata de un principio de la política ambiental comunitaria. Este principio refleja la tendencia creciente en el derecho internacional del medio ambiente de que el medio ambiente se protege mejor a través de la prevención que con medidas de restauración y reparación. La prevención del daño o degradación ambiental es un elemento decisivo de cualquier régimen asentado bajo el principio de desarrollo sostenible, ya que la sostenibilidad requiere evitar los daños irreversibles o la degradación. 5.2.3. Principio de notificación previa, consulta y obligaciones de negociación Del principio de buena vecindad y obligación de cooperar para proteger el medio ambiente se derivan otros principios subsidiarios que tratan de asegurar que haya intercambio de información y participación en el proceso de toma de decisiones. Así, cuando en un estado se va a llevar a cabo una actividad que potencialmente puede causar daños al medio ambiente de otros estados, el primero está obligado a: 90 Rüdiger Wolfrum, “Precautionary Principle” en New Technologies and Law of the Marine Environment, J.P. Beurier, A.Kiss, S. Mahmoudi (editores), Londres, Kluwer Law International, 1999. 91 Algunos ejemplos son: el Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (1992), art. 4.1; el Convenio sobre la Diversidad Biológica (1992), Preámbulo; Acuerdo sobre Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorios (1995), art. 5 (c); el Protocolo sobre Bioseguridad (2000), Preámbulo y art. 1; Convenio sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (2001); Preámbulo y art. 1. 41 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 1. notificar previamente a los estados potencialmente afectados de sus planes. 2. llevar a cabo un proceso de consultas o debate de los planes con esos estados. 3. negociar de buena fe las posibles alternativas a esos planes. Principio 19, Declaración de Río: Los estados deberán proporcionar la información pertinente y notificar previamente y en forma oportuna a los estados que posiblemente resulten afectados por actividades que puedan tener considerables efectos ambientales transfronterizos adversos, y deberán celebrar consultas con esos estados en una fecha temprana y de buena fe. De estos tres principios, el de notificación previa es el que se ha establecido de forma más firme, tanto por el derecho convencional92 como por el derecho consuetudinario. El deber de consulta, normalmente, viene acompañado por el deber de informar. Este segundo principio de llevar a cabo un proceso de consulta significa que el estado que notifica debe estar preparado para: a) debatir con más detalle la información que se ha facilitado, b) escuchar los comentarios del estado notificado y c) tener en cuenta los comentarios razonablemente. Este segundo principio fue bien explicado en el arbitraje del Lago Lanós (1957) en el que los planes de Francia de desviar el curso de un río compartido con España requerían la notificación y la consulta previa, pero no otorgaba a España “un derecho de veto”93. Respecto al tercer principio no existe una práctica muy establecida en el derecho internacional del medio ambiente. 92 Convenio de Ginebra sobre contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia (1979), Convenio sobre evaluación del impacto en el medio ambiente en un contexto transfronterizo (1991). 93 42 19 de noviembre de 1957, Lake Lanoux Case (France v. Spain), 12 UN RIAA 281 (1957). Capítulo 2 Derechos Humanos y Medio Ambiente 1. Introducción Los derechos humanos son los atributos, prerrogativas y libertades que se le reconocen a un ser humano por el simple hecho de serlo, y son indispensables para una vida digna. Sin ellos, no es posible un desarrollo civilizado de personas y pueblos en el que prevalezcan la libertad, el respeto al derecho del otro, la justicia, la equidad, la tolerancia y la solidaridad. Los “derechos humanos” reflejan exigencias y pretensiones ético-jurídicas y políticas a cualquier forma de poder social que las niegue o ponga en peligro, ya sea un estado o cualquier otra entidad o persona. Los derechos humanos representan las garantías mínimas que deben garantizarse a los individuos como sujetos de derecho internacional. Si bien se debe tener presente la importancia de las particularidades nacionales y regionales y de las diversas tradiciones históricas, culturales y religiosas, los estados, independientemente de sus sistemas políticos, económicos y culturales, tienen el deber de promover y proteger todos los derechos humanos y libertades fundamentales1. Asimismo, el estado debe asegurar que los agentes no estatales no violen los derechos humanos de sus ciudadanos, a través de la investigación de cualquier abuso o violación de derechos humanos y de la impartición de justicia. Los antecedentes de los derechos humanos se remontan, incluso, a antes de la Edad Media. No obstante, las modernas declaraciones de derechos humanos no surgieron hasta finales de la Edad Moderna, como reflejo de la búsqueda de una política de equilibrio y justicia entre los hombres y las naciones. Fue en el siglo XVIII cuando surgieron preceptos que dieron origen al reconocimiento formal de los derechos humanos. Entre estas primeras formulaciones destaca, por su trascendencia histórica, la Declaración francesa de Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789. Al terminar la Segunda Guerra Mundial, los derechos humanos emergieron como una preocupación mundial. Posteriormente, se creó la ONU que, desde 1945, ha venido impulsando, legitimando y consolidando la protección de las facultades y prerrogativas que tiene todo ser humano. Desde su reconocimiento mundial, a través de declaraciones y tratados de alcance internacional, los derechos humanos se han definido como prerrogativas que todo individuo posee y que le permiten, por una parte, impedir que se 1 AG Res. 48/141, de 20.12.1993, Apartado 3. b). 43 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica interfiera en el ejercicio de tales potestades y, por otra parte, exigir al estado que procure satisfacer sus necesidades básicas. Existen distintos tipos de derechos humanos en relación al rol que el estado debe asumir, los titulares de tales derechos y su origen histórico. No obstante, todos los derechos humanos y las libertades fundamentales son indivisibles, interdependientes2 y universales, y están relacionados entre sí. Los derechos humanos responden a un principio de coordinación, lo que significa que cuando un derecho humano es quebrantado, automáticamente, se violan otros derechos fundamentales, primero aquellos que están directamente relacionados con el derecho quebrantado y, luego los que tienen una relación indirecta con el mismo. En la realidad, suele verificarse que cuando se quebranta un derecho, como por ejemplo, el derecho a la libertad de expresión, el resto de los derechos políticos comienzan a verse vulnerados. Principales características de los derechos humanos • • • • • • • Innatos e inherentes a todo ser humano. Universales. Inalienables e intransferibles. Acumulativos e imprescriptibles. Inviolables. Trascienden las fronteras nacionales. No jerarquizables, es decir, todos poseen igual importancia. 1.1. Clasificación de los derechos humanos De acuerdo a su aparición cronológica en la historia, los derechos humanos se clasifican en tres grupos diferentes. En virtud de tal división, existen derechos de primera, segunda y tercera generación. Recientemente, se ha comenzado a hablar de una nueva categoría: los derechos humanos de cuarta generación. 1.1.1. Derechos de primera generación Se trata de los primeros derechos que surgieron históricamente, también denominados “libertades clásicas”. Son todos aquellos derechos cuya titularidad corresponde a la persona individual, con independencia de su pertenencia a un determinado colectivo, es decir, son inherentes al ser humano como individuo. Son inseparables del estado de derecho y su progresiva consagración internacional ha supuesto el reconocimiento del individuo como sujeto de derecho internacional. 2 Artículo. 6.2 de la Declaración sobre el derecho al desarrollo, AG Res. 41/128, Anexo, 41 UN GAOR Supp. (No. 53) p. 186, ONU Doc. A/41/53 (1986). 44 Derechos Humanos y Medio Ambiente En la actualidad, estos derechos suelen incluirse en la totalidad de las Constituciones de los estados y en Declaraciones y Pactos Internacionales, tanto de carácter general como en los destinados a grupos determinados de personas3. Derechos civiles y políticos reconocidos internacionalmente • • • • • • • • • Todas las personas son iguales ante la ley, sin distinción de raza, color, idioma, posición social o económica. Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad, a la integridad personal y a la seguridad jurídica. Todo individuo tiene derecho a la libertad religiosa. Toda persona tiene derecho al honor, a la intimidad. Los hombres y las mujeres poseen iguales derechos. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad. En caso de persecución política, toda persona tiene derecho a buscar asilo y a disfrutar de él, en cualquier país. Derecho a ser presumido inocente hasta que la culpabilidad sea declarada. Garantías procesales e institucionales que deben asegurar la efectiva protección de tales derechos, por ejemplo, el derecho a ser oído por un tribunal independiente e imparcial dentro de un plazo razonable. 1.1.2. Derechos de segunda generación Los derechos humanos de segunda generación son aquellos derechos económicos, sociales y culturales por los que el estado de derecho evoluciona hacia un estadio superior, es decir, a un estado social de derecho. Mientras que los derechos civiles y políticos eran barreras a la intromisión de los poderes públicos en las libertades del individuo, limitando la arbitrariedad del estado, los derechos económicos, sociales y culturales se plantean, por el contrario, como exigencias de los individuos o de los grupos frente al estado, para que éste les proporcione los medios que hagan posible una vida humana digna o un nivel de vida adecuado. Los derechos económicos, sociales y culturales comprenden derechos de naturaleza muy heterogénea. Actualmente, responden y concretan valores de libertad, igualdad y fraternidad. Son derechos situados en un contexto colectivo, por lo que pueden ser ejercidos por grupos sociales y responder a intereses colec- 3 Abundan ejemplos de Declaraciones y Convenios, entre ellos el artículo 3.1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 1904 (XVIII), de 20 de noviembre de 1963, la Convención de los Derechos del Niño y el Convenio Europeo de Derechos Humanos. También están reconocidos de forma general, pero ya con carácter vinculante, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 45 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica tivos. La dimensión comunitaria de los derechos se hizo presente, por primera vez, por la influencia del movimiento obrero y por diversas corrientes ideológicas que sustentaron su acción. Uno de los primeros textos que reconoció estos derechos fue la Constitución francesa de 1791, que proclamaba un sistema general de beneficencia pública y de educación pública gratuita. Posteriormente, la Constitución francesa de 1793 integró nuevas referencias a la beneficencia pública y a la instrucción4. A pesar de que los derechos económicos, sociales y culturales están consagrados constitucionalmente en diversos países, en muchos sistemas jurídicos occidentales se les niega el carácter de auténticos derechos fundamentales, y se les confiere la calidad de “meros principios rectores”, cuyo rol es orientativo y programático. Ello, significa que el legislador es quien debe crear disposiciones que desarrollen el contenido concreto de tales derechos. Mientras tanto, el cumplimiento de esos derechos no puede ser jurídicamente exigido por los individuos. Al consagrarse los derechos económicos, sociales y culturales, se ha reconocido internacionalmente que: • • • • • • • • Toda persona tiene derecho a la seguridad social y a obtener la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales. Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones equitativas y satisfactorias. Toda persona tiene derecho a formar sindicatos para la defensa de sus intereses (libertad sindical). Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure a ella y a su familia la salud, alimentación, vestido, vivienda, asistencia médica y los servicios sociales necesarios. Toda persona tiene derecho a la salud física y mental. Durante la maternidad y la infancia toda persona tiene derecho a cuidados y asistencia especiales. Toda persona tiene derecho a la educación en sus diversas modalidades. La educación primaria y secundaria es obligatoria y gratuita. 1.1.3. Derechos de tercera generación La evolución social, institucional y doctrinal que ha tenido lugar desde los años setenta, ha sido determinante para que la doctrina elaborara una nueva categoría de derechos humanos, si bien ésta aún no ha logrado una consagración internacional equivalente a las anteriores. Las causas de su surgimiento son diversas, entre las que se pueden citar la aparición de las nuevas tecnologías de la información, la revolución tecnológica, el surgimiento de grandes conflictos del hombre con la naturaleza, el replanteamiento del derecho a la vida en virtud 4 Artículos 21 y 22 de esa Constitución. 46 Derechos Humanos y Medio Ambiente de los avances de la medicina y de las técnicas de manipulación genética, la prolongación artificial de la vida y el descubrimiento de nuevas tecnologías armamentísticas cuyo potencial puede destruir varias docenas de veces toda la vida humana existente en la Tierra. Asimismo, los derechos de tercera generación, identificados con el valor de la solidaridad, responden a la situación general de crisis de legitimación de los estados, producto de que no han sido capaces de cumplir con los compromisos asumidos en materia de derechos humanos, especialmente de los derechos económicos, sociales y culturales. Así, a fin de paliar las dificultades de acceso a la tutela de ciertos derechos humanos por los individuos particulares, los derechos de tercera generación reconocen límites más difusos de legitimación para su ejercicio. Estos derechos abren paso a la consideración de antiguos y nuevos sujetos activos: la persona individual, los grupos sociales, los pueblos, las comunidades nacionales, el estado y la comunidad internacional. Asimismo, comienza a reconocerse la titularidad de determinados derechos de la humanidad en su estado actual, es decir, de las generaciones presentes, como el derecho a un medio ambiente sano con un enfoque preventivo a las generaciones futuras para garantizar su disfrute por parte de éstas5. La legislación internacional y las legislaciones nacionales suelen hacer referencias a este tipo de derechos aunque, a la mayoría no se les ha conferido la suficiente fuerza jurídica para que se pueda exigir su cumplimiento, sumado al hecho de que no suelen tener carácter operativo ni prioritario. Con el surgimiento de los derechos de tercera generación han aparecido nuevas formas, no institucionales, que pretenden asegurar la protección de los derechos humanos. Se ha intensificado la participación de la sociedad civil y de las ONGs para la defensa de los derechos humanos. Asimismo, se ha universalizado, paulatinamente, la figura del ombudsman como garante de los derechos humanos, acentuándose el proceso de internacionalización de las garantías de los derechos humanos, tanto en los ámbitos regionales como en el universal. Derechos humanos de tercera generación • • • • • el el el el el derecho derecho derecho derecho derecho al desarrollo. al medio ambiente sano. a la paz. a recibir y producir información equitativamente. a beneficiarse del patrimonio común de la humanidad. 5 Véase el caso Minors Oposa vs la Secretaría del Departamento de Medio ambiente y Recursos Naturales de Davide J. en la Corte Suprema de Filipinas (reproducido en 1994) 83 International Legal Materials 173. 47 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 1.1.4. Derechos humanos de cuarta generación Estos derechos se plantean como una novedad frente al reciente desarrollo científico y tecnológico, por lo que su desarrollo doctrinal se encuentra en proceso de maduración. Las redes telemáticas, los medios de comunicación e Internet se están enraizando rápida y profundamente en las sociedades de todas las naciones. Internet proporciona grandes oportunidades y riesgos para la ética civil y para los derechos humanos. Estos nuevos factores requieren nuevas respuestas jurídicas y políticas. En este contexto, se hace necesario encontrar soluciones jurídicas que protejan a los individuos tanto en las áreas de lo público como en la esfera íntima. La nueva categoría de derechos fundamentales se propone garantizar el nuevo status del individuo en la sociedad digital. El uso y aprovechamiento de las tecnologías de información y comunicación (TIC) se han vuelto indispensables para satisfacer las necesidades de los individuos, las comunidades y la sociedad en general. El progreso social y económico y el bienestar de las personas y comunidades son prioritarios para construir una sociedad de la información, a fin de contribuir a la erradicación de la pobreza, la desigualdad social, la promoción y las mejoras del desarrollo social, la participación democrática y la identidad cultural. Los nuevos derechos procurarán transformarse en una fuerza positiva para todos los pueblos del mundo, evitar la aparición de nuevas formas de exclusión y reducir la disparidad entre los países en desarrollo y los desarrollados. 1.1.5. El derecho al medio ambiente como derecho humano de tercera generación El derecho al medio ambiente está comprendido entre los derechos de tercera generación. No existe un criterio único sobre el contenido de este derecho. Desde la perspectiva antropocéntrica actual de los derechos humanos, el derecho humano a un medio ambiente sano supone garantizar que las condiciones del medio ambiente –esto incluye los recursos naturales tales como el aire, el agua, el suelo, la fauna y la flora, su interacción, el entorno cultural y las características del paisaje– no se deterioren a punto tal de afectar las condiciones de vida del ser humano. Los derechos humanos no pueden ser asegurados en un ambiente contaminado o degradado6. Así, la preservación de la naturaleza es un prerrequisito para la vida normal del hombre7. No obstante, debe tenerse en cuenta que esta visión antropocéntrica no permite tener en cuenta las amenazas a la existencia 6 Klaus Toepfer, Director Ejecutivo del PNUMA, Discurso ante la Comisión de Naciones Unidas de Derechos Humanos en su sesión 57, 2001. 7 AG Res. 35/48, de 30.10.1980. 48 Derechos Humanos y Medio Ambiente de otras especies. Sin embargo, existen otros enfoques que pretenden que en el contenido de este derecho se comprenda la garantía de preservar un medio ambiente ecológicamente equilibrado y sostenible a largo plazo. El considerar la existencia de un derecho humano a un medio ambiente sano supone evidentes ventajas desde el punto de vista de su protección. El sistema internacional de defensa de los derechos humanos abre nuevas posibilidades de protección jurisdiccional que permiten, ante la existencia de un acto de degradación del medio ambiente, acudir a acciones judiciales ambientales, así como a acciones destinadas a la protección de los derechos humanos para los que existen instancias de justicia internacionales en ámbitos universales y regionales. Además, la inclusión del derecho a un medio ambiente sano supone, por una parte, el incorporar en su protección principios de derechos humanos, tales como el mencionado principio de interdependencia de los mismos. Asimismo, esto puede permitir aplicar principios de derecho ambiental, como los de prevención y precaución, en la protección de otros derechos humanos. Por otra parte, el carácter interdependiente de los derechos humanos evidencia que sin el reconocimiento del derecho a un medio ambiente sano, otros derechos, tales como los de protección de las minorías y de no discriminación, no son debidamente respetados. Además, la ampliación de la legitimación necesaria para el ejercicio del derecho a un medio ambiente sano permite que las colectividades y grupos de personas puedan reclamar por sus derechos, aún sin estar individualmente considerados8. El desarrollo del derecho internacional de derechos humanos es anterior al surgimiento del derecho ambiental internacional, al que le ha aportado elementos interesantes. Desde los años sesenta, ambas materias se han desarrollado en forma paralela e, incluso, se han interrelacionado de forma creciente. 2. Bases del régimen internacional de derechos humanos El desarrollo internacional moderno de los derechos humanos fue impulsado gracias a la Carta de constitución de las Naciones Unidas, la Carta de San Francisco (1945). En ésta se sentaron las bases que permitirían el desarrollo posterior de los derechos humanos y su régimen de protección. Si bien la Carta hace varias referencias al respeto de los derechos humanos9, no establece una enumeración concreta de los mismos. 8 AIDA/CEDHA, Conclusiones Taller de Derechos Humanos y Ambiente, Buenos Aires, diciembre de 2005. 9 Ver artículos 1.3; 13, b); 55, c); 62, 2 de la Carta de San Francisco. 49 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 2.1. Sistema universal de derechos humanos La Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) presentada ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, fue adoptada el 10 de diciembre de 194810. Es posible afirmar que, aunque la Declaración no tiene el carácter políticamente obligatorio de un tratado por consistir en una declaración de la Asamblea General, sí goza de una aceptación universal, además de que su contenido ha sido incluido en muchas constituciones. La DUDH, texto por excelencia de la ONU, establece que los derechos humanos son “el ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse”11. La misma, realiza una división de los derechos en dos grandes grupos: los derechos civiles y políticos (artículos 3 al 21) y los derechos económicos sociales y culturales (artículos 22 al 27). Algunos de los derechos reconocidos son los siguientes: • el derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad12. • todos son iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual protección de la misma13 el derecho a no ser objeto de injerencias arbitrarias en los ámbitos de la vida privada, familiar y domicilio14. • el derecho de propiedad15. • el derecho de un nivel de vida adecuado que le asegure la salud y el bienestar16. En la Declaración no se incluyó ningún derecho de tercera generación. Ello responde a razones histórico-políticas de la época. Posteriormente, en 1966, se aprobaron dos tratados de gran importancia: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PDESC)17 y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y un Protocolo facultativo a éste último18. Trece años más tarde, la Asamblea General aprobó y proclamó un Segundo Protocolo Facultativo del PIDCP, destinado a abolir la pena de muerte19. 10 AG Res. 3/217, de 10.12.1948. 11 DUDH, párrafo 8º del Preámbulo. 12 Artículo 2 DUDH. 13 Artículo 7 DUDH. 14 Artículo 12 DUDH. 15 Artículo 17 DUDH. 16 Artículo 25 DUDH. 17 AG Res. 21/2200, de 16.12.1966. Entró en vigor el 3 de enero de 1976, de conformidad con el artículo 27. 18 AG Res. 21/2200, de 16.12.1966. Entró en vigor el 23 de marzo de 1976. 19 AG Res. 44/128 de 15.12.1989. Entró en vigor el 11 de julio de 1991. 50 Derechos Humanos y Medio Ambiente El PIDCP dispone que cada uno de los estados Partes se compromete a respetar y a garantizar, a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción, los derechos reconocidos en el mismo20. El Comité de Derechos Humanos es el órgano de expertos independientes que supervisa que los estados Partes cumplan con las disposiciones del PIDCP y de sus Protocolos. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Entre los derechos reconocidos por el PIDCP se encuentran el derecho a la vida21, la igualdad de todas las personas ante la ley22 y el reconocimiento del derecho de las minorías a tener su propia vida cultural, emplear su religión e idioma23. Por tanto, el PIDCP protege derechos humanos de primera generación. El PIDESC, a diferencia del PIDCP, establece que cada uno de los estados Partes se compromete a adoptar medidas para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados de que disponga, la plena efectividad de los derechos reconocidos. Ello supone que los derechos en la PIDCP pueden ser, en gran medida, garantizados a través de una abstención por parte del estado (ej.: de matar arbitrariamente), mientras que los derechos del PIDESC suelen requerir medidas positivas y programas, implicando en ello la inversión de recursos por parte del estado24. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), órgano que se encarga de supervisar la aplicación del PIDESC, suele emitir Observaciones Generales que contribuyen a la mejor interpretación del mismo. No obstante, debe tenerse en cuenta que estas observaciones no son vinculantes para los estados Partes. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Los derechos que protege el PIDESC son de segunda generación. Entre ellos, se encuentra el derecho de todos los pueblos a su libre determinación, en virtud del cual pueden disponer voluntariamente de sus riquezas y recursos naturales, no pudiendo, en ningún caso, privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia25. Asimismo, el Pacto reconoce el derecho a un nivel de vida adecuado, incluyendo el derecho a la alimentación, al vestido y a la vivienda adecuados, y a una mejora continua ➔ 20 Artículo 2.1 PIDCP. 21 Artículo 6 PIDCP. 22 Artículo 26 PIDCP. 23 Artículo 27 PIDCP. 24 McCaffrey, Stephen C., “The Human Right to Water” en Brown Weiss, Edith, et al., Fresh Water and International Economic Law, Great Britain, Oxford University Press, 2005, pág. 96. 51 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica de las condiciones de existencia26. El CDESC ha considerado que para que una vivienda sea adecuada, debe tenerse en cuenta el aspecto del lugar, entendiendo que la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes27. Además, el Pacto reconoce el derecho a la salud física y mental28. El derecho a la salud es extensivo a los factores determinantes básicos de la salud, como la alimentación y la nutrición, la vivienda, el acceso a agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, condiciones de trabajo seguras y sanas, y un medio ambiente sano. Ello incluye la prevención y reducción de la exposición de la población a sustancias nocivas tales como radiaciones y sustancias químicas perniciosas u otros factores ambientales perjudiciales que afectan directa o indirectamente a la salud de los seres humanos29. Claramente, existe una relación intrínseca entre el goce del derecho humano a la salud y la existencia de un medio ambiente sano. Los dos Pactos sobre Derechos Humanos han dado contenido básico a los principales derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos internacionalmente. Ambos son el pilar sobre el que se han basado más de 100 convenciones internacionales y regionales sobre derechos humanos30. Posteriormente a su adopción, y en forma progresiva, se han aprobado convenios de ámbito internacional que tutelan diversos derechos humanos específicos. Algunos de los más relevantes son: • La Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial31. • La Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes32 y su Protocolo Facultativo33. • La Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer34 y su Protocolo Facultativo35. 25 Artículo 1 PIDSEC. 26 Artículo 11 PIDSEC. 27 El derecho a una vivienda adecuada (párr. 1 del artículo 11 del Pacto): 13 de diciembre de 1991. PIDESC, Observación General 4. (Sexto período de sesiones, 1991). 28 Artículo 12 PDSEC. 29 Observación general Nº 14 (2000) El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud (artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), [E/C.12/2000/4, 11 de agosto de 2000]. 30 UN, Human Rights, Civil and Political Rights: The Human Rights Committée, fact sheet Nº 15 (Rev. 1), pág. 1. Publicado en www.ohchr.org/english/about/publications/docs/fs15.pdf. 31 AG Res. 20/2106, de 21.12.1965. Entró en vigor el 4 de enero de 1969. 32 AG Res. 34/46, de 10.12.1984. Entró en vigor el 26 de junio de 1987. 33 AG Res. 57/199, de 09.01.2003. 34 AG Res. 34/180, de 18.12.1979. Entró en vigor el 3 de septiembre de 1981. 35 AG Res. 54/4 de 06.10.1999. 52 Derechos Humanos y Medio Ambiente • La Convención sobre los Derechos del Niño36 y su Protocolo Facultativo37. • Convenciones sobre el derecho de libre determinación de los pueblos38. • Convenciones y Declaraciones de los pueblos indígenas y de las minorías39. La Conferencia de Teherán En la primera conferencia internacional organizada por las Naciones Unidas en el vigésimo aniversario de la adopción de la Declaración Universal de Derechos Humanos, se proclamó que “[…] como los derechos humanos y las libertades fundamentales son indivisibles, la realización de los derechos civiles y políticos sin el goce de los derechos económicos, sociales y culturales resulta imposible. La consecución de un progreso duradero en la aplicación de los derechos humanos depende de unas buenas y eficaces políticas nacionales e internacionales de desarrollo económico y social”40. Las Naciones Unidas poseen determinados órganos, tanto de carácter jurisdiccional como no jurisdiccionales destinados a la tutela y promoción de los derechos humanos. Los órganos especializados de mayor importancia son: 1. Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas La Carta de Naciones Unidas confirió al Consejo Económico y Social (ECOSOC) la potestad de crear las comisiones necesarias para la promoción de los derechos humanos y el desempeño de sus funciones41. En consecuencia, éste estableció la Comisión de Derechos Humanos42. Dicha Comisión se encargó de redactar la DUDH. La Comisión presentaba informes referentes a los derechos humanos al ECOSOC y continuaba reuniéndose de forma anual43. Sin embar- 36 AG Res. 44/25, de 20.11.1989. Entró en vigor el 2 de septiembre de 1990. 37 AG Res. 54/263, de 25.05.2000. Entró en vigor el 12 de febrero de 2002. 38 Entre ellas, la Resolución 1803 (XVII) de la Asamblea General, de 14 de diciembre de 1962, titulada “Soberanía permanente sobre los recursos naturales”, referente al derecho de autodeterminación de los pueblos. 39 Entre ellos, el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales de 1989, adoptada por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo y la Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas, aprobada por resolución AG Res. 47/135 del 18.12.1992. 40 Párrafo 13 de la Proclamación de Teherán realizada el 13 de mayo de 1968. 41 Artículos 1.3, 55, 62 y 68 de la Carta de Naciones Unidas. Estas normas fueron desarrolladas por varias resoluciones del ECOSOC, como la resolución 1235 (XLII) de 1967, completada en 1970 por la resolución 1503 (XLVIII). Específicamente, el artículo 68 establece: “El Consejo Económico y Social establecerá comisiones de orden económico y social y para la promoción de los derechos humanos, así como las demás comisiones necesarias para el desempeño de sus funciones”. 42 Resolución 5 (I) del Consejo Económico y Social del 16 de febrero de 1946. 43 El 27 de marzo de 2006, la Comisión de Derechos Humanos concluyó su sexagésimo segunda y última sesión. 53 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica go, en el año 2006, la Asamblea General decidió sustituir a la Comisión de Derechos Humanos por el Consejo de Derechos Humanos44 desempeñando funciones como órgano subsidiario de la Asamblea General. Las principales funciones del Consejo son las de promover el respeto universal por la protección de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas, y hacer recomendaciones en caso de detectar violaciones de los derechos humanos. 2. Alto Comisionado para los Derechos Humanos El 20 de diciembre de 1993, la Asamblea General creó el puesto de Alto Comisionado para los Derechos Humanos, que coordina el programa de la ONU sobre derechos humanos y fomenta el respeto universal hacia éstos45. 3. Comités para la protección de los Derechos Humanos Dentro del sistema de la ONU, existen seis comités que supervisan el cumplimiento de los distintos tratados relativos a los derechos humanos: • • • • • • El El El El El El Comité Comité Comité Comité Comité Comité de Derechos Humanos. para la Eliminación de la Discriminación Racial. contra la Tortura. para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer. de los Derechos del Niño. de Derechos Económicos, Sociales y Culturales46. Los cuatro primeros pueden, en ciertas circunstancias, atender a reclamaciones de particulares. 2.2. Ámbito regional Los estados, como entidades soberanas, han adoptado declaraciones y sistemas de garantías en el marco de organizaciones internacionales interguberna- 44 AG Res. 60/251. 45 www.ohchr.org 46 El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se creó por el ECOSOC [E/RES/1985/17]. El Comité está integrado por 18 miembros elegidos por el ECOSOC. Está adscrito a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y sus principales funciones son las de examinar los informes que deben presentar los estados que han ratificado el PIDSEC. En los mismos, los estados deben describir las medidas legislativas, judiciales, políticas y de otra índole adoptadas para garantizar el disfrute de los derechos enunciados en el Pacto. El Comité publica su interpretación de las disposiciones del Pacto, en forma de observaciones generales que carecen de efecto vinculante para los estados Partes. 54 Derechos Humanos y Medio Ambiente mentales, pertenecientes a determinados bloques de países que tienen, entre sí, elementos e intereses comunes. Solamente, algunos tratados sobre derechos humanos de carácter regional permiten que las víctimas, incluyendo las ONGs y comunidades o grupos con intereses colectivos, puedan interponer una queja a un órgano internacional. 2.2.1. Región europea Consejo de Europa 47 El Consejo de Europa se creó en 1949 por el Tratado de Londres48. Uno de los principales objetivos de este organismo es promover el respeto a los derechos humanos, la democracia pluralista y la paz. Principales textos sobre derechos humanos del Consejo de Europa • • • • Convenio Europeo de Derechos Humanos. Carta Social Europea. Convenio Europeo para la prevención de la tortura y de las penas o tratos inhumanos o degradantes. Convenio marco para la protección de las minorías nacionales. El Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 y en vigor desde 1953, es el logro fundamental del Consejo de Europa. Define derechos y libertades que sus estados miembros se comprometen a garantizar a toda persona que pertenezca a su jurisdicción. El CEDH sólo abarca derechos civiles y políticos. Entre esos derechos se reconocen el derecho a la vida, a la protección contra la tortura y tratos inhumanos, a la libertad y la seguridad, a un juicio justo, al respeto de la vida privada y familiar, al respeto de la correspondencia, a la libertad de expresión –incluida la libertad de prensa–, de pensamiento, de conciencia y de religión. No obstante, este Convenio no incluye disposición alguna referente al medio ambiente. Los derechos sociales se reconocen en otros instrumentos como en la Carta Social Europea y en otros convenios internacionales, como el Convenio sobre Asistencia Social y Médica, firmado el 1 de diciembre de 1953 y el Código Europeo de Seguridad Social49. 47 Para más información visitar: www.coe.int/T/ES/Com/About_Coe/DroitsHomme.asp 48 El tratado de Londres fue firmado en Londres el 5 de mayo de 1949 y fue inicialmente suscrito por Bélgica, Dinamarca, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Noruega, Suecia y Gran Bretaña. 49 Convenio de 16 de abril de 1964. 55 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La Carta Social Europea, aprobada en Turín el 18 de octubre de 1961, reconoce diversos derechos fundamentales de carácter social, entre ellos, el derecho a la salud50, el derecho a la seguridad e higiene en el trabajo51, y el derecho de la familia a una protección social, jurídica y económica52, entre otros. En su marco se ha instaurado un Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS), compuesto por expertos independientes al que los estados deben someter reportes anuales sobre cómo han seguido los estándares de la Carta. En el seno del Consejo de Europa existen tres órganos fundamentales para la protección de los derechos humanos: El Tribunal Europeo de Derechos Humanos53. La estructura original del Tribunal y el mecanismo para atender los casos de derechos humanos presentados ante las instituciones del CEDH generó un doble sistema de protección de derechos, el cual incluía la Comisión Europea de Derechos Humanos, ya extinta, y el Tribunal. Cuando el Protocolo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales entró en vigor, el 1 de noviembre de 1998, reemplazó el sistema existente por el de un solo Tribunal. El Tribunal es el único órgano auténticamente judicial creado por el Convenio y es el principal garante del sistema de protección de derechos humanos europeo. El Tribunal acepta solicitudes de instancias de violaciones de derechos humanos de individuos y de estados. Sin embargo, es raro que un estado someta alegaciones contra otro estado, a no ser que la violación sea severa. Para que una solicitud sea aceptada por el Tribunal, deben haberse agotado todos los recursos nacionales existentes y haber respetado las normas de procedimiento nacionales establecidas para estos recursos. La competencia del Tribunal es obligatoria para todos los estados Partes. El Comité de Ministros54. El control de la ejecución de las decisiones del Tribunal con acta de infracción es competencia del Comité de Ministros55. El Comisario para los Derechos Humanos. Fue instituido en 1999, con el rol de sensibilizar y educar sobre la importancia de los derechos humanos y, también, de velar por el cumplimiento de las disposiciones del Consejo de Europa. Su papel es complementario al de las demás instituciones, es esencialmente preventivo y no tiene poderes jurisdiccionales. Unión Europea Ninguno de los tratados constitutivos de las extintas Comunidades Europeas, ni de la CE ni de la UE establecieron una lista de derechos fundamentales. Solamente contemplan el principio de igualdad de retribución entre hombres y mujeres. 50 Artículo 11 CEDH. 51 Artículo 3 CEDH. 52 Artículo 16 CEDH. 53 Artículos 19 b) y 38 a 56 Ibíd. 54 Artículos 31 y 32 CEDH. 55 Artículo 54 CEDH. 56 Derechos Humanos y Medio Ambiente En el Preámbulo del Acta Única de 1986 y en el artículo 6 (antiguo artículo F) del Tratado de la Unión Europea (TUE), posteriormente, se incluyó la obligación de respetar los derechos definidos por el Convenio Europeo de Derechos Humanos. El Tratado de Ámsterdam ha reforzado tales disposiciones56. Así, los principios asentados como sustento de la UE incluyen el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales57. Asimismo, existen diversas declaraciones relacionadas con el reconocimiento de los derechos humanos, entre las que destaca la Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores de 9 de diciembre de 1989. Esta Carta proclama derechos tradicionales sociales tales como el de la libre circulación de los trabajadores, y el derecho a una justa remuneración, entre otros. La protección del medio ambiente se realiza a través de las políticas adoptadas por la UE, lo que ha derivado en una extensa normativa de protección ambiental. Puesto que la UE ha ratificado el Convenio de Aarhus58, se han instrumentado una serie de vías a través de las cuales el ciudadano puede acudir para garantizar el acceso a la información, la participación en los procesos de toma de decisiones y, en ciertos casos, el acceso a la justicia. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en Niza en diciembre de 2000, representa la síntesis de los valores comunes de los estados miembros de la UE. La Carta refuerza la seguridad jurídica para la protección de los derechos fundamentales, protección que hasta ahora sólo se garantizaba mediante la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y el artículo 6 del TUE. La carta posee siete capítulos, entre ellos, uno dedicado a la dignidad59, otro a la solidaridad60, en el que se incluye el derecho al medio ambiente, y otro capítulo consagrado a derechos relativos a la justicia61. 56 Ver artículos 6 y 7 del TUE. 57 Podrían enumerarse, a su vez, algunos principios que se desprenden de los preámbulos de los tratados mencionados como son la defensa de la libertad, la lucha por la mejora en la distribución de la riqueza, la defensa del desarrollo económico de los pueblos, el universalismo y el principio de legalidad, entre otros. 58 El Convenio sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Materia de Medio Ambiente, más conocido como Convenio de Aarhus se firmó el 25 de junio de 1998. 59 Se incluyen disposiciones referentes a la dignidad humana, el derecho a la vida, el derecho a la integridad de la persona, la prohibición de la tortura y de las penas o los tratos inhumanos o degradantes, la prohibición de la esclavitud y el trabajo forzado. 60 Reconociendo derechos tales como el derecho a la información y a la consulta de los trabajadores en la empresa, el derecho a la vida familiar y la vida profesional, a la protección de la salud, a la protección del medio ambiente y a la protección de los consumidores. 61 Dando relevancia a derechos tales como a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, entre otros. 57 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica El artículo 37 referente al medio ambiente establece que: “Las políticas de la Unión integrarán y garantizarán con arreglo al principio de desarrollo sostenible un alto nivel de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad”. No obstante, debido a la ausencia de estatuto jurídico de la Carta, ésta carece de fuerza vinculante, por lo que sólo es aplicable a las instituciones europeas en virtud del principio de subsidiariedad y a los estados miembros cuando aplican la legislación comunitaria. De hecho, la obligación de los estados miembros de respetar los derechos fundamentales en el marco de la legislación comunitaria ha sido confirmada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia62. En lo que al derecho al medio ambiente se refiere, en un informe reciente, la red de expertos en materia de derechos fundamentales de la UE, creada en 2002, ha estimado que dicho artículo 37 debe ser interpretado en concordancia con los artículos 2 y 8 del CEDH de 1950, referentes al derecho a la vida y a la protección de la vida privada y familiar, respectivamente. Asimismo, la red ha verificado una falta de cooperación por parte de los estados miembros con la Comisión en la identificación de instancias de violación potencial de la legislación ambiental de la CE, sumado al incumplimiento de los mismos de adoptar las medidas legislativas necesarias para implementar la legislación comunitaria63. La Constitución Europea, cuyo proceso de ratificación quedó en suspensión tras los referenda realizados en Francia y Holanda en 2005, recogía la Carta de Derechos Fundamentales, en la Parte II64. Si la Constitución hubiera entrado en vigor, la Carta de Derechos Fundamentales habría adquirido fuerza jurídicamente vinculante para los estados miembros. Por lo tanto, la Constitución contribuía a reforzar la protección y promoción de los derechos humanos, tanto dentro de la UE como en las relaciones externas de la misma. Conservando la misma redacción que la contenida en la Carta de Derechos Fundamentales, el medio ambiente se incluyó en la Constitución como un derecho que vincula a los poderes públicos para que fuera desarrollado y concretado vías de tutela, pero no como un derecho fundamental directamente invocable por los ciudadanos. En el marco de la UE existen órganos que ostentan ciertas competencias en materia de derechos humanos. 62 Véase por ejemplo el asunto C 292/97, Kjell Karlsson y otros vs. Jordbruksverket. 63 Red de expertos independientes en Derechos Fundamentales, Informe Sobre la Situación de los Derechos Fundamentales en la Unión Europea y sus estados miembros en 2005, 2005, págs. 243245. [CFR-CDF/Conclusions 2005]. 64 58 Artículos II-39 a II-46. Derechos Humanos y Medio Ambiente Mecanismos ante instancias de la UE Fundamentalmente, los ciudadanos de la UE pueden acceder a diversos mecanismos a fin de garantizar derechos relativos al medio ambiente, si bien tal posibilidad no se basa en el reconocimiento de la existencia de un derecho humano al medio ambiente. Los mecanismos más importantes son los siguientes: • Acceso a los documentos de las instituciones de la UE. • La participación en los procesos de toma de decisiones de la Comisión Europea. • La petición ante el Parlamento Europeo. • La queja o denuncia ante la Comisión Europea. • El Defensor del Pueblo Europeo. • El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE). La CE no se ha adherido al CEDH, pues no posee competencia para hacerlo. No obstante, todos sus estados miembros son Partes al mismo. Por ello, el TJCE basó, en diversas ocasiones, los fundamentos de sus sentencias y decisiones en principios definidos por este Convenio, así como en las tradiciones constitucionales comunes de los estados miembros. Desde 1974, el TJCE ha asumido que los derechos fundamentales forman parte de los principios generales que debe salvaguardar. De esta manera, el TJCE ha favorecido el respeto de los derechos fundamentales en la UE. No obstante, un ciudadano o una persona jurídica sólo pueden acceder al TJCE para interponer un recurso contra una decisión de una institución comunitaria de la que sea destinatario y contra aquellas que le afecten directa e individualmente. Los ciudadanos de la UE que consideren que sus derechos fundamentales han sido violados, pueden presentar el asunto ante el Ombudsman Europeo o ante el Comité de Peticiones del Parlamento Europeo. El Defensor del Pueblo Europeo se ocupa de las quejas relativas a actos realizados por las instituciones de la UE, es decir, la Comisión, el Parlamento y el Consejo, entre otros, en casos de mala administración. Mala administración significa administración deficiente o errónea, lo que incluye la posibilidad de la violación de los derechos humanos por parte de alguna de las instituciones. El Parlamento también tiene funciones en materia de derechos humanos, pudiendo pronunciarse a través de resoluciones sobre una petición oportunamente presentada ante el Comité de Peticiones del mismo. Sin embargo, puesto que no posee competencias jurisdiccionales, aquéllas no tienen fuerza vinculante para los estados miembros. Asimismo, el Parlamento Europeo adopta, cada año, un informe sobre el estado de los derechos humanos en la UE. En 2007 se creó la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea65 que sucedió al Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia66. Las 65 Reglamento (CE) No 168/2007 del Consejo de 15 de febrero de 2007 por el que se crea una Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (DOUE L 53, de 22.02.2007). 66 Su principal misión consistía en suministrar a los estados miembros datos sobre dichas prácticas, tras estudiar con minuciosidad sus causas y sus efectos. 59 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica competencias de esta Agencia se han delineado en base a una consulta pública67. La sede se encuentra en Viena. La Agencia es un centro independiente especializado en cuestiones relativas a los derechos fundamentales y asesora a las instituciones de la UE y a los estados miembros en la materia. La Agencia actúa únicamente dentro del ámbito de aplicación del Derecho comunitario. Su objetivo es proporcionar a las instituciones, órganos, organismos y agencias competentes de la Comunidad y a sus estados miembros cuando apliquen el Derecho comunitario, ayuda y asesoramiento en materia de derechos fundamentales, con el fin de ayudarles a respetarlos plenamente. Entre sus funciones principales se encuentran la recopilación y difusión de datos e informaciones, el desarrollo de métodos y normas para mejorar la comparabilidad de datos a escala europea, la realización de investigaciones y trabajos científicos, publicación de conclusiones y dictámenes sobre temas concretos para las instituciones de la Unión y los estados miembros cuando apliquen el Derecho Comunitario. 2.2.2. Región americana Organización de los Estados Americanos La Organización de los Estados Americanos (OEA) es una organización internacional gubernamental, que engloba y reúne a los países pertenecientes al continente americano, siendo el principal organismo regional en materia de protección de los derechos humanos. El sistema de derechos humanos de la OEA provee recurso a los ciudadanos del continente americano que han sufrido violaciones a sus derechos por parte del estado y que no han podido encontrar justicia en sus propios países. Este sistema se basa en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), creada en 1959, y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, creada en 1969. Estas instituciones aplican el derecho regional sobre derechos humanos, fundamentalmente, constituido por la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre68, y la Carta de constitución de la OEA también denominada Carta de Bogotá, adoptada en 1948. La Declaración fue la primera de su tipo, creada unos meses antes que la DUDH. Contiene en su articulado disposiciones referentes a derechos civiles y políticos y a derechos económicos, sociales y culturales. No obstante, debe destacarse que se encuentra desprovista de carácter obligatorio. 67 La consulta se realizó a ONGs especializadas en la protección de los derechos humanos y en el desarrollo de la protección de los derechos fundamentales de la UE. Se recibieron alrededor de 100 respuestas. Asimismo, se realizó una consulta pública el día 25 de enero de 2005, en la que participaron más de 200 personas. 68 60 Aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana Bogotá, Colombia, 1948. Derechos Humanos y Medio Ambiente En 1969, se aprobó la Convención Americana de Derechos del Hombre, en San José de Costa Rica y entró en vigor el 18 de julio de 1978. La misma recoge los derechos y deberes ya reconocidos por la Declaración Americana, de una forma más completa. Entre los derechos reconocidos por la Convención Americana, se encuentran: • • • • • • el derecho a la vida69. el derecho a la integridad personal en su triple dimensión física, psíquica y moral70. el derecho a contar con garantías judiciales71. derecho a la protección de la familia72. derecho a la propiedad privada73. derecho a la igualdad ante la ley74. Respecto a los derechos económicos, sociales y culturales, los estados sólo se comprometen a adoptar providencias para lograr progresivamente la plena efectividad de aquéllos que derivan de la Carta de la OEA, reformada por el Protocolo de Buenos Aires75. Asimismo, la Convención incluye disposiciones que regulan la Comisión Interamericana, añadiendo, un sistema para juzgar su cumplimiento a través de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC), denominado Protocolo de San Salvador76, establece un sistema de informes periódicos que deben presentar los estados Partes sobre las medidas progresivas adoptadas para asegurar el debido respeto de los DESC. Asimismo, este Protocolo reconoce diversos derechos, entre ellos el derecho a un medio ambiente sano, estableciendo que “Los estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente”77. Los órganos especializados en la protección de los derechos humanos en la OEA son la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de carácter jurisdiccional, y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, cuya principal labor es promover la observancia y defensa de los derechos humanos, investigando peticio- 69 Artículo 4 de la Convención. 70 Artículo 5 de la Convención. 71 Artículo 8 de la Convención. 72 Artículo 17 de la Convención. 73 Artículo 21 de la Convención. 74 Artículo 24 de la Convención. 75 Artículo 26 de la Convención. 76 Adoptado en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988. 77 Artículo 11.2 Protocolo de San Salvador. 61 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica nes individuales de violaciones en relación a los mismos. La Comisión puede someter casos de particulares a la jurisdicción de la Corte Interamericana. 2.2.3. Región africana Unión Africana 78 La Unión Africana (UA), es la organización supranacional del ámbito africano dedicada a incrementar la integración económica y política y a reforzar la cooperación entre sus estados miembros. La UA nació en marzo de 2001, fecha en que se firmó el Pacto de Syrte, reemplazando a la Organización para la Unidad Africana. La UA esta inspirada en la Unión Europea. El principal instrumento regional para la promoción y protección de los derechos humanos en el continente africano es la Carta Africana de los Derechos del Hombre y de los Pueblos, de 1981. La Carta Africana reconoce derechos civiles y políticos, así como económicos, sociales y culturales, entre ellos: • • • • • • • el derecho a la vida y a la integridad de la persona derecho a la libertad derecho a un juicio justo derecho a no sufrir tortura ni otros tratos inhumanos o degradantes derecho a la vida familiar derecho a la educación y la vivienda derecho al disfrute del mejor estado posible de salud física y mental Además, se reconoce que “todos los pueblos dispondrán libremente de sus riquezas y recursos naturales. Este derecho será ejercido en el exclusivo interés del pueblo”79, así como también se establece el derecho de todos los pueblos a “un entorno general satisfactorio favorable a su desarrollo”80. En el contexto de la Unión Africana, se ha firmado un Protocolo para poner en funcionamiento una Corte Africana de Derechos Humanos. El Protocolo ha entrado en vigor el 25 de enero de 200481. La Corte tiene su sede en Arusha (Tanzania)82. 78 Véase www.africa-union.org/. 79 Artículo 21.1 de la Carta Africana. 80 Artículo 24 de la Carta Africana. 81 Amnistía Internacional, Declaración pública, Asamblea de la Unión Africana en Jartum: Una importante oportunidad para avanzar en la protección de los derechos humanos en África, 17 de enero de 2006. 82 La función principal de la Corte Africana es examinar las denuncias de violaciones de derechos humanos, incluidos los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales, garantizados por la Carta Africana, el Protocolo y los instrumentos pertinentes de derechos humanos. 62 Derechos Humanos y Medio Ambiente Antes de la adopción del Protocolo de la Corte, la protección de los derechos de la Carta Africana de Derechos estaba a cargo de la Comisión Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos, creada en 1987. La Comisión es un cuerpo cuasi-judicial, sin poderes suficientes para vincular a los estados con sus decisiones. Sin embargo, tiene capacidad para examinar quejas individuales y comprobar si los países cumplen sus obligaciones legales para la protección de los derechos humanos establecidos en la Carta83. 3. Reconocimiento del derecho humano al medio ambiente por el derecho internacional La mayor parte de las declaraciones y convenciones de derechos humanos de carácter universal y regional no reconocen de forma expresa y directa el derecho a un medio ambiente sano. De los instrumentos internacionales analizados anteriormente, solamente el Protocolo de San Salvador de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y la Carta Africana han reconocido dicho derecho84. Sin embargo, algunos tratados no vinculantes y declaraciones aceptadas a nivel internacional contemplaron este derecho. Fue en 1968, cuando la Asamblea General de Naciones Unidas reconoció por primera vez la relación existente entre la calidad del ambiente humano y el disfrute efectivo de los derechos básicos. La Declaración de Estocolmo de 1972 reconoció que los dos aspectos del medio ambiente humano, el natural y el artificial, son esenciales para el bienestar del hombre y para el goce de los derechos humanos fundamentales, incluso para el disfrute del derecho a la vida85. Asimismo, estableció que el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y al disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, a la vez que tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras86. Sólo tienen derecho de acceso directo a la Corte Africana la Comisión Africana, el estado Parte que presente una demanda a la Comisión, el estado Parte contra el que se presente la demanda, el estado Parte de la persona víctima de las violaciones de derechos humanos y las organizaciones intergubernamentales africanas. Los particulares y las ONG sólo pueden tener acceso directo a la Corte Africana si el estado Parte en el Protocolo al que pertenecen hace también una declaración por la que acepta la competencia de la Corte Africana para recibir tales demandas. 83 La Corte Africana funcionará conjuntamente con la Comisión Africana, sin sustituirla. La Corte Africana complementa y refuerza a la Comisión Africana en la consecución de los objetivos de la Carta Africana. 84 Protocolo de San Salvador, artículo 11 y Carta Africana, artículo. 24. 85 Preámbulo, párrafo 1. 86 Principio 1 de la Declaración de Estocolmo. 63 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La definición y el reconocimiento del derecho a un medio ambiente sano es fundamental. No obstante, hasta el momento, la comunidad internacional no ha definido en términos prácticos el nivel de calidad ambiental por debajo del cual podría inferirse que el derecho a un medio ambiente sano es infringido. Por ello, en la actualidad, la infracción del derecho a un ambiente sano se suele evaluar y relacionar con el quebrantamiento del disfrute de otros derechos causado por la degradación del medio ambiente, como el derecho a la vida. La Carta Mundial de la Naturaleza de 1982 no establece expresamente el derecho a un medio ambiente sano, sin embargo, fue uno de los primeros instrumentos que reconoció el derecho de los individuos a participar en la toma de decisiones y a tener derecho a la reparación de los daños cuando su medio ambiente ha sido degradado. La Asamblea General de las Naciones Unidas ha declarado que cada uno tiene el derecho a vivir en un medio ambiente que pueda asegurar su salud y su bienestar87. La Comisión de Derechos Humanos ha afirmado la relación entre la preservación del medio ambiente y la promoción de los derechos humanos88. El Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes89 solicita a los gobiernos que protejan los derechos humanos y libertades fundamentales de estos pueblos, respetando su integridad. Ello, incluye medidas especiales a adoptar para proteger y preservar el ambiente. Asimismo, se establece que el derecho de estos pueblos al acceso a los recursos naturales de sus tierras debe ser especialmente protegido90. La Declaración de Río reconoció que los seres humanos están en el centro de las preocupaciones que conciernen al desarrollo sostenible y que tienen derecho a una vida sana y productiva en armonía con la naturaleza91. Si bien la Declaración de Río reconoce el nexo entre los derechos humanos y el derecho ambiental, su definición es claramente más limitada que la empleada en la Declaración de Estocolmo. La Declaración de Río no reconoce expresamente la protección ambiental como una base para la realización de los derechos humanos, lo cual supone un retroceso en la interpretación del rol que el derecho internacional de los derechos humanos debe tener en la protección ambiental. 87 AG Res. 45/94 (1990). 88 Véase por ejemplo, Resolución 1990/41 (1990). 89 Adoptado el 27 de junio de 1989 por la Conferencia General de la OIT en su septuagésima sexta reunión. Entró en vigor: 5 de septiembre de 1991. 90 Artículos 2, 3, 4 y 7 del Convenio. 91 Principio 1 de la Declaración de Río. 64 Derechos Humanos y Medio Ambiente Diversas instituciones especializadas en materia de derechos humanos pretenden continuar avanzando en la conexión de estos derechos con la protección del medio ambiente, notablemente el Consejo de Europa92 y la UNECE. Asimismo, instituciones como la UICN continúan trabajando en el tema, y han presentado un borrador de Pacto Internacional sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Asimismo, cabe citar las acciones del Comité de Expertos independientes establecidos en el marco de la Carta Europea Social, la cual reconoció la relación existente entre el estado del medio ambiente y la salvaguardia de los derechos garantizados en la Carta. El Comité ha tomado en cuenta las medidas nacionales destinadas a prevenir, limitar o controlar la contaminación al momento de estimar si los estados miembros cumplen con la obligación de asegurar el derecho al mejor estándar de salud posible consagrado en su artículo 11. Asimismo, los comités especiales establecidos en el marco de los tratados internacionales de derechos humanos han tomado diversas medidas que pretendieron estrechar la relación mencionada entre protección ambiental y derechos humanos. El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha reconocido que la obligación del estado de proteger el derecho a la vida puede incluir medidas positivas diseñadas para reducir la mortalidad infantil, protegiéndola contra la malnutrición y las epidemias. Ello concierne, claramente, a la protección ambiental93. En tal sentido, tanto en el marco del PIDCP como del PIDESC, los comités respectivos han adoptado Observaciones Generales que han enriquecido su interpretación, destacando la protección ambiental como requisito para la garantía de algunos de los derechos allí incluidos94. Asimismo, la ya extinguida Comisión de Derechos Humanos dispuso, en 1995, el nombramiento de un informante especial para estudiar los efectos adversos que causan el movimiento y el vertido ilícito de productos tóxicos y peligrosos en el disfrute de los derechos humanos95. Los diversos órganos de Naciones Unidas que trabajan en el área de derechos humanos han nombrado informantes en distintos temas, en los que se ha puesto en evidencia la relación entre la protección del medio y el disfrute de los derechos humanos básicos. 92 Véase, por ejemplo, las Recomendación 1130 (1990) emitida por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa sobre la Formulación de una Carta Europea y una Convención Europea para la Protección del Medio Ambiente. 93 Véase la Observación General sobre el artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, realizada por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en la Compilación de las Observaciones Generales y las Recomendaciones Generales adoptadas por los órganos de los tratados de Derechos Humanos, UN Doc. HRI/GEN/1/Rev.3 (1997). 94 Véase, a modo de ejemplo, la Observación General Nº 14 sobre el artículo 12 del PIDESC, sobre el derecho a la salud, E/1989/4/Add.12. 95 Véase E/CN.4/1998/10/Add. 1 (1998). 65 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 3.1. El papel de los tribunales en el reconocimiento del derecho humano al medio ambiente El reconocimiento del derecho a un medio ambiente sano es necesario para facilitar el establecimiento de parámetros y estándares mínimos y máximos que brinden a los tribunales criterios de cuándo el derecho ha sido violado. Dichos estándares se están desarrollando, principalmente, a nivel regional, a través de la interpretación de tribunales internacionales. A pesar del escaso reconocimiento en el plano internacional del derecho humano a un medio ambiente sano, éste se ha protegido de forma indirecta, a través de la tutela de otros derechos humanos. Entre estos derechos, el medio ambiente se ha protegido a través de la tutela de derechos económicos, sociales y culturales indispensables para la dignidad de la persona96, el derecho a un nivel de vida adecuado para la salud y el bienestar97, el derecho al mejor nivel de salud posible99, el derecho de todos los pueblos para disponer libremente de todas sus riquezas naturales99, el derecho a condiciones de trabajo saludables y seguras100, a la protección de la niñez contra la explotación social101, el derecho a beneficiarse del progreso científico y sus aplicaciones102 y el derecho de los pueblos a su autodeterminación103. No obstante, en los últimos años, la jurisprudencia de los tribunales regionales ha comenzado a dar cabida al reconocimiento del derecho a un medio ambiente sano a través de la tutela de derechos civiles y políticos. Este reconocimiento ha sido impulsado desde el TEDH. No obstante, como se verá a continuación, en el ámbito del sistema americano de derechos humanos también se ha avanzado en pro de un reconocimiento de tal derecho, pero con otros matices. En especial, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha brindado particular atención a los derechos ambientales en informes de situación sobre el Ecuador104 y Brasil105. A través de un somero análisis de los principales casos que el TEDH ha resuelto en relación con la protección del medio ambiente, puede verificarse un cam- 96 DUDH, artículo 22; CADH, artículo 26 y Carta Africana, artículo 22. 97 DUDH, artículo 25 y PIDSEC artículo 11.1. 98 PIDESC, artículo 12.1 y 2.b; Carta Social Europea artículo 11 y Carta Africana, artículo 16.1. 99 PIDESC, artículo1.2; PDCP, artículo 1.2 y Carta Africana, artículo 21. 100 PIDESC, artículo 7.b y Carta Social Europea artículo 3. 101 PIDESC, artículo 10.3 y Carta Social Europea artículo 17. 102 PIDESC, artículo 15.1.b. 103 Carta Africana, artículo 20.1. 104 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe de la Situación de los Derechos Humanos en el Ecuador, OEA/Ser.L/V/II.96, Doc. 10, rev. 1 (1997). 105 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe de la Situación de los Derechos Humanos en el Brasil, OEA/Ser.L/V/II.97, Doc. 29, rev. 1 (1997). 66 Derechos Humanos y Medio Ambiente bio de enfoque paulatino y positivo, puesto que ha dado una mayor cabida a la admisión de peticiones que relacionan de forma directa la protección del medio ambiente con la garantía de otros derechos humanos, expresamente reconocidos en el CEDH. Una decisión de la extinta Comisión Europea de Derechos Humanos rechazó, en 1976, una petición de una organización ambiental que poseía tierras para la observación de la naturaleza. La organización se quejaba de que los humedales adyacentes se estaban utilizando para fines militares. La Comisión rechazó la petición por ser incompatible con la Convención Europea de Derechos Humanos, debido a que en su articulado no se reconoce derecho alguno a la preservación de la naturaleza, en particular en los artículos 2, 3 o 5 invocados por la organización106. En respuesta a este tipo de sentencias, los solicitantes comenzaron a invocar otros derechos que se vieron afectados por la degradación del medio ambiente. Así, en Arrondelle v. Reino Unido, las partes llegaron a un acuerdo amistoso por una queja de ruido debido a la construcción de un aeropuerto y de una autopista adyacente al hogar del solicitante, con base en el Articulo 8 de la CEDH, que garantiza la vida privada y familiar107. En Powell y Rayner v. Reino Unido, los solicitantes alegaron que el Reino Unido había violado la CEDH al permitir que el aeropuerto de Heathrow generara niveles excesivos de ruido por el aterrizaje y despegue de aviones, siendo los solicitantes vecinos del aeropuerto. Los solicitantes sostuvieron que el ruido excesivo los forzaba a soportar molestias irrazonables, a pesar de que el funcionamiento del aeropuerto fuera conforme a las disposiciones legales nacionales. Además, no existía, a nivel interno, remedio legal alguno al que pudieran acudir. Por lo tanto, los solicitantes consideraban que el estado estaba infringiendo los artículos 8 y 13108 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. El TEDH rechazó el argumento, explicando que el artículo 8 requiere la búsqueda del justo balance entre los intereses de los individuos y aquellos de la comunidad en general. La sentencia hace primar los intereses económicos de la comunidad en general sobre los intereses de las personas individualmente consideradas, especialmente, si se tiene en cuenta que la legislación vigente en este caso respetaba los estándares internacionales109. 106 X. y Y. v. República Federal de Alemania, petición Nº 7407/76, Decisión del 13 de mayo de 1976 sobre la admisibilidad de la petición. 107 Caso Nº 7889/77, Informe del 13 de mayo de 1983. 108 El artículo 13 dispone: “Toda persona cuyos derechos y libertades reconocidos en el presente Convenio hayan sido violados tiene derecho a la concesión de un recurso efectivo ante una instancia nacional, incluso cuando la violación haya sido cometida por personas que actúen en el ejercicio de sus funciones oficiales”. 109 Powell y Rayner v. Reino Unido, Sentencia de 21 de febrero de 1990, TEDH Serie A, Nº 172. 67 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Posteriormente, el TEDH se ha mostrado más abierto a considerar reclamos ambientales en virtud del artículo 8 CEDH. La decisión que marcará un nuevo rumbo, en ese sentido, es la sentencia del asunto López-Ostra v. España110. La señora López-Ostra vivía con su familia en Lorca, (Murcia). En la proximidad a su domicilio, en julio de 1988, comenzó a funcionar, sin licencia, una planta de tratamiento de residuos sólidos y líquidos, construida con una subvención pública. Debido a un funcionamiento defectuoso, la planta comenzó a despedir gases, humos y malos olores, ocasionando problemas de salud a muchas personas que vivían en zonas vecinas. La solicitante consideraba que los gases y malos olores hacían, además, imposible la convivencia familiar normal. La recurrente alegó que se produjo una violación de los artículos 8 y 3 del Convenio en relación a los olores, ruidos y humos contaminantes causados por la planta de tratamiento de residuos sólidos y líquidos situada a unos pocos metros de su domicilio. Sostuvo que las autoridades españolas eran responsables, puesto que en lugar de tomar medidas efectivas para su resolución, tomaron una actitud pasiva. El TEDH consideró que el estado no logró equilibrar adecuadamente el interés del bienestar económico de la ciudad –el de tener una planta de tratamiento de residuos– y el interés de la recurrente de disfrutar de su derecho al respeto de su domicilio y de su vida privada y familiar. En López-Ostra v. España, el TEDH reconoció que una grave contaminación del ambiente puede afectar el bienestar del individuo e impedirle disfrutar de su domicilio de tal modo que ello ataque a su vida privada y familiar, aún cuando no se haya puesto su salud en peligro. En el caso Guerra y otros v. Italia111, los solicitantes, ciudadanos que vivían cerca de una fábrica que producía fertilizantes, se vieron afectados por las grandes cantidades de gas inflamable y otras sustancias tóxicas que la misma comenzó a liberar a la atmósfera. En 1976, una explosión en la fábrica liberó anhídrido de arsénico, provocando la hospitalización de 150 personas intoxicadas. Los solicitantes pidieron información sobre la actividad de la fábrica, y la información no les fue facilitada hasta que la fábrica había dejado de producir fertilizantes. El TEDH consideró que el artículo 8 CEDH era aplicable al caso, debido a que las emisiones tóxicas provocaban efectos directos en el derecho de los solicitantes a ser respetados en su vida privada y familiar112. Dicho artículo supone que los estados han asumido “obligaciones positivas” de asegurar el respeto efectivo por la vida privada o familiar113. Por lo tanto, el hacer esperar a los solicitantes para brindarles información esencial que les hubiera permitido evaluar los riesgos que tanto ellos como sus familias estaban corriendo si 110 López-Ostra v. Spain, Sentencia de 9 de diciembre de 1994, TEDH (1994), Serie A, Nº 303C. 111 Guerra y otros v. Italia, Sentencia del 19 de febrero de 1998. 112 Párrafo 57. 113 Párrafo 58. 68 Derechos Humanos y Medio Ambiente seguían viviendo cerca de la fábrica, constituyó una violación del mencionado artículo por parte de Italia114. En Hatton y otros v. Reino Unido115, el TEDH, nuevamente, trató cuestiones analizadas en Powell y Rayner, aunque esta vez se trataba de niveles de ruido en el aeropuerto de Heathrow provocados por los vuelos nocturnos entre las 4 y las 7 de la mañana. El TEDH estimó que las decisiones anteriores no eran aplicables al caso porque, en esta ocasión, se trataba de un aumento de los niveles de ruido nocturno. Invocando las obligaciones positivas del Reino Unido, el TEDH reconoció la existencia de cierto margen de apreciación para evaluar el mencionado equilibrio entre intereses comunitarios e individuales y señaló un nuevo enfoque, teniendo en cuenta las necesidades particulares de protección ambiental116. Los estados deben tomar en cuenta todas las cuestiones materiales y concretas del caso, a la hora de evaluar el justo balance de intereses. Cuando se trata de asuntos referentes a los derechos humanos, las meras referencias al bienestar económico del país no son suficientes para darles prioridad sobre los derechos de los individuos. Los estados deben minimizar, en la medida de lo posible, las interferencias con estos derechos, intentando encontrar soluciones alternativas y el cumplimiento de sus fines de la manera menos costosa para los derechos humanos. Por ello, debe realizarse una investigación completa y apropiada para encontrar la solución más adecuada a fin de lograr el justo equilibrio de forma real. El TEDH concluyó que el artículo 8 había sido violado por la ausencia de una evaluación seria de las molestias causadas a los solicitantes que, evidenciado por la falta de un estudio serio sobre la cuestión, no permitía inferir que se hubiera logrado un verdadero balance que sopesara las interferencias en los derechos de los individuos y el interés económico del país117. En Fredin v. Suecia, el TEDH reconoció que en la sociedad actual, la protección del medio ambiente es una consideración de creciente importancia y sostuvo que, en tanto y en cuanto no fuera inapropiada o desproporcionada, era admisible la interferencia del derecho de propiedad a fin de alcanzar objetivos ambientales en el contexto del artículo 1 del Primer Protocolo de la Convención118. En el caso Pine Valley Development Ltd y otros v. Irlanda, el TEDH reconoció que una interferencia en el derecho de propiedad causada por una decisión tomada de conformidad con la legislación de urbanismo y diseñada para proteger el 114 Párrafo 60. Ver también Mc Ginley y Egan v. Reino Unido. Sentencia del 9 de junio de 1998. En el caso, los peticionarios habían sido militares apostados en las islas Christmas durante la realización de pruebas nucleares en 1954. Alegaron que el Gobierno inglés había violado el artículo 8 del Convenio al mantener la confidencialidad de los documentos que contenían información que les hubiera permitido evaluar el riesgo que asumían al exponerse a las pruebas nucleares. El TEDH, sin embargo, rechaza la petición por considerar que el estado había revelado toda la información disponible atinente al reclamo de los peticionantes. 115 Sentencia del 2 de octubre de 2001, párrafo 94. 116 Párrafo 96. 117 Párrafos 102-106. 118 Sentencia del 18 de febrero de 1991, CEDH, Ser. A, Nº 192, 14. 69 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica medio ambiente, es un propósito legítimo y acorde al interés general119. La interferencia en el derecho de propiedad que causó una decisión de la Corte Suprema Irlandesa que tenía por objetivo evitar la construcción en un área destinada a desarrollo agrícola para preservar un cinturón verde, fue estimada no sólo como “la manera correcta, sino la única, de alcanzar tal objetivo” de preservación. Por lo tanto, no podía considerarse como una medida desproporcionada que violara el derecho de propiedad. En Kyrtatos v. Grecia, los solicitantes invocaban la violación del artículo 8 de la Convención debido a la construcción ilegal de inmuebles. Estimaron que la degradación de un humedal próximo a su domicilio había afectado su derecho al respeto de la vida privada y familiar. El TEDH consideró que, en este caso en particular, las perturbaciones de las condiciones de la vida animal en el pantano no podían traducirse en términos de ataque a la vida privada o familiar de los solicitantes. Tampoco, los ruidos de los vecinos provenientes del nuevo desarrollo urbano eran lo suficientemente graves para ser tenidos en cuenta en virtud del artículo 8, según la sentencia. El Tribunal manifestó que si el ataque hubiera consistido en la destrucción de la zona forestal cercana al hogar de los solicitantes, el caso podría haberse considerado como violación del artículo 8, pero no al tratarse del humedal. Sin embargo, es válido remarcar la opinión disidente del juez Zagrebelsky, quien destacó que no es cierto que en términos ambientales un humedal constituya un hábitat de especies protegidas de menor valor que un bosque120. Además del artículo 8, el artículo 1º del Primer Protocolo adicional al CEDH que protege el derecho de propiedad121 puede servir de fundamento para condenar los ataques al medio ambiente. Si bien en un principio se ha dado mayor cabida a la relación del derecho a un medio ambiente sano con los derechos económicos, sociales y políticos, la jurisprudencia de los tribunales internacionales reconoce, de forma creciente, la relación existente entre la protección de un medio ambiente sano y el disfrute de los derechos considerados de “primera generación”, es decir, derechos civiles y políticos. Por lo tanto, en ocasiones se ha reconocido que la degradación del medio ambiente afecta a derechos tales como el derecho a la vida, a la integridad personal, a la prohibición de tratos crueles, inhumanos o degradantes, a igual protección ante la ley, a un remedio efectivo ante los tribunales nacionales competentes contra actos que violen los derechos fundamentales, a la libertad de expresión, a recibir información, a ser oído por un tribunal independiente e imparcial para la determinación de los derechos y obligaciones, etc. En la sentencia del TEDH se ha enunciado tal vinculación en el caso Öneryildiz c. Turquía. En este caso, se ha dado lugar al reconocimiento de la tutela al medio ambiente cuando por la degradación y las circunstancias del mismo se produjo la muerte a 39 personas. Esto ocurrió en un vertedero en Turquía. En el mismo se había instalado un grupo de personas de forma permanente. El vertedero sufrió 119 En conformidad con el artículo 1 del Primer Protocolo del CEDH. 120 Sentencia del 22 de mayo de 2003 Sección I, Nº 53. 121 Véase Pine Valley Development Ltd y otros v. Irlanda, sentencia de 18 de febrero de 1991, Serie A, Nº 192 también véase Oerlemans v. Holanda, sentencia de 27 de noviembre de 1991, Serie A, Nº 219. 70 Derechos Humanos y Medio Ambiente una explosión de metano, lo que provocó un deslizamiento en el terreno y la muerte de 39 personas. Según el TEDH, las autoridades de Turquía violaron el artículo 2 de la CEDH por no haber informado a la gente de los riesgos existentes de vivir en ese lugar, dadas sus condiciones ambientales, por no tomar las medidas de seguridad preventivas necesarias para garantizar el bienestar de esas personas y por no evitar su instalación en aquella zona122. En el caso Tas,kin y otros v. Turquía123, los peticionarios eran los vecinos de una mina de oro cuyo funcionamiento fue autorizado por las autoridades competentes, conforme al procedimiento legal de Turquía. Después de haberse otorgado el permiso, el Tribunal Supremo lo anuló, al considerar que el mismo no era acorde a la obligación que tiene el estado de garantizar a sus ciudadanos el derecho a la vida y a un ambiente sano, derecho específicamente reconocido por la legislación de Turquía. El Tribunal Supremo sostuvo, con base en el estudio de evaluación de impacto ambiental de la mina que, debido a la situación geográfica y a las características geológicas de la misma, el permiso no obedecía al interés general. El Tribunal tuvo en cuenta que la utilización de cianuro de sodio para el funcionamiento de la mina suponía un peligro para el ecosistema local, la salud y la seguridad humana124. Posteriormente, el Consejo de Ministros, en una decisión no publicada, autorizó la reanudación de las actividades de la mina de oro, actividades que comenzaron a ejecutarse nuevamente, incluso con anterioridad a la emisión de la decisión del Consejo. Al presentar los recursos legales internos, los solicitantes alegaron la violación del derecho a vivir en un ambiente sano y equilibrado, conforme al reconocimiento de la legislación turca. Utilizaron la única vía legal disponible para reclamar la violación de su derecho y evitar las interferencias que se causarían en sus estilos de vida125. El TEDH reconoce que la finalidad de los solicitantes era obtener, a través de la alegación de tal derecho, una protección adecuada a su integridad física contra los riesgos que la mina de oro implicaba tanto para el medio ambiente como para la vida y la salud de la población vecina. Por lo tanto, el TEDH ha considerado que el derecho en cuestión, es decir, el derecho a la integridad física, es un derecho civil que permite la aplicación del artículo 6 CEDH126 127. Las 122 Öneryildiz v. Turquía, Sentencia de 30 de noviembre de 2004. 123 Solicitud Nº 46117/99, de 10 de octubre de 2004, Sentencia de 30 de marzo de 2005. 124 Párrafos 26 y 119. 125 Párrafos 131, 132, 133. 126 Véase Gorraiz Lizarraga y otros v. España, Nº 62543/00. 127 El artículo 6.1 establece que: Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa, públicamente y dentro de un plazo razonable, por un Tribunal independiente e imparcial, establecido por la Ley, que decidirá los litigios sobre sus derechos y obligaciones de carácter civil o sobre el fundamento de cualquier acusación en materia penal dirigida contra ella. La sentencia debe ser pronunciada públicamente, pero el acceso a la Sala de Audiencia puede ser prohibido a la prensa y al público durante la totalidad o parte del proceso en interés de la moralidad, del orden público o de la seguridad nacional en una sociedad democrática, cuando los intereses de los menores o la protección de la vida privada de las partes en el proceso así lo exijan o en la medida considerada necesaria por el Tribunal, cuando en circunstancias especiales la publicidad pudiera ser perjudicial para los intereses de la justicia. 71 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica autoridades administrativas turcas vulneraron las garantías procesales de los solicitantes al emitir una autorización de reanudación de actividades sin publicarla ni permitir a las partes interesadas ser oídas. Asimismo, el TEDH ha considerado que las autoridades turcas vulneraron el artículo 8 del CEDH… En el caso Ahmet Okyay y otros v. Turquía las autoridades administrativas violaron el artículo 6.1 CEDH al no cumplir las decisiones de los tribunales, que ordenaban la cesación de las operaciones en tres plantas de energía termoeléctrica debido a las consecuencias que causaban en el medio ambiente128. Si bien la jurisprudencia comentada pertenece al TEDH, es necesario remarcar que en el sistema americano de derechos humanos la tutela de la protección del medio ambiente se encuentra atravesando también un proceso de reconocimiento creciente, aunque más paulatino y relacionado con otros derechos humanos tales como la protección de los derechos humanos de poblaciones indígenas y la elaboración de informes de la situación de los derechos humanos en los distintos países. 3.2. Derechos culturales y de las minorías: los pueblos indígenas y el disfrute de un ambiente sano Los pueblos indígenas han invocado disposiciones del PIDCP, como su artículo 27 para proteger de la degradación ambiental sus tierras y su cultura. El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha interpretado este artículo en forma amplia, de manera que favorece los derechos de los recursos y de las tierras de estos pueblos. El artículo 27 PIDESC establece que: “En los estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma”. En tal sentido, en el caso Mahuika et al v. Nueva Zelanda129 el Comité se ha pronunciado respecto al balance que debe existir entre los derechos de las minorías y la protección de los recursos marinos vivos. El caso, presentado por la comunidad maorí, concernía a las pesquerías tradicionales maoríes. La comunidad había firmado con la Corona Británica, predecesora al actual gobierno, un tratado que proclama los derechos de los maoríes, entre ellos el derecho a la 128 Solicitud Nº 36220/97, Sentencia de 12 de julio de 2005. 129 Comunicación Nº 547/1993: New Zealand. 15 de noviembre de 2000, CCPR/C/70/D/547/1993. 72 Derechos Humanos y Medio Ambiente libre determinación y el derecho a administrar las pesquerías tribales. En los últimos años, las pesquerías de la costa neozelandesa se han visto excesivamente explotadas, por lo que el gobierno ha adoptado, en diversas ocasiones, disposiciones legales a fin de limitar y estructurar la pesca comercial del país. Estas disposiciones han afectado de forma imprevista a los maoríes, que afirmaron que las medidas del gobierno ponían en peligro su modo de vida y la cultura de sus tribus, lo que violaría el artículo 27 del PDCP. Los maoríes proclamaron que: Las pesquerías taonga implican relaciones entre el individuo, la tribu, los peces y las pesquerías en un sentido no sólo de posesión o “pertenencia”, sino también de identidad personal o tribal, de lazos sanguíneos y genealógicos y de espíritu. Esto significa que la “herida” hecha al medio ambiente o a la pesca, la persona o tribu maorí la puede sentir como algo personal y la acusa no sólo en su entidad física, sino también en la reputación, las emociones y el “maná”130. El Comité ha reconocido que las actividades económicas pueden causar injerencias en el ámbito del artículo 27 cuando se trastoca algún elemento indispensable en la cultura de una comunidad131 y que la obligación asumida por los estados Partes en virtud de dicho artículo puede requerir medidas jurídicas positivas de protección y medidas para garantizar la efectiva participación de los miembros de las comunidades de minorías en las decisiones que les afecten132. En la jurisprudencia, el Comité ha insistido en que la admisibilidad de las medidas que afecten a las actividades económicas de valor cultural de una minoría, o se interfieran en ellas, dependerá de que los miembros de esa minoría hayan tenido oportunidad de participar en el proceso de adopción de decisiones relativas a esas medidas y de que sigan beneficiándose de su economía tradicional133. En este caso, el gobierno entabló una serie de consultas y permitió la participación de la comunidad a fin de arribar a una solución consensuada. En el proceso de consulta se prestó especial atención al significado cultural y religioso de la pesca para los maoríes, entre otras cuestiones, garantizando la posibilidad de que individuos y comunidades maoríes pudieran dedicarse a actividades pesqueras no comerciales. Basado en estas consideraciones el Comité ha considerado que no hubo violación del artículo 27. Es importante señalar que en lo que respecta a la consideración del derecho a un medio ambiente sano, los pueblos indígenas, que conviven en estrecha relación con el medio natural en virtud de sus tradiciones y sistemas de vida ancestrales, se ven particularmente afectados cuando su entorno y ambiente se ve degradado o cuando no tienen acceso a las tierras y a los recursos que les pertenecieron por generaciones. 130 Párrafo 8.2. 131 Véase, entre otros el Dictamen del Comité en Kitok c. Suecia, comunicación Nº 197/1985, aprobada el 27 de julio de 1988 (CCPR/C/33/D/197/1985, párr. 9.2). Véase también el Dictamen del Comité en los dos casos Länsmann, Nos. 511/1992, 26 de octubre de 1994 (CCPR/C/52/D/511/1992) y 671/1995, de 30 de octubre de 1996 (CCPR/C/58/D/671/1995). 73 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas ha puesto en evidencia tal relación en su Observación General 14 sobre el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud, en la misma señaló que: […] los pueblos indígenas tienen derecho a medidas específicas que les permitan mejorar su acceso a los servicios de salud y a las atenciones de la salud. Los servicios de salud deben ser apropiados desde el punto de vista cultural, es decir, tener en cuenta los cuidados preventivos, las prácticas curativas y las medicinas tradicionales […]. Para las comunidades indígenas, la salud del individuo se suele vincular con la salud de la sociedad en su conjunto y presenta una dimensión colectiva. A este respecto, el Comité considera que […] la […] pérdida por esas poblaciones de sus recursos alimenticios y la ruptura de su relación simbiótica con la tierra, ejercen un efecto perjudicial sobre la salud de esas poblaciones134. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos han tratado diversos casos referentes a pueblos indígenas. En el caso Yanomani, la Comisión concluyó que la destrucción ecológica de las tierras Yanomani en Brasil había violado el derecho a la vida, a la salud y a la alimentación de ese pueblo, derechos reconocidos en la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre135. El caso Yakye axa vs. Paraguay136, surgió de una denuncia presentada a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por la comunidad indígena Yakye Axa (“Isla de Palmas”) que ocupaba ancestralmente el Chaco paraguayo y que es una sociedad tradicional de cazadores-recolectores. La Comisión Interamericana ante la imposibilidad de resolver la denuncia en su ámbito remitió el caso a la Corte Interamericana de Derechos Humanos La comunidad solicitó, en diversas oportunidades, previa constitución de su personalidad jurídica, los territorios que les pertenecieron ancestralmente, los cuales se extienden a lo que en la actualidad son tres estancias de propiedad privada. La inacción y la falta de respuesta del estado paraguayo supuso para la comunidad el tener que instalarse al costado de una carretera, puesto que se les había prohibido 132 Véase Observación General Nº 23, aprobada en el 50º período de sesiones del Comité, en 1994, párrafo 3.2, según la cual, especialmente en el caso de poblaciones indígenas, el disfrute del derecho a la propia cultura puede requerir medidas jurídicas positivas de protección por un estado Parte y medidas para garantizar la efectiva participación de los miembros de las comunidades de minorías en las decisiones que les afecten. 133 Dictamen del Comité sobre el caso Nº 511/1992, I. Länsman y otros c. Finlandia, párrs. 9.6 y 9.8 (CCPR/C/52/D/511/1992). 134 UN Doc. E/C.12/2000/4. El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud (artículo 12 del PIDESC), (22º período de sesiones, 2000), párrafo. 27. 135 Caso Nº 7615, Resolución Nº 12/85 de 5 de marzo de 1985. 136 Sentencia de 17 de julio de 2005. 74 Derechos Humanos y Medio Ambiente acercarse a los territorios ancestrales o, incluso, desarrollar en ellos las actividades de subsistencia que siempre realizaron. La CIDH ha recordado que, en el caso de las comunidades indígenas, y a fin de que se cumplan los derechos de igualdad ante la ley137 y de obligación de respetar los derechos138 los estados deben, al aplicar su normativa interna, tomar en consideración las características propias que diferencian a los miembros de los pueblos indígenas de la población en general y que conforman su identidad cultural139. La Corte Interamericana reconoció que: Las afectaciones especiales del derecho a la salud, e íntimamente vinculadas con él, las del derecho a la alimentación y el acceso al agua limpia impactan de manera aguda el derecho a una existencia digna y las condiciones básicas para el ejercicio de otros derechos humanos, como el derecho a la educación o el derecho a la identidad cultural. En el caso de los pueblos indígenas el acceso a sus tierras ancestrales y al uso y disfrute de los recursos naturales que en ellas se encuentran estén directamente vinculados con la obtención de alimento y el acceso a agua limpia140. La Corte estimó que el estado de Paraguay, al no garantizar el derecho de propiedad ancestral de la Comunidad indígena Yakye Axa y de sus integrantes, había afectado el derecho a una vida digna de los miembros de la Comunidad. De acuerdo con lo manifestado por la Comisión en la demanda del caso, lo anterior ha significado la imposibilidad de la Comunidad y de sus miembros de acceder a la propiedad y posesión de su territorio y ha implicado mantenerse en un estado de vulnerabilidad alimenticia, médica y sanitaria que amenaza en forma continua la supervivencia de los integrantes y la integridad de la Comunidad en general. En casos similares se ha reconocido la vulneración de derechos contra los pueblos indígenas, donde también se han considerado violados el derecho a la propiedad, a la vida, etc. En la mayoría de los casos de pueblos indígenas se reconoce que la relación de las mismas con su tierra tradicional es de vital importancia espiritual, cultural y material, aunque aún no se reconozca directamente el derecho independiente de los mismos a la protección de su medio ambiente141. 137 Artículo 24 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos. 138 Artículo 1.1 Ibídem. 139 Párrafo 50 y 51 de la Sentencia. 140 Párrafo 167 de la Sentencia. 141 Véase caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, Sentencia de 29 de marzo de 2006; también caso de la Comunidad Moiwana vs. Suriname, Sentencia de 15 de junio de 2005, p. 86.6; véase Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, Sentencia de 31 de agosto de 2001. 75 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 3.3. Reconocimiento del derecho al medio ambiente en las Constituciones Las constituciones de la mayoría de los países reconocen los derechos humanos proclamados por la DUDH. En general, realizan un reconocimiento generalizado de los derechos económicos, sociales y culturales, aunque sin conferirles la misma operatividad y fuerza jurídica que a los derechos civiles y políticos. Como ejemplo puede citarse, la Constitución española de 1978. Asimismo, el establecimiento de los derechos de tercera generación es, en regla general, muy incipiente y suele estar contemplado con un mero rol orientativo. 3.3.1. España España es miembro del Consejo de Europa y de la Unión Europea. Asimismo, es miembro de la ONU y se ha adherido a: • el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, sociales y Culturales142, a los dos Protocolos Facultativos al Pacto de Derechos Civiles y Políticos, vigilados por el Comité de Derechos Humanos143; • la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, vigilada por el Comité para la Eliminación de Discriminación Racial144, al Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer145; • la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, vigilada por el Comité contra la Tortura; y146 • la Convención sobre los Derechos del Niño (CRC), vigilada por el Comité de los Derechos del Niño147. En España el medio ambiente es un bien jurídico constitucionalizado. El resto del ordenamiento jurídico debe respetarlo conforme al rango que le otorga la Constitución. Asimismo, el marco general de los derechos fundamentales y libertades se han de interpretar según la DUDH y demás tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España148. 142 El 27 de abril de 1977. 143 El 25 de enero de 1985 y el 11 de abril de 1991, respectivamente. 144 El 13 de septiembre de 1968. 145 El 6 de julio de 2001. 146 El 21 de octubre de 1987. 147 El 6 de diciembre de 1990. 148 Artículo 10 de la CEsp. 76 Derechos Humanos y Medio Ambiente Dentro de la parte dogmática149 de la Constitución, se encuentra un capítulo sobre los principios rectores de la política social y económica que incluye diversos derechos, considerados y aspiraciones, sólo exigibles de conformidad con las leyes que los desarrollen. Allí, se reconocen diversos derechos de segunda generación, entre ellos el derecho a la seguridad e higiene en el trabajo150, el derecho a la salud151, los derechos de los consumidores y usuarios152. Además, en dicho capítulo, se reconocen los derechos a la conservación del patrimonio153 y al disfrute del medio ambiente154. El artículo 45 de la Constitución Española sobre el derecho al medio ambiente establece que: 1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado. La ubicación del derecho al medio ambiente en la Constitución conlleva las siguientes consecuencias: • Que el derecho al medio ambiente no se ha considerado por la Constitución como un derecho fundamental de la persona, lo que implica la imposibilidad de plantear un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional basado directamente en la violación del derecho al medio ambiente155. • No se configura como un derecho de inmediata protección jurisdiccional. Así, el artículo 53.3 de la Constitución declara que los principios rectores de la política social y económica “sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”. El Tribunal 149 En la parte dogmática de la Constitución se hace una declaración de principios que indica y recoge los valores imperantes en la sociedad española. Allí, se encuentran los principales derechos constitucionales de los ciudadanos españoles. Está conformada por las siguientes partes: • Preámbulo • Título preliminar (artículos 1 a 9). • Título I, denominado «De los derechos y deberes fundamentales» (artículos 10 a 55). 150 Artículo 40.2 CEsp. 151 Artículo 43.1 y 43.2 CEsp. 152 Artículo 51 CEsp. 153 Artículo 46 CEsp. 154 Artículo 45 CEsp. 155 Ello es debido a que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 161.1.b de la Constitución, dicho recurso se limita a la violación de derechos y libertades a los que se refiere el artículo 53.2, es decir, aquellos que son reconocidos en el artículo 14 y en la Sección 1ª del Capítulo II. 77 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Constitucional ha declarado que “no puede ignorarse que el artículo 45 de la Constitución enuncia un principio rector, no un derecho fundamental”. Los Tribunales deben velar por el respeto al medio ambiente, sin duda, pero de acuerdo con lo que dispongan las leyes que desarrollen el precepto constitucional”156. La legislación debe ser respetuosa con el derecho al medio ambiente, porque puede ser invocada por los particulares ante los tribunales ordinarios. No obstante, aunque el recurso de amparo157 no sea directamente invocable en violaciones del derecho a un medio ambiente sano, es importante destacar que, al igual que ocurre en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ciertos derechos fundamentales se han “ecologizado” (“greening”). Así, algunos derechos como a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio, reconocidos en el artículo 18 CE, y por tanto invocables en recurso de amparo, se ponen en relación con las agresiones del medio ambiente para promover su protección. El Tribunal Supremo ha puesto en evidencia este hecho, al declarar que “el daño al ambiente en algunas ocasiones puede limitarse a comportamientos físicos-naturales del espacio (aguas, suelo, capa vegetal, bosque, fauna), pero también sus consecuencias pueden llegar a afectar a la población humana, incidiendo negativamente en su salud y bienestar general”158. 4. El derecho al agua como un derecho humano A fin de lograr un estándar adecuado de vida, el derecho a un medio ambiente sano incluye y debe complementarse con otra serie de derechos de reciente reconocimiento como es el derecho al acceso al agua potable. La protección de los recursos hídricos mundiales es un asunto de creciente importancia, puesto que el agua no sólo es esencial para la subsistencia del hombre, sino también para la de los ecosistemas que proveen los principales servicios de alimentación, aire limpio, etc. al ser humano. Por lo tanto, incluso desde una perspectiva antropocéntrica de los derechos humanos debería reconocerse la importancia de la preservación de un recurso tan fundamental como es el agua. El agua es un recurso limitado y fundamental para la vida y la salud. No obstante, la OMS ha estimado que al menos 1.100 millones de personas no tienen acceso al agua potable en el mundo. La presión sobre los recursos hídricos ha aumentado de manera sorprenderte en los últimos años, por lo que los gobiernos se ven forzados a encontrar maneras de incrementar la eficiencia de los sistemas de provisión de agua. La realidad ha demostrado que este preciado bien 156 Sentencias 32/1983, 149/1991 y 102/1995. 157 El recurso de amparo o acción de amparo es la demanda jurídica que tutela los derechos constitucionales del ciudadano. El órgano competente para entender en este tipo de recursos es el Tribunal Constitucional. A través del mencionado recurso se cumple una doble función de protección al ciudadano en sus garantías fundamentales y de garantía de la inviolabilidad de los preceptos fundamentales de la Constitución. 158 78 Sentencia de 2 de febrero de 2001. Derechos Humanos y Medio Ambiente escasea cada vez más y que el agua será valorada, en el futuro, incluso más que el petróleo en la actualidad. Nadie se atrevería a negar que los humanos tienen derecho a una cantidad y calidad suficiente de agua para vivir, aunque dicho derecho no haya sido expresamente reconocido en los instrumentos básicos de derechos humanos. El derecho al agua se reconoce de forma implícita en diversos convenios internacionales. Su reconocimiento formal no es generalizado, debido a que en el momento en que se realizaron los convenios básicos de derechos humanos, entre ellos la DUDH, se asumía que el acceso al agua constituía un hecho normal y fuera de peligro. Su reconocimiento explícito parecía innecesario. La DUDH proclama en su artículo 25 que “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios”(…). La frase “en especial” traducida de la versión original en inglés “including” (incluyendo), indica que la lista que establece el artículo sobre los factores necesarios para un nivel de vida adecuado no es exhaustiva. Es obvio que el agua, incluso más que la alimentación, es esencial para la vida y para la salud, por lo que debería inferirse que el derecho al agua se encuentra incluido. Asimismo, el derecho al agua se deduce del PIDESC, de la interpretación conjunta de los artículos 11 y 12159. El Comité de Derechos Económicos, Sociales 159 El artículo 11 dispone: 1. Los estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento. Observación general sobre su aplicación. 2. Los estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para: a) mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales; b) asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan. El artículo 12 establece: 1. Los estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. 2. Entre las medidas que deberán adoptar los estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para: a) la reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños; b) el mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) la prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas; d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad. 79 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica y Culturales ha emitido una Observación General160 161 en la cual reconoce que el derecho humano al agua es indispensable para vivir dignamente y es condición previa a la realización de otros derechos humanos. No obstante, debe tomarse en cuenta que las Observaciones Generales del Comité no tienen carácter vinculante para los estados miembros, y el PIDSEC sólo obliga a los estados Partes a “adoptar medidas (…) hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados (…) la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”162. Por lo tanto, los estados Partes deben adoptar medidas eficaces para hacer efectivo el derecho al agua sin discriminación alguna163. Con dicha Observación General es la primera vez que un órgano de la ONU reconoce la existencia de este derecho con carácter independiente y alcance general. La Observación General del CDESC caracteriza al agua como un bien público, si bien no hay una explicación de lo que tal adjetivación significa. Sin embargo, es probable que el CDESC pretendiera utilizar la expresión en el sentido de que el agua pertenece al público en general. Según dicha Observación, el contenido del derecho al agua entraña que la misma sea: • • • accesible. segura. suficiente. Se caracteriza al agua como un bien social, cultural y económico. Es por ello que, cualquier pago por servicios de agua debe ser equitativo. Ello significa que el CDESC no considera la privatización como constitutiva de violación del derecho al agua, sino que sólo exige que el agua sea accesible y su provisión responda a metodologías de pago que estén debidamente legisladas y efectivamente controladas. Asimismo, la Observación General establece que el derecho a la salud incluido en el artículo 12 de la DUDH obliga a las Partes a tomar medidas fundadas en bases no discriminatorias para prevenir amenazas a la salud generadas por condiciones del agua que sean tóxicas e inseguras. Si bien la Observación General mencionada se refiere al reconocimiento existente del derecho al agua en otros documentos, el lenguaje de los mismos evi- 160 Observación General 15, Aplicación del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, El derecho al agua (artículos 11 y 12 del Pacto), (29º período de sesiones 2002), UN Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 117 (2002). 161 Además, el Comité ha reconocido anteriormente que el agua es un derecho humano amparado por el párrafo 1 del artículo 11 PDESC (véase la Observación general Nº 6 (1995). 162 PIDESC, artículo 2.1. 163 Observación General Nº 15, Párrafo 1. 80 Derechos Humanos y Medio Ambiente dencia que el reconocimiento no ha sido expreso, sino que lo relacionan con otro tipo de derechos, obligaciones o principios, o en relación con determinados grupos de personas más vulnerables. En el ámbito de la ONU, el derecho al agua se encuentra reflejado en la Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer164 y en la Convención de los Derechos del Niño165. En el ámbito regional, sólo la Carta Africana para los Derechos y el Bienestar del Niño de 1990 lo ha reconocido. El Protocolo sobre Agua y Salud a la Convención de 1992 sobre el Uso de los Cursos de Agua Internacionales y de los Lagos Internacionales, aprobada por la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas en 1999166, dispone que las Partes deben tomar todas las medidas apropiadas a fin de asegurar la provisión adecuada de agua potable167. Como se mencionó anteriormente, la Observación General del CDESC reconoció que el derecho humano al agua supone que todos puedan tener acceso suficiente, seguro, aceptable, física y económicamente posible para usos personales y domésticos. En tal sentido, el CDESC enfatiza que debería darse prioridad a la prevención de hambrunas y enfermedades, así como al uso destinado al cumplimiento de las obligaciones principales que implican cada uno de 164 El artículo 14.2 establece que: “Los estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en las zonas rurales a fin de asegurar en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, su participación en el desarrollo rural y en sus beneficios, y en particular le asegurarán el derecho a: (…) h) gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las comunicaciones. 165 El artículo 24 establece que: “1. Los estados Partes reconocen el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud. Los estados Partes se esforzarán por asegurar que ningún niño sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios. 2. Los estados Partes asegurarán la plena aplicación de este derecho y, en particular, adoptarán las medidas apropiadas para: (…) c) combatir las enfermedades y la malnutrición en el marco de la atención primaria de la salud mediante, entre otras cosas, la aplicación de la tecnología disponible y el suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua potable salubre, teniendo en cuenta los peligros y riesgos de contaminación del medio ambiente; (…). 166 El Convenio sobre la Protección y Uso de los Cursos de Agua Transfronterizos y los Lagos Internacionales fue firmado en nombre de la Comunidad Europea en Helsinki el 18 de marzo de 1992. Establece el marco de la cooperación entre los países miembros de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas con el fin de prevenir y controlar la contaminación de los cursos de agua transfronterizos y garantizar el uso racional de los recursos acuáticos, en la perspectiva de un desarrollo sostenible. Véase Decisión 95/308/CE del Consejo, de 24 de julio de 1995, relativa a la celebración, en nombre de la Comunidad, del Convenio sobre la protección y uso de los cursos de agua transfronterizos y los lagos internacionales (Convenio de Helsinki) [DOCE L 186, de 05.08.1995]. 167 Artículo 4.2, a) del Convenio. 81 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica los derechos humanos reconocidos en el Pacto. A modo de ejemplo, el Comité incluyó en la Observación un número de obligaciones principales en relación al derecho al agua, y fundamentalmente, aquellas que son de efecto inmediato, como el ejercicio del derecho sin discriminación. El derecho a un nivel de vida adecuado reconocido en diversos instrumentos de derechos humanos incluye el derecho al agua como garantía indispensable para asegurar una de las condiciones fundamentales para la supervivencia. Este derecho también debe integrarse con otros derechos consagrados en la DUDH como el derecho a la vida y a la dignidad humana168. La Carta de Aguas del Río Senegal establece disposiciones de cooperación entre los países que comparten el curso de agua, fundamentalmente, en relación al acceso al agua169. A juicio del CDESC, pueden identificarse, al menos, algunas obligaciones básicas en relación con el derecho al agua, que tienen efecto inmediato: a) Garantizar el acceso a la cantidad esencial mínima de agua que sea suficiente y apta para el uso personal y doméstico y prevenir las enfermedades; b) Asegurar el derecho de acceso al agua y las instalaciones y servicios de agua sobre una base no discriminatoria, en especial a los grupos vulnerables o marginados; c) Garantizar el acceso físico a instalaciones o servicios de agua que proporcionen un suministro suficiente y regular de agua salubre; que tengan un número suficiente de salidas de agua para evitar unos tiempos de espera prohibitivos; y que se encuentren a una distancia razonable del hogar; d) Velar por que no se vea amenazada la seguridad personal cuando las personas tengan que acudir a obtener el agua; e) Velar por una distribución equitativa de todas las instalaciones y servicios de agua disponibles; 168 169 Observación General Nº 15, Párrafo 13. La Carta de las Agua del Río Senegal es una experiencia estratégica única en África y en el mundo. La misma ha sido firmada por la Conferencia de los jefes de estado y de gobierno el 28 de mayo de 2002, en el contexto de la Organización para el Aprovechamiento del Río Senegal (OMVS), la cual fue creada el 11 de marzo de 1972 y reúne a los estados que comparten el río Senegal. La Carta organiza la cooperación entre los estados miembros según los principios fundamentales siguientes: – Cada uno tiene un derecho igual de acceso al agua, – Las obras son propiedad común e indivisible de los estados, – Los costes y las cargas se deben distribuir de manera equitativa y solidaria entre los estados, – La navegación es libre. Los países ribereños del río Senegal han generado una base para una cooperación equitativa. La Carta de Aguas otorgó un mandato a la Comisión Permanente de Aguas para arbitrar la utilización de las aguas entre los diversos usos tales como agricultura, ganadería, pesca continental, energía hidroeléctrica, abastecimiento de agua para las ciudades y las zonas rurales. Asimismo, contiene disposiciones referentes a la protección del medio ambiente. 82 Derechos Humanos y Medio Ambiente f) Adoptar y aplicar una estrategia y un plan de acción nacionales sobre el agua para toda la población; la estrategia y el plan de acción deberán ser elaborados y periódicamente revisados con base en un proceso participativo y transparente; deberán prever métodos, como el establecimiento de indicadores y niveles de referencia que permitan seguir de cerca los progresos realizados; el proceso mediante el cual se conciban la estrategia y el plan de acción, así como el contenido de ambos, deberán prestar especial atención a todos los grupos vulnerables o marginados; g) Vigilar el grado de realización, o no realización, del derecho al agua; h) Poner en marcha programas de agua destinados a sectores concretos y de costo relativamente bajo para proteger a los grupos vulnerables y marginados; i) Adoptar medidas para prevenir, tratar y controlar las enfermedades asociadas al agua, en particular velando por el acceso a unos servicios de saneamiento adecuados. Los expertos han concluido que no es la disponibilidad de agua lo que debe asegurarse por parte de los gobiernos, sino la existencia de la suficiente infraestructura, instituciones, y capacidades de gestión, de modo que las necesidades básicas de agua puedan ser cubiertas. Los costes y factibilidades que implican el cumplimiento de dicho derecho hace que sea prácticamente imposible para los gobiernos de todo el mundo poder cumplirlo con éxito en un futuro cercano, por más que el mismo haya sido expresamente reconocido en el PIDESC. Consecuentemente, parte de la doctrina considera que su introducción podría obedecer más a un valor simbólico que a un reconocimiento real y operativo170. No obstante, no es cierto que los derechos contemplados en el PIDESC posean un mero valor simbólico en relación con las posibilidades fácticas de cada uno de los estados de cumplirlo en un futuro próximo. Los estados que son Partes al mismo se han comprometido a tomar todas las medidas tendentes a su consecución e, incluso, los individuos pueden considerarse titulares de tales derechos. Además de obligaciones para los gobiernos, el derecho humano al agua implica ciertas libertades y garantías para los individuos, como las de tener acceso a un suministro de agua necesario que no sea objeto de injerencias, es decir, la garantía de no sufrir cortes arbitrarios del suministro o de que no se contaminen los recursos hídricos que les proveen agua, entre otros. Asimismo, los individuos deben tener derecho a un sistema de abastecimiento y gestión del agua que ofrezca a la población iguales oportunidades. El reconocimiento internacional de este derecho es paulatino, pero creciente. Algunos de los ejemplos que demuestran la creciente implicación de instituciones internacionales en el respeto del derecho al agua se ven en los siguientes 170 McCaffrey, Stephen C., «The Human Right to Water» en Brown Weiss, Edith et al., Fresh Water and International Economic Law, New York, Oxford University Press, 2005. p. 108. 83 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica casos. Por un lado, la Comisión Africana sobre los Derechos de los Hombres y los Pueblos estimó, en 1995, que Zaire (actual República Democrática del Congo) había violado el derecho a la salud de la Carta Africana171 al no asegurar servicios básicos tales como agua potable y electricidad172. Por otro lado, tras un examen de la práctica de los estados en materia de acceso al agua, la ONG denominada Consejo Europeo sobre Derecho del Medio Ambiente concluyó que toda persona tiene derecho al agua. En una resolución aprobada en abril de 2000, esta ONG describió el objeto del derecho al agua, exponiendo que éste no es disociable del resto de los derechos humanos173. Finalmente, también debe destacarse que, en septiembre de 2003, el Parlamento Europeo declaró que el “acceso al agua potable es un derecho humano básico”. 171 Artículo 16 de la Carta. 172 Free Legal Assistance Group and Others v. Zaire, African Commission on Human and Peoples’ Rights, Comm. No. 25/89, 47/90, 56/91, 100/93 (1995). 173 84 www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/0/b32f2d9994ebd0eac125694c00546db1 Capítulo 3 La protección del medio ambiente atmosférico Un aire puro es esencial para nuestra salud y la del medio ambiente. Desde la revolución industrial la calidad del aire se ha ido deteriorando considerablemente principalmente como resultado de las actividades humanas. El aumento de la producción industrial y energética, la quema de combustibles fósiles y el aumento del tráfico contribuyen a la contaminación atmosférica y al cambio climático. La comunidad internacional comenzó a legislar en esta materia en los años setenta. En este capítulo se examinan los regímenes de la contaminación transfronteriza, de protección de la capa de ozono y de lucha frente al cambio climático. 1. El régimen de la contaminación atmosférica transfronteriza 1.1. La problemática La introducción de contaminantes en la atmósfera genera múltiples efectos, entre ellos, la acidificación del aire. Ésta se produce como consecuencia de la emisión de sustancias tales como el óxido de azufre (SOx), los óxidos de nitrógeno (NOx), el amoniaco (NH3), el monóxido de carbono (CO), el ozono (O3) y los compuestos orgánicos volátiles (COV). Sustancias con un papel preponderante en la acidificación del aire Dióxido de Azufre (SO2): Fuentes: Más de la mitad del SO2 llega a la atmósfera desde fuentes antropogénicas, especialmente de la combustión de combustibles fósiles. Los países que consumen más energía, es decir, las que más combustibles fósiles queman, son los más contaminantes. Los principales emisores son los EE.UU y la UE de los 15. Si sumamos a los anteriores las emisiones de los países del Este y Centro de Europa, de la Federación Rusa, Canadá, Australia y Japón, obtendremos más de la mitad de las emisiones de dióxido de azufre a nivel mundial. Óxidos de Nitrógeno (NOX): Fuentes: El NOx proviene, fundamentalmente, de la combustión de combustibles fósiles. Estos componentes son emitidos principalmente como resultado de la utilización de hidrocarburos que, a su vez, constituyen la principal fuente de energía disponible. Así, son empleados en las actividades industriales (fuentes fijas) y en la propulsión de los vehículos de motor (fuentes móviles). Los principales países emisores son los mismos que los de SO2. ➔ 85 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Amoniaco (NH3),: Fuentes: La mayor fuente de emisión de estos gases es el ganado y los abonos que se utilizan para la agricultura. Las principales naciones que lo emiten son las que producen alimentos y tienen la mayor densidad de población. Asia (incluidas las antiguas repúblicas soviéticas) sería responsable de aproximadamente el 41% de las emisiones; Latinoamérica 16%; África 14%; Europa 9%; Norteamérica 8% y Australia del 2%. Compuestos Orgánicos Volátiles (COV): Los COV con mayor presencia atmosférica son: hidrocarburos, cetonas, alcoholes, ácidos, etc. Hay miles de compuestos, aunque sólo algunos se emiten en cantidades apreciables. Fuentes: Hay diversas emisiones de origen natural, por ejemplo, las provenientes de las plantas y de los océanos. Las actividades humanas contribuyen aproximadamente en sólo un 10% a las emisiones de COV y, entre ellas, las fuentes más importantes son las relacionadas con el consumo y la manipulación del petróleo y derivados. En particular, las emisiones de los tubos de escape de los automóviles generan COVs debido a la combustión incompleta del combustible y a las pérdidas por evaporación de los disolventes. Fuentes: Elaboración propia en base a: Dávila, Figueruelo, “Química física del ambiente y de los procesos medioambientales”, España, Editorial Reverté, 2004. PNUMA, “Environmental Data Report (1991)”, PNUMA, 1991, págs. 10, 12 y 37-40. El aire sirve de medio de tránsito de sustancias y partículas. Éstas, una vez liberadas, se mantienen en el medio aéreo durante un período manifestando, posteriormente, impactos diversos en el momento de depositarse en los diferentes medios: agua, naturaleza y suelo. Las precipitaciones hacen que la mayor parte de los óxidos de azufre y nitrógeno que se encuentran presentes en el aire, sufran un proceso de oxidación que da lugar a la formación de ácido sulfúrico y ácido nítrico. Estos ácidos se disuelven en las gotas de agua que forman las nubes y en las gotas de lluvia, volviendo a la superficie en precipitaciones denominadas lluvia ácida. Los suelos, el agua y la vegetación absorben estas precipitaciones ácidas. A pesar de que generalmente se denomina a esas precipitaciones como “lluvia ácida”, también se presentan bajo la forma de partículas secas en nieve, hielo, rocío, bruma, etc. Principales impactos de la “lluvia ácida” Afectación de bosques. Los árboles pierden las hojas (principalmente las coníferas) y se reduce la vitalidad de las plantas, lo que puede generar su desaparición. Los bosques centroeuropeos y de la costa Este de EE.UU han sido los principales afectados. • Acidificación de lagos: provoca sucesos de mortandad de peces y la reducción de la diversidad de especies. Canadá, Suecia, Finlandia, EE.UU, y Gran Bretaña sufrieron la acidificación de sus aguas. • Corrosión de estructuras y obras ornamentales: degradación de estatuas y monumentos de mármol y otros materiales calcáreos. • Efectos sobre animales y seres humanos: se considera que la lluvia ácida produce el incremento de afecciones respiratorias y cardiovasculares en el hombre. Asimismo, afecta de manera similar o, incluso más severa, a los animales. • 86 La protección del medio ambiente atmosférico Contaminación transfronteriza Los contaminantes atmosféricos se mueven rápidamente, razón por la que cubren distancias mayores que las que recorren los contaminantes que se encuentran en los cursos de agua o en el medio marino. En los años setenta, diversos estudios confirmaron la hipótesis que mantenía que los contaminantes atmosféricos pueden ser transportados a lo largo de miles de kilómetros antes de ser depositados en el suelo, provocando daños en el ambiente. Los científicos llegaron a demostrar que, en algunos países europeos, la calidad del aire y de las precipitaciones se veía afectada considerablemente a causa de las emisiones realizadas en otros países europeos. Como consecuencia de las investigaciones, se comprobó que existía una estrecha relación entre las emisiones atmosféricas de azufre realizadas en Europa continental y los niveles de acidificación elevada en los lagos escandinavos. Así, los países escandinavos estaban afrontando los impactos de la lluvia ácida, cuyo origen se encontraba en las emisiones realizadas en otros países. La lluvia ácida produjo, entre otros impactos, la pérdida de una gran cantidad de peces, daños en la vegetación y en materiales de construcción de edificios y monumentos. Se comprobó que los daños que generan los contaminantes emitidos a la atmósfera, dependen de la cantidad y la dirección de su dispersión, factores estrechamente relacionados con la velocidad de los vientos y las condiciones climáticas. 1.2. Respuesta internacional a la problemática La Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano celebrada en Estocolmo, en 1972, supuso el comienzo de una cooperación internacional activa para combatir la acidificación. Por una parte, los estados industrializados, al haber comprendido el carácter transfronterizo de la contaminación, consideraron necesario cooperar para actuar a nivel internacional con el objeto de resolver los problemas generados por la acidificación del aire. La Conferencia de Helsinski sobre Seguridad y Cooperación en Europa de 1975, sentó las bases para establecer un programa de control de las sustancias emitidas. Este programa se denominó Programa de Cooperación para la Vigilancia Continua y la Evaluación del Transporte a Gran Distancia de Contaminantes Atmosféricos en Europa (EMEP). La adopción de este programa supuso el establecimiento de estaciones de vigilancia de emisiones de SO2. Por otra parte, se convocó una reunión de alto nivel en el marco de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE), en noviembre de 1979, en Ginebra, Suiza, a la que asistieron representantes de los países responsables de más de la mitad de los contaminantes emitidos al aire en todo el mundo. El resultado de esta reunión fue la firma del “Convenio Sobre la Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Gran Distancia” por 34 gobiernos de Europa, Canadá, Estados Unidos y la Comunidad Europea. La firma de este Convenio que 87 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica reunió a países separados por la guerra fría se consideró un evento extraordinario. La iniciativa, promovida por los países escandinavos, fue apoyada desde el principio por la antigua URSS. Desde su firma, el Convenio ha trazado el camino para una cooperación fructífera entre los países que integran la CEPE. El Convenio fue desarrollado a través de ocho protocolos que introdujeron la regulación de nuevos compuestos, conforme avanzaba el conocimiento científico sobre esta problemática. Situación actual Actualmente, se estima que en Noruega el 92% de los contaminantes atmosféricos proceden del exterior, en Suiza el 90%, en Austria, el 85%, en Suecia el 82% y en Dinamarca el 72%. En cambio, el Reino Unido, uno de los principales emisores y “exportadores” de SO2, está protegido de esta contaminación por el régimen de vientos dominante1. Entre 1980 y 1998, las naciones de la EMEP redujeron considerablemente las emisiones de SO2 (56%), mientras que las de NOx sólo fueron reducidas en un 15%2. Sin embargo, todavía son abundantes los ecosistemas europeos expuestos a excesos de acidez y, sobretodo, de eutrofización. A pesar de que los problemas de la lluvia ácida se han percibido más claramente en los países industrializados, en la actualidad, existen indicaciones de que ciertas regiones de países en desarrollo, tales como China, India, Brasil y Venezuela, podrían comenzar a sufrir sus consecuencias, producto de su rápida industrialización. 1.3. Convenio Sobre la Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Gran Distancia Se trata del primer instrumento jurídico vinculante contra la contaminación atmosférica a escala regional. Fue firmado el 13 de noviembre de 1979 y entró en vigor el 16 de marzo de 1983. El Convenio, que actualmente cuenta con 50 partes3, fue el primero en ocuparse, específicamente, de la contaminación atmosférica transfronteriza. La CE lo aprobó el 15 de julio de 19824 y España lo ratificó el 15 de junio de 19825. 1 Juste Ruiz, J., y Castillo Daudí, M., “La protección de la atmósfera y el Derecho Internacional”, En: Gestión Ambiental, España, 1999, Nº 2. 2 EMEP, Vestreng, V., Storen, E.,2000: Analysis of UNECE/EMEP Emission data MSC-W Status Report, 2000. 3 Datos actualizados hasta el día 26 de abril de 2006. 4 Decisión 81/462/CEE del Consejo, de 11 de junio de 1981, relativa a la celebración del Convenio sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia (DOCE. L 171, de 27.06.1981). 5 BOE núm. 59, de 10.03.1983. 88 La protección del medio ambiente atmosférico “Contaminación atmosférica” Se entiende como la introducción en la atmósfera por el hombre, directa o indirectamente, de energía o de sustancias que tengan una acción nociva de tal naturaleza que ponga en peligro la salud humana, dañe los recursos biológicos y los ecosistemas, deteriore los bienes materiales y afecte o dañe los valores recreativos y otros usos legítimos del medio ambiente. “Contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia” Es la contaminación atmosférica cuya fuente física esté situada totalmente o en parte, en una zona sometida a la jurisdicción nacional de un estado y que produzca efectos perjudiciales en una zona sometida a la jurisdicción de otro estado a una distancia tal que, generalmente, no sea posible distinguir las aportaciones de las fuentes individuales o de grupos de fuentes de emisión. 1.3.1. Objetivos El Convenio reconoce que la contaminación del aire es un problema grave. Por ello, su objetivo es “proteger al hombre y al medio ambiente contra la contaminación atmosférica”. Lo significativo de este Convenio es la cooperación que se estableció entre los estados que causan los mayores índices de contaminación transfronteriza y los que la soportan, comprometiéndose a colaborar en la protección del medio ambiente atmosférico. Actualmente, prácticamente la totalidad de los países industrializados de Europa, Canadá y Estados Unidos forman parte del mismo. 1.3.2. Principales obligaciones Básicamente, las Partes deben esforzarse por limitar y, en la medida de lo posible, prevenir y reducir paulatinamente las emisiones de contaminantes atmosféricos, luchando así contra la contaminación transfronteriza atmosférica. No obstante, éste no es más que un acuerdo marco, de carácter programático, es decir, no contiene obligaciones directas para los estados. El Convenio enuncia unos principios fundamentales que poseen, en algunos casos, un contenido normativo mínimo. Con el propósito de alcanzar el objetivo del Convenio las Partes deberían llevar a cabo las siguientes acciones: • Elaborar, sin demora, políticas y estrategias que les sirvan para combatir las descargas de contaminantes atmosféricos, teniendo en cuenta los esfuerzos ya emprendidos a nivel nacional e internacional. A tal respecto, prevé la adopción de sistemas de gestión de la calidad del aire. Ello, supone el establecimiento de las bases para una cooperación política entre las Partes a fin de abordar la problemática. 89 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica • Intercambiar informaciones de sus políticas, actividades científicas y medidas técnicas que tengan por objeto combatir, en la medida de lo posible, las descargas de contaminantes atmosféricos que puedan tener efectos perjudiciales. • Emprender actividades concertadas de investigación y/o de desarrollo en diversas materias que permitan conocer y comprender mejor los distintos aspectos científicos y técnicos del problema de la contaminación atmosférica, así como la evaluación económica, social y ecológica de las medidas a adoptar. Asimismo, deberán intercambiar informaciones relativas a cambios importantes en políticas, desarrollo industrial y su impacto potencial; tecnologías de control; costes de control de emisiones; información referente a los efectos de la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia y la extensión de los daños resultantes. La motivación de tales intercambios es lograr la aplicación de las mejores tecnologías disponibles en la materia, a través de una efectiva cooperación científica. La flexibilidad del Convenio se evidencia en su artículo 6, el cual establece que cada Parte contratante se compromete a elaborar las políticas y estrategias más convenientes y las medidas de control que sean compatibles con un desarrollo equilibrado, recurriendo especialmente a la mejor tecnología disponible y económicamente aplicable y a las técnicas que no produzcan residuos o que lo hagan en una mínima proporción. Esto permite a los estados Partes contar con un amplio margen de discrecionalidad a la hora de considerar qué se entiende por “mejor tecnología disponible” y por “económicamente aplicable”. Asimismo, se establece un mecanismo de consultas entre las Partes que se hallen expuestas a una contaminación atmosférica a gran distancia o que se hallen expuestas a ese riesgo, por un lado, y las Partes en cuyo territorio se haya originado o pudiera haberse originado las emisiones que provocan la contaminación, por el otro. Cooperación en materia de vigilancia Los estados Partes del Convenio participan en el EMEP. Este Programa se rige por un Protocolo separado y su objetivo es suministrar a las Partes en el Convenio datos científicos sobre la vigilancia de la atmósfera, la realización de modelos informáticos, la evaluación de las emisiones y la realización de previsiones. Las acciones de cooperación entre los estados se refieren a: • aplicar ese Programa, centrado inicialmente en la vigilancia del SO2, a los demás contaminantes atmosféricos; • vigilar la composición de agua, suelo y vegetación, que puedan verse afectados por esos contaminantes y los efectos sobre la salud y el medio ambiente; • suministrar datos meteorológicos y fisicoquímicos sobre los fenómenos que surgen durante el traslado transfronterizo de los contaminantes; • utilizar, cada vez que resulte posible, métodos de vigilancia y modelización comparables o normalizados; • integrar el programa EMEP en los programas nacionales e internacionales adecuados; • intercambiar periódicamente los datos obtenidos merced a esta vigilancia. 90 La protección del medio ambiente atmosférico 1.4. Marco institucional 1.4.1. Órgano Ejecutivo El Órgano Ejecutivo es la Reunión de los Representantes de los estados Partes del Convenio. Ésta se celebra al menos una vez por año, con el objetivo de examinar las actuaciones realizadas en el marco del Convenio y de adoptar los próximos programas de trabajo. Además, éste es responsable de implementar los principios más importantes del Convenio a través de su revisión y de la creación de órganos subsidiarios encargados de aplicarlo y desarrollarlo. Asimismo, el Órgano Ejecutivo adopta protocolos que instituyen nuevas obligaciones específicas para aquellas Partes del Convenio que lo ratifiquen. También, se encarga de tomar decisiones en relación con su cumplimiento, y aprueba las cuestiones financieras con base en la planificación de las actividades a llevar a cabo. Las actividades prioritarias del Convenio suelen incluir la revisión e implementación de sus protocolos más recientes, así como la aplicación del Convenio en la región de la CEPE. Asimismo, se encarga de intercambiar información y conocimientos con otras regiones del mundo. 1.4.2. Secretaría La Secretaría del Convenio es desempeñada por la Sección de Contaminación Atmosférica de la División de Medio Ambiente de la CEPE, que se encuentra en Ginebra. Su máximo representante es el Secretario Ejecutivo de la CEPE. Los trabajos de este órgano ejecutivo se apoyan en los cuatro órganos subsidiarios: • El órgano Director del EMEP. • El Grupo de Trabajo de Efectos, que funciona basándose en cinco programas internacionales de cooperación: bosques, aguas superficiales, materiales, culturas y sistema de vigilancia integrada de los ecosistemas. • El Grupo de Trabajo de Estrategias. • El Grupo de Trabajo de Tecnologías. La Secretaría es responsable de la preparación de todas las reuniones relacionadas con el Convenio, incluyendo los encuentros que se realicen durante el proceso de negociaciones. Otra tarea importante consiste en coordinar un gran número de reuniones que se realizan fuera de los acuerdos formales de Ginebra. 1.4.3. Comité de Implementación Fue establecido por la Decisión 1997/2 del Órgano Ejecutivo, y tiene por objeto controlar y vigilar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los estados en relación al Convenio y a sus protocolos. 91 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La mayoría de los protocolos introdujeron la obligación para los estados Partes de informar al Comité de Implementación o al Órgano Ejecutivo, de manera regular, sobre la forma en que aplican las obligaciones asumidas en los protocolos o el Convenio. Así, el Comité de Implementación tiene la posibilidad de informar a las Partes en las sesiones del Órgano Ejecutivo y hacer recomendaciones. Luego, las Partes deciden cómo actuar. Además, puede realizar notificaciones de advertencia a uno o más estados a fin de alcanzar los objetivos de los protocolos y adoptar medidas para asistir a un estado Parte en el cumplimiento de dichas obligaciones. ÓRGANO EJECUTIVO Grupo de trabajo de efectos Comité de aplicación Secretaría Órgano Director del EMEP Grupo de trabajo de elaboración y revisión de estrategias Ficha del Convenio sobre Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Gran Distancia Nombre oficial del Convenio Convenio Sobre la Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Gran Distancia. Publicación en el BOE Instrumento de Ratificación del Convenio (BOE núm. 59, de 10.03.1983) Fecha de firma 13 de noviembre de 1979 Fecha de entrada en vigor 16 de marzo de 1983 Número de Partes 51 6 www.unece.org/env/lrtap/status/lrtap_st.htm España ratificó el convenio el 15 de junio de 1982 y entró en vigor el 16 de marzo de 1983. La Comunidad Europea aprobó el Convenio por Decisión 81/462/CEE (DOCE L 171, de 27.06.1981) Página web de la Secretaría del Convenio www.unece.org/env/lrtap/lrtap_h1.htm Páginas web donde encontrar información respecto a ese convenio http://europa.eu.int/comm/environment/air/index.htm http://calidaddelaire.navarra.es/ www.buldair.org/ 6 A fecha de 23 de abril de 2007. 92 La protección del medio ambiente atmosférico 1.5. Protocolos al Convenio: establecimiento de nuevas obligaciones El Convenio de Ginebra se ha desarrollado a través de ocho protocolos adoptados por el Órgano Ejecutivo. En dichos protocolos, los estados elaboraron y adoptaron compromisos vinculantes a fin de dar soluciones a la problemática de la contaminación transfronteriza. Ello, supuso una verdadera asunción de obligaciones por parte de los estados Partes de cada protocolo. 1.5.1. Protocolo de 1984, Relativo a la Financiación del EMEP7 Este Protocolo se refiere a la financiación del EMEP. Ha sido ratificado por 41 países de CEPE8. España lo ratificó el 11 de agosto de 19879 y la CE el 17 de julio de 198610. Entró en vigor el día 28 de enero de 1988. Su objetivo es asegurar la disponibilidad de financiación para aplicar el sistema de vigilancia que es esencial para la revisión y evaluación de la contaminación en Europa, a la luz de los acuerdos sobre reducción de emisiones. El EMEP tiene tres componentes principales: • la recopilación de los datos de emisión de SO2, NOx, COVs y otros contaminantes atmosféricos; • la medición de la calidad del aire y de las precipitaciones; • la realización de modelos de dispersión atmosférica. Actualmente, participan del programa unas 100 estaciones de monitoreo en veinticuatro países. 1.5.2. Protocolo de 1985 Relativo a la Reducción de Emisiones de Azufre11 El Protocolo tiene por objeto la reducción de las emisiones de azufre o de sus flujos transfronterizos. Fue adoptado en respuesta a la evidencia del alcance de 7 Celebrado en Ginebra el 28 de septiembre de 1984. 8 Datos actualizados hasta el 5 de abril de 2006. 9 BOE núm. 42, de 18.02.1988. 10 Decisión 86/277/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa a la celebración del Protocolo del Convenio de 1979 sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia, relativo a la financiación a largo plazo del Programa de cooperación para la vigilancia continua y la evaluación del transporte a gran distancia de contaminantes atmosféricos en Europa (EMEP). (DOCE L 181, de 04.07.1986) 11 Celebrado en Helsinski el 8 de julio de 1985. 93 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica los daños originados por la acidificación en ciertas partes de Europa y Norte América. Este Protocolo entró en vigor el 2 de septiembre de 1987 y ha sido ratificado por veintidós países. La CE, España, el Reino Unido y Estados Unidos no lo han ratificado. Los estados Partes deben reducir las emisiones de azufre o sus flujos transfronterizos en un 30% antes de 1993, en base a los niveles de 1980. Esta obligación no tomó en cuenta diferenciación alguna entre estados, pues fue establecida con independencia de la evolución de las emisiones de los estados Partes. Este mecanismo era poco flexible, por lo que, posteriormente, fue reemplazado por el Protocolo firmado en Oslo en el año 1994. Asimismo, cada estado Parte debía informar al Órgano Ejecutivo del Convenio sobre sus emisiones de azufre incluyendo, entre otras informaciones, datos sobre los métodos de cálculo, las políticas y programas implementados para lograr los objetivos del Convenio. La Secretaría del Convenio12 afirma que, como consecuencia de la adopción de este Protocolo, las emisiones de azufre en Europa se redujeron notablemente (en más de un 50% en el año 1993). Incluso, once estados redujeron sus emisiones en al menos un 60%. Por tanto, de acuerdo con la fuente indicada, podría concluirse que todos los estados Partes del protocolo alcanzaron el objetivo de reducción de emisiones al menos en un 30%. ¿Cuál es la diferencia entre el Convenio y el Protocolo de emisiones de azufre? Si bien es cierto que ambos afrontan las emisiones de azufre a una escala continental, lo hacen de distinto modo. En los años 70 no había convencimiento ni voluntad política suficientes por parte de los gobiernos para asumir compromisos vinculantes a fin de eliminar las emisiones de azufre. Esta actitud cambió gracias a que las investigaciones científicas y los controles de emisiones realizados en los años 80 demostraron la urgencia de disminuir tales emisiones a un coste “razonable”. Por otra parte, a finales de los 80, un mayor número de países tomaron conciencia de que para combatir la acidificación de manera efectiva debía abordarse la cuestión desde una perspectiva internacional. 1.5.3. Protocolo de 1988 Relativo a la Lucha Contra las Emisiones de Óxidos de Nitrógeno13 Este Protocolo aborda las emisiones de óxidos de nitrógeno y sus flujos transfronterizos. Obliga a los estados Partes a congelar sus emisiones de óxidos de 12 www.unece.org/env/lrtap/sulf_h1.htm 13 Celebrado en Sofía, el 31 de octubre de 1988. 94 La protección del medio ambiente atmosférico nitrógeno a los niveles de 1987 para el 31 de diciembre de 199414, con excepción de los Estados Unidos, que optó por usar como año de referencia 1978. El Protocolo ha sido ratificado por 30 estados15, entre los cuales se encuentra España, que lo ratificó el 4 de diciembre de 199016. La CE lo ratificó el 17 de diciembre de 199317. Entró en vigor el 14 de febrero de 1991. Este Protocolo abordó la reducción de emisiones desde una perspectiva más flexible que el anterior puesto que, en una primera etapa, los estados Partes debían congelar sus emisiones de óxidos de nitrógeno, con base en sus propios niveles históricos de emisión. En una segunda etapa, los estados asumieron la obligación de reducir las emisiones de óxidos de nitrógeno a través de medidas que debían adoptarse dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigor del Protocolo. Con tal fin, los estados debían aplicar estándares de emisión para las nuevas fuentes fijas y móviles e introducir controles de contaminación para las fuentes fijas de mayor relevancia18. Dichos estándares de emisión debían elaborarse teniendo en cuenta la mejor tecnología disponible. En tal sentido, los estados debían considerar las recomendaciones para identificar la mejor tecnología disponible y económicamente accesibles que se encuentran incluidas en un Anexo al Protocolo19. Además, los estados Partes debían comenzar las negociaciones20 a fin de reducir las emisiones nacionales anuales, teniendo en cuenta los mejores desarrollos científicos y tecnológicos. Las Partes debían cooperar a fin de determinar las cargas críticas internacionalmente aceptadas y otros elementos que resultaran de los programas de trabajo21. Además de la previsión de un intercambio de tecnología para reducir las emisiones, el Protocolo establece que los estados deben asegurarse de que el combustible sin plomo sea accesible para facilitar la circulación internacional de vehículos equipados con convertidores catalíticos22. Por último, las Partes deben dar un lugar prioritario a programas y políticas de control y reducción de emisiones, otorgando especial importancia al desarrollo 14 Artículo 2 (1) del Protocolo de 1988. 15 Datos actualizados al 4 de abril de 2006. 16 BOE núm. 62, de 13.03.1991 17 La CE lo aprobó por Decisión del Consejo 93/361/CEE, el 17 de mayo de 1993 (DOCE L 149, de 21.06.1993). 18 Artículo 2 del Protocolo de 1988. 19 Artículo 10 del Protocolo de 1988. 20 En fecha no posterior a los seis meses tras la entrada en vigor del Protocolo. 21 Artículo 2 (3)(a). Carga crítica es definida como una “estimación cuantitativa de la exposición a uno o más contaminantes por debajo de la cual los elementos sensibles del medio ambiente no sufren efectos nocivos significativos, con base en el conocimiento actual: artículo 1 (7)”. 22 Artículos 3 y 4 del Protocolo de 1988. 95 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica de la investigación en esta temática. Como corolario, los estados deben informar al Órgano Ejecutivo de la adopción de dichas políticas, así como de todo cuanto se encuentre en relación con los objetivos del Protocolo. 1.5.4. Protocolo de 1991 Relativo a las Emisiones de Compuestos Orgánicos Volátiles23 El Protocolo se ocupa del control de emisiones de compuestos orgánicos volátiles (entre ellos los hidrocarburos) o de sus flujos transfronterizos. Dichos compuestos suponen la segunda causa de mayor contaminación atmosférica puesto que favorecen la formación del ozono troposférico. Ha sido ratificado por 21 países, entre ellos por España que lo ratificó el día 1 de febrero de 199424. La CE lo firmó el 2 de abril de 1992, pero aún no lo ha ratificado. Entró en vigor el día 29 de septiembre de 1997. Compuestos Orgánicos Volátiles (COVs) Son “todos los compuestos orgánicos artificiales, distintos del metano, que puedan producir óxidos fotoquímicos por reacción con los óxidos de nitrógeno en presencia de la luz solar”. Ozono troposférico y partículas El ozono es una forma de oxígeno (O3), que contiene un átomo más que el oxígeno. El ozono “troposférico” o el que está “a nivel del suelo” se encuentra en forma de “smog” y produce consecuencias dañinas tanto para las plantas y animales como para la salud humana. Junto con las partículas (“polvo fino”), es uno de los contaminantes que afecta al sistema respiratorio pudiendo incluso ocasionar mortalidad prematura. El ozono no se emite directamente, sino que se forma a partir de la reacción de los compuestos orgánicos volátiles (COVs) y los óxidos de nitrógeno (NOX) en presencia de luz solar. Las partículas pueden emitirse directamente a la atmósfera, como “partículas primarias” o formarse en ellas como “partículas secundarias”, a partir de gases como el SO2, los NOX y el NH3. Consecuencias y situación actual Gracias a la acción y adopción de políticas por parte de los estados, en el marco del Convenio y de la Comunidad Europea, la emisión de contaminantes al aire se ha reducido significativamente. No obstante, se calcula que en 2020 se registrarán 21.000 casos de mortalidad prematura asociada con el ozono25. Los niños, los ancianos y las personas que padecen asma y enfermedades cardiovasculares resultan especialmente vulnerables. ➔ 23 Realizado en Ginebra, el 18 de noviembre de 1991. 24 BOE núm. 225, de 19.09.1997. 25 “Estrategia temática sobre la contaminación atmosférica”, Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Comisión de las Comunidades Europeas, Bruselas, 21 de septiembre de 2005. 96 La protección del medio ambiente atmosférico «Potencial de Creación de Ozono Fotoquímico» (PCOF) A fin de guiar a los estados Partes en la elaboración de políticas de lucha contra los COVs, se elaboró un índice, denominado Potencial de Creación de Ozono Fotoquímico (PCOF), el cual permite evaluar el impacto que provoca la emisión de cada una de los distintos COVs según su capacidad para formar ozono, al reaccionar con óxidos de nitrógeno en presencia de luz solar. Así, el PCOF es definido como “la modificación de la producción de ozono fotoquímico como consecuencia de una modificación en las emisiones realizadas de una especie de COV determinada” (Anexo VI del Protocolo, traducción del autor). Los estados Partes del Protocolo se comprometieron a reducir las emisiones de COVs en, al menos, un 30% para 1999, sobre la base de los niveles de 198826. Los estados Partes deben enviar informes anuales al Órgano Ejecutivo. Así, el Protocolo establece un objetivo específico y tiempos de cumplimiento para que las Partes controlen y reduzcan sus emisiones de COV. En este aspecto, los estados pudieron elegir entre tres maneras diferentes de alcanzar el objetivo, especificándolo al momento de su firma. Cada Parte debía controlar y reducir sus emisiones anuales nacionales de COV según una de las siguientes modalidades: a. Tomando medidas para reducir sus emisiones anuales nacionales de COVs en un 30% antes de 1999, con base en los niveles de 1988. b. Si sus emisiones anuales contribuían a las concentraciones de ozono troposférico en zonas situadas bajo la jurisdicción de una o más de las otras Partes y provenían únicamente de zonas sometidas a su jurisdicción, especificadas como ZGOT (zona de gestión del ozono troposférico) en el Anexo I, debía tomar medidas eficaces para: i) Reducir sus emisiones anuales de COVs que provinieran de las zonas especificadas en un 30% antes de 1999, tomando como base los niveles de 1988. ii) Asegurar que sus emisiones anuales nacionales de COV no superen los niveles de 1988 antes de 1999. c) Si en 1988 sus emisiones anuales nacionales de COV eran inferiores a 500.000 toneladas y 20 kilogramos por habitante y 5 toneladas por kilómetro cuadrado, podía optar por tomar medidas para conseguir que, antes de 1999, sus emisiones anuales nacionales de COV no superaran los niveles de 1988. Asimismo, las Partes deben aplicar estándares de emisión a las nuevas fuentes fijas y nuevas fuentes móviles de emisión, usando medidas de control en cada caso estipuladas en el Anexo II del Protocolo27. Cada Parte debe aplicar estándares apropiados de emisión a las nuevas fuentes fijas basadas en las “mejores 26 Artículo 2 (2)(a) del Protocolo de 1991. 27 Artículo 2(3) del Protocolo de COVs de 1991. 97 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica técnicas disponibles económicamente viable” (BATEF) y a las nuevas fuentes móviles. Además, los estados Partes deben implementar medidas nacionales o internacionales a los productos que contengan disolventes, fomentando el empleo de productos cuyo contenido en COVs sea bajo o nulo. Cada Parte debe promover la participación pública en los programas de control de emisiones28, y un mecanismo de vigilancia de cumplimiento29 del que las Partes deben informar anualmente al Órgano Ejecutivo. La información debe incluir los programas, políticas y estrategias de implementación30. Las Partes también se han comprometido a “aplicar técnicas encaminadas a reducir las emisiones de COVs que provengan de la distribución de los productos petrolíferos y de las operaciones de aprovisionamiento de carburante de los vehículos automóviles, y a reducir la volatilidad de los productos petrolíferos”31 en un término máximo de 5 años desde la entrada en vigor del Protocolo. 1.5.5. Protocolo de 1994, Relativo a Reducciones Adicionales de las Emisiones de Azufre32 Este Protocolo tiene por objetivo el lograr una nueva reducción de las emisiones de azufre. De hecho, este Protocolo se encarga de reemplazar al Protocolo sobre azufre de 1985, tomando como base de cálculo de reducción de emisiones un porcentaje de los valores de emisiones de dióxido de azufre realizadas en años anteriores por cada estado. Ha sido ratificado por 26 partes, incluidos la CE33 y España34. Entró en vigor el 5 de agosto de 1998. Las principales obligaciones asumidas por los estados Partes al Protocolo son las de limitar y reducir sus emisiones de azufre con el fin de proteger la salud humana y el medio ambiente de efectos adversos, sobre todo de los efectos debidos a la acidificación, y con el fin de garantizar, hasta donde sea posible y sin que ello entrañe unos costes excesivos, que las cantidades de deposición de óxido de azufre no superen determinadas cantidades de carga crítica expresadas en el Anexo I. Por otra parte, como primer paso, las Partes debían limitar 28 Artículo 2 (3) (a)(iv) del Protocolo de COVs de 1991. 29 Artículo 3 (3). 30 Artículo 8. 31 Artículo 2 (3)(b)(ii). 32 Celebrado en Oslo, el 14 de junio de 1994. 33 La CE lo ratificó en fecha 24 de abril de 1998, por Decisión 98/686/CE del Consejo, de 23.03.1998, relativa a la celebración por la Comunidad Europea del Protocolo del Convenio de 1979 sobre contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia, relativo a nuevas reducciones de las emisiones de azufre (DOCE L 326, de 03.12.1998). 34 98 España lo ratificó el 07 de agosto de 1997 (BOE núm. 150, de 24.06.1998). La protección del medio ambiente atmosférico y mantener, como mínimo, sus emisiones anuales de azufre, de acuerdo con los plazos y niveles especificados en el Anexo II35. El Protocolo en su artículo 1 introdujo nuevos conceptos a los que ya se había hecho referencia en los anteriores Protocolos. Son los siguientes: • • • Carga crítica es una estimación cuantitativa de la exposición a uno o más contaminantes por debajo de la cual, de acuerdo con los conocimientos actuales, no se producen efectos perjudiciales significativos en elementos específicos del medio ambiente, susceptibles de verse afectados. Nivel crítico es la concentración de contaminantes en la atmósfera, por encima de la cual, de acuerdo con los conocimientos actuales, dichos contaminantes pueden ejercer, de forma directa, efectos adversos sobre los receptores, tales como seres humanos, plantas, ecosistemas o materiales. Depósito crítico de azufre, es una estimación cuantitativa de la exposición a compuestos oxidados del azufre, por debajo de la cual, de acuerdo con los conocimientos actuales, no se producen efectos perjudiciales significativos en elementos específicos del medio ambiente, susceptibles de verse afectados. Por otra parte, el Protocolo introduce algunas medidas a fin de prevenir las emisiones contaminantes, las cuales deben ser las más efectivas y apropiadas de acuerdo a sus circunstancias particulares. Entre ellas, se incluye el incremento de la eficiencia energética y el reemplazo de las energías existentes por energías renovables. Para ello, los estados están obligados a adoptar políticas y programas nacionales, aplicando la mejor tecnología de control disponible, sin que ello suponga un coste excesivo36. El Protocolo incorpora algunas obligaciones de información. Así, cada estado Parte debe recabar y enviar al Órgano Ejecutivo información sobre sus emisiones de azufre, las concentraciones en el ambiente y las deposiciones de óxidos de azufre y de otros compuestos acidificantes, así como sobre los efectos de tales deposiciones37. También, se prevé el intercambio de tecnología y técnica para reducir las emisiones de azufre y la investigación38. Finalmente, este Protocolo introdujo un importante órgano en el marco del Convenio, el Comité de Implementación39, compuesto de ocho estados Partes que son elegidos por el Órgano Ejecutivo. El Comité debe velar porque los estados Partes cumplan con el Protocolo. Para ello, debe realizar informes al Órgano Ejecutivo en los que puede hacerle recomendaciones que contribuyan a la mejora del estado de aplicación del Protocolo. Las Partes, a la vista de los infor- 35 Artículo 2 del Protocolo de Oslo de 1994. Los límites de emisiones son especificados en el Anexo V. 36 Artículo 4 (1) del Protocolo de 1994. 37 Artículo 4 (2) y 5 del Protocolo de 1994. 38 Artículos 3 y 6 del Protocolo de 1994. 39 Artículo 7 del Protocolo de 1994. 99 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica mes y recomendaciones realizados por el Comité, pueden adoptar una decisión y exigir a la Parte/s en cuestión la toma de medidas necesarias para el pleno cumplimiento del Protocolo. 1.5.6. Protocolo de 1998, Relativo a las Emisiones de Metales Pesados40 El Protocolo aborda las emisiones de metales pesados, particularmente el cadmio, el plomo y el mercurio. Hasta ese momento, la mayor preocupación y, por tanto, la legislación derivada del Convenio de Ginebra, sólo refería a los “contaminantes clásicos” descritos en la introducción de este capítulo. El Protocolo ha sido ratificado por 27 Partes, entre ellos, la CE que lo aprobó el 3 de mayo de 200141. Entró en vigor el 29 de diciembre de 2003. Sin embargo, España, por el contrario, lo firmó el 25 de junio, pero no lo ha ratificado. El objetivo del Protocolo es controlar las emisiones de metales pesados provocadas por las actividades antropogénicas. Dichos metales, una vez emitidos, son transportados por el aire, atravesando largas distancias. Además, son susceptibles de causar daños importantes para la salud humana y para el medio ambiente. La contaminación causada por estos metales pesados es un grave problema mundial. EL mercurio Es un metal extremadamente volátil que puede ser transportado a grandes distancias tras su emisión a la atmósfera. Si se deposita en un ambiente acuático, el mercurio se transforma en metilmercurio, una potente neurotoxina, que se acumula en los peces y en los animales salvajes y en los humanos que los consumen. Cuando es ingerido por mujeres embarazadas, el metilmercurio atraviesa la placenta y se acumula en el cerebro y el sistema nervioso central del feto en desarrollo. Incluso, cantidades muy pequeñas pueden producirle serios retrasos motores o de comunicación. El mercurio nunca desaparece del medio ambiente por lo que la contaminación de hoy seguirá siendo un problema en el futuro. El Protocolo impone la obligación a los estados de reducir las emisiones anuales totales a la atmósfera de cadmio, plomo y mercurio, por debajo de los niveles de emisión de 199042, o de algún año alternativo entre 1985 y 1995. Además, establece la aplicación de medidas de control a través de la imple- 40 Celebrado en Aarhus, el 24 de junio de 1998. 41 Decisión 2001/379/CE del Consejo, de 4 de abril de 2001, relativa a la aprobación, en nombre de la Comunidad Europea, del Protocolo al Convenio de 1979 sobre contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia en materia de metales pesados [DOCE L 134, de 17.05.2001]. 42 Artículo 3 (1) y Anexo I del Protocolo de 1998. 100 La protección del medio ambiente atmosférico mentación de las mejores tecnologías disponibles, tomando en consideración las recomendaciones del Anexo III. Las Partes pueden aplicar estrategias de reducción de emisiones a distintas fuentes que tengan por objetivo lograr reducciones globales equivalentes a las propuestas para las fuentes fijas43 en el Anexo III. Este Protocolo intenta reducir las emisiones de fuentes industriales (siderurgia, industria del acero, industria de metales no férreos), de procesos de combustión (generación de energía y transporte) y de emisiones por incineración. Para ello, las Partes deben implementar estándares de emisión para estos contaminantes, en el caso de fuentes fijas de contaminación, basadas en la mejor tecnología disponible sugerida por el Protocolo44. El Protocolo también requiere a las Partes que disminuyan el uso de petróleo. Asimismo, introduce medidas para disminuir las emisiones de metales pesados de otros productos, como el mercurio de las pilas45. Además, propone la introducción de medidas de gestión para otros productos que contengan mercurio como los componentes electrónicos, instrumentos de medición (termómetros, barómetros, etc.), lámparas fluorescentes, amalgamas dentales, pesticidas y pinturas46. Los estados Partes deben desarrollar estrategias, políticas y programas, a fin de cumplir con sus obligaciones del Protocolo sin dilación47. Entre las medidas que pueden incluir en sus programas se encuentran la aplicación de instrumentos económicos y la puesta en marcha de un sistema de transportes menos contaminante. De la misma manera que en los Protocolos anteriores, se promueve el intercambio de tecnología y otras formas de cooperación entre las Partes, las cuales deben informar periódicamente al Órgano Ejecutivo de las medidas adoptadas para implementar el Protocolo48. 1.5.7. Protocolo de 1998, Relativo a los Contaminantes Orgánicos Persistentes49 El Protocolo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (POPs por sus siglas en inglés) tiene por objetivo primordial eliminar descargas, emisiones y pérdidas de POPs a la atmósfera. Se focaliza en una lista de 16 sustancias seleccionadas 43 Las fuentes fijas se encuentran clasificadas en el Anexo II del Protocolo. 44 Artículo 3 (2) y Anexo III del Protocolo de 1998. 45 Artículo 3 (3) y Anexo IV del Protocolo de 1998. 46 Artículo 3 (4) y Anexo VII del Protocolo de 1998. 47 Artículo 5 del Protocolo de 1998. 48 Artículo 4, 6, 7 y 9 del Protocolo de 1998. 49 Celebrado en Aarhus, el 24 de junio de 1998. 101 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica en base a criterios de riesgo. Estas sustancias comprenden once pesticidas, dos químicos industriales y tres subproductos contaminantes. Fue adoptado por el Órgano Ejecutivo al mismo tiempo que el Protocolo de Metales Pesados. Hasta el momento, ha sido ratificado por 25 Partes, incluyendo a la CE, entre ellas50. España lo ha firmado51, pero no lo ha ratificado. Entró en vigor el 23 de octubre de 2003. ¿Qué son los Contaminantes Orgánicos Persistentes? (POP) De acuerdo con el Protocolo son sustancias orgánicas con las siguientes características: 1. 2. 3. 4. 5. tóxicas. persistentes. bioacumulativas: son resistentes a la degradación52. pueden ser transportadas a gran distancia y posteriormente se depositan. pueden causar efectos adversos en la salud humana o en el medio ambiente, tanto en áreas cercanas como distantes de sus fuentes de emisión. El Protocolo prohíbe, rotundamente, la producción y el uso de algunas sustancias incluidas en el Anexo I ,entre ellos: aldrina, clordano, clordecone, dieldrina, endrina, toxafeno). Asimismo, restringe el uso de otras sustancias incluidas en la lista del Anexo II53, entre las cuales se citan: diclorodifeniltricloroetano (DDT), heptacloro, hexaclorobenzeno, los policlorobifenilos (PCB), incluyendo provisiones de gestión de los desechos de los productos que serán prohibidos. Las Partes también asumen el compromiso de reducir sus emisiones de otras tantas sustancias, entre ellas las dioxinas y los furanos, por debajo de los niveles 199054. Por último, se 50 Decisión 2004/259/CE del Consejo, de 19 de febrero de 2004, relativa a la celebración, en nombre de la Comunidad Europea, del Protocolo del Convenio de 1979 sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia provocada por contaminantes orgánicos persistentes (DOCE L 81, de 19.03.2004). 51 España lo ha firmado en fecha 25 de junio de 1998. 52 Estas sustancias tienen particular atracción al tejido adiposo, fenómeno conocido como “bioacumulación”. Esto significa que aun cuando un veneno inicialmente se dispersa ampliamente y de forma ligera, gradualmente este se comienza a concentrar a medida que los organismos consumen otros organismos en la dinámica de la cadena alimentaria. Los productos químicos alcanzan niveles magnificados, hasta de varios miles de veces más que los niveles de base, en los tejidos adiposos de las criaturas del extremo superior de la cadena alimentaria, tales como los peces, las aves depredadoras y los mamíferos, entre ellos los seres humanos. Fuente: “Eliminando los COP Del Mundo: Guía del Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes”. Secretaría del Convenio de Estocolmo y la Unidad de Información para Convenios del PNUMA. Abril de 2005. 53 Artículo 3 (1) del Protocolo de 1998 de POPs. 102 La protección del medio ambiente atmosférico han establecido valores límites de emisión para la incineración de residuos municipales, hospitalarios y peligrosos55. Se contempla un estricto régimen de excepciones para ciertas sustancias en el caso de su utilización en laboratorios o para ciertos propósitos específicamente definidos56. Asimismo, y en conformidad con el Convenio y los anteriores Protocolos, se establece para los estados Partes la obligación de cooperar para lograr el intercambio de información entre sí57, facilitar al público el acceso a la información, y la difusión de la misma58. Las Partes deben también fomentar el desarrollo de investigaciones y políticas de vigilancia de las emisiones de POPs, utilizando de base las mejores técnicas disponibles59. El Anexo V incluye información sobre las mejores técnicas disponibles para controlar la emisión de este tipo de sustancias. 1.5.8. Protocolo de 1999 Relativo a la Reducción de la Acidificación, de la Eutrofización y del Ozono en la Troposfera60 Este Protocolo tiene por objetivo combatir la acidificación, la eutrofización y el ozono troposférico, controlando y reduciendo las emisiones antropogénicas de cuatro contaminantes: azufre, óxido de nitrógeno, amoníaco y COVs, los cuales pueden causar efectos adversos tanto para la salud humana como para los ecosistemas naturales, los materiales y las cosechas61. El Protocolo ha sido ratificado por 20 estados62 y entró en vigor el 17 de mayo de 2005. La CE lo aprobó el 26 de marzo de 200363, mientras que España lo ratificó el 28 de enero de 200564. 54 Estos valores límite deben aplicarse con base en la mejor tecnología disponible, conforme al artículo 3 (5)(b) y Anexos IV y V. 55 Artículo 3 del Protocolo de 1998 de POPs. 56 Artículo 4 del Protocolo de POPs. 57 Artículo 5 del Protocolo de POPs. 58 Artículo 6 del Protocolo de POPs. 59 Artículo 9 del Protocolo de POPs. 60 Celebrado en Gotenburgo el 30 de noviembre de 1999. 61 Artículo 2 del Protocolo de 1999. 62 Datos actualizados al 5 de abril de 2006. 63 Decisión 2003/507/CE del Consejo, de 13 de junio de 2003, relativa a la adhesión de la Comunidad Europea al Protocolo del Convenio de 1979 sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia para luchar contra la acidificación, la eutrofización y el ozono troposférico [DOCE L 179, de 17.07.2003]. 64 BOE núm. 87, de 12.04.2005. 103 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La eutrofización Es el incremento de sustancias nutritivas en aguas dulces de lagos y embalses, que provoca un exceso de fitoplancton65 e incrementa la actividad de microorganismos anaeróbicos. En consecuencia, los niveles de oxígeno disminuyen rápidamente en el ecosistema acuático, haciendo imposible la vida para los organismos acuáticos aeróbicos. Ello provoca grandes pérdidas de biodiversidad. En este fenómeno contribuyen los óxidos de nitrógeno; los compuestos orgánicos volátiles; el dióxido de azufre; y el amoniaco. Por lo tanto, es un fenómeno complejo que requiere el control de diversas sustancias, algunas de las cuales ya habían sido incluidas en el sistema del Convenio de Ginebra. El Protocolo establece techos de emisión para el año 2010 para los cuatro tipos de contaminantes66. Estos límites fueron negociados con asesoramiento científico sobre los efectos de la contaminación y las opciones disponibles para su disminución. Aquellas Partes cuyas emisiones causan un impacto ambiental o un impacto en la salud más severo, y cuyas reducciones son económicamente posibles, deberán realizar las reducciones más importantes67. Así, el Protocolo dispuso que las deposiciones atmosféricas o las concentraciones de los contaminantes no deben exceder las cargas críticas de acidez, nitrógeno y ozono especificados en el Anexo V del Protocolo. Asimismo, se establecen estrictos valores límite para la emisión desde fuentes específicas como son las plantas de combustión y de producción de electricidad, automóviles y camiones68. Además, las Partes deben adoptar las medidas adecuadas para reducir las emisiones de COVs69 y aplicar como mínimo las medidas encaminadas a controlar las emisiones de CH370. Los estados Partes deben aplicar las mejores tecnologías disponibles (BAT) para lograr los niveles de emisiones requeridos. Este texto supone una aproximación novedosa al problema de la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia, ya que plantea una regulación sobre múltiples efectos atmosféricos y contaminantes. El Protocolo de 1999 recoge y continúa la labor emprendida por los textos anteriores, pero con una visión más moderna que trata de abarcar la interdependencia de las sustancias contaminantes y los variados efectos que provocan. 65 Diccionario de la Real Academia Española. 66 Los techos de emisiones se encuentran establecidos en el Anexo II del Protocolo. 67 Ver Anexo II del Protocolo. 68 Artículos 3 al 6. 69 Para aquellas emisiones de COV que se encuentren asociadas a la utilización de productos que no figuren en los Anexos VI o VIII. 70 Estas medidas se encuentran especificadas en el Anexo IX. 104 La protección del medio ambiente atmosférico El Protocolo no pretende ser una solución definitiva sino que prevé un procedimiento de enmienda para algunos Anexos, a fin de precisar los límites de emisión en diversos procesos y productos, fijando plazos para esto71. Los estados deben comenzar las negociaciones para adoptar mayores limitaciones a las emisiones72. Las modificaciones que sean producto de tales negociaciones se realizarán a través de un sistema de enmiendas y ajustes, dependiendo del tipo de texto a modificar73. En particular, el proceso de enmienda requerido para el Anexo I, referido a las cargas críticas y los niveles críticos de sustancias contaminantes, es bastante sencillo. En este supuesto, es necesario el consenso de las Partes presentes en la sesión del Órgano Ejecutivo. Una vez conseguido, entrará en vigor noventa días después de que haya sido notificado. Por último, bajo el régimen del Protocolo, cualquier Parte de la Convención de Ginebra puede pedir un ajuste del Anexo II, proponiendo modificaciones sobre los límites de emisión de las sustancias controladas74. Evidentemente, este sistema de ajustes permite una mayor flexibilidad para facilitar la entrada de nuevos estados Partes al Protocolo. Se estima que, con la aplicación completa de dicho Protocolo, las emisiones de azufre en Europa se verán reducidas en, al menos, un 63%, las de óxidos de nitrógeno en un 41%, las emisiones de COV en un 40% y las emisiones de amoniaco en un 17%, tomando como año base 1990. Con el objeto de facilitar las medidas de implementación del Protocolo por las Partes, se ha elaborado un Documento Guía75 para la adopción de técnicas apropiadas e instrumentos económicos de reducción de las emisiones más relevantes, incluyendo el transporte. 1.6. Respuesta comunitaria La CE es Parte del Convenio de Ginebra76, así como de algunos de los Protocolos sobre las sustancias que completan ese Convenio77. 71 Artículo 3 del Protocolo de Gotenburgo de 1999. 72 Las negociaciones deben emprenderse en un plazo máximo de dos años desde la entrada en vigor del Protocolo (Art. 12 y art. 10.2). 73 Artículo 13 Ibíd. 74 Dicha propuesta, previa facilitación de sus niveles de emisiones, se discutirá por el Órgano Ejecutivo, donde se podrá adoptar por consenso de las Partes. En este caso, entrará en vigor noventa días después de la notificación a los estados. 75 Adoptado por decisión 1999/1. 76 Decisión 81/462/CEE del Consejo (DOCE L 171, de 27.06.1981). 77 La Comunidad Europea no ha aprobado ni el Protocolo de 1985 relativo a la reducción de emisiones de Azufre de ni el Protocolo de 1991 relativo a las emisiones de compuestos orgánicos volátiles. 105 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La normativa desarrollada por la CE se dirige tanto a controlar la calidad del aire así como a controlar las emisiones de los contaminantes. Por una parte, la Directiva Marco Sobre Evaluación y Gestión de la Calidad del Aire78 establece los principios básicos de una estrategia común, dirigida a definir y fijar objetivos de calidad del aire ambiente a fin de evitar, prevenir y reducir los efectos nocivos de la contaminación del aire para la salud humana y el medio ambiente. Se establecen los requerimientos básicos de evaluación de la calidad del aire en los estados miembros, así como un sistema de información al público, a través de un sistema de umbral de alertas79. Uno de los principales objetivos de esta Directiva es mejorar la calidad del aire en el área de la CE. Para ello, se adoptaron una serie de directivas referidas, específicamente, a determinadas sustancias contaminantes.Dichas directivas de desarrollo de la Directiva Marco del aire se ocupan de: 1. Establecer los valores límite de concentración de dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno y óxidos de nitrógeno, partículas y plomo en el aire ambiente80. 2. Completar las disposiciones relativas a los valores límite específicos para dos sustancias contaminantes: benceno y monóxido de carbono. En tal sentido, se impuso a los estados miembros la obligación de informar sistemáticamente a la población sobre las concentraciones de ambas sustancias en el aire ambiente81. 3. Establecer unos objetivos a largo plazo, unos valores objetivo para 201082, un umbral de alerta83 y un umbral de información sobre las concentraciones de ozono en el aire de la Comunidad. Para ello, son esenciales la implementación de métodos y criterios comunes para evaluar las concentraciones de ozono en el aire84. 4. Establecer criterios para evaluar las concentraciones y el depósito de arsénico, cadmio, mercurio, níquel e hidrocarburos aromáticos policíclicos en el aire ambiente, a fin de que se garantice la obtención y la publicación de la información adecuada sobre dichas sustancias carcinogénicas para el ser humano85. 78 Directiva 96/62/CE del Consejo de 27 de septiembre de 1996 sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente (DOCE L 296, de 21.11.1996) 79 Umbral de alerta: nivel a partir del cual una exposición de breve duración supone un riesgo para la salud humana y a partir del cual los estados miembros deben tomar medidas inmediatas. Fuente: http://europa.eu/ 80 Directiva 1999/30/CE (DOCE L 163, de 29.06.1999). 81 Directiva 2000/69/CE (DOCE L 313, de 13.12.2000). 82 Los objetivos a largo plazo de la Directiva relativa al ozono se atienen a las Directrices de la Organización Mundial de la Salud sobre el ozono. El incumplimiento de los valores objetivo obliga a los estados miembros a elaborar planes de acción para reducir el ozono en el aire ambiente. 83 Umbral de alerta supone el establecimiento de un nivel a partir del cual una exposición de breve duración supone un riesgo para la salud humana y a partir del cual los estados miembros deben tomar medidas inmediatas. 84 Directiva 2002/3/CE (DOCE L 67, de 09.03.2002). 85 Directiva 2004/107/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 2004 (DOCE L 23, de 26.01.2005). 106 La protección del medio ambiente atmosférico Por otra parte, la CE ha establecido tanto límites nacionales máximos de emisión así como límites de emisión de contaminantes desde fuentes fijas y móviles. Los límites máximos de emisión se han establecido para el dióxido de azufre (SO2), los óxidos de nitrógeno (NOx), los compuestos orgánicos volátiles (COVs) y el amoníaco (NH3)86. Estos límites de emisión deben lograrse, a más tardar, en 2010. Uno de los objetivos a alcanzar con estas medidas es el de reducir las superficies con niveles críticos de depósitos de contaminantes ácidos en un 50%, en comparación con 1990. Asimismo, los estados miembros están obligados a elaborar programas de reducción progresiva de las emisiones nacionales anuales de SO2, NOX, COV y NH3 antes del 1 de octubre de 2002. Los programas se deben poner a disposición del público y de las organizaciones interesadas, y se deben transmitir a la Comisión. Los estados miembros tienen que elaborar y actualizar anualmente sus inventarios y previsiones de emisiones nacionales relativos al SO2, a los NOX, a los COV y al NH3. Dichos inventarios y previsiones deben comunicarse anualmente a la Comisión y a la Agencia Europea de Medio Ambiente antes del 31 de diciembre. La limitación de emisiones de fuentes fijas y móviles se refieren a: • grandes instalaciones de combustión87, para reducir emisiones de contaminantes acidificantes, partículas y precursores del ozono. • la incineración de residuos88. • la reducción de emisiones de COVs desde instalaciones industriales89. • la reducción del contenido de azufre de algunos combustibles líquidos90 para reducir las emisiones de SO2 que resultan de la combustión de algunos tipos de combustibles líquidos. • motores diesel91. 86 Directiva 2001/81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre techos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos (DOCE L 309, de 27.11.2001). 87 Directiva 2001/80/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, 23 de octubre de 2001, sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión (DOCE L 309, de 27.11.2001). 88 Directiva 2000/76/CE Del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de diciembre de 2000 relativa a la incineración de residuos (DOCE L 332, de 28.12.2000). 89 Directiva 1999/13/CE del Consejo de 11 de marzo de 1999 relativa a la limitación de las emisiones de compuestos orgánicos volátiles debidas al uso de disolventes orgánicos en determinadas actividades e instalaciones (DOCE L 85, de 29.03.1999). 90 Directiva del Consejo 1999/32/CE de 26 de abril de 1999 relativa a la reducción del contenido de azufre de algunos combustibles fósiles que modifica la Directiva 93/12/CEE (DOCE L 121, de 11.05.1999). 91 Directiva 88/77/CEE del Consejo, de 3 de diciembre de 1987, relativa a la aproximación de las legislaciones de los estados miembros en materia de medidas que deben adoptarse contra la emisión de gases y de partículas contaminantes procedentes de motores diesel destinados a la propulsión de vehículos (DOCE L 36, de 09.02.1988). 107 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La cooperación con terceros países y organizaciones internacionales en el intercambio de información respecto de investigaciones para reducir emisiones de SO2, NOX, COVs y NH3 es un deber de los estados miembros y de la Comisión. La Comisión ha presentado una propuesta para refundir la mayor parte de esta normativa en un solo texto, que prevé, además, unas normas de calidad del aire más estrictas que las existentes92. Gráfico 1. Emisiones terrestres de contaminantes regulados por la Directiva sobre techos nacionales de emisión en la UE-25 Fuente: “Estrategia temática sobre la contaminación atmosférica”, Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Comisión Europea Bruselas, 21.09.2005, COM (2005) 446 final). 1.7. La acción del estado español España es Parte del Convenio así como de algunos de sus protocolos. La Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de Protección del Ambiente Atmosférico ya intentaba hacer frente a la contaminación atmosférica causada por algunas de las sustancias reguladas por los diferentes protocolos al Convenio. Esta Ley fue modificada por la Ley 16/2002, del 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación (IPPC)93 que afecta a determinadas actividades particularmente contaminantes. 92 Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de septiembre de 2005, sobre calidad del aire ambiente y una atmósfera más limpia en Europa (COM (2005) 447 - no publicada en el DOCE). 93 BOE núm. 157, de 02.07.2002. 108 La protección del medio ambiente atmosférico Por otra parte, el Decreto 833/1975 regula la Red Nacional de Vigilancia y Previsión de la Contaminación Atmosférica y el Régimen Especial en las Zonas de Atmósfera Contaminada. Para ello, se establecen niveles de inmisión relativos a la calidad del aire, se identifican las actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera y los principales contaminantes atmosféricos. También, detalla los niveles de emisión de contaminantes permitidos en ciertas actividades. Posteriormente, este Decreto fue modificado94 para adaptar la legislación española a los requerimientos de la normativa comunitaria y del Convenio de Ginebra. Sin embargo, en lo que a la Directiva Marco del Aire se refiere, debemos recordar que por sentencia de 13 de septiembre de 2001, la Sala Quinta del Tribunal Europeo de Justicia declaró que España había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de dicha Directiva, al no haber adoptado, en el plazo señalado, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para designar a las autoridades competentes y a los organismos competentes para la aplicación de dicha Directiva95. A través del Real Decreto 1073/200296, de 18 de octubre, sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente en relación con el dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno, óxidos de nitrógeno, partículas, plomo, benceno y monóxido de carbono, se establecieron nuevos valores límite de emisión en zonas urbanas, a fin de evitar daños sobre la flora y la fauna y el patrimonio histórico-artístico, incorporando nuevos métodos de medición. Dicha disposición deroga parcial o totalmente las normas anteriormente mencionadas97. Además de esta legislación estatal básica, existe un grupo variado de normas sectoriales que hacen referencia a normas de emisión98. 94 El Decreto 833/1975 ha sido modificado, fundamentalmente, por: 1. Real Decreto 1613/1985, de 1 de agosto, modificado parcialmente por el Real Decreto 1154/1986, de 11 de abril, estableciendo nuevas normas de calidad del aire en lo referente a contaminación por dióxido de azufre y partículas, el que se ha dictado con el fin de incorporar la Directiva 80/779/CEE, de 15 de julio. 2. Real Decreto 1321/1992, de 30 de octubre, que establece nuevas normas de calidad del aire en lo referente a la contaminación por dióxido de azufre y partículas. 3. Real Decreto 717/1987, de 27 de mayo, que establece nuevas normas de calidad del aire en lo referente a contaminación por dióxido de nitrógeno y plomo y cuya finalidad es adecuar la legislación española a las Directivas comunitarias 85/203/CEE, de 7 de marzo, y 82/884/CEE, de 3 de diciembre. 95 Asunto C-417/99 de 13 de septiembre de 2001. 96 BOE núm. 260, de 30.10.2002. 97 A partir de la entrada en vigor de este Real Decreto, y sin perjuicio de su régimen transitorio, quedan derogadas diversas disposiciones que se describen en la disposición Derogatoria Única. 98 Por ejemplo, el Real Decreto 430/2004, de 12 de marzo, establece nuevas normas sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión, y fija ciertas condiciones para el control de las emisiones a la atmósfera de las refinerías de petróleo. Asimismo, en relación con los niveles de emisión de determinada 109 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Asimismo, España ha creado una Red Española de Vigilancia de la Contaminación Atmosférica a nivel regional que está integrada en el Programa EMEP. A través de dicha red, el Ministerio de Medio Ambiente se encarga de que se realicen las mediciones de la contaminación de fondo en áreas rurales, y también de aquella contaminación que pueda existir alejada de los focos de emisión. La Red Española realiza una monitorización continua de SO2, NO2, NOX y O3, así como un muestreo anual de otros contaminantes99. Los resultados están siendo utilizados por el Ministerio y las Comunidades Autónomas en la preparación de los informes y cuestionarios sobre evaluación de la calidad de aire anual exigidos por la Comisión Europea. El Ministerio de Medio Ambiente también coordina los siguientes programas de investigación en el marco del Convenio de Ginebra: • Proyecto para la evaluación de los efectos y tendencias de los contaminantes atmosféricos sobre los materiales de construcción, incluidos los edificios históricos. • Proyecto relativo a las cargas críticas de los contaminantes atmosféricos sobre la vegetación. España ha sido requerida por el Órgano Ejecutivo del Convenio debido a su incumplimiento de las obligaciones asumidas al ratificar el Protocolo de 1988 sobre Óxidos de Nitrógeno. Cuando este Órgano adoptó la Decisión Nº 2005/6100, España no había logrado su compromiso de no exceder su nivel de emisiones de óxidos de nitrógeno de 1987. Se requirió a España a que presentara, antes del 31 de marzo de 2006, un informe. Igualmente, por medio de la Decisión 2005/7101, el Órgano Ejecutivo del Convenio urgió a España a que cumpliera con las obligaciones asumidas al ratificar el Protocolo Sobre Compuestos Orgánicos Volátiles de 1991. España no había conseguido su objetivo de reducir sus emisiones nacionales al menos en un 30%. Por tanto, se le exigía que presentara al Comité de Implementación, en fecha no posterior al 31 de marzo de 2006, un informe con los progresos y el plan para lograr los objetivos propuestos. maquinaria y equipos, como la automoción, pueden citarse: el Real Decreto 216/1985, de 9 de octubre, sobre homologación de los automóviles de encendido por chispa en lo relativo a la emisión de gases contaminantes; la Orden de 3.09.1990, por la que se da cumplimiento a la Directiva 88/1976, sobre emisiones de gases de escape procedentes de vehículos automóviles; la Orden de 16 de octubre de 1992, por la que se da cumplimiento a la Directiva 91/441/CEE, sobre emisiones de gases de escape. 99 Declaración ministerial relativa al Convenio de Ginebra sobre Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Larga Distancia, elaborado por el Ministerio de Medio Ambiente de España y publicado en su página web. 100 ECE.EB.AIR/87/Add.1, Annex VI. 101 ECE.EB.AIR/87/Add.1, Annex VII. 110 La protección del medio ambiente atmosférico Finalmente, España remite anualmente a la Secretaría de la CEPE su Inventario Nacional de Emisiones y el Informe que lo acompaña. Las principales categorías de contaminantes de las que se informa en este Inventario son las siguientes: contaminantes principales (NOX, CO, COVs; SOX, NH3) Metales Pesados (Pb, Cd, Hg), Otros metales (As, Cr, Cu, Ni, Se, Zn), partículas (PM2.5; PM10; TSP), y otros102. Situación actual de la contaminación atmosférica en España103 Según un informe presentado en 2006 por el Ministerio de Medio Ambiente, unas 25 zonas de España superan los límites legales de contaminación atmosférica, por lo que se estima que unos 12 millones de personas viven en zonas con aire contaminado. Este informe ha sido remitido a la Comisión Europea, advirtiendo que ciudades como Sevilla, Madrid, Barcelona, Algeciras, Bailén, Bilbao y Córdoba, entre otras, deben mejorar la calidad del aire. La principal causa de la contaminación atmosférica en las ciudades españolas la constituye el tráfico y, en particular, el incremento de los coches diesel, ya que emiten seis veces más partículas que los coches de gasolina. Entre las numerosas consecuencias de tal contaminación se indican unas 16.000 muertes prematuras anuales, casos de cáncer, problemas respiratorios, etc. “No hay duda sobre la gravedad de la contaminación del aire. España incumple las Directivas de forma reiterada en las grandes ciudades, y esto genera problemas de salud”104. En Madrid hay sitios en los que los niveles de contaminación superan los límites permitidos en más de 100 días al año. España ha incumplido los límites de contaminación y corre el riesgo de incumplir los niveles aún más estrictos que la normativa Europea fija para 2010. Actualmente, el Ministerio prepara una Ley de Protección de la Atmósfera para solucionar el problema, mientras que algunos ayuntamientos como Madrid o comunidades como Cataluña anuncian futuros planes de calidad del aire. Proyecto de Ley de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera El 19 de enero de 2007 el Consejo de Ministros acordó remitir a las Cortes el Proyecto de Ley de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera se enmarca en la Estrategia Española de Calidad del Aire y sustituirá a la Ley 38/1972 de Protección del Ambiente Atmosférico. Este Proyecto de Ley define una nueva norma básica cuyo objetivo es contribuir a alcanzar y mantener un nivel de protección elevado de las personas y del medio ambiente inspirándose en los principios de cautela y acción preventiva, de corrección de contaminación en la fuente y de quien contamina paga. Faculta a las Comunidades Autónomas para ejercer un control más riguroso y reforzar una mayor capacidad de acción en esta materia. ➔ 102 “Declaración ministerial relativa al Convenio de Ginebra Sobre Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Larga Distancia” Informe publicado por el Ministerio de Medio Ambiente en su página web (www.mma.es). 103 Fuente: Texto: Rafael Méndez, El País, 6 de febrero de 2006; Rebeca Llorente, Alicante supera diariamente desde que comenzó el año los límites de contaminación atmosférica, El País, 19 de febrero de 2006. 104 Fuente: declaraciones realizadas al periódico El País por el Secretario General para la Prevención de la Contaminación de Medio Ambiente, Arturo Gonzalo Aizpiri. El País, 6 de febrero de 2006. 111 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La nueva norma recoge el modelo de gestión de la calidad del aire vigente en Europa basado en la fijación de objetivos de calidad, la evaluación periódica, la zonificación por parte de las autonomías de su territorio según los niveles de contaminación, identificando las áreas que superen los niveles permitidos. Este Proyecto establece obligaciones para los municipios con población superior a 250.000 habitantes, como la de disponer de instalaciones y redes de evaluación, informar a la población sobre los niveles de contaminación y calidad del aire o elaborar planes y programas para el cumplimiento de los objetivos de calidad del aire. Asimismo, la futura ley fija que si se superan los niveles de contaminación, las Comunidades Autónomas y ayuntamientos deberán elaborar planes de reducción que serán determinantes en los instrumentos de planeamiento urbanístico y de ordenación del territorio. Esta obligación está ya hoy vigente para un número limitado de contaminantes, pero la nueva Ley la extiende a todos los contaminantes para los que se fijen objetivos de calidad del aire. Asimismo, la Ley refuerza de modo muy importantes la efectividad de dichos planes al considerarlos determinantes para los instrumentos de planeamiento urbanístico y de ordenación del territorio, de modo que si estos instrumentos contradicen a los planes de calidad del aire, la decisión deberá motivarse y hacerse pública. Paralelamente establece distintos instrumentos para controlar las emisiones de actividades y productos y regula procedimientos de inspección, así como el correspondiente régimen sancionador. Además, como complemento de las medidas citadas incorpora otras más novedosas, ya que la lucha contra la contaminación requiere el concurso de múltiples acciones en diversos ámbitos. Por ello, la Ley contempla diferentes instrumentos de fomento de la protección de la atmósfera como son: acuerdos voluntarios, sistemas de gestión y auditorías ambientales, investigación, desarrollo e innovación y formación y sensibilización pública. Por otra parte es una ley integral en la medida que se ocupa de las diferentes causas (fuentes y contaminantes) y problemas de la contaminación (de salud, ambientales y materiales). La Ley perfecciona un instrumento de prevención ya previsto en la normativa española y europea desde hace décadas, como es el sometimiento de ciertas actividades a un régimen de intervención administrativa. Por un lado, establece un catálogo de actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera y a partir de ahí, decide someter a aquellas categorías de actividades a un régimen de intervención administrativa de las CC.AA. en los términos que éstas determinen. Con este nuevo planteamiento la Ley responde a un enfoque integral al incluir en el catálogo todas las fuentes potenciales de contaminación. Se establece un sistema nacional de información, vigilancia y prevención para que las Administraciones públicas dispongan de la información precisa para cumplir esta ley. Se asigna su coordinación al Ministerio de Medio Ambiente y se incorpora la obligación del Gobierno de establecer reglamentariamente un Sistema de Inventario General acorde con las directrices y criterios comunitarios e internacionales vigentes. En Junio de 2007, el Congreso aprobó una enmienda a este Proyecto de Ley, por la cual el impuesto de matriculación subirá para los vehículos que emitan mayores cantidades de dióxido de carbono (CO2). Tras la aprobación de la Ley se elaborará un nuevo reglamento que sustituya al vigente de 1975 con el fin de sistematizar y codificar las normas, evitando así la dispersión y fragmentación para poder facilitar su cumplimiento. 112 La protección del medio ambiente atmosférico 2. El Régimen de Protección de la Capa de Ozono 2.1. Problemática El ozono es un gas que forma una delgada capa en la parte superior de la atmósfera, denominada estratosfera. Este gas, cuyo nombre deriva del griego “ozein” que significa “oler”, se denomina así por su fuerte olor, el cual permite que se detecte aún en pequeñas cantidades. La importancia de esa capa radica en su gran poder absorbente de los rayos ultravioletas UV-B radiados por el sol. Por ello, la reducción de la capa de ozono origina una desprotección de la tierra frente a las radiaciones UV-B. La capa de ozono protege la superficie terrestre de los rayos UV-B Fuente: www.unep.org/ozone La capa de ozono se mantiene gracias a un delicado equilibrio de reacciones fotoquímicas que favorecen tanto la destrucción como la producción de ozono, y en la que intervienen rayos solares ultravioletas y moléculas de oxígeno. El ozono reacciona rápidamente con varios compuestos químicos en la estratosfera. En cada reacción se destruye una molécula de ozono formando, a su vez, otros compuestos químicos. La cantidad de ozono total varía en función de su ubicación debido a: • los vientos estratosféricos que pueden trasladar el ozono a diferentes regiones. • cambios en el balance de las reacciones químicas de producción y destrucción de ozono por los movimientos de aire hacia diferentes lugares del globo. • la falta de radiaciones solares ultravioletas que disminuye la formación de ozono. 113 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Se ha demostrado que una de las principales causas de la destrucción del ozono se debe a la acción del cloro y del bromo procedentes de los gases halocarbonos producidos por el hombre. Fuentes naturales de cloro y bromo Existen dos clases de gases fuentes de halógenos que están presentes en la estratósfera y son de origen natural. Se trata del cloruro de metilo (CH3Cl) y del bromuro de metilo (CH3Br) emitidos por el ecosistema terrestre y oceánico. El 16% del cloro y del 27 al 42% del bromo presentes en la estratosfera son de origen natural. Además, hay otras sustancias de origen natural y corta vida, como el bromoformo (CHBr3), el cual es liberado por los océanos. La estimación de la presencia de bromo en la estratosfera proveniente de fuentes naturales (cerca de 15%) aún es incierta. Sustancias causantes de la destrucción de la capa de ozono Entre los gases causantes de la reducción de la capa de ozono se encuentran105: 1. El contacto del nitrógeno y el oxígeno del aire con superficies muy calientes, como ocurre con los motores de los aviones. 2. Los compuestos clorofluorcarbonados (CFCs106) empleados en los spray y en los fluidos refrigerantes como el freón, aires acondicionados, espumas, limpiadores de metales y componentes electrónicos. 3. Emisión de halocarbonos. Los halones son hidrocarburos halogenados desarrollados originalmente para extinguir fuego. Los halones se usan para proteger grandes ordenadores, equipos militares y motores de aeronaves comerciales. Su utilización produce una liberación directa a la atmósfera. 4. Flúor y yodo. El flúor y el yodo también son átomos de halógeno. La mayoría de las sustancias que agotan el ozono contienen átomos de flúor, además del cloro o el bromo. El yodo es un componente de muchas sustancias y se forma naturalmente en los océanos. Si bien el yodo participa en reacciones que destruyen el ozono, las sustancias que contienen yodo son eliminadas, en su mayor parte, en la troposfera por procesos naturales, incluso, antes de que lleguen a la estratosfera. 5. Otras sustancias. Otras sustancias que tienen impacto en la concentración del ozono estratosférico han aumentado su presencia en la estratosfera debido a las actividades del hombre. Ejemplos significativos son el metano (CH4) y el óxido nitroso (N2O), que reaccionan para formar vapor de agua e hidrógeno activo y óxidos de nitrógeno respectivamente en la estratosfera. El impacto general de estas últimas sustancias sobre el ozono es mucho menor que el provocado por las sustancias producidas por el hombre que contienen cloro y bromo. Las sustancias que agotan la capa de ozono se clasifican según su capacidad de destruir el ozono estratosférico con un “Potencial de Agotamiento de Ozono” (PAO). Una sustancia de mayor PAO tendrá más capacidad para destruir 105 Para mayor información sobre los gases que causan consecuencias negativas sobre la capa de ozono, ver las sustancias reguladas por el Protocolo de Montreal en este capítulo. 106 Estas sustancias contienen carbono, cloro y flúor, de ahí su denominación “clorofluorocarbonos”. 114 La protección del medio ambiente atmosférico ozono en su vida atmosférica que otras de menor PAO. Así, por ejemplo, a los CFC-11 se les atribuyó un PAO con valor 1. El halón –1211 y el halón –1301 tienen el PAO mucho mayor que los CFC-11 y la mayoría de otras sustancias clasificadas. Esto se debe a que un átomo de bromo es, por ejemplo, cuarenta y cinco veces más potente para destruir el ozono que el cloro. Las sustancias con menor valor PAO tienen vida atmosférica más corta. En el Protocolo de Montreal, el PAO de cada sustancia química ha sido comparado al CFC-11 al que arbitrariamente se le dio un valor de 1. Por ejemplo, puesto que el CFC 113 es menos dañino para la capa de ozono que el CFC 11, su potencial de agotamiento del ozono es de 0,8. En los Anexos del Protocolo de Montreal, relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, las sustancias controladas se clasifican en relación a su PAO. Anexo A Grupo 1 Sustancia Potencial de agotamiento ozono* CFCl3 (CFC-11) 1,0 CF2Cl2 (CFC-12) 1,0 C2F3Cl3 (CFC-113) 0,8 C2F4Cl2 (CFC-114) 1,0 C2F5Cl (CFC-115) 0,6 Fuente: Secretaría del Convenio (www.unep.org/ozone). Descubrimiento del problema de la reducción de la capa de ozono En 1985, científicos británicos anunciaron el descubrimiento de un agujero de ozono sobre la Antártida, hecho que disparó la preocupación mundial. La información científica mostraba una reducción de un 50% del agujero de ozono comparado con los niveles de 1960. Las principales reducciones de dicho gas habían ocurrido a partir de 1979, lo que sugería que el crecimiento del agujero se estaba acelerando. Se estimó que dicho agujero continuaría aumentando año tras año, de no tomarse medidas eficaces al respecto. Características del agujero de ozono La aparición del agujero de ozono descubierto sobre el Polo Sur es cíclica, en función de las estaciones del año, siendo más pronunciado en invierno y en primavera que en verano107. El agujero del ozono se forma cada año cuando hay una disminución aguda (actualmente de hasta el 60%) del ozono total sobre la mayor parte de la Antártida, por un período aproximado de tres meses (septiembre-noviembre) durante la primavera del hemisferio sur. 107 PNUMA, Environmental effects of ozone depletion: 1994 assessment, Nairobi, United Nations Environment Programme (UNEP-PNUMA), 1994. 115 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Agujero de Ozono Antártico Además de la existencia del agujero de ozono sobre el polo Sur, también se ha detectado que los niveles de ozono han disminuido en otras partes del planeta. No hace mucho, se han descubierto mini agujeros de ozono en el Polo Norte, y una disminución de la capa de ozono en las latitudes intermedias. En Europa, el ozono se ha reducido a razón de un 3% por década108. Actualmente, se estima que, cada año, se pierde, aproximadamente, un 3% de ozono a nivel mundial. ¿Por qué el agujero se produce sobre el Polo Sur? Fuente: Secretaría del Convenio: www.unep.org/ozone y en www.mma.es/calid_amb/ozono/pdf/20_faq_sp.pdf Las principales emisiones humanas de gases que agotan la capa de ozono ocurren principalmente en el hemisferio Norte. Se estima que el 90%, proviene de las latitudes que corresponden a Europa, Rusia, Japón y América del Norte. Los gases tales como CFCs y halones se mezclan en un plazo de un año o dos por toda la atmósfera inferior. Luego, a la altura de las latitudes medias, ascienden a la estratosfera. Los vientos impulsan esta masa de aire hacia los Polos, tanto Norte como Sur. Las condiciones meteorológicas favorecen una mayor disminución de la capa de ozono en las áreas de los Polos. Consecuencias de la disminución de la capa de ozono. • • • • • favorece el calentamiento global109. acrecienta la cantidad de casos de lesiones cutáneas y cáncer de piel110. lesiones oculares (cataratas). infecciones generadas por la depresión en el sistema inmunológico. afecta negativamente a la vida marina, las funciones de descomposición de bacterias y el crecimiento de los vegetales. 108 Longstreth, J. et al. Health risks. En : Environmental effects of ozone depletion: 1998 assessment. Nairobi, United Nations Environment Programme (UNEP-PNUMA), 1998, pp. 28-50. 109 Houghton, J. T. et al. Climate change 1995. The science of climate change. Contribution of Working Group I to the Second assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge, Cambridge University press, 1996. 110 World Health Organization. Climate change and stratospheric ozone depletion, Early effects on our health in Europe, World Health Organization Regional Publications, European Series, No. 88, 2000. 116 La protección del medio ambiente atmosférico 2.2. Respuesta internacional A finales de los 70, el PNUMA solicitó a la Organización Meteorológica Mundial (OMM) la realización de un estudio sobre el estado de la capa de ozono. Los informes producidos evidenciaron una reducción de la misma. Consecuentemente, en 1981, el Consejo de Administración del PNUMA autorizó el desarrollo de un acuerdo internacional para proteger la capa de ozono. Durante más de tres años, un grupo de trabajo Ad Hoc estuvo preparando una convención marco para la protección de la capa de ozono. Las deliberaciones condujeron a la adopción del Convenio de Viena de 1985 para la protección de la capa de ozono, el cual pretende desalentar la utilización de sustancias “potencialmente modificadoras de las propiedades químicas y físicas de la capa de ozono”, promoviendo la investigación y la cooperación entre los países para profundizar en el conocimiento sobre la problemática de la reducción de la capa de ozono. Cuarenta y tres estados y la extinta CEE participaron en las negociaciones. Puesto que el Convenio no contenía disposiciones vinculantes, fueron los propios estados los que hicieron un llamamiento, a través de la aprobación de una resolución no vinculante, para la celebración de un futuro encuentro con el objeto de trabajar para alcanzar un Protocolo que regulara de forma específica las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono (SAOs). Sin embargo, fue la publicación de investigaciones sobre el descubrimiento del agujero de ozono sobre la Antártida en 1985, y las posteriores evidencias científicas de que el mismo continuaba acrecentándose, las que hicieron comprender a los gobiernos la necesidad de actuar de forma inmediata. La preocupación mundial y la opinión pública también contribuyeron a que los estados convocaran un nuevo encuentro en Montreal, en 1987. En estas negociaciones, que resultaron en la adopción del Protocolo de Montreal, participaron más de sesenta países. En forma posterior, con el avance del estado del conocimiento científico, el Protocolo inicial se fue modificando a través de enmiendas y ajustes. Además, se establecieron programas de actuación y un Fondo Multilateral de Financiación para facilitar a los países en vías de desarrollo la aplicación del Protocolo. Los esfuerzos realizados por la comunidad internacional para atacar este problema constituyen un ejemplo para el derecho internacional de cómo afrontar la solución de problemas ambientales de carácter global. Situación Actual Los esfuerzos internacionales para proteger la capa de ozono han tenido un impacto sustancial. En el año 1995 había descendido la producción global de las sustancias que más afectan a la reducción de la capa de ozono; la producción de los CFCs había descendido en un 76% con respecto al año 1988. 117 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica No obstante, se debe indicar que, por más que se redujeran las emisiones de los gases causantes de la reducción del ozono, la concentración de ozono estratosférico no podría retornar a niveles normales hasta la segunda mitad del siglo XXI, como mínimo111. Se estima que el aumento previsto de la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera podría retrasar la recuperación de la capa de ozono. Además, es fundamental que se escojan las sustancias de sustitución de SAOS con precaución, puesto que muchos de los utilizados hasta el momento son gases de efecto invernadero. Tendencias globales en la producción de CFCs en los años posteriores a la adopción del Protocolo de Montreal, en 1987 Fuente: PNUMA y DEFRA. 2.3. Convenio de Viena Este Convenio, firmado inicialmente por veinte países, aborda la problemática del agujero de ozono como un problema que concierne a toda la humanidad, teniendo en cuenta el interés legítimo de la comunidad internacional en proteger los recursos naturales de importancia global. El Convenio representó el primer paso y la base jurídica para la conformación de un régimen internacional de protección de la capa de ozono completo y dinámico112. Cuando este Convenio se adoptó, la relación entre los gases que se consideran como “potencialmente modificadores de las propiedades químicas y físicas 111 Longstreth, J. et al. Op. cit, págs. 28-50. 112 UNEP, “Viena + 10”. El Convenio de Viena: 10 años de logros, OzonAction, Suplemento Especial Nº 3, noviembre 1995. 118 La protección del medio ambiente atmosférico de la capa de ozono” y la disminución de la capa de ozono no era un hecho directamente probado. En consecuencia, se podría considerar que el Convenio se asentó sobre las bases del principio de precaución113 y del Principio 21 de la Declaración de Estocolmo114. 2.3.1. Objetivos El principal propósito del Convenio es proteger la capa de ozono, a través del establecimiento de un mecanismo internacional para investigar, controlar e intercambiar información sobre el tema. 2.3.2. Principales obligaciones y compromisos Las Partes deben tomar las medidas apropiadas, de conformidad con las disposiciones del Convenio y de los Protocolos en vigor de los que sean Parte, para proteger la salud humana y el medio ambiente contra los efectos adversos resultantes o que puedan resultar de las actividades humanas que modifiquen o puedan modificar la capa de ozono115. Dichas medidas deben basarse en consideraciones científicas y técnicas pertinentes. De conformidad con los medios de que dispongan y según sus posibilidades, las Partes deben adoptar las medidas legislativas o administrativas adecuadas para el cumplimiento del Convenio y cooperar con la generación de políticas apropiadas para controlar, limitar, reducir o prevenir las actividades que tienen o pueden tener efectos adversos en la capa de ozono116. El amplio margen de discrecionalidad otorgado a los estados y la falta de estándares específicos para la aplicación del Convenio permite una excesiva flexibilidad a los mismos. Ninguna sustancia química fue etiquetada como “sustancia que agota el ozono”. En su lugar, el Anexo del Convenio lista las sustancias químicas consideradas “potencialmente modificadoras de las propiedades químicas y físicas de la capa de ozono”117. Entre las sustancias químicas consideradas “poten- 113 El principio de precaución, conforme lo estableciera posteriormente el Principio 15 de la Declaración de Río de 1992 supone que “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta” no sea utilizada “como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. 114 El Principio 21 de la Declaración de Estocolmo establece que “los estados tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos en aplicación de su propia política ambiental y la obligación de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro en su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al medio de otros estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdicción nacional”. 115 Artículo 2 del Convenio. 116 Artículo 2 (2) (b). 117 Anexo I (4). 119 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica cialmente modificadoras de las propiedades químicas y físicas de la capa de ozono” se incluyeron: • Sustancias compuestas de carbono (monóxidos de carbono, anhídridos carbónicos, metano y otras especies de hidrocarburos que no contienen metano). • Sustancias nitrogenadas (óxido nitroso, óxidos de nitrógeno). • Sustancias cloradas (alcanos total y parcialmente halogenados). • Sustancias bromadas. • Sustancias hidrogenadas (agua e hidrógeno). Además, los estados Partes están habilitados para tomar medidas adicionales que sean conformes a las obligaciones que les impone el Convenio118. El Convenio no hace una diferenciación respecto de las exigencias de sus “obligaciones generales”, que van dirigidas tanto a países en desarrollo como a países desarrollados. No obstante, se prevé que las Partes deben cooperar en el desarrollo y la transferencia de tecnología a los países en desarrollo119. Esto, fue sustancialmente modificado con la adopción del Protocolo de Montreal120. Las Partes también se obligan a cooperar mediante observaciones sistemáticas, investigación e intercambio de información a fin de comprender y evaluar mejor los efectos de las actividades humanas sobre la capa de ozono121. Dicha obligación se conecta con el compromiso asumido por las mismas de fomentar la “investigación y observaciones sistemáticas”122 y la obligación de facilitar y estimular el intercambio de la información científica, técnica, socioeconómica, comercial y jurídica pertinente123. Las Partes definen la información a intercambiar a través de sus encuentros regulares en las conferencias124. Finalmente, las Partes se comprometen a cooperar en la formulación de medidas, procedimientos y normas convenidos para la aplicación del Convenio, con miras a la adopción de protocolos y anexos125. 118 Artículo 2 (3). 119 Artículo 4 (2) del Convenio. 120 Ver artículo 5 del Protocolo de Montreal modificado por la Enmienda de Londres. 121 Artículo 2 (2.a) del Convenio. 122 Artículo 3 del Convenio. 123 Artículo 4 (1). Ver Anexo II (2): “Las Partes en el Convenio, al decidir qué información deberá reunirse e intercambiarse, deberán tener en cuenta la utilidad de la información y el costo de su obtención. Además, las Partes reconocen que la cooperación en virtud de este anexo ha de ser compatible con las leyes, reglamentos y prácticas nacionales en materia de patentes, secretos comerciales y protección de la información confidencial y de dominio privado”. 124 Artículo 6 y Anexo II del Convenio. 125 Artículo 2 (2.c) del Convenio. 120 La protección del medio ambiente atmosférico 2.3.3. Marco institucional El Convenio crea la “Conferencia de las Partes”126 (COP), órgano decisor superior, cuyas reuniones se celebran en intervalos regulares, pero también cuando la Conferencia lo estima necesario o cuando cualquiera de las Partes lo solicita. Este órgano tiene importantes facultades legislativas, así como de carácter institucional. Por un lado, su función primordial es adoptar enmiendas al Convenio de Viena y a sus anexos, adoptar protocolos y anexos adicionales al Convenio127. En lo referente a la adopción de enmiendas, es válido remarcar que las mismas deben ser adoptadas por consenso de las Partes, pero si el mismo no se logra, serán adoptadas por el voto de una mayoría de tres cuartos de las Partes presentes y votantes128. Las enmiendas adoptadas de acuerdo con el procedimiento descrito, entran en vigor sólo entre las Partes que las hayan ratificado. Por otro lado, la COP es la encargada de evaluar de forma continua la aplicación del Convenio, transmitiendo y examinando la información científica relacionada a la destrucción de la capa de ozono. También, debe promover la armonización de políticas y medidas, adoptando programas de investigación y observaciones sistemáticas. Asimismo, esta institución se encuentra facultada para establecer los órganos auxiliares necesarios y recabar los servicios de órganos internacionales competentes en la investigación científica129. La función básica de la Secretaría es ayudar a la implementación del Convenio. La Secretaría sería desempeñada de forma interina130 por el PNUMA. La COP designaría en su primera reunión ordinaria la Secretaría definitiva para el Convenio. Sin embargo, la Secretaría del Ozono del PNUMA ha asumido esta función de forma permanente131. Dicha función le fue conferida teniendo en cuenta sus mayores facilidades para hacer estudios y asesorar en la efectividad de la aplicación del Convenio, así como sus posibilidades de coordinar mecanismos internacionales, en este caso realizado a través del Comité de la Capa de Ozono, y la existencia en su seno de una unidad de derecho ambiental. De esta manera, se evitó tener que crear una nueva Secretaría para el Convenio. La Secretaría del Ozono no sólo es la Secretaría para el Convenio de Viena, sino también para el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono. 126 Artículo 6 del Convenio. 127 Artículo 6 del Convenio. 128 Artículo 9 (3) y (4) del Convenio. 129 Artículo 6 (4.b), artículo 5. Ver Decisión I/2 Conferencia de las Partes. 130 Artículo 7 (2). 131 Ver Decisión I/8 de la COP. 121 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La Secretaría está ubicada en las oficinas centrales del PNUMA en Nairobi, Kenia, y funciona de conformidad con el artículo 7 del Convenio de Viena y el artículo 12 del Protocolo de Montreal. Entre sus principales funciones figuran: • Disponer los arreglos necesarios para la COP, las reuniones de las Partes, sus comités, mesas, grupos de trabajo y grupos de evaluación, y prestarles servicio; • Disponer los arreglos necesarios para la aplicación de las decisiones que dimanan de esas reuniones; • Supervisar la aplicación del Convenio y el Protocolo; • Presentar informes a las reuniones de las Partes y al Comité de Aplicación; • Representar al Convenio y al Protocolo; • Recibir y analizar datos e información procedentes de las Partes acerca de la producción y el consumo de las sustancias que agotan la capa de ozono (SAO); • Facilitar información. En conclusión, la Secretaría realiza todas las funciones necesarias para el buen funcionamiento de la COP, la puesta en marcha de las medidas tomadas por la misma, y la asunción de toda función subsidiaria que le fuera encomendada por dicho órgano. Ficha Convención de Viena Nombre oficial del Convenio Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono. Publicación en el BOE Instrumento de adhesión de 13 de julio de 1988 de España al Convenio De Viena de 22 de marzo de 1985 para la Protección de la Capa de Ozono, hecho en Viena (BOE núm. 275, de 16.11.1988). Fecha de firma 22 de marzo de 1985 Fecha de entrada en vigor 22 de septiembre de 1988 Número de Partes 190, CE y España son miembros. Status de ratificación del Convenio y del Protocolo: http://ozone.unep.org/Treaties_and_Ratification/2C_ratificationTable.asp España ratificó el Convenio el 13 de julio de 1988 y entró en vigor el 23 de octubre de 1988. La Comunidad Europea firmó el Convenio el 22 de marzo de 1985 y lo aprobó por Decisión del Consejo de 14 de octubre de 1988 (DOCE L 297, de 31.10.1988). Página web de la Secretaría del Convenio www.unep.org/ozone Páginas web donde encontrar información respecto a ese convenio Compilación de políticas: www.uneptie.org/ozonaction/library/policy/main.html Mapa global del ozono. www.uneptie.org/ozonaction/links/ozone.html Status de ratificación del Convenio y del Protocolo: http://ozone.unep.org/Treaties_and_Ratification/2C_ ratificationTable.asp 122 La protección del medio ambiente atmosférico 2.4. Protocolo de Montreal En 1987, cincuenta y ocho países, la entonces CEE y cinco estados, en calidad de observadores, participaron en las negociaciones del Protocolo de Montreal. El Protocolo resultante reflejó la preocupación y atención respecto a las sustancias que agotan el ozono. 2.4.1. Objetivos El principal objetivo del Protocolo es la protección de la capa de ozono a través de la reducción del consumo y de la producción de sustancias que agotan el ozono. El fin prioritario es “proteger la capa de ozono adoptando medidas preventivas para controlar equitativamente el total de emisiones mundiales de las sustancias que la agotan, con el objetivo final de eliminarlas”, “teniendo presentes las necesidades que en materia de desarrollo tienen los países en desarrollo”132. El Protocolo establece qué debe entenderse por133: • • “producción”: la cantidad de sustancias controladas producidas menos la cantidad de sustancias destruidas mediante técnicas que sean aprobadas por las Partes y menos la cantidad enteramente utilizada como materia prima. “consumo”: la producción más las importaciones menos las exportaciones de sustancias controladas. El comercio de productos químicos reciclados y usados no se incluye en el cálculo del consumo con miras a alentar la recuperación, la regeneración y el reciclado de las sustancias en cuestión. 2.4.2. Principales obligaciones y compromisos La obligación principal del Protocolo de Montreal es que “una Parte debe cumplir con las medidas del Protocolo para retirar de la circulación y dejar de producir las sustancias controladas”134. Entre dichas sustancias se consideran varias formas de clorofluorocarbonos y halones. Si un estado Parte se encuentra incluido en el párrafo 1 del artículo 5, es decir, “que sea un país en desarrollo y cuyo nivel calculado de consumo anual de las sustancias controladas que figuran en el Anexo A sea inferior a 132 Preámbulo, párrafo 6 del Protocolo. 133 Artículo 1(5) y 1(6) del Protocolo. 134 Artículo 2. 123 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 0,3 kg per cápita”, tiene derecho, a fin de atender a sus necesidades básicas internas, “a aplazar por diez años el cumplimiento de las medidas de control” de sustancias135. El Protocolo estableció, inicialmente, que los estados Partes no considerados dentro del artículo 5.1, es decir, los países desarrollados y los paises que emitan una cantidad de sustancias controladas del Anexo A superiores a 0,3kg per cápita, debían congelar los niveles de producción y consumo de los más importantes CFCs (11, 12, 113, 114, 115) en los seis meses siguientes a la entrada en vigor del Protocolo136. La misma obligación se imponía respecto de los halones (H 1211, 1301, 2402) para los tres años posteriores a la entrada en vigor del Protocolo. El Protocolo desarrolla una estrategia de “canastas”, agrupando sustancias similares en cuanto a fechas y estrategias de eliminación. Por ejemplo, los cinco CFCs se consideraron como una “canasta” (en el Anexo A, grupo I) y los tres halones se incluyeron en otra “canasta” (Anexo A, Grupo II). Los programas de reducción así como la estrategia por “canastas” ofrecieron claros incentivos para el desarrollo de tecnologías alternativas. Los productores de CFC pudieron así justificar la investigación y el desarrollo de alternativas que tuvieran bajo potencial de agotamiento de la capa de ozono. El Protocolo de Montreal controla en la actualidad 96 productos químicos, entre los que se incluyen137 1. Los halocarbonos, en especial los clorofluorocarbonos (CFC) y los halones. Los CFC se descubrieron en 1928 y se los consideró gases milagrosos porque son de larga vida, no tóxicos, no corrosivos y no inflamables. También son versátiles y, desde el decenio de 1960, se han usado cada vez más en refrigeradores, acondicionadores de aire, aerosoles, disolventes, espumas y otras aplicaciones. El CFC-11 permanece en la atmósfera durante 50 años, el CFC-12, durante 102 años y el CFC-115 durante 1.700 años. El halón 1.301 se usa, principalmente, en extintores de incendios y permanece en la atmósfera 65 años. 2. El tetracloruro de carbono se utiliza como disolvente y tarda unos 42 años en descomponerse en la atmósfera. El metilcloroformo (1,1,1- tricloroetano) también se utiliza como disolvente y demora unos 5,4 años en descomponerse. 3. Los hidroclorofluorocarbonos (HCFC) fueron desarrollados como el principal reemplazo de los CFC. Si bien son mucho menos destructivos que los CFC, también contribuyen al agotamiento del ozono. Permanecen en la atmósfera entre 1,4 y 19,5 años. ➔ 135 UNEP, Planning, Designing and Implementing Policies to Control Ozone Depleting Substances under the Montreal protocol. A handbook of policy setting at the national level, UNEP, Francia, 2003, p. 16. 136 Éste entró en vigor el día 1 de julio de 1989. 137 Fuente: página web de la Secretaría del Protocolo. 124 La protección del medio ambiente atmosférico 4. El metilbromuro (CH3Br) se usa para la fumigación de cultivos de alto valor, el control de plagas y el tratamiento de cuarentena de productos agrícolas a la espera de ser exportados. En todo el mundo se consumen unas 70.000 toneladas por año, en su mayor parte, en los países industrializados. Necesita aproximadamente 0,7 años para descomponerse. 5. El bromoclorometano (BCM) es una nueva sustancia agotadora del ozono que algunas empresas procuraron introducir en el mercado en 1998, cuya eliminación está prevista en la Enmienda de 1999, la cual impide su uso. Actualmente, las Partes están analizando medidas para impedir la comercialización de nuevas sustancias que agotan la capa de ozono hasta ahora no incluidas en el Protocolo. El Protocolo también establece estrictas medidas comerciales. Los estados Partes tienen prohibido importar de países que no sean Parte del Protocolo sustancias controladas y ciertos productos que contengan sustancias controladas. Por sustancias controladas se entiende una sustancia enumerada en el Anexo A, el Anexo B, el Anexo C, el Anexo D o el Anexo E del Protocolo138 que incluye, entre otras, sustancias tales como los CFCs, los halones, HCFC, HBFC, y BMC. La prohibición de comercialización se extiende a productos de usos doméstico y comercial, aire acondicionado de vehículos, refrigeradores y extintores de fuego. Un estado que no sea Parte en el Protocolo puede evitar dicha restricción si demuestra cumplir con los requerimientos del Protocolo. En igual sentido, las Partes deben prohibir la exportación de las sustancias controladas a países que no sean Parte, salvo que el país de destino pueda demostrar su total cumplimiento con el Protocolo139. Además, todas las Partes deben facilitar información estadística de la producción, importación y exportación de cada sustancia controlada realizada en forma anual, conforme a unos plazos establecidos en el régimen del Protocolo140. 138 Bien se presente aisladamente o en una mezcla. Incluye los isómeros de cualquiera de esas sustancias, con excepción de lo señalado específicamente en el anexo pertinente, pero excluye toda sustancia o mezcla controlada que se encuentre en un producto manufacturado, salvo si se trata de un recipiente utilizado para el transporte o almacenamiento de esa sustancia (artículo 1 (4) del Protocolo). 139 Artículo 4.l del Protocolo. 140 Artículo 7 del Protocolo. Ver documento UNEP/OzL.Pro/ImpCom/34/6, Informe del Comité de Aplicación establecido con arreglo al procedimiento relativo al incumplimiento del Protocolo de Montreal sobre la labor realizada en su 34ª reunión (Montreal, 2 de julio de 2005). Con respecto a la presentación anual de datos para 2004, de las 189 Partes, 120 (64%) lo habían hecho. En relación con años anteriores, de las 184 Partes que debían presentar datos, 183 habían cumplido plenamente todos los requisitos de presentación de datos con arreglo a los párrafos 3 y 4 del artículo 7. 125 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Los estados Partes deben cooperar en la promoción de la investigación científica, desarrollando el conocimiento público y promoviendo el intercambio de información científica y técnica. Así, las Partes deben informar sobre dichas actividades con una periodicidad de dos años. Esta información debe ser enviada a la Secretaría141. Se requiere a las Partes que sean países desarrollados que asistan técnicamente a los países en desarrollo, facilitando la transferencia de la mejor tecnología disponible en el momento142. Desde el 10 de febrero de 2000, los estados Partes debían establecer e implementar un sistema de licencias para la importación y la exportación de sustancias controladas de los Anexos A y B, fueran éstas nuevas, usadas, recicladas y/o recuperadas. Los países en desarrollo podrían retrasar dichas acciones para las sustancias incluidas en los Anexos C y E, hasta el 1 de enero de 2005 y 1 de enero de 2002, respectivamente. 2.4.3. Revisión del Protocolo El Protocolo debe someterse a una evaluación periódica por la Reunión de las Partes. A fin de comenzar con esta tarea de actualización y evaluación, en el momento de adopción del mismo, se aprobó una resolución instando a los estados Partes a contribuir con investigaciones sobre tecnologías alternativas disponibles. Estas investigaciones, hechas por primera vez en el marco del Protocolo en 1988143, arrojaron preocupantes resultados sobre el agotamiento de la capa de ozono. Asimismo, se obtuvieron datos sólidos que demostraban la relación química entre la emisión de CFCs y de Halones y el debilitamiento de la capa de ozono. Utilizando los mecanismos de revisión del Protocolo, las Partes adoptaron una serie de enmiendas y ajustes. Enmiendas y Ajustes Para agregar nuevas sustancias al Protocolo, se deben adoptar enmiendas que deben ser ratificadas por los estados Partes. Consecuentemente, serán de obligatorio cumplimiento para los estados que las ratifiquen. Las modificaciones de plazos para erradicar o disminuir la presencia de una sustancia se introducen a través de los ajustes. Éstos son vinculantes para todas las Partes que hayan ratificado el Protocolo o, en el caso de sustancias que fueran agregadas posteriormente, para aquellos estados que hubieran ratificado la enmienda que regula por primera vez la sustancia. 141 En conformidad con el artículo 9 (3) del Protocolo 142 Artículo 10 del Protocolo. 143 Estas investigaciones se llevaron adelante desde la Haya, en cooperación con el PNUMA. 126 La protección del medio ambiente atmosférico 2.4.3.1. Enmienda y Ajuste de Londres de 1990 Esta Reunión de las Partes intentó acelerar el programa de reducción del consumo y de la producción de las sustancias controladas en los países desarrollados. Asimismo, esta modificación también introdujo importantes cambios a fin de que se consideraran debidamente las necesidades de los países en desarrollo de acceso a tecnologías alternativas. A través del nuevo artículo 10 se estableció un Mecanismo de Financiación para dichos países. De esta forma, el Protocolo tendría en cuenta, desde ese momento, que la capacidad de estos países para implementar el Protocolo dependería de una cooperación financiera efectiva. Finalmente, se incluyeron algunas reglas sobre comercio y transferencia de producción. 2.4.3.2. La Enmienda y el Ajuste de Copenhague de 1992 El ajuste de Copenhague adelantó los plazos de eliminación de CFCs para los países industrializados a 1994 y a 1996 para los halones, tetracloruro de carbono y de metilcloroformo. Asimismo, a través de la enmienda se introdujeron controles para otras sustancias (HCFCs, HBFCs y bromuro de metilo) y se establecieron nuevas restricciones al comercio de sustancias controladas. 2.4.3.3. La VII Reunión de las Partes Celebrada en Viena en 1995, estableció nuevos plazos para la supresión de sustancias HCFCs en los países en desarrollo, programando su eliminación total para el año 2040. Se estableció el año 2010 como fecha límite de eliminación de bromuro de metilo en los países industrializados. 2.4.3.4. Las enmiendas y ajustes de Montreal (1997) y Beijing (1999) La XI Reunión de las Partes celebrada en Montreal introdujo a través de un ajuste plazos de supresión de bromuro de metilo para los países en desarrollo. Esta enmienda introdujo un nuevo requisito: los estados debían desarrollar un sistema de licencias para las importaciones y las exportaciones de sustancias controladas e informar a la Secretaría sobre su implementación144. En cuanto a la Reunión de las Partes celebrada en Beijing, se previó la introducción de controles en la producción de HCFC y una total supresión de la producción y consumo del bromoclorometano. 144 Artículo 4 B del Protocolo. 127 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 2.4.4. Calendarios de eliminación de las sustancias controladas145 Los calendarios de eliminación de producción y consumo de las sustancias contenidas en los Anexos del Protocolo para los países desarrollados y para los países en desarrollo son diferentes, puesto que los países en desarrollo cuentan con un período de gracia antes de que deban comenzar sus calendarios de eliminación. Esta medida refleja el reconocimiento de que los países desarrollados son responsables de la mayor parte de las emisiones totales en la atmósfera y que tienen más recursos financieros y tecnológicos para adoptar los sustitutivos. Los calendarios de eliminación para los países desarrollados son los siguientes: 1. Eliminación de la producción y consumo de halones antes del 1 de enero de 1994*; 2. Eliminación de la producción y consumo de los CFCs,* el tetracloruro de carbono,* el metilcloroformo* y los HBFC antes del 1 de enero 1996*; 3. Reducción de la producción y consumo del metilbromuro en un 25% antes de 1999, 50% antes de 2001, 70% antes de 2003 y eliminación antes de 2005; 4. Reducción del consumo de los HCFCs en un 35% antes del 1 de enero de 2004, 65% antes del 1 de enero de 2010, 90% antes del 1 de enero de 2015 y 99,5% antes del 1 de enero de 2020 (se permitirá un 0,5% para fines de mantenimiento sólo hasta 2030). Congelación de la producción de los HCFCs al nivel base de producción146 el 1 de enero de 2004. 5. Eliminación de la producción y consumo de los HBFC antes del 1 de enero de 1996 y eliminación de la producción y consumo de BCM antes de 2002*. Los calendarios para los países en desarrollo son los siguientes: 1. Eliminación de los HBFC antes de 1996* y eliminación del BCM antes del 2002;* 2. Congelación de la producción y el consumo de CFCs incluidos en el Anexo A, a los niveles medios correspondientes a 1995-97 antes de 1999, reducción en un 50% antes de 2005, en un 85% antes de 2007 y eliminación completa antes de 2010;* 145 www.unep.org/ozone. 146 Media de la producción de HCFCs de 1989+ 2,8% de la producción de CFCs y el consumo de HCFCs de 1989+ 2,8% del consumo de CFCs de 1989. ∗ Con posibles exenciones para usos esenciales o críticos. Ninguna de las Partes podrá consumir sustancias controladas, con excepción de los usos permitidos como esenciales o críticos, después de las fechas de eliminación vigentes tanto para los estados Partes desarrollados como para los estados Partes en desarrollo (incluidos en el artículo 5). Para los casos específicos de usos esenciales, se pueden permitir la producción de cantidades limitadas a fin de satisfacer necesidades para las que aún no se identificaron alternativas, como por ejemplo, el uso de CFC en inhaladores de dosis medidas para el asma. Ver http://ozone.unep.org/spanish/Treaties_and_Ratification/2Biii_1summary_controls_measures.asp 128 La protección del medio ambiente atmosférico 3. Reducción de la producción y el consumo de otros CFCs completamente halogenados incluidos en el Anexo B, en un 20% antes de 2003, 85% antes de 2007 y eliminación completa antes de 2010;* 4. Congelación de la producción y el consumo de halones, a los niveles medios correspondientes a 1995-97 antes de 2002, reducción en un 50% antes de enero de 2005, y eliminación completa antes de 2010;* 5. Reducción de la producción y el consumo de tetracloruro de carbono en un 85% antes de 2005 en referencia a los niveles medios correspondientes a 1998-2000 y eliminación completa antes de 2010;∗ 6. Congelación de la producción y el consumo de metilcloroformo antes de 2003 a los niveles medios correspondientes a 1998-2000, reducción en un 30% antes de 2005, en un 70% antes de 2010, y eliminación antes de 2015*; 7. Congelación de la producción y el consumo de metilbromuro antes de 2002 a los niveles medios correspondientes a 1995-98, reducción en un 20% antes de 2005 y eliminación antes de 2015*; 8. Congelación de la producción y el consumo de HCFC antes de 2016 a los niveles correspondientes a 2015 y eliminación antes de 2040. 2.4.5. Marco institucional Conforme al Protocolo, las Partes del mismo no pueden establecer reservas a su ratificación, lo que significa que, de ratificarlo, deben adoptarlo íntegramente147. Sin embargo, las Partes pueden denunciar el Protocolo transcurrido el plazo de cuatro años después de haber asumido ciertas obligaciones148. 2.4.5.1. Reunión de las Partes (MOP-Meeting of the Parties) El Protocolo de Montreal estableció la Reunión de las Partes como órgano de decisión superior149. Asimismo, debe garantizar la correcta aplicación del Protocolo. Ello se traduce en el hecho de que sus decisiones son vinculantes para las Partes, y en que tiene la última palabra para adoptar medidas en casos de incumplimiento por alguna de las Partes. Su composición está configurada por todos los estados Partes del Protocolo con derecho a un voto cada uno. Las reuniones ordinarias se realizan cada dos años, pero también la misma MOP o un estado Parte con el apoyo de un tercio de las partes pueden convocar una reunión extraordinaria. Según establece el artículo 6 del Protocolo, la flexibilidad es una de las características del mismo. Las Partes deben evaluar y revisar cada cuatro años los controles incluidos en el Protocolo, asegurándose de que, en los mismos se refleje el 147 Artículo 18 del Protocolo de Montreal. 148 Artículo 19 del Protocolo de Montreal. Ver Decisión II/6. 149 Artículo 11 del Protocolo de Montreal. 129 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica estado actual del conocimiento científico de las causas del agotamiento del ozono. Introducir ajustes y reducciones en la producción y el consumo de las sustancias controladas es relativamente fácil, ya que sólo requiere una decisión de la MOP aprobada con una mayoría de dos tercios, siempre que represente, al menos, la mitad del consumo total de estas sustancias por las Partes. Por último, entre otras funciones de la Reunión de las Partes se encuentran: • Establecer procedimientos y parámetros sobre el modo y contenido de las informaciones a presentar por las Partes. • Revisar las solicitudes de asistencia tecnológica presentada por los estados Partes. • Revisar los informes presentados por la Secretaría. • Asesorar y revisar las medidas de control de sustancias. • Tomar las medidas necesarias para el logro de los objetivos del Protocolo. 2.4.5.2. Secretaría del Ozono La Secretaría del Ozono es un órgano que desempeña funciones tanto para el Convenio de Viena como para el Protocolo de Montreal. Si bien sus facultades en relación con el Protocolo son similares a las que desempeña para el Convenio, hay ciertas cuestiones que conviene remarcar. El Protocolo regula las funciones de la Secretaría, entre las que incluye el intercambio de información sobre sustancias controladas y el estado del conocimiento sobre la temática. La Secretaría es la que recibe y notifica a los estados Partes toda la información presentada por otro estado Parte dentro del ámbito de competencia del Protocolo, tales como estadísticas anuales sobre la producción y las exportaciones e importaciones de sustancias controladas. La Secretaría presenta un análisis anual de estos datos durante las reuniones de las Partes. El Convenio le ha conferido una función de iniciativa en procedimientos por incumplimiento de las obligaciones del Protocolo por los estados Partes. 2.4.5.3. Otros organismos e instituciones El Fondo Multilateral de Financiación: Ayuda financiera a los países en desarrollo El logro de los objetivos del Protocolo de Montreal depende de una cooperación general entre las naciones del mundo. Ya en 1987 se introdujeron incentivos en el Protocolo a fin de que los países en desarrollo se adhirieran a través del otorgamiento de un plazo de diez años para la aplicación de las obligaciones de eliminación de sustancias150 y de asistencia técnica151. La Enmienda de 150 Artículo 5 del Protocolo. 151 Artículo 10 del Protocolo. 130 La protección del medio ambiente atmosférico Londres de 1990 incluyó, a través de un nuevo artículo 10, un mecanismo financiero que pretende ayudar a los países comprendidos en el artículo 5, es decir, los países en desarrollo cuyo consumo está por debajo de los límites allí establecidos, a cumplir con las medidas del Protocolo en los plazos establecidos. Asimismo, el mecanismo comprende otros tipos de cooperación multilateral, regional y bilateral. El Fondo opera dentro de un marco establecido por las Partes, administrado por siete delegados de los países desarrollados y siete delegados de los países en desarrollo. También posee una Secretaría propia. El Fondo se financia por contribuciones de los países desarrollados sobre la base de la escala de evaluación de las Naciones Unidas. El Comité Ejecutivo es un órgano permanente interno del Fondo Multilateral que posee sus propias reglas de funcionamiento152. El Fondo provee asistencia financiera y técnica a los países en desarrollo. Ello, lo hace a través de subvenciones o de préstamos blandos. Dicha ayuda se otorga, principalmente, a través de cuatro “agencias de implementación” que son el Banco Mundial, el PNUMA, el PNUD y la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI)153. Estas agencias tienen acuerdos con el Comité Ejecutivo del Fondo y se encuentran representadas en las reuniones del Comité, con calidad de observadores. Entre las funciones básicas del mencionado Comité Ejecutivo se encuentran: • • • • • Revisión y aprobación de los programas de los países. Control y evaluación de la actuación de las agencias de implementación. Desarrollo de informes y guías de buenas prácticas para facilitar el proceso. Administración de los fondos del proceso. Informar a las partes de las actividades llevadas a cabo. Además de su papel de agente, el PNUMA también actúa como tesorero del Fondo. El Centro de Actividad del Programa para la Industria y el Medio Ambiente del PNUMA (CAP/IMA/PNUMA) lleva adelante el programa de “Acción por el Ozono” cuyo objetivo es asistir a los países en desarrollo y a aquellos con economías en transición en el cumplimiento de las obligaciones asumidas en el Protocolo. Esto lo realiza, fundamentalmente, a través de intercambios de información sobre las opciones políticas y técnicas para eliminar los CFCs, y otras sustancias controladas. Además, promueve el intercambio de información y la capacitación de las Unidades Nacionales del Ozono y de las industrias de los países en desarrollo. Para cada una de las materias, el programa Acción por el Ozono recopila datos de los sectores públicos y privados154. 152 Ver UNEP /OzL.Pro3/11/Annex VI. 153 El Comité Ejecutivo ha firmado convenios con las distintas agencias de instrumentación. 154 Para mayor información ver www.uneptie.org/ozonaction/aboutus/overview01.html. 131 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Ficha Protocolo de Montreal Nombre oficial del Convenio Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono. Publicación en el BOE Instrumento de 15 de diciembre de 1988 de ratificación del Protocolo de 16 de septiembre de 1987 de Montreal, relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, hecho en Montreal (BOE núm. 65, de 17.03.1989) Fecha de firma 16 de septiembre de 1987 Fecha de entrada en vigor 1 de enero de 1989 Número de Partes 189, CE y España son miembros. Status de ratificación del Protocolo: http://ozone.unep.org/Treaties_and_Ratification/2C_ratificationTable.asp España firmó el Protocolo el 21.07.1988 y lo ratificó el el 16 de diciembre de 1988. Entró en vigor el 1 de enero de 1989. La Comunidad Europea firmó el Protocolo el 16 de septiembre de 1987 y lo aprobó por Decisión del Consejo de 14 de octubre de 1988 (DOCE L 297, de 31.10.1988). Página web de la Secretaría del Convenio www.unep.org/ozone Páginas web donde encontrar información respecto al protocolo Información sobre el Protocolo de Montreal: Información sobre su evolución: www.uneptie.org/ozonaction/library/policy/main.html Sistemas de licencias y controles de importación: www.uneptie.org/ozonaction/library/policy/main.html, www.uneptie.org/ozonaction/library/training/main.html Análisis del Consumo y de la Producción de CFC en los países en desarrollo: www.uneptie.org/ozonaction/library/trends/main.html Información del Fondo Multilateral. www.multilateralfund.org/, www.uneptie.org/ozonAction/ Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI): www.unido.org. Banco Mundial: www-esd.workdbank.org/mp/home.cfm International Network for Environmental Compliance and Enforcement: www.inece.org Resumen de las regulaciones europeas: http://europa.eu.int/ scadplus/leg/es/lvb/l28064.htm#AMENDINGACT Sitio del Ministerio de Medio Ambiente con información del tema www.mma.es/calid_amb/ozono/index.htm Ficha de información sobre legislación española elaborada por el PNUMA: www.uneptie.org/ozonaction/library/ mmcfiles/3946-e-spain.pdf Página web de la Comisión Europea sobre el ozono http://europa.eu.int/comm/environment/ozone/ods.htm Agencia de Medio Ambiente de EE.UU (EPA): www.epa.gov/ozone/ 132 La protección del medio ambiente atmosférico Ficha de Enmiendas y Ajustes al Protocolo de Montreal Fecha de adopción Nombre del instrumento Entrada en vigor Número de Partes España y Comunidad Europea 180 BOE núm. 168, de 14.07.1992 Decisión 91/690/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991 (DOCE L 377, de 31.12.1991). II MOP. 27-9/07/90 Enmienda de Londres al Protocolo de Montreal 10.09.1992 1990 Ajuste de Londres. 07.03.1991 IV MOP. 23-25/ 11/92 Enmienda de Copenhague 14.06.1994 al Protocolo de Montreal 1992 Ajuste de Copenhague BOE núm. 29, de 02.02.1991 171 BOE núm. 221, de 15.09.1995 Decisión 94/68/CE del Consejo de 2 de diciembre de 993 (DOCE 1 L 33, de 07.02.1994) 23.09.1993 BOE núm. 75, de 29.03.1994 VII MOP de Ajuste de Viena 7/12/95 05.08.1996 BOE núm. 276, de 15.11.1996 X MOP Enmienda de Montreal al 15-17/09/97 Protocolo de Montreal 10.11.1999 1997 Ajuste de Montreal 04.06.1998 BOE núm. 276, de 18.11.1998 XI MOP. 27-11/3/ 13-99. Enmienda de Beijing al Protocolo de Montreal y Ajuste. 25.02.2002 BOE núm. 16, de 18.01.2001 (ajuste) BOE núm. 70, de 22.03.2002 Decisión 2002/215/CE del Consejo, de 4 de marzo de 2002 (DOCE L 72, de 14.03.2002) 142 106 BOE núm. 258, de 28.10.1999 Decisión 2000/646/CE del Consejo, de 17 de octubre de 2000 (DOCE L 272, de 25.10.2000) Fuente: Secretaría del Ozono, estado de ratificación al 10 de marzo de 2006. 2.5. Respuesta comunitaria La CE es la única organización de integración económica regional que ha participado desde el principio de las negociaciones del régimen internacional de protección de la capa de ozono. Actualmente, se encuentra contemplada dentro del mencionado sistema internacional155. La CE ha aprobado tanto el Convenio de Viena como el Protocolo de Montreal y sus enmiendas. 155 Según el artículo 1(6) del Convenio de Viena, se entiende por “organización de integración económica regional” una organización constituida por estados soberanos de una región determinada que tenga competencia respecto de asuntos regidos por el Convenio o por sus protocolos y que haya sido debidamente autorizada, según sus procedimientos internos, para firmar, ratificar, aceptar, aprobar o adherirse al respectivo instrumento”. 133 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica En 1980, la entonces CEE adoptó la primera medida vinculante en relación a los CFCs en el medio ambiente156. Posteriormente, una serie de Directivas y Reglamentos fueron acompañando el desarrollo del régimen internacional del ozono estando regulado, en la actualidad, a través del Reglamento (CE) Nº 2037/2000157 sobre sustancias que agotan el ozono. El Reglamento se encuentra en línea con los requerimientos del Protocolo de Montreal y ha sido modificado por una serie de Reglamentos: • Reglamento (CE) Nº 2038/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo de 28 septiembre de 2000158. • Reglamento (CE) Nº 2039/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo de 28 septiembre de 2000159. • Reglamento (CE) Nº 1804/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 septiembre de 2003160. • Reglamento (CE) Nº 2077/2004 de 3 de diciembre de 2004161. • Reglamento (CE) Nº 29/2006 de 10 de enero de 2006162. El Reglamento 2037/2000 ha derogado a uno anterior de 1994163, a fin de actualizar las regulaciones Europeas a los avances técnicos ocurridos desde entonces y a los cambios introducidos en 1995, 1997 y 1999 en el Protocolo de Montreal. El Reglamento se aplica a las siguientes “sustancias reguladas”: • clorofluorocarbonos (CFCs). • otros clorofluorocarburos totalmente halogenados. 156 Decisión del Consejo 80/372/CEE, de 26 de marzo de 1980, relativa a los clorofluorocarbonos en el medio ambiente (DOCE L 090, de 03.04.1980) ya derogada. 157 DOCE L 244, de 29.09.2000. 158 Reglamento (CE) Nº 2038/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de septiembre de 2000, que modifica el Reglamento (CE) Nº 2037/2000 sobre las sustancias que agotan la capa de ozono, en cuanto a los inhaladores dosificadores y las bombas de infusión (DOCE L 244, de 29.09.2000). 159 Reglamento (CE) Nº 2039/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de septiembre de 2000, que modifica el Reglamento (CE) Nº 2037/2000 sobre las sustancias que agotan la capa de ozono, en cuanto al año de referencia para la asignación de cuotas de hidroclorofluorocarburos (DOCE L 244, de 29.09.2000). 160 Reglamento (CE) Nº 1804/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de septiembre de 2003 que modifica el reglamento (CE) Nº 2037/2000 por lo que se refiere al control de halones exportados para usos críticos, la exportación de productos y aparatos que contienen clorofluorocarbunos y los controles aplicables al bromoclorometano (DOCE L 265, de 16.10.2003). 161 Reglamento (CE) Nº 2077/2004 de la Comisión, de 3 de diciembre de 2004, por el que se modifica el Reglamento (CE) Nº 2037/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre las sustancias que agotan la capa de ozono. (DOUE L 359, de 04.12.2004). 162 Reglamento (CE) Nº 29/2006 de la Comisión, de 10 de enero de 2006, por el que se modifica el Reglamento (CE) Nº 2037/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo referido a los códigos aduaneros del bromoclorometano. (DOUE L 6, de 11.01.2006). 163 Reglamento (CE) Nº 3093/94 del Consejo relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono. (DOCE L 10, de 16.01.1998). 134 La protección del medio ambiente atmosférico • • • • • • los halones. el tetracloruro de carbono. el 1,1,1- tricloroetano. el bromuro de metilo. los hidrobromofluorocarburos. los HCFC. Se regulan la producción, importación, exportación, comercialización, uso, recuperación, reciclado y regeneración de productos o equipos que contienen las sustancias mencionadas. El Reglamento sienta obligaciones para los estados Partes referentes a la comunicación de datos sobre la emisión de dichas sustancias, las inspecciones y sanciones que deben llevar a cabo e imponer, y los procedimientos para la regulación se sustancias. Entre otras obligaciones específicas estipuladas por el Reglamento, se encuentran: • Limitación progresiva de la utilización, comercialización, producción e importación de los HCFCs puros164 con el objetivo de alcanzar una eliminación total de estas sustancias para el año 2015. • Prohibición de comercializar, utilizar, producir e importar CFCs, otros CFCs totalmente halogenados, los halones, el tetracloruro de carbono, el 1,1,1- tricloroetano y los hidrobromofluorocarburos a partir de la fecha de entrada en vigor del Reglamento, el 30 de septiembre de 2000. Esta prohibición no afecta a los productos y equipos fabricados antes de la entrada en vigor del Reglamento. • Reducción de la comercialización, uso y producción de bromuro de metilo a partir de 1999, una prohibición general a partir del 31 de diciembre de 2004 y la prohibición del uso por parte de las empresas a partir del 31 de diciembre de 2005. Sin embargo, el Reglamento también prevé ciertas excepciones: • Ciertas sustancias de las mencionadas165 se podrán utilizar para “usos críticos”166, cuando no se puedan obtener sustancias recicladas o productos de sustitución adecuados. 164 El Reglamento establece como fecha límite de eliminación final de HCFC puros: – el 31 de diciembre de 2009 en lo que respecta a la comercialización, uso e importación de los HCFC; gran parte de los usos (y de las importaciones) de los HCFC (por ejemplo aerosoles, refrigerantes o disolventes), queda prohibida desde la entrada en vigor del Reglamento, salvo algunas excepciones; – el 1 de enero de 2015 estarán prohibidos todos los HCFC, incluso las sustancias recuperadas; el 31 de diciembre de 2025 por lo que respecta a la producción de los HCFC. 165 Esta excepción es aplicable para las siguientes sustancias: para los CFCs, otros CFCs totalmente halogenados, los halones, el tetracloruro de carbono y el 1,1,1- tricloroetano por lo que respecta a los usos esenciales, como se definen en el Protocolo de Montreal de 1987, y para el bromuro de metilo. 166 Las autoridades competentes de cada estado miembro (en el caso del bromuro de metilo) o la Comisión determinarán los usos esenciales o críticos, teniendo en cuenta las propuestas de los estados miembros (por lo que respecta a las demás sustancias). 135 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica • Se puede autorizar la comercialización y utilización de halones para usos críticos. • El Reglamento (CE) Nº 2038/2000 permite que se pueda conceder una autorización temporal para exportar sustancias reguladas para los inhaladores dosificadores y para las bombas de infusión167. • En la medida en que lo permite el Protocolo de Montreal, puede autorizarse a un productor de una de las sustancias reguladas a sobrepasar los niveles de producción establecidos, siempre que no se sobrepase el nivel máximo de producción de toda la Comunidad. • En caso de emergencia, puede autorizarse el uso temporal de bromuro de metilo, por un periodo máximo de 120 días y en cantidades limitadas. Ello puede hacerse cuando lo exija la proliferación de determinados parásitos o enfermedades. • La exportación de sustancias distintas del bromuro de metilo y los HCFCs puede ser autorizada hacia estados que sean Parte del Protocolo de Montreal168. La Comisión puede autorizar la exportación de productos que contengan bromuro de metilo y HCFCs hacia estados que no sean Parte del Protocolo de Montreal, en los casos excepcionales en que el estado cumpla plenamente lo dispuesto en el Protocolo y previa consulta a la Comisión. El Reglamento fomenta la recuperación de las sustancias reguladas con fines de reciclado, regeneración o destrucción que se encuentran en: • aparatos de refrigeración y aire acondicionado y las bombas de calor; • aparatos que contengan disolventes; • sistemas de protección contra incendios y extintores. Asimismo, entre las obligaciones de mayor importancia que se establecen, los estados miembros deben determinar las sanciones aplicables en caso de incumplimiento de las disposiciones del Reglamento. 2.6. Acción del estado español España ratificó el Convenio de Viena el 13 de julio de 1988169 y el Protocolo de Montreal el 15 de diciembre de 1988170. No obstante, el régimen jurídico apli- 167 En la decisión IX/19 del Protocolo de Montreal, la Comunidad Europea y las demás Partes del Protocolo acordaron presentar, antes del 31 de enero de 1999, una estrategia de transición para la eliminación de los CFCs de los inhaladores – dosificadores. La Comisión a través de la emisión de la Comunicación de 23 de octubre de 1998 sobre Eliminación progresiva de los CFCs de los inhaladores – dosificadores dio cumplimiento a dicho compromiso (COM (98) 603 final, DOCE C 355, de 20.11.1998). 168 La autorización de exportación es expedida por la Comisión, en la medida en que lo permita el Protocolo y si resulta necesario para satisfacer las necesidades internas básicas o esenciales de dichos estados. 169 BOE núm. 275, de 16.11.1988. Fecha de entrada en vigor para España: 23 de octubre de 1988. 170 BOE núm. 65, de 17.03.1989. 136 La protección del medio ambiente atmosférico cable en cuestiones relativas a la protección de la capa de ozono se rige por la normativa de la CE. Los Reglamentos aprobados en materia de protección de la capa de ozono son de aplicación directa. En el año 1998, España adoptó la Ley 4/1998 sobre el régimen sancionador comunitario relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono171. El objeto de dicha ley era establecer el régimen sancionador relativo a la producción, uso y comercialización de las sustancias reguladas en el Reglamento de la CE 3093/1994, derogando la ley existente en la materia, Ley 38/1972172. No obstante, con las modificaciones legislativas realizadas en el ámbito europeo, fue necesario que se adoptara una nueva ley que permitiera adaptar una vez más la legislación española a los requerimientos europeos. La Ley IPCC173, aprobada en el año 2002, establece, en su disposición adicional segunda174, que el régimen sancionador relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono se rige por la Ley de Represión del Contrabando175. Ésta última, vigente desde el 14 de diciembre de 1995, se encarga de penalizar el contrabando de artículos, productos y sustancias, de forma general. La misma define como “Géneros prohibidos” todos los artículos, productos o sustancias cuya importación, exportación, circulación, tenencia, comercio o producción esté prohibida, expresamente, por disposición con rango de Ley o por reglamento de la Unión Europea176. La clasificación de una conducta como delito o infracción administrativa177 se realiza en base al valor de los géneros traficados, siendo considerados como delito aquellas en las que el valor de los mismos sea igual o superior a 3.000.000 de pesetas (en la actualidad, 15.000 Euros)178. La comisión de delito de contrabando es penalizada con multas y 171 BOE núm. 54, de 04.03.1998. 172 Ley 38/1972 de 22 de diciembre, de protección del ambiente atmosférico (BOE núm. 309, de 26.12.1972) 173 Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación (BOE núm. 157, de 02.07.2002). 174 La Disposición adicional segunda establece que “El incumplimiento de lo dispuesto en el Reglamento (CE) 2037/2000, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio, sobre las sustancias que agotan la capa de ozono, será sancionado con arreglo al régimen establecido en la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de Represión del Contrabando”. 175 BOE núm. 297, de 13.12.1995. 176 Artículo 1.7. 177 Las conductas que constituyen contrabando se encuentran tipificadas en el artículo 2 de la Ley. 178 Para la comisión del delito de contrabando se requiere que la conducta esté tipificada en el artículo 2 y que el valor de los bienes, mercancías, géneros o efectos sea igual o superior a 3.000.000 de pesetas. Si el valor de las mercancías es inferior, y el supuesto no se encuentra contemplado en el apartado 3 del artículo 2, la conducta es considerada como infracción administrativa, conforme al artículo 11. 137 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica penas de prisión menor179, llevando consigo el decomiso de las mercancías y los materiales de fabricación180. Las autoridades competentes para conocer de las infracciones de contrabando son los órganos de la Administración Aduanera de la Agencia Estatal de Administración Tributaria181, mientras que las encargadas de la investigación y represión de los delitos de contrabando son el Servicio de Vigilancia Aduanera, en coordinación con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado182. Situación actual en España En los últimos años ha habido una importante disminución de la producción de CFCs en España. La producción está únicamente destinada a consumo en la Unión Europea, y debidamente autorizada por la Comisión para utilizar en aplicaciones esenciales183. Según el Ministerio de Medio Ambiente español, “Al igual que en años anteriores, en España no se han producido halones (Anexo 2, Grupo II), otros CFCs totalmente halogenados (Anexo B, Grupo I) metilcloroformo (Anexo B, Grupo III) hidrobromo fluorocarbonos (Anexo C, Grupo II) y de bromuro de metilo (Anexo E, Grupo I)”184. “La producción de tetracloruro de carbono se ha destinado íntegramente a su uso como materia prima para la fabricación de otros productos químicos. Para seguir avanzando en la eliminación del uso del bromuro de metilo como fumigante de suelo, se ha iniciado un nuevo proyecto “Optimización y Nuevos Desarrollos en las Alternativas al Uso Convencional del Bromuro de Metilo: Usos Críticos”. A pesar de que se está promoviendo la formación de grupos de trabajo para la búsqueda de sustancias y tecnologías alternativas, aún no 179 El artículo 3 establece en su primer apartado que “Los que cometieren el delito de contrabando serán castigados con las penas de prisión menor y multa del duplo al cuádruplo del valor de los bienes, mercancías, géneros o efectos”. 180 Conforme a lo dispuesto en el artículo 5 se deben comisar: a).Las mercancías que constituyan el objeto del delito. b). Los materiales, instrumentos o maquinaria empleados en la fabricación, elaboración, transformación o comercio de los géneros estancados o prohibidos. c) Los medios de transporte con los que se lleve a efecto la comisión del delito. d) Las ganancias obtenidas del delito. e) Bienes y efectos que hayan servido de instrumento para la comisión del delito. 181 Artículo 13. 182 Disposición Adicional Primera. 183 Concretamente, la producción de estas sustancias se realizó para la elaboración de inhaladores dosificados para enfermedades respiratorias, así como para satisfacer las necesidades básicas internas de los países que operan al amparo del artículo 5 del Protocolo. 184 Fuente: Ministerio de Medio Ambiente de España, Memoria “Medio Ambiente en España 2003”, Ministerio de Medio Ambiente, España, 2003, publicado en www.mma.es/info_amb/ estado_ma/memor/memoria03/4_6.pdf. y Ministerio de Medio Ambiente, Memoria del Ministerio de Medio Ambiente español, 1999 (Información publicada en www.mma.es/info_amb/estado_ma/ memor/memoria99/cap4a7.pdf). 138 La protección del medio ambiente atmosférico se ha logrado prescindir del uso del bromuro de metilo en cierto tipo de cultivos, entre ellos, el cultivo de la fresa. Por ello, el Ministerio de Medio Ambiente continúa con la tramitación de la solicitud de concesión de uso crítico de bromuro de metilo que se inició en el año 2002185. Según los informes publicados por el Ministerio de Medio Ambiente, “en el marco del sector de refrigeración, se continúan realizando contactos tendentes a facilitar e incentivar la gestión de los residuos de refrigerantes, así como a lograr la inclusión de los aspectos ambientales en la revisión del Reglamento de Instalaciones Frigoríficas. Asimismo, debe mencionarse la campaña llevada a cabo por el Servicio de Protección de la Naturaleza de la Guardia Civil, centrado en el sector de la refrigeración y halones. La gran cantidad de denuncias realizadas (8.000), así como las cantidades de CFCs y halones intervenidas (40 tns.), revelan una situación alejada de lo que sería deseable, en cuanto al cese del uso de estas sustancias y su gestión como residuos”186. 3. El régimen internacional de cambio climático 3.1. La problemática El clima del planeta se ha regulado y ha evolucionado de forma natural gracias a un peculiar sistema de intercambio de energía solar entre la Tierra y el espacio. La energía solar llega en forma de radiación de onda corta al planeta, pero parte de ella es reflejada por la atmósfera y por la superficie terrestre. No obstante, la mayor parte de la energía solar atraviesa la atmósfera, calentando la superficie de la Tierra que se desprende de dicha energía enviándola, en forma de radiación infrarroja de onda larga, al espacio. La Tierra debe liberar al espacio la misma cantidad de energía que absorbe del Sol. En la atmósfera se encuentran ciertos gases como el vapor de agua, el dióxido de carbono, el metano, el óxido nitroso y el ozono troposférico, que desempeñan un rol preponderante en este sistema de equilibrio climático. Estos gases, denominados gases de efecto invernadero (GEI), absorben y retienen gran parte de la radiación de onda larga que emite la Tierra, impidiendo que toda la energía enviada por la superficie escape directamente al espacio. La retención de la energía solar dentro de la atmósfera genera un efecto invernadero natural que permite que las temperaturas del planeta se mantengan unos 30ºC más calientes de lo normal. Sin ese proceso la energía se liberaría sin más, y la Tierra sería un lugar frío, sin condiciones para la vida. Los niveles de GEI en la atmósfera se han mantenido naturalmente, gracias a un equilibrio entre fuentes que los producen y sumideros, es decir, procesos que los destruyen. 185 Ministerio de Medio Ambiente, 2003, Op. Cit. 186 Ministerio de Medio Ambiente, Memoria “Medio Ambiente en España 2004”, España, 2004, publicada en www.mma.es/info_amb/estado_ma/memor/memoria04/3_1_3.pdf. 139 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica El efecto invernadero Fuentes: Okanagan University College de Canadá, Departamento de Geografía; Organismo de Protección de Medio Ambiente (EPA) de los Estados Unidos, Washington; Climate Change 1995, The Science of Climate Change, contribución del grupo de trabajo al segundo informe de evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, PNUMA y Organización Meteorológica Mundial (OMM), Cambridge University Press, 1996. GRID Arendal En los últimos decenios, las cantidades de GEI presentes en la atmósfera se han incrementado en forma drástica debido a emisiones causadas, principalmente, por el hombre. Entre las principales actividades de origen antropocéntrico que liberan GEI se encuentran el alto consumo de combustibles fósiles y el marcado incremento en el consumo de energía. Origen de emisiones de Gases de Efecto Invernadero por Sector en los países Anexo I (compuesto, básicamente, por países desarrollados y países con economías en transición) Fuente: CMNUCC, Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, Los Diez Primeros Años, CMNUCC, Alemania, 2004, pág. 10. 140 La protección del medio ambiente atmosférico La mayor presencia de GEI en la atmósfera provoca una mayor retención de radiaciones de onda larga emitidas por la superficie de la Tierra y una menor cantidad de energía liberada al espacio. De no registrarse ningún otro cambio adicional, la duplicación de la concentración de GEI de larga vida proyectada para comienzos del próximo siglo reduciría en alrededor del 2% la proporción de energía que nuestro planeta emite al espacio187. Ante estas circunstancias, el clima reacciona, a fin de deshacerse del excedente de energía existente en la atmósfera, alterando sus pautas naturales. Principales gases de efecto invernadero (GEI) • • • • • • Dióxido de carbono (CO2) Fuentes antropogénicas: principalmente la combustión de carbón, petróleo y gas natural. El CO2 es responsable de más del 60% del efecto invernadero. La deforestación libera el carbono almacenado en los árboles. Las emisiones anuales actuales ascienden a más de 23 mil millones de toneladas métricas de dióxido de carbono, es decir, casi el 1% de la masa total de dióxido de carbono de la atmósfera188. Metano (CH4) Fuentes antropogénicas: actividades agrícolas, arrozales inundados, cría de ganado, cambios en el uso de la tierra, emisiones del vertido de residuos y las fugas de la extracción de carbón y producción de gas natural. Óxido nitroso (N2O) Fuentes antropogénicas: Actividades agrícolas, cambio de uso del suelo. Ozono (O3) Fuentes antropogénicas: escapes de los automóviles y otras fuentes Hexafluoruro de azufre (SF6) Fuentes antropogénicas: algunos procesos industriales y equipos eléctricos. Hidrofluorocarbonos (HFC) y Perfluorocarbonos (PFC) Fuentes antropogénicas: Son productos sustitutivos de las sustancias que agotan la capa de ozono, que están en proceso de eliminación debido al Protocolo del Montreal189. Se utilizan para procesos industriales. Se estima que el CO2, el CH4 y el N2O son responsables del 50%, el 18% y el 6%, respectivamente, del calentamiento mundial provocado por actividades humanas190. Las variaciones de la cantidad de CO2 en la atmósfera repercuten directamente en el cambio de temperaturas. 187 PNUMA, Secretaría del CMNUCC, Para Comprender el Cambio Climático: Guía Elemental de la Convención Marco de las Naciones Unidas y el Protocolo de Kyoto, PNUMA, Francia, 2002. 188 PNUMA y Secretaría de la Convención sobre Cambio Climático, Carpeta de información sobre el cambio climático, PNUMA, Suiza, 2004, p. 8. 189 Solapamiento con el Protocolo de Montreal: Los HFC y PFC suelen utilizarse en sustitución de las sustancias que agotan la capa de ozono, éstos están en proceso de eliminación en aplicación de las disposiciones del Protocolo de Montreal de 1987. Es por ello que el principal instrumento internacional creado para combatir esta problemática, el Protocolo de Kyoto, permite mayor flexibilidad a las Partes en el cálculo de su año base de emisiones. 190 CMNUCC, Cuidar el clima, Guía de la Convención Marco sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto, edición revisada, Secretaría del CMNUCC, Alemania, 2005, p. 4. 141 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Cambios observados en: (a) temperatura media global de la superficie, (b) nivel medio del mar, (c) cobertura de nieve del Hemisferio Norte en los meses marzo-abril. Todos los gráficos corresponden a los promedios ocurridos entre 1961 y 1990. Fuentes: IPCC, WMO, UNEP, Climate Change 2007: The Physical Science Basis Summary for Policymakers. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Suiza, 2007. www.ipcc.ch/SPM2feb07.pdf Si bien en un principio las fuentes científicas no podían aseverar que el cambio climático era un hecho, hoy en día se sabe que “existen pruebas nuevas y (…) convincentes de que la mayor parte del calentamiento observado durante los últimos 50 años se puede atribuir a actividades humanas”191. A pesar de que persisten amplios márgenes de error en las estimaciones, se ha previsto un aumento de 1,4 a 5,8°C en las temperaturas superficiales medias de nuestro 191 Tercer Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, 2001). 142 La protección del medio ambiente atmosférico planeta durante los próximos 100 años. Así, las últimas investigaciones llevadas a cabo por el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC)192 han confirmado la hipótesis de que el calentamiento global ya ha comenzado a producir efectos. Por ejemplo, el IPCC ha comprobado que en el período transcurrido desde 1850193 a la actualidad, de los últimos doce años, once han sido los años más cálidos del periodo194. Además, la última publicación del IPCC reconoce que el calentamiento del sistema climático es inequívoco, puesto que existen suficientes evidencias de que se ha producido un aumento de la temperatura media del aire y de los océanos, un mayor deshielo, y un aumento del nivel del mar195. Algunos de los efectos importantes del cambio climático, tales como el aumento previsto del nivel del mar, tomarán más tiempo en manifestarse plenamente. No obstante, el último informe del IPCC señala que ya se han detectado numerosos cambios, entre ellos, alteraciones en las temperaturas de la Antártida y en los hielos; cambios en los promedios de precipitaciones, en los niveles de salinidad del mar, en el comportamiento de los vientos y en características extremas del clima, incluyendo sequías, fuertes tormentas, olas de calor y en la intensidad de los ciclones tropicales196. El cambio de las condiciones del clima tendrá graves consecuencias para la flora, la fauna y para los sectores más vulnerables de los habitantes del planeta. Los efectos económicos y sociales que esta problemática generará se han puesto en evidencia en un informe publicado por un economista inglés, por encargo del gobierno del Reino Unido197. Este informe concluye que se requiere una inversión equivalente al 1% del PIB mundial para mitigar los efectos del cambio climático y que, de no hacerse dicha inversión, el mundo se expondrá a una recesión que alcanzaría el 20% del PIB global. Stern, el autor del informe, manifestó que nuestras acciones en las décadas inmediatamente venideras pueden implicar el riesgo de una brusca ruptura de la actividad económica y social durante el resto de este siglo 192 Para mayor información sobre este organismo, véase sección “Respuesta Internacional a la Problemática”, a continuación. 193 IPCC, Climate Change 2007: The Physical Science Basis Summary for Policymakers. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Suiza, 2007. www.ipcc.ch/SPM2feb07.pdf 194 Ello se basa en la media de temperatura entre la temperatura del aire cercana a la superficie terrestre y la temperatura de la superficie del mar. 195 IPCC, WMO, UNEP, Climate Change 2007: The Physical Science Basis Summary for Policymakers. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Suiza, 2007.pág.5. www.ipcc.ch/SPM2feb07.pdf 196 IPCC, 2007. 197 El informe, denominado Stern Review on the Economics of Climate, fue realizado por el economista Nicholas Stern por encargo del Gobierno del Reino Unido (30 de octubre de 2006). Disponible en: www.hm-treasury.gov.uk/independent_reviews/stern_review_economics_climate_change/sternreview_index.cfm 143 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica y el siguiente, en una escala parecida a la de las grandes guerras y la Gran Depresión. Finalmente, es importante destacar que, por más que se comenzaran a adoptar medidas efectivas para reducir las emisiones de GEI en el momento presente, ya estamos padeciendo el cambio climático debido a las emisiones pasadas, por lo que el clima seguirá cambiando durante cientos de años. 3.2. Respuesta internacional a la problemática La alerta y preocupación por la influencia que las actividades humanas podrían estar causando en la evolución de las condiciones climáticas de la tierra cobraron interés en 1972, en la Conferencia de Estocolmo, donde se propusieron actuaciones para mejorar la comprensión de las causas que estuvieran pudiendo provocar un posible cambio climático. Ello dio lugar a la convocatoria de la Primera Conferencia Mundial sobre el Clima, en 1979. La negociación de un tratado para abordar el cambio climático y sus efectos fue formalmente puesta en marcha por la Asamblea General de las Naciones Unidas y las agencias especializadas. En 1988 y 1989, la Asamblea General determinó que el cambio climático “es una preocupación de toda la humanidad y urgió a los gobiernos y a las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales a colaborar en un esfuerzo concertado para preparar, de forma urgente, una convención marco sobre cambio climático”198. En 1988, la OMM y el PNUMA crearon un nuevo organismo, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), cuyo principal objetivo es orientar y evaluar la información científica sobre este asunto. La función del IPCC consiste en analizar, de forma exhaustiva, objetiva, abierta y transparente, la información científica, técnica y socioeconómica relevante para entender los elementos científicos del riesgo que supone el cambio climático provocado por las actividades humanas, sus posibles repercusiones y las posibilidades de adaptación y atenuación del mismo. El IPCC no realiza investigaciones ni controla datos relativos al clima u otros parámetros pertinentes, sino que basa su evaluación principalmente en la literatura científica publicada. Una de las actividades principales del IPCC es realizar una evaluación periódica de los conocimientos sobre el cambio climático. El IPCC elabora, asimismo, informes especiales y documentos técnicos. Los informes del IPCC han desempeñado un papel importante en la concienciación de la sociedad y de los gobiernos sobre la gravedad del problema y la necesidad de adoptar medidas urgentes. Su primer informe de evaluación, publicado en 1990, contribuyó al lanzamiento de las negociaciones de la Convención. Su segundo informe de evaluación, publicado en 1995, despejó dudas sobre la 198 AG Res. 43/53 (1988), AG Res. 44/207 (1989). 144 La protección del medio ambiente atmosférico influencia y las consecuencias de las actividades humanas en el proceso de cambio climático. Este informe impulsó a varios gobiernos a intensificar las negociaciones que luego cristalizarían en el Protocolo de Kyoto. El tercer informe de evaluación, publicado en 2001, confirmó las afirmaciones del segundo informe, facilitando nuevos soportes y evidencias más consistentes. Finalmente, en 2007, el IPCC ha publicado el cuarto informe de evaluación, que explica algunos de los resultados de la investigación sobre las consecuencias ya palpables del cambio climático y las proyecciones para el futuro199. El IPCC es un grupo abierto a todos los miembros de las Naciones Unidas y la OMM. El IPCC está compuesto por tres grupos de trabajo y un equipo especial200: • • • • El Grupo de trabajo I evalúa los aspectos científicos del sistema climático y el cambio climático. El Grupo de trabajo II evalúa la vulnerabilidad de los sistemas socioeconómicos y naturales al cambio climático, las consecuencias negativas y positivas de dicho cambio y las posibilidades de adaptación al mismo. El Grupo de trabajo III evalúa las posibilidades de limitar las emisiones de gases de efecto invernadero y de atenuar los efectos del cambio climático. El Equipo Especial Sobre los Inventarios Nacionales de Gases de Efecto Invernadero se encarga del Programa del IPCC sobre inventarios nacionales de gases de efecto invernadero. Tras la creación del IPCC, en la segunda Conferencia Mundial del Clima (1990) se reclamó la adopción de un tratado mundial. La Asamblea General respondió poniendo en marcha y de forma oficial las negociaciones para una convención sobre el cambio climático, bajo la dirección del Comité Intergubernamental de Negociación (CIN)201. El CIN se reunió en febrero de 1991 y sus representantes adoptaron la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático el 9 de mayo de 1992. La Convención se abrió a la firma en la CNUMAD. Entró en vigor el 21 de marzo de 1994. En la actualidad, ha sido ratificada por 190 estados y la CE. La Convención es uno de los acuerdos ambientales internacionales que goza de mayor apoyo universal. La Conferencia de las Partes (COP) es su principal órgano de deliberación y adopción de decisiones, y ha tenido un rol preponderante en el desarrollo paulatino de un conjunto detallado de normas para la aplicación práctica y eficaz de la Convención. 199 www.ipcc.ch/SPM2feb07.pdf 200 Fuente: www.ipcc.ch/languageportal/spanishportal.htm#1 201 AG Res. 45/212, de 21 de diciembre de 1990. 145 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La Convención refleja, claramente, las diferencias de intereses entre aquellos estados que preferían que se plasmaran objetivos mesurables y cuantificados de reducción de emisiones, y aquellos que propugnaban la creación de un instrumento internacional marco, es decir, un esqueleto jurídico que sirviera de base para las políticas nacionales e, incluso, para la adopción de nuevos protocolos más específicos. La polémica que desde entonces suscita esta problemática se fundamenta en las importantes consecuencias que el cambio climático y la adopción de medidas para su mitigación pueden tener para los intereses económicos de los países. A pesar de los objetivos importantes que persigue la Convención, sus disposiciones no resultaron suficientes para resolver el problema del cambio climático. Por ello, desde la celebración de la COP 1 se inició una nueva ronda de conversaciones para los países industrializados202, que culminaron en diciembre de 1997 con la adopción de un Protocolo con compromisos jurídicamente vinculantes para las Partes. Dicho Protocolo fue adoptado en la COP 3, celebrada en Kyoto, Japón. Sin embargo, el Protocolo de Kyoto no contenía los detalles concernientes a la forma en que se aplicarían estos compromisos. En las subsiguientes Conferencias de las Partes, se fueron adoptando decisiones que permitieron profundizar en los detalles de la aplicación del Protocolo. El Plan de Acción de Buenos Aires, adoptado en 1998, en la COP 4, propuso un ambicioso programa para reducir los riesgos del cambio climático que debería concretarse en la COP 6, a celebrarse en la Haya, en el año 2000. Esta Conferencia no finalizó con un acuerdo por lo que hubo de reanudarse en Alemania, en el año 2001, donde se alcanzaron los Acuerdos de Bonn, en los que se abordaban aspectos polémicos del Plan de Acción de Buenos Aires. Dichos acuerdos, de carácter político, sumados a la publicación en ese mismo año del tercer informe del IPCC con pruebas más convincentes sobre el calentamiento mundial, desembocaron en la adopción de un amplio conjunto de decisiones. Tales decisiones, denominadas acuerdos de Marrakech, vieron la luz en la COP 7, celebrada en Marruecos. Los acuerdos contienen normas detalladas sobre la aplicación del Protocolo de Kyoto y sobre asuntos como la ayuda a países en desarrollo (PED) para que puedan enfrentar las consecuencias del cambio climático. Con tal finalidad, se crearon tres fondos nuevos en el marco de dichos Acuerdos: el Fondo Especial para el Cambio Climático, el Fondo de Países Menos Adelantados y el Fondo de Adaptación. Además, con arreglo a una declaración política conjunta de 2001, la Unión Europea, Canadá, Nueva Zelanda, Noruega, Islandia y Suiza se han comprometido a aumentar, a partir de 2005, su apoyo a los países en desarrollo (PED). Tras intensas y difíciles negociaciones, y luego de un complejo proceso de ratificación, el Protocolo de Kyoto entró en vigor el 16 de febrero de 2005. 202 Esta decisión fue conocida como el Mandato de Berlín. 146 La protección del medio ambiente atmosférico Una vez definidas las principales normas de su aplicación y funcionamiento, el desafío actual radica en “aplicar esas normas y situar el cambio climático en el centro de las políticas nacionales y de las iniciativas de las empresas y de la sociedad civil”203. Si bien su período de vigencia comprende de 2008 a 2012, en la COP 12, celebrada en noviembre de 2006, en Nairobi, se acordó comenzar negociaciones para ampliar el compromiso de los países del Anexo I más allá de 2012. Se estima que las negociaciones y los trabajos conducentes a la adopción de un Kyoto 2 comenzarán en breve, y se cree que los criterios de reducción futuros serán más ambiciosos que los actuales. Sin embargo, y dado que el actual Protocolo de Kyoto entró en vigor con posterioridad a la fecha inicialmente esperada, las fechas de revisión y de negociación de compromisos futuros comienzan con relativo retraso204. 3.3. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático La Convención establece un marco general para la promoción de iniciativas intergubernamentales, a fin de abatir las causas y los efectos del cambio climático. Debido a la gran diversidad de intereses en juego, la Convención intentó adoptar un enfoque que comprendiera las distintas preferencias de los estados. No obstante, supuso un gran paso hacia la integración de la problemática del cambio climático en el desarrollo económico definiendo, en términos legales, derechos y obligaciones para sus Partes. A pesar de denominarse Convención “Marco”, establece normas de contenido, abarcando compromisos concretos, un mecanismo financiero, la creación de órganos subsidiarios, principios orientativos para su aplicación y disposiciones abiertas a la potencial creación de mecanismos de implementación y solución de controversias205. La Convención define “Gases de Efecto Invernadero” como aquellos componentes gaseosos de la atmósfera, tanto naturales como antropógenos, que absorben y reemiten radiación infrarroja, pero no establece una lista definida de los gases a los que se aplican sus disposiciones. En algunos párrafos se encuentra alguna mención referente a “las emisiones antropogénicas de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal”. 203 Discurso de la Secretaria Ejecutiva de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo (Sudáfrica) en agosto y septiembre de 2002. 204 “La Cumbre del Clima impulsa un Kyoto 2 para después de 2012” El País, 18 de noviembre de 2006. 205 Sands, P. Principles of International Environmental Law, Cambridge University Press (2003). 147 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Por “cambio climático” se entiende un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables206. Por “emisiones” se entiende la liberación de gases de efecto invernadero o sus precursores en la atmósfera en un área y un período de tiempo especificados207. Por “sumidero” se entiende cualquier proceso, actividad o mecanismo que absorbe un gas de efecto invernadero, un aerosol o un precursor de un gas de efecto invernadero de la atmósfera208. 3.3.1. Objetivos El objetivo principal de la Convención es “lograr (…) la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático”209. Además de dicho objetivo, la Convención establece una serie de principios fundamentales que deben tenerse en cuenta en su aplicación. Principios para la protección del sistema climático Principio de equidad y responsabilidad común pero diferenciada de los países Ello implica el reconocimiento de que, si bien el cambio climático es una problemática mundial que atañe a todos, la responsabilidad histórica de los países desarrollados por sus emisiones y la mayor cantidad de recursos que poseen deben reflejarse en la adopción de mayores compromisos para resolver el problema. Por su parte, los países en desarrollo, que poseen menos recursos y no han contribuido en igual medida al cambio climático, deben recibir apoyo para aplicar las medidas necesarias, que deberán ser ajustadas a sus condiciones más desventajosas210. Principio de precaución Debe utilizarse para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Ello implica que la falta de certidumbre científica no debe ser razón suficiente para evitar la adopción de medidas necesarias. Sin duda, la demora en la adopción de medidas apropiadas por falta de conocimientos científicos podrían traducirse en grandes costes posteriores de adaptación, así como también en graves daños al medio ambiente y a la población211. ➔ 206 Artículo 1.2 de la Convención. 207 Artículo 1. 4 de la Convención. 208 Artículo 1.8 de la Convención. 209 Artículo 2 de la Convención. 210 Artículo 3.1 de la Convención. 211 Artículo 3.3. de la Convención. 148 La protección del medio ambiente atmosférico Principio del derecho al desarrollo de las Partes Las Partes deben promover un desarrollo sostenible. La Convención reconoce que el crecimiento económico es esencial para poder adoptarse medidas que permitan afrontar las consecuencias del cambio climático. Sin embargo, ese crecimiento debe realizarse atendiendo a las problemáticas ambientales y a la adopción de políticas de protección que sean duraderas212. 3.3.2. Obligaciones La Convención contiene ciertas obligaciones generales para todos los países aunque, con base en la situación particular de los mismos, las exigencias se aplican de una manera diferente. Ello significa que, si bien todos los países que se han adherido a la Convención se encuentran sujetos al cumplimiento de los compromisos destinados a responder al cambio climático, sus responsabilidades y la calidad de esas exigencias serán distintas si se trata, por ejemplo, de un país desarrollado o de un país en desarrollo. La Convención divide a los países en tres grupos principales, de acuerdo con sus diferentes compromisos: 1. Partes Anexo I: son los países industrializados que eran miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en 1992, más las Partes en proceso de transición a una economía de mercado, tales como la Federación Rusa, los estados Bálticos y varios estados de Europa Central y Oriental. 2. Partes Anexo II: son los países miembros de la OCDE. 3. Partes no incluidas en el Anexo I: son en su mayoría países en desarrollo. En la Convención se establecen ciertas consideraciones para ciertos grupos de estos países, en atención a sus situaciones especiales: • Países especialmente vulnerables a los efectos negativos del cambio climático, en particular aquellos que poseen zonas costeras bajas o zonas que están especialmente expuestos a sequía y desertificación, tales como los países insulares o países africanos. • Países que son especialmente vulnerables a los efectos adversos de las medidas de respuesta al cambio climático. Por ejemplo, aquellos cuyas economías dependen altamente de la exportación y producción de petróleo y sus derivados. • Los 48 países que son clasificados por Naciones Unidas como los países menos adelantados (PMA) reciben especial consideración porque su capacidad de respuesta al problema del cambio climático es muy limitada. 212 Artículo 3.4 de la Convención. 149 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Las principales obligaciones asumidas por todas las Partes son las siguientes: 1. Compilar un inventario de emisiones de GEI213. Para ello, ha sido imprescindible trabajar, en distintas COP, en la adopción de metodologías comunes para su elaboración. 2. Presentar informes (comunicaciones nacionales) sobre las medidas que están adoptando para aplicar la Convención. Esta obligación, establecida por el artículo 12 de la Convención, requiere a las Partes la presentación de informes. La COP es la encargada de establecer las directrices a utilizar por las Partes para presentar la información en sus comunicaciones nacionales. Esta información es fundamental a la hora de evaluar y determinar el efecto total de las medidas adoptadas por cada país y de todos los estados en su conjunto. No obstante, la obligación de informar es diferente para cada categoría de países. Los países del Anexo I deben presentar informes periódicos sobre medidas adoptadas para implementar la Convención214 con mayor frecuencia y mayor detalle que las partes que no son del Anexo I. Las comunicaciones nacionales y los inventarios de GEI de las Partes incluidas en el Anexo I son objeto de detenido examen por equipos de expertos independientes. Por el contrario, las Partes que no son del Anexo I tienen que presentar informes con menores exigencias. Así, no deben presentar un inventario anual independiente de emisiones de GEI y sus comunicaciones no son sometidas al mismo nivel de examen. 3. Preparar programas nacionales que deben contener, entre otros, elementos que son fundamentales para la orientación de las medidas a adoptar: • Medidas para facilitar la adaptación al cambio climático. • Disposiciones para elaboración y transferencia de tecnologías ambientalmente sostenibles. • Normas para la gestión sostenible de sumideros de carbono. • Planes para realizar investigaciones sobre el clima. • Planes para promover la educación, la formación y la sensibilización del público con respecto al cambio climático. 4. Los países incluidos en el Anexo I son los únicos que se encuentran obligados a adoptar políticas y medidas para reducir sus emisiones de GEI a los niveles de 1990 para el año 2000. 213 Artículo 4. (a de la Convención. 214 Artículos. 4.1 y 12 de la Convención. 150 La protección del medio ambiente atmosférico No obstante, para las Partes Anexo I que se encuentran en período de transición a un sistema de mercado se prevé un “cierto grado de flexibilidad” en la selección del año base de referencia para sus emisiones. Algunos de ellos han utilizado esa posibilidad y seleccionaron un año de referencia para las reducciones distinto al de 1990. 5. Además, las Partes del Anexo II se encuentran obligadas a ofrecer recursos financieros para permitir a los países en desarrollo emprender actividades de reducción de las emisiones, de conformidad con lo dispuesto en la Convención, y ayudarlos a adaptarse a los efectos negativos del cambio climático. Deben, asimismo, promover el desarrollo y la transferencia de tecnologías. 3.3.3. Actividades conjuntas La Convención reconoce a las Partes del Anexo I la posibilidad de aplicar políticas y medidas en forma conjunta con otras Partes, para ayudar a cumplir sus objetivos en materia de emisiones215. En la COP 1 se puso en marcha una fase experimental de “actividades ejecutadas conjuntamente en el marco del cual las Partes podrían implementar ciertos proyectos, tales como el incrementar la eficiencia energética o la absorción de GEI en territorios de otras Partes Anexo I”. Este mecanismo es de potencial aplicación con países en transición hacia una economía de mercado, cuyos costos de reducción de emisiones pueden ser menores que en otros países Anexo I. 3.3.4. Marco institucional 3.3.4.1. Conferencia de las Partes (COP) La COP es el órgano máximo de toma de decisiones dentro del marco de la Convención. Se reúne todos los años y examina la ejecución de la Convención, evaluando el cumplimiento de las obligaciones asumidas por las Partes. También analiza nuevos descubrimientos y la experiencia ganada en la aplicación de las medidas enmarcadas en la Convención. Sus decisiones son fundamentales para el desarrollo de los detalles contenidos en la Convención y para la negociación de nuevos compromisos en la materia. Finalmente, una de las tareas principales que desarrolla es la revisión de las comunicaciones nacionales y los inventarios de emisiones sometidos por las Partes. 3.3.4.2. Secretaría La Secretaría se encuentra ubicada en Bonn, desde el año 1996. Sus principales funciones consisten en dar apoyo a las instituciones relacionadas con la 215 Artículo 4.2. (a de la Convención. 151 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Convención y el Cambio Climático. Organiza reuniones, ayuda a las Partes en el cumplimiento de compromisos, divulga informaciones y datos. La Secretaría de la Convención ha sido la encargada de gestionar y combinar los informes y datos presentados por los estados Partes a fin de crear el Sistema de Información sobre los GEI, que es utilizado para el suministro de información a la COP y para varios tipos de análisis de datos. 3.3.4.3. Órganos subsidiarios En la Convención también se crearon dos órganos subsidiarios encargados de asistir y de preparar las COP: a. Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (OSACT-Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice). Asesora a la COP sobre las materias de carácter científico, tecnológico y metodológico, en particular, en la elaboración de las directrices para mejorar las normas de las comunicaciones nacionales y de los inventarios de emisiones. También trabaja en la investigación en materia de transferencia de tecnología. Asimismo, desarrolla trabajos metodológicos en áreas específicas tales como medidas de adaptación y vulnerabilidad. Su rol es importante puesto que es un punto de unión entre la información científica proporcionada por fuentes de expertos tales como el IPCC y las necesidades políticas de la COP. b. Órgano Subsidiario de Aplicación (OSE- Subsidiary Body for Implementation). Contribuye con la evaluación y el examen de la aplicación de la Convención, analizando comunicaciones nacionales, medidas adoptadas e inventarios de emisiones. Se ocupa, además, de aconsejar a la COP sobre las cuestiones financieras y administrativas. Asimismo, se encarga de verificar la asistencia financiera otorgada a las Partes No Anexo I a fin de ayudarlas a cumplir las obligaciones asumidas en la Convención. Junto a estos dos órganos, se han constituido grupos de expertos que obedecen a distintos objetivos específicos tales como asesorar a las Partes No Anexo I para elaborar las comunicaciones nacionales, facilitar asistencia en materia de transferencia de tecnología respetuosa con el medio ambiente, o asesorar a los PMA en la adopción de medidas de adaptación al cambio climático. 3.3.5. Mecanismos de financiación La Convención estableció un mecanismo para el suministro de recursos financieros a título de subvención o en condiciones de favor para, entre otras cosas, la transferencia de tecnología216. Este mecanismo funciona bajo la dirección de 216 Artículo 11 de la Convención. 152 La protección del medio ambiente atmosférico la COP. El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF) fue encargado del funcionamiento de este mecanismo de modo provisional. Durante la COP 4 se confió al GEF la operación de este mecanismo financiero a largo plazo sujeto a una revisión cada cuatro años. En los Acuerdos de Marrakech se establecieron tres nuevos fondos de financiación, de los cuales dos se encuentran enmarcados en la Convención. Los administra el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM-Global Environmental Facility) y son: 1. Fondo Especial para el Cambio Climático: financia proyectos que tienen por objeto fomentar la capacidad, las posibilidades de adaptación, las transferencias de tecnología, la mitigación del cambio climático para países en desarrollo y la búsqueda de alternativas económicas diferentes, en el caso de países que son altamente dependientes de la exportación y producción de combustibles fósiles. 2. Fondo para los Países Menos Adelantados: se fomenta un programa específico para que puedan trabajar en medidas de adaptación al cambio climático. Ficha Convención de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático Nombre oficial del Convenio Convención de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Publicación en el BOE Instrumento de Ratificación del Convención (BOE núm. 27, de 01.02.1994) www.boe.es/g/es/bases_datos/ doc.php?coleccion=iberlex&id=1994/02194 Fecha de firma 9 de mayo de 1992 Fecha de entrada en vigor 21 de marzo de 1994 Número de Partes 190 217 (http://CMNUCC.int/files/essential_background/convention/ status_of_ratification/)application/pdf/CMNUCC_ratification_ 22.11.06.pdf España ratificó el convenio el 16 de noviembre de 1993 y entró en vigor el 21 de marzo de 1994. La Comunidad Europea aprobó la Convención el 21 de diciembre de 1993. Decisión del Consejo 94/69/CE de 15 de diciembre de 1993 relativa a la celebración de la Convención marco sobre el cambio climático (DOCE L 033, de 07.02.1994). Página web de la Secretaría del Convenio www.unfccc.int Páginas web donde encontrar información respecto a ese convenio www.ipcc.org www.mma.es/portal/secciones/cambio_climatico/ www.epa.gov/globalwarming/kids/index.html 217 Esta cifra corresponde al 22 de noviembre de 2006. 153 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 3.4. El Protocolo de Kyoto: establecimiento de nuevas obligaciones En el marco de la Convención, que aún es el la base jurídica sobre la cual se asientan las principales acciones intergubernamentales para combatir el cambio climático, se adoptó el Protocolo de Kyoto, Japón, en 1997. Este Protocolo ha supuesto un avance sustantivo en los compromisos para la lucha contra el cambio climático, que complementa y refuerza las disposiciones contenidas en la Convención. Por ello, para que un país pueda ser Parte en el Protocolo es necesario que sea Parte de la Convención. 3.4.1. Objetivos Los objetivos del Protocolo son prácticamente los mismos que los de la Convención, puesto que la gran diferencia entre ambos radica en la vinculación jurídica que los estados Partes asumen sobre compromisos tendentes al cumplimiento de esos objetivos. 3.4.2. Obligaciones Las principales diferencias respecto a las obligaciones establecidas por la Convención radican en 4 puntos fundamentales, ellos son: 1. Los compromisos de reducción de emisiones pasan a ser jurídicamente vinculantes, por lo que su incumplimiento puede ser penalizado. Para asegurar el control se crea un Comité de Cumplimiento. 2. Se amplían la utilización de nuevos mecanismos de ejecución que permitirán una mayor capacidad de actuación, en especial a los países del Anexo I, para lograr sus compromisos. 3. Se pretende incrementar la capacidad de respuesta de los PED al impacto del cambio climático a través de la implementación de un nuevo fondo de Adaptación (adoptado oportunamente en los Acuerdos de Marrakech). 4. La realización y examen de los informes nacionales se desarrolla con mayor profundidad. En consecuencia, las principales obligaciones del Protocolo son: 1. Reducción de emisiones • Se establecen objetivos de reducción o limitación de los GEI para los países del Anexo I y para el conjunto de la CE218. Los objetivos se especifican para cada Parte, estableciendo objetivos cuantitativos en cuanto a la reducción de emi- 218 Los 15 estados Miembros de la Comunidad Europea acordaron distribuirse entre ellos los objetivos de reducción, por lo que formaron la denominada “burbuja comunitaria”. 154 La protección del medio ambiente atmosférico • • • • • siones, aunque en algunos casos se dispuso la posibilidad de incrementarlas. Con anterioridad al comienzo de cada período de compromiso, cada Parte Anexo I debe presentar un informe en el que se faciliten datos sobre las emisiones correspondientes a su año de base para calcular su cantidad atribuida. El Protocolo de Kyoto se aplica a las emisiones de seis gases de efecto invernadero: ■ dióxido de carbono (CO2); metano (CH4); óxido nitroso (N2O); hidrofluorocarbonos (HFC); perfluorocarbonos (PFC); hexafluoruro de azufre (SF6). El objetivo global es reducir en un 5% las emisiones anuales de GEI de esas Partes consideradas en conjunto, en un período de compromiso que va de 2008 a 2012 y que tiene por referencia al año 1990219. Sin embargo, cada Parte debía poder demostrar para el año 2005 un avance concreto en el cumplimiento de sus compromisos contraídos. Con el fin de contabilizar los GEI, se estableció una metodología para su valoración en relación al tiempo que perduran en la atmósfera y su potencial de calentamiento atmosférico (PCA). Esa ponderación, además, se realiza en relación al CO2 al que, arbitrariamente, se le ha dado un valor de 1. Por ejemplo, el PCA para el metano es de 21. Los PED no están sometidos a ninguna obligación cuantitativa de reducción de emisiones. El Anexo B establece los compromisos de reducción de emisiones para los Países Anexo I: País Objetivos (1990**-2008/2012) UE-15*, Bulgaria, República Checa, Estonia, Latvia, Liechtenstein, Lituania, Mónaco, Rumania, Eslovaquia, Eslovenia, Suiza –8% USA*** –7% Canadá, Hungría, Japón, Polonia –6% Croacia –5% Nueva Zelanda, Rusia, Ucrania 0 Noruega +1% Australia +8% Islandia +10% * Los 15 estados Miembros de la CE se redistribuirán sus objetivos entre sí, haciendo uso de una estrategia de “burbuja”. ** Algunos Países en transición han utilizado un año de referencia distinto a 1990. *** USA ha manifestado su intención de no ratificar el Protocolo de Kyoto. Nota: A pesar de encontrarse en el Anexo I de la Convención, Bielorusia y Turquía no se encuentran incluidos en el Anexo B del Protocolo, debido a que no eran Partes del Protocolo cuando éste fue adoptado. Tras la entrada en vigor del Protocolo, Kazajstán declaró que quería integrarse en los compromisos del Anexo I de la Convención, por lo que se convertirá en Parte Anexo I del Protocolo. Como no hizo su declaración con anterioridad a la adopción del Protocolo, Kazajstán no tiene un compromiso de emisiones preestablecido en el Anexo B. 219 Artículo 3.1 del Protocolo. 155 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 2. Medidas en el ámbito nacional Las políticas y medidas internas son las herramientas necesarias que las Partes deben utilizar para lograr los objetivos del Protocolo y las obligaciones de reducción anteriormente citadas. El Protocolo no obliga a las Partes a que adopten unas u otras medidas, pero recomienda algunas que podrían contribuir al logro de la reducción de emisiones, entre ellas el fomento de las energías renovables y de la eficiencia energética, el apoyo a la agricultura sostenible y la buena gestión de residuos. De hecho, desde la adopción del Protocolo y su entrada en vigor, muchas entidades públicas y privadas de los países Anexo I han adoptado medidas y tecnologías respetuosas con el medio ambiente. Las actividades y medidas adoptadas deben reflejarse en las comunicaciones nacionales de los países. 3. Mecanismos de ejecución que permiten facilitar el cumplimiento de los objetivos de reducción de emisiones Kyoto introdujo mecanismos innovadores, denominados mecanismos de flexibilidad, cuyo objetivo es facilitar los costes de reducción de emisiones a través de la utilización de medios aptos para absorber o emitir menos GEI. Ello se pudo establecer gracias a que el coste de reducción de emisiones es altamente variable, dependiendo del lugar de establecimiento del mecanismo, pero el efecto de tales reducciones es el mismo, con independencia del lugar en el que se realice. Estos mecanismos deben utilizarse de forma complementaria a las medidas nacionales. Un uso inadecuado de estos mecanismos puede conducir a las Partes Anexo I a evitar la adopción de medidas de mitigación en el ámbito interno. Para participar de estos mecanismos, las Partes Anexo I deben cumplir con unos requisitos previos: • deben haber ratificado el Protocolo de Kyoto; • deben haber cumplido los compromisos contraídos en lo que respecta a la metodología y la presentación de informes; y • deben contar con un registro nacional. Los principales mecanismos de ejecución establecidos son los siguientes: 1. Comercio de Derecho de Emisiones (CDE). 2. Aplicación Conjunta (AC). 3. Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL). El CDE permite a las Partes Anexo I adquirir unidades de la cantidad atribuida de emisiones (UCA) de otras Partes Anexo I, según el esquema de objetivos de emisión anteriormente descrito220. Sin embargo, para evitar la venta en exceso 220 Las partes también pueden adquirir de otras partes Anexo I RCE de proyectos del MDL, URE de proyectos de ejecución conjunta, o UDA de actividades relacionadas con sumideros. 156 La protección del medio ambiente atmosférico de créditos de emisión, las Partes están obligadas a mantener un nivel mínimo de créditos llamado “reserva correspondiente al período de compromiso”. De no cumplir con ese mínimo, la Parte tendrá un plazo breve para compensar esa falta. De la misma manera, si las emisiones de una Parte durante el período de compromiso son inferiores al nivel exigido por su objetivo, puede “arrastrar” la diferencia al siguiente período de compromiso, con ciertas limitaciones221. Los proyectos de AC permiten a las Partes Anexo I ejecutar proyectos que reduzcan las emisiones o consigan una mayor absorción de GEI, generando sumideros en otros países Anexo I. Tienen que contar con la aprobación de las Partes implicadas, y el proyecto propuesto debe dar lugar a reducciones y absorciones de emisiones que sean adicionales a las que se habrían registrado en su ausencia. Además, debe tenerse en cuenta que: 1. Los proyectos como los planes de reforestación u otros que supongan actividades en el sector “uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura” (UTCUTS) deben atenerse a normas del Protocolo específicas para este sector. 2. Los proyectos que comiencen a partir del año 2000 en adelante y cumplan con las normas se podrán incluir en las listas. No obstante, las Unidades de Reducción de Emisiones (URE) sólo se expedirán a partir de 2008. El sector UTCUTS Es sabido que plantar árboles o incrementar las áreas de bosques puede tener efectos beneficiosos para combatir el cambio climático, puesto que actúan como sumideros de GEI. Dado el particular carácter de la permanencia y de la capacidad de absorción de los bosques, este sector ha sido sometido a normas específicas más estrictas. Por un lado, se han adoptado un conjunto de principios para orientar las actividades, se ha desarrollado una lista de actividades admisibles y se ha establecido un sistema de fijación de topes, entre otros. El Protocolo tiene en cuenta las emisiones y absorciones de actividades del sector UTCUTS, si comenzaron en 1990 o con posterioridad a la valoración del cumplimiento de objetivos de emisiones de las Partes, aunque con ciertas limitaciones. Los créditos de estas actividades se traspasan a través de las unidades de absorción (UDA). El MDL se ha concebido como un instrumento de desarrollo sostenible que permite a los países desarrollados del Anexo I invertir en proyectos “limpios” en PED (que, en general, son Partes No Anexo I), con la finalidad de obtener créditos de derechos de emisión. Estos créditos se transmiten a través de una reducción certificada de las emisiones (RCE). El país que financia el proyecto puede utilizar las unidades de emisión reducidas para compensar sus propias emisiones. Se considera que con este mecanismo se favorece la transferencia 221 En el caso de arrastrar créditos obtenidos por proyectos de ejecución conjunta y por mecanismos de desarrollo limpio, éstos no pueden superar el 2,5% de la cantidad atribuida. 157 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica de tecnología ambientalmente sostenible a los PED. Los proyectos de energía nuclear se encuentran expresamente excluidos. Respecto de las actividades relacionadas con el sector UTCUTS, sólo un porcentaje de las RCE podrá ser utilizado por las Partes Anexo I para cumplir con sus objetivos222. Un 2% de cada proyecto será destinado para el Fondo de Adaptación, salvo en el caso de países menos adelantados (PMA). Este tipo de proyectos debe contar con la aprobación de las autoridades nacionales de todas las Partes implicadas. Además, los beneficios que tienen que producirse a raíz del proyecto deben ser reales, mensurables y duraderos para el clima, generando una reducción o absorción de emisiones. Existen ciertos requisitos esenciales que deben cumplir los países para poder participar de estos mecanismos, esos son la participación voluntaria de cada país en el MDL y el establecimiento de una autoridad del MDL en el país anfitrión. A su vez, los proyectos deben satisfacer ciertos criterios de elegibilidad que serán evaluados por la Junta Ejecutiva223, la cual se encuentra bajo la autoridad de la COP. Dicha Junta ha diseñado una serie de procedimientos para aceptar proyectos y alentar la formulación de proyectos en pequeña escala. Los proyectos deben: • Representar una verdadera contribución a un PED para alcanzar el desarrollo sostenible, contribuyendo al objetivo último de la Convención. • Ser reales, mesurables, y proveer beneficios a largo plazo en relación con la mitigación del cambio climático. • Proveer la reducción de emisiones adicionales a las que se producirían en ausencia de la actividad del proyecto certificado. • Tener previsto un mecanismo riguroso de vigilancia de su funcionamiento. Unidades de emisiones y “créditos” de emisión 1. Las unidades de cantidad atribuida (UCA) son asignadas a las Partes Anexo I al principio del período de compromiso de conformidad con sus niveles de emisiones de GEI y de acuerdo con los términos del Protocolo. 2. Las reducciones certificadas de emisiones (RCE), las reducciones certificadas temporalmente y las reducciones certificadas a largo plazo (RCEt y RCEl, respectivamente) se obtienen a través del mecanismo de desarrollo limpio. 3. Las unidades de reducción de emisiones (URE) pueden obtenerse por cada tonelada de emisiones reducida mediante un proyecto de ejecución conjunta. 4. Las unidades de absorción (UDA) se obtienen por cada tonelada de GEI eliminada de la atmósfera mediante actividades del sector UTCUTS. 222 Hasta un 1% de las emisiones de la parte en su año de base por cada uno de los cinco años del período de compromiso. 223 La Junta Ejecutiva del MDL fue elegida en la COP 7. Se encarga de orientar y supervisar los mecanismos prácticos del MDL. Se encuentra integrada por diez miembros con derecho a voto, con diez suplentes y realiza sus actividades bajo la autoridad de la reunión de las Partes del Protocolo de Kyoto. 158 La protección del medio ambiente atmosférico 4. Obligación de informar La entrada en vigor del Protocolo ha supuesto un cambio en los requisitos de presentación de informes y de examen a los previamente establecidos por la Convención. Cada Parte de las incluidas en el Anexo I debe presentar informes periódicos, denominados comunicaciones nacionales, con información sobre el cumplimiento del Protocolo, el cual debe contemplar, entre otros aspectos: • Sistema Nacional y Registro Nacional de emisiones establecido por la Parte. • Justificar que la utilización de los mecanismos de ejecución del Protocolo es realmente complementaria a la adopción de medidas nacionales, y describir cuáles son las políticas y medidas aplicadas por la Parte para cumplir con los objetivos de emisión. • Todos los datos específicos relativos al sector UTCUTS. • Todo cambio en los sistemas nacionales y registros nacionales. • Las transferencias y adquisiciones de créditos de emisiones. Además, las Partes del Anexo II deben informar sobre los recursos financieros ofrecidos a las Partes no Anexo II, con el objetivo de contribuir al cumplimiento del Protocolo. 5. Obligación de registro y seguimiento de emisiones Todas las Partes Anexo I deben establecer, antes del período de compromiso: 1. un sistema nacional de contabilización de emisiones y absorciones de GEI; y 2. un registro nacional de transacciones de unidades de la cantidad de emisiones atribuida (UCA). Los registros nacionales mantenidos por las Partes Anexo I contribuyen a las labores de la Junta Ejecutiva del MDL que mantiene el registro de los MDL. Además, se está estableciendo un sistema de registros electrónicos para el seguimiento de los niveles de la cantidad atribuida para cada Parte. Los registros nacionales son el cauce para las transacciones entre las Partes o entre las personas jurídicas titulares de cuentas. Las informaciones allí contenidas serán evaluadas, durante cada año del período de compromiso, por equipos de expertos, para comprobar que son transparentes, completas y precisas. En el caso que surja un desacuerdo entre una Parte y el equipo de examen acerca del ajuste que debería efectuarse en los datos, interviene el Comité de Cumplimiento. Después del período de compromiso, la Secretaría preparará un informe final que servirá de base para determinar si las Partes han cumplido sus objetivos 159 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica de emisión, gracias a la comparación de las emisiones realizadas por la Parte y los créditos de emisión que haya obtenido (UCA, UDA, URE, RCE, RCEt, RCEl). 3.4.3. Marco institucional 3.4.3.1. Conferencia de las Partes El principal órgano deliberativo del Protocolo de Kyoto es la Reunión de las Partes (RP o MOP-Meeting of the Parties). Este órgano, el COP/MOP, se reúne durante el mismo período que la Conferencia de las Partes de la Convención de Cambio Climático. Los estados Partes a la Convención que no son Partes del Protocolo, sólo tienen derecho a participar como observadores en la COP/MOP, es decir, no tienen el poder de tomar decisiones. Las funciones de la COP/MOP relativas al Protocolo son similares a aquellas llevadas a cabo por la COP de la Convención. 3.4.3.2. Secretaría Es la misma para la Convención que para el Protocolo, razón por la que nos remitimos a la descripción realizada anteriormente. 3.4.3.3. Órganos subsidiarios El OSACT y el OSE trabajan juntos en todos los asuntos transversales que se relacionan con sus áreas de conocimiento. Entre ellos, podemos destacar la creación de capacidad, la vulnerabilidad de los PED al cambio climático, las medidas de respuesta, y los mecanismos del Protocolo de Kyoto 224. En el marco del Protocolo de Kyoto funcionan los mismos órganos subsidiarios de la Convención, pero sólo las Partes del Protocolo tienen derecho a tomar decisiones en asuntos relacionados con el Protocolo. La COP/MOP está habilitada para establecer sus propios órganos subsidiarios, si fuera necesario. Asimismo, en el marco del OSACT y el IPCC, un grupo de trabajo conjunto se reúne regularmente para asegurar la coordinación y el intercambio de información sobre actividades de los dos órganos. 224 Véase su descripción en el apartado correspondiente a la Convención de Cambio Climático. 160 La protección del medio ambiente atmosférico Marco Institucional. COMITÉ DE CUMPLIMIENTO COP Comité de Supervisión del Artículo 6 Junta Ejecutiva MDL COP/MOP OSACT Grupo de Expertos de Transferencia de Tecnologías OSE Secretaría Grupo Consultivo de expertos de Partes no Anexo I GE GTC IPCC Mecanismo de Financiación (FMAM) Órganos del Protocolo de Kyoto GE Grupo de Enlace (CMCCC, CDB y CNULD) Órganos del Protocolo de Kyoto GTC Grupo de Trabajo Conjunto (entre el OSACT y el IPCC) Fuente: UNFCC, A Guide to the Climate Change Convention Process, Climate Change Secretariat, Preliminary 2nd Edition, Bonn, 2002, p.15. 3.4.3.4. Junta Ejecutiva del MDL La Junta Ejecutiva del MDL supervisa los MDL del Protocolo de Kyoto y prepara decisiones para la COP/MOP. Realiza diversas actividades relacionadas con la operación de los proyectos MDL, la acreditación para las compañías que desean convertirse en ‘entidades operacionales designadas’ (EOD)225, autorizadas para 225 Véase artículo 12 del Protocolo de Kyoto. 161 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica validar proyectos y verificar y certificar las reducciones de emisiones, cuya designación debe ser realizada por la COP/MOP. 3.4.3.5. Comité de Cumplimiento El sistema de cumplimiento del Protocolo es uno de los más completos y rigurosos de entre los Acuerdos Multilaterales de Medio Ambiente (AMUMA). El Comité de Cumplimiento del Protocolo de Kyoto comenzó a funcionar con la entrada en vigor del Protocolo. Su papel es fundamental en el control y verificación de cumplimiento del Protocolo, con un rol más facilitador que punitivo. Se encuentra integrado por: • La Subdivisión de Facilitación: que asesora y asiste a las Partes para promover el cumplimiento. Tiene un papel fundamental al enviar una “alerta temprana” a una Parte que tenga problemas en el cumplimiento de sus compromisos. • La Subdivisión de Control del Cumplimiento: determina las consecuencias para las Partes que encuentran problemas en el cumplimiento de sus compromisos. Su rol es determinar si una Parte incluida en el Anexo I cumple o no con su objetivo de emisión o de presentación de informes. Interviene con capacidad para ajustar el contenido del inventario de una Parte en el caso que surjan diferencias entre el equipo de expertos y la Parte con relación a la calidad de los datos incluidos en el inventario de GEI. El Comité también se reúne en Sesión Plenaria, en la que colabora la Mesa, integrada por los presidentes y vicepresidentes de cada subdivisión. El incumplimiento de un objetivo de emisión puede acarrear diversas consecuencias, entre ellas: • deducción de las emisiones en una proporción 1,3 veces superior al volumen del exceso de emisiones del objetivo de la Parte para el segundo período de compromiso; • suspensión de la capacidad de vender créditos, y petición de preparar un plan de acción sobre el cumplimiento, en el que se indicarán en forma detallada lo que la Parte va a hacer para cumplir su objetivo en el próximo período de compromisos. Existen mecanismos para recurrir las decisiones. 3.4.4. Mecanismos de financiación El mecanismo de financiación funciona y se configura de acuerdo a las decisiones de la COP, la cual se encarga de determinar las políticas de cambio climático, los programas prioritarios y los criterios de elegibilidad para la financiación. En consecuencia, la COP establece líneas de base para la utilización de los Fondos, asesorada por el OSC. 162 La protección del medio ambiente atmosférico No obstante, el FMAM tiene a su cargo la gestión de los tres Fondos creados por los Acuerdos de Marrakech. El Fondo de Adaptación fue creado en el marco del Protocolo, en los Acuerdos de Marrakech. Ficha del Protocolo de Kyoto al Convenio de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático Nombre oficial del Convenio Protocolo de Kyoto al Convenio de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Publicación en el BOE Instrumento de Ratificación del Convenio (BOE num. 33, de 08.02.2005). www.mityc.es/NR/rdonlyres/E5075E83-AD1D-48AE80B1-DF43EEBEC354/0/Protocolo_Kyoto.pdf Fecha de firma 11 de diciembre de 1997 Fecha de entrada en vigor 16 de febrero de 2005 Número de Partes 169 226 y la CE. http://CMNUCC.int/files/essential_background/convention/ status_of_ratification/ application/pdf/CMNUCC_ratification_22.11.06.pdf. La Comunidad Europea aprobó el Convenio el 31 de mayo de 2002. Decisión del Consejo 2002/358/CE de 25 de abril de 2002 relativa a la aprobación, en nombre de la Comunidad Europea, del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y al cumplimiento conjunto de los compromisos contraídos con arreglo al mismo (DOCE L 130, de 15.05.2002). Página web de la Secretaría del Convenio www.unfccc.int Páginas web donde encontrar información respecto a ese convenio http://cdm.CMNUCC.int/index.html http://ji.CMNUCC.int/ http://CMNUCC.int/cc_inet/items/3514.php http://CMNUCC.int/home/items/3092.php 3.5. Respuesta comunitaria 3.5.1. Introducción La CE está a la cabeza de los esfuerzos internacionales dirigidos a combatir el cambio climático, desempeñando un papel fundamental en el desarrollo de la CMNUCC y su Protocolo de Kyoto. La CE hace tiempo que comenzó a desarrollar acciones para abordar esta problemática, intentando controlar sus emisiones de GEI227 y mejorar la eficiencia energética. El V Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (1993) incluyó, entre sus temas principales, el cambio 226 A 14 de febrero de 2007. 227 Decisión 94/69/CE del Consejo, de 15 de diciembre de 1993, relativa a la celebración de la Convención Marco sobre el Cambio Climático (DOCE L 33, de 07.02.1994). 163 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica climático y subrayó la necesidad de actuar en los sectores económicos correspondientes para controlar las emisiones de CO2 y de otros gases de efecto invernadero228 En ese año, se adoptó una Decisión del Consejo por la que se estableció un mecanismo de seguimiento en los estados miembros de las emisiones antropogénicas de CO2 y otros GEI no regulados por el Protocolo de Montreal que incluía, entre otras obligaciones para los estados miembros, elaborar, publicar y aplicar programas nacionales de reducción de emisiones antropogénicas de CO2229. Además, la CE adoptó una directiva para promover la electricidad generada por fuentes renovables, firmó acuerdos voluntarios con los productores de automóviles para reducir en un 25% las emisiones de CO2 y propuso la imposición sobre los productos energéticos. Sin embargo, estas acciones resultaron insuficientes y, por ello, en 2000, a requerimiento del Consejo y del Parlamento Europeo, la Comisión presentó el Programa Europeo sobre el Cambio Climático (PECC), cuyo objetivo fue identificar y desarrollar todos los elementos necesarios de una estrategia comunitaria para aplicar el Protocolo de Kyoto. El PECC El Primer PECC (2001-2004) tuvo dos fases. La primera (2001-2001) se centró en los sectores de la energía, el transporte y la industria. Se constituyeron una serie de grupos de trabajo para elaborar recomendaciones que fueron publicadas por la Comisión en un informe que identificó 42 medidas. Posteriormente, en Octubre de 2001, la Comisión presentó un paquete con tres amplias medidas: • • • • Un Plan de Acción sobre la aplicación de la primera fase del PECC con las prioridades para 2002-2003 que representaban un potencial de reducción de emisiones de 122-178 Mt CO2 equivalente230. Además, establecía las bases para realizar un análisis sobre otros asuntos, como el secuestro de CO2 en suelos agrícolas y masas forestales. Una propuesta para ratificar el Protocolo de Kyoto. Una propuesta de Directiva sobre un régimen de comercio de derechos de emisión de gases efecto invernadero. La segunda fase del I PECC se centró en facilitar y apoyar la aplicación de las prioridades identificadas durante la primera fase. El Segundo PECC (2005-) fue anunciado por la Comisión en su comunicación titulada “Ganar la batalla contra el Cambio Climático” y fue lanzado formalmente el 24 de Octubre de 2005. Este II PECC está conformado por una serie de grupos de trabajo: ➔ 230 Una tonelada equivalente de CO2 es una tonelada métrica de CO2. 228 Resolución del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, del 1 de febrero de 1993, sobre un Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible (DOCE C 138, de 17.05.1993). 229 Decisión 93/389/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1993 (DOCE L 167, de 09.07.1993). 164 La protección del medio ambiente atmosférico 1. revisión del I PECC, compuesto por 5 subgrupos: transporte, suministro de energía, demanda energética, gases diferentes al CO2 y agricultura, 2. Aviación, 3. CO2 y vehículos, 4. captura y almacenamiento de carbono, 5. adaptación, 6. evisión del régimen de comercio de derechos de emisión. Las acciones de la UE para combatir el cambio climático se centran en la adopción de medidas sobre: • • • • • • • El régimen de comercio de derechos de emisión. El sector de la aviación. La captura y el almacenamiento geológico de carbono. El control de las emisiones desde turismos y vehículos industriales ligeros. La investigación. La vigilancia e informes sobre GEI. Impacto y adaptación al cambio climático. Junto a estas medidas, en el ámbito de la energía, el Plan de Acción sobre Eficiencia Energética (2006)231, propone reducir el coste directo del consumo energético en más de 100.000 millones de euros desde 2006 hasta 2020, con lo que podría evitarse la emisión de cerca de 780 millones de toneladas de CO2 al año. El Plan hace hincapié en la importancia de establecer unas normas mínimas de eficiencia energética para una amplia serie de aparatos y equipos (desde electrodomésticos, como frigoríficos o aparatos de aire acondicionado, hasta bombas y ventiladores industriales) y para los edificios y los servicios energéticos. Dispone, asimismo, una serie completa de medidas para la mejora de la eficiencia energética en el ámbito del transporte. 3.5.2. El régimen europeo de comercio de derechos de emisión de GEI El Libro Verde sobre el comercio de derechos de emisión de GEI en la UE232 abrió el debate europeo sobre la conveniencia y el posible funcionamiento del comercio de derechos de emisión. Este Libro sirvió de base para los trabajos del PECC. El Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente233 definió el cambio climático como una prioridad de acción y contempló el 231 COM (2006) 545 final. Bruselas, 19 de octubre de 2006 232 COM (2000) 87 final. Bruselas, 8 de marzo de 2000 233 DOCE L 242, de 10.09.2002. 165 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica establecimiento de un régimen comunitario de derechos de emisión para 2005. Este Programa reconoció el compromiso de la Comunidad en el Protocolo de Kyoto de conseguir una reducción del 8% de las emisiones de GEI para el período comprendido entre 2008-2012 respecto a los niveles de 1990. La Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de octubre por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de GEI en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo234, es una de las políticas principales introducidas en la UE para cumplir con el compromiso de reducción de GEI bajo el Protocolo Kyoto. El Régimen Europeo de Comercio de Derechos de Emisión (RECDE), es el primer sistema internacional de comercio de derechos de emisión de CO2. Cubre alrededor de 11.500 instalaciones de consumo energético intensivo en la UE, representando cerca de la mitad de las emisiones de CO2 en Europa. El RECDE utiliza un mecanismo de mercado para incentivar la reducción de las emisiones de GEI de una forma eficaz económicamente eficiente. El régimen opera por medio de la asignación y el comercio de derechos de emisión a través de toda la UE –un derecho representa una tonelada de dióxido de carbono equivalente–. En cada estado miembro, a través del Plan Nacional de Asignación (PNA), se establece un límite total de emisiones permitidas desde todas las instalaciones cubiertas por el régimen. Después, los derechos son distribuidos por los estados miembros entre las instalaciones incluidas en el régimen. La compra-venta de permisos se produce en todo el mercado de la UE. El régimen facilita, de esta forma, un cumplimiento flexible por parte de los operadores asegurando, al mismo tiempo, que se reduzcan las emisiones en la UE hasta el nivel del límite establecido en el Protocolo de Kyoto. La Directiva establece un primer compromiso de tres años para el período entre 2005 a 2007. Este período se concibe como un período de aprendizaje para los estados miembros y para los operadores de las instalaciones cubiertas por la Directiva. Los períodos subsiguientes son de cinco años. Así, el primer período quinquenal comienza en 2008 y coincide con el primer período de compromiso establecido en el Protocolo de Kyoto. Los permisos y los derechos Desde el 1 de enero de 2005, todas las instalaciones que lleven a cabo actividades a las que se les aplica esta Directiva y que emitan GEI deberán estar en posesión de un permiso otorgado por las autoridades competentes de cada estado miembro. Las autoridades emiten este permiso siempre que el operador de la instalación sea capaz de vigilar e informar sobre las emisiones. 234 DOCE L 275, de 25.10.2003. 166 La protección del medio ambiente atmosférico Actividades a las que se les aplica la Directiva de Comercio de Emisiones Energéticas: instalaciones de combustión con una potencia térmica nominal superior a 20 MW; refinerías de hidrocarburos y coquerías. Producción y transformación de metales férreos: instalaciones de calcinación o sintetización de minerales metálicos incluido el mineral sulfurado; instalaciones para la producción de arrabio o de acero (fusión primaria o secundaria). Industrias minerales: Instalaciones de fabricación de cemento sin pulverizar (clinker) en hornos rotatorios con una capacidad de producción superior a 500 tn. diarias, o de cal en hornos rotatorios con una capacidad de producción superior a 50 tn. por día, o en hornos de otro tipo con una capacidad de producción superior a 50 tn. por día; instalaciones de fabricación de vidrio incluida la fibra de vidrio con una capacidad de fusión superior a 20 tn. por día; instalaciones para la fabricación de productos cerámicos mediante horneado, en particular de tejas, ladrillos, ladrillos refractarios, azulejos, gres cerámico o porcelanas, con una capacidad de producción superior a 75 tns. Por día, y/o una capacidad de horneado de más de 4 m3 y de más de 300 kg/m3 de densidad de carga por horno. Otras actividades: instalaciones industriales destinadas a la fabricación de pasta de papel a partir de madera o de otras materias fibrosas, y de papel y cartón con una capacidad de producción de más de 20 tns. diarias. A aquellos que posean un permiso, se les expiden los derechos235 en sus respectivas cuentas en sus registros nacionales, de acuerdo al PNA. Estos derechos son transferibles creando, de esta forma, la posibilidad de comerciar con los derechos de emisión. El número de derechos que recibe una instalación, es decir, su asignación, se decide al comienzo de cada uno de los períodos de compromiso que pueden ser de tres y cinco años, respectivamente. Así, cada estado miembro debe preparar un plan nacional que indique los derechos que proyecta asignar para cada período y cómo se propone asignarlos para cada instalación. Los planes que cubren el período inicial de tres años debían publicarse antes del 31 de marzo de 2004 y los que se refieren a los períodos subsiguientes deben publicarse al menos 18 meses antes del comienzo del período de aplicación. Cuando se elaboran los PNA, los estados miembros deben tener en cuenta los comentarios del público. Para el primer período de tres años, los estados miembros debían asignar gratuitamente al menos el 95% de los derechos de emisión. Para el período de cinco años que comenzará el 1 de enero de 2008, asignarán gratuitamente al menos el 90 % de estos derechos. Los estados miembros deben velar por que, a más tardar el 30 de abril de cada año, el titular de cada instalación entregue un número de derechos de emisión 235 Un derecho de emisión es el derecho a emitir una tn. equivalente de CO durante un período 2 determinado. 167 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica equivalente a las emisiones totales de esa instalación durante el año anterior y por que dichos derechos se cancelen, a continuación. Cualquier titular que no entregue derechos de emisión a más tardar el 30 de abril de cada año para cubrir sus emisiones del año anterior estará obligado a pagar una multa por exceso de emisiones. La multa será de 100 euros por cada tonelada equivalente de dióxido de carbono (40 euros durante el período de tres años que comienza el 1 de enero de 2005), y no eximirá al titular de la obligación de entregar una cantidad de derechos de emisión equivalente a las emisiones en exceso. Seguimiento, notificación y verificación Una vez finalizado un año, los titulares de cada instalación deben notificar a la autoridad competente las emisiones de dicha instalación durante dicho año. Las notificaciones deberán ajustarse a las «directrices para el seguimiento y la notificación de las emisiones» que la Comisión ha adoptado a tal efecto sobre la base de los criterios establecidos en el Anexo IV de la Directiva236. Se debe realizar una verificación de las notificaciones presentadas por los titulares teniendo en cuenta los principios definidos en el Anexo V de la Directiva. Si las verificaciones de las notificaciones no satisfacen los criterios del Anexo, el titular no podrá transferir más derechos hasta que su notificación sea satisfactoria. Sistema de registros nacionales Los estados miembros tienen que establecer y mantener un registro para asegurar que se lleva cuenta exacta de la expedición, titularidad, transferencia y cancelación de los derechos de emisión. La Comisión ha designado un Administrador Central encargado de llevar el Diario Independiente de Transacciones Comunitario en el que se consignan las expediciones, las transferencias y las cancelaciones de derechos de emisión. Si ésta identifica irregularidades no permitirá finalizar la transferencia de derechos. Vínculos entre el RECDE y los Mecanismos del Protocolo de Kyoto La Directiva 2004/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de octubre de 2004237 modificó la Directiva 2003/87/CE en lo que se refiere a los 236 Decisión 2004/156/CE de la Comisión, de 29 de enero de 2004, por la que se establecen directrices para el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DOUE L 59, de 26.02.2004). 237 DOUE L 338, de 13.11.2004. 168 La protección del medio ambiente atmosférico mecanismos de proyectos del Protocolo de Kyoto, fortaleciendo la relación entre el RECDE de la UE y el mencionado Protocolo, haciendo que los mecanismos basados en proyectos (Aplicación Conjunta y Mecanismo de Desarrollo Limpio) sean compatibles con el RECDE. Así, se permite a los titulares de las instalaciones a utilizar estos dos mecanismos para cumplir sus obligaciones bajo el RECDE. Esto implica el reconocimiento de los créditos de la AC/MDL, es decir, de la unidad de reducción de emisiones (URE) para el caso de la AC y de la reducción certificada de las emisiones (RCE) como equivalentes a los derechos desde un punto de vista ambiental y económico. Las RCE pueden utilizarse a partir del 1 de enero de 2005 mientras que las URE sólo pueden utilizarse bajo el RECDE a partir de 2008 en adelante. 3.5.3. El sector de la aviación El transporte aéreo desempeña importantes funciones en la sociedad moderna. La aviación facilita los intercambios económicos y culturales. Sin embargo, la aviación también contribuye al cambio climático y esta contribución está aumentando. Mientras que las emisiones de GEI se redujeron en la UE en un 3% de 1990 a 2002, las emisiones de la aviación internacional aumentaron casi un 70%. Aunque ha habido una mejora significativa en la tecnología aeronáutica y en la eficiencia de las operaciones, esto no ha sido suficiente para neutralizar los efectos en el aumento del tráfico, por lo que las emisiones aumentarán, con toda probabilidad, en las próximas décadas. El 20 de diciembre de 2006, la Comisión adoptó una propuesta de Directiva para incluir la aviación en el RECDE de la UE238. La intención es que el RECDE sirva de modelo para otros países que estén considerando el establecimiento de un régimen nacional o regional y que, con el tiempo, éstos se vinculen con el RECDE de la UE. Aspectos más destacados de la inclusión en el régimen • • • Los explotadores de aeronaves serán las entidades responsables de cumplir las obligaciones impuestas por el régimen. El régimen cubrirá todos los vuelos con destino u origen en un aeropuerto comunitario a partir del 1 de enero de 2012. Los vuelos entre aeropuertos comunitarios estarán cubiertos a partir del 1 de enero de 2011. Quedan excluidos del régimen los vuelos de las aeronaves de estado, los vuelos efectuados de acuerdo con las reglas de vuelo visual, los vuelos circulares, los vuelos de prueba de equipos de navegación o con fines de formación, los vuelos de salvamento y los vuelos de aeronaves con un peso máximo de despegue inferior a 5 700 kg. Para controlar otros gases antes de 2008, la Comisión presentará una propuesta relativa a las emisiones de óxido de nitrógeno procedentes de la aviación. ➔ 238 COM (2006) 818 final, Bruselas, 20 de diciembre de 2006 169 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica • • • • • • • • • Para evitar la duplicación de tareas y una carga administrativa excesiva para los explotadores de aeronaves, cada explotador, incluso los de terceros países, dependerá de un único estado miembro. A diferencia del régimen vigente, el método de asignación de los derechos de emisión se armonizará en toda la Comunidad. El número total de derechos de emisión que se asignará al sector de la aviación se determinará a nivel comunitario sobre la base de las emisiones medias del sector en los años 2004-2006. Se asignará gratuitamente, sobre la base de una referencia, un porcentaje fijo del total de derechos de emisión a los explotadores de aeronaves que presenten una solicitud al efecto (la primera solicitud se referirá a los datos de 2008). En el período 2011-2012 ese porcentaje corresponderá al porcentaje medio propuesto por los estados miembros que incluyen la subasta en sus planes nacionales de asignación. A continuación, será objeto de revisión, a la luz de los resultados del examen general del régimen de comercio de emisiones. as modalidades prácticas de la subasta, por ejemplo su organización y calendario, se establecerán en un reglamento de la Comisión. Los ingresos de la subasta deben utilizarse para mitigar los efectos del cambio climático y adaptarse a los mismos, y para financiar los costes administrativos. Al igual que los demás participantes en el régimen comunitario, los explotadores de aeronaves deberán efectuar el seguimiento de sus emisiones de dióxido de carbono y notificarlas a la autoridad competente del estado miembro responsable de la gestión a más tardar el 31 de marzo de cada año. Los informes deberán verificarse para garantizar su exactitud. Los principios básicos relativos al seguimiento, notificación y verificación de las emisiones, establecidos en la propuesta, se desarrollarán en unas directrices. Los explotadores de aeronaves podrán comprar derechos de emisión a otros sectores del régimen comunitario y utilizarlos para cubrir sus emisiones. Asimismo, los explotadores de aeronaves podrán utilizar créditos de proyectos –denominados URE y RCE– de la AC/MDL hasta un límite armonizado equivalente a la media de los límites prescritos por los estados miembros en sus planes nacionales de asignación para otros sectores del régimen comunitario. La aviación nacional se incluirá en el régimen y se tratará de la misma manera que la aviación internacional. 3.5.4. La captura y el almacenamiento geológico de carbono La tecnología de la captura y almacenamiento de carbono tiene el potencial de contribuir tanto a los objetivos de la UE en materia de cambio climático como a la seguridad en el suministro de energía. Pero éste debe llevarse a cabo de forma segura y con el apoyo del público y de las partes interesadas. La captura y almacenamiento geológico de carbono es una técnica para atrapar el dióxido de carbono cuando es emitido desde grandes fuentes, comprimirlo y transportarlo a un lugar de almacenamiento adecuado donde es inyectado en el suelo. Tiene un potencial muy significativo como técnica de mitigación del cambio climático, tanto en Europa como en el plano internacional, y en particular en aquellos países con grandes reservas de combustible fósil y con una demanda de la energía en aumento. 170 La protección del medio ambiente atmosférico La Comisión ha identificado dos tareas principales para poder realizar la captura y almacenamiento geológico de carbono: • Desarrollar un marco legal y económico que incentive esta técnica en la UE. • Fomentar la creación de una red de demostración de instalaciones en el territorio de la UE y en terceros países clave. El marco legal que será propuesto a finales de 2007 abordará la integridad ambiental de la técnica. En el plano internacional, la UE está participando activamente en el debate sobre esta tecnología en el contexto del CMNUCC y del Protocolo de Kyoto, además de trabajar directamente con terceros países. 3.5.5. El control de las emisiones de turismos y vehículos industriales ligeros En la UE, el 12% de todas las emisiones del principal gas de efecto invernadero, el dióxido de carbono (CO2), procede de los combustibles que consumen los turismos. El sector del transporte por carretera es el segundo emisor de GEI en la UE. Pese a que la tecnología de los vehículos se ha perfeccionado considerablemente, en particular en lo que se refiere a la eficiencia del combustible, lo que también significa menos emisiones de CO2, esos avances no han sido suficientes para neutralizar el efecto del aumento del tráfico y del volumen de automóviles. Aunque la UE ha reducido sus emisiones globales de gases de efecto invernadero (GEI) casi un 5% durante el período 1999-2004, las emisiones de CO2 derivadas del transporte por carretera han aumentado un 26%. La estrategia actual de la UE para reducir las emisiones de CO2 de los vehículos se basa en acuerdos voluntarios de la industria del automóvil, en la información facilitada al consumidor a través del etiquetado y en medidas fiscales para fomentar que los compradores adquieran vehículos con un consumo de combustible más eficiente. Bajo los compromisos voluntarios, los fabricantes europeos han declarado que reducirán la media de emisiones de un turismo nuevo a 140 g CO2/km en 2008, mientras que las industrias japonesas y coreanas lo harán para 2009. Sin embargo, esta estrategia ha producido un avance muy limitado hacia el objetivo de lograr 120 g CO2/km en 2012, puesto que, entre 1995 y 2004, las emisiones medias de los nuevos turismos vendidos en la Europa de los 15 disminuyó de 186g CO2/km a 163 g CO2/km. Bajo el PECC, la Comisión Europea ha realizado una revisión de la estrategia comunitaria para reducir las emisiones de CO2 desde turismos y vehículos industriales ligeros que se ha reflejado en una Comunicación de la Comisión que establece una nueva estrategia para reducir las emisiones de 171 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica dióxido de carbono desde turismos y vehículos industriales ligeros vendidos en la UE239. La nueva estrategia, junto con una revisión de los estándares de calidad del combustible presentada el 31 de enero de 2007, hace hincapié en la determinación de la Comisión de cumplir con los objetivos del Protocolo de Kyoto. La estrategia permitirá que la UE logre el objetivo establecido a largo plazo de limitar la media de emisiones desde los nuevos vehículos a 120 g CO2 /km en 2012, a través de una reducción del 25% de los niveles actuales. Esto se logrará a través de la mejora de la eficiencia del combustible, ya que la estrategia revisada permitirá un ahorro de combustible sustancial para los conductores. Para animar a que la industria automovilística compita sobre la base de la eficiencia del combustible, en lugar del tamaño y la fuerza de los vehículos, la Comisión también invita a los fabricantes de automóviles a firma un código de buenas prácticas sobre el marketing y venta. Además, la Comisión está trabajando en la elaboración de un marco normativo para reducir esas emisiones que otorgará tiempo suficiente a la industria automovilística para lograr el objetivo en 2012, así como certeza jurídica. 3.5.6. Investigación en materia de cambio climático La UE ha financiado la investigación sobre cambio climático y desarrollo tecnológico desde los años ochenta. Los resultados de estas investigaciones han facilitado la formulación de objetivos realistas en las políticas comunitarias. El Sexto Programa de Investigación y Desarrollo (2002-2006) atribuyó casi 2.2 billones de euros a la investigación relacionada directa e indirectamente con el cambio climático. El Séptimo Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico (7PM) es el principal instrumento de la Unión Europea en materia de financiación de la investigación en Europa. El 7PM abarca el período comprendido entre 2007 y 2013. El objetivo principal de la investigación en materia ambiental del 7PM es avanzar en el conocimiento sobre las interacciones entre el clima, la biosfera, los ecosistemas y las actividades humanas y desarrollar nuevas tecnologías, herramientas y servicios para el desarrollo sostenible del medio ambiente y sus recursos. El área ambiental cuenta con un presupuesto de 1,8 billones de Euros. Esta suma complementa los recursos financieros que cada estado miembro dedica a la investigación y desarrollo en materia de cambio climático. En esta materia, y en contaminación y riesgos, las prioridades del 7PM se centran en: • Presiones en el medio ambiente y el clima. • Medio ambiente y salud. • Peligros naturales. 239 COM (2007) 19 final. Bruselas, 7 de febrero de 2007. 172 La protección del medio ambiente atmosférico 3.5.7. Vigilancia e informes sobre GEI Una de las obligaciones de la CMNUCC para la Comunidad y sus estados miembros es desarrollar, revisar de forma periódica, publicar y facilitar a la COP inventarios nacionales de las emisiones antropogénicas producidas por las distintas fuentes de emisión y de la absorción por los sumideros de todos los GEI no controlados por el Protocolo de Montreal, utilizando metodologías comparables acordados por la Conferencia de las Partes. Además, bajo el Protocolo de Kyoto, el compromiso de reducción es un compromiso conjunto de la Comunidad y de los estados miembros, siendo responsables del cumplimiento de la Comunidad de esa reducción de emisiones cuantificada. A la luz de los compromisos de la CMNUCC y del Protocolo de Kyoto, es necesario vigilar y realizar una evaluación regular de las emisiones de GEI. Por ello, se ha establecido un marco de cooperación y coordinación para la compilación de las emisiones de GEI comunitarias, la realización del inventario de GEI, la evaluación del progreso, la preparación de los informes, así como para la revisión y los procedimientos de cumplimiento que permiten a la Comunidad cumplir con sus obligaciones de notificación según lo dispuesto en el Protocolo de Kyoto. La Agencia Europea asiste a la Comisión con las actividades de vigilancia, especialmente en el ámbito del sistema de inventario de la Comunidad, y de análisis por de los progresos para alcanzar los compromisos comunitarios realizados por la Comisión. La Decisión 280/2004/CE del Parlamento Europeo y del Consejo del 11 de febrero de 2004, relativa a un mecanismo para el seguimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero en la Comunidad y para la aplicación del Protocolo de Kyoto240 reemplazó la Decisión 93/389/CEE relativa a un mecanismo de seguimiento de las emisiones de CO2 en la Comunidad y otros GEI. La Decisión de 2004 establece un mecanismo para: a) el seguimiento de todas las emisiones antropogénicas por las fuentes, y de la absorción por los sumideros de los gases de efecto invernadero no regulados por el Protocolo de Montreal, relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono en los estados miembros; b) evaluar los progresos realizados en el cumplimiento de los compromisos relativos a dichas emisiones por las fuentes y la absorción por los sumideros; c) aplicar la CMNUCC y el Protocolo de Kyoto, en lo que respecta a los programas nacionales, los inventarios de GEIs, los sistemas nacionales y los registros de la Comunidad y los estados miembros, así como los procedimientos pertinentes con arreglo al Protocolo de Kyoto, y d) garantizar la puntualidad, la integridad, la exactitud, la coherencia, la comparabilidad y la transparencia de la información presentada por la Comunidad y los estados miembros a la secretaría de la CMNUCC. 240 DOUE L 49, de 19.02.2004. 173 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La Decisión de la Comisión 2005/166/CE establece las disposiciones para la aplicación de la Decisión de 2004241. 3.5.8. Impacto y adaptación al cambio climático Las pruebas de que nuestro clima está cambiando son contundentes. Estos cambios climáticos se manifiestan de formas diversas. La temperatura media global ha aumentado en 0,7ºC y, en Europa, en 0,95ºC por encima de los niveles de la época pre-industrial. Como resultado de este incremento, hay evidencias de la subida del nivel del mar, el cambio de los modelos de precipitación, el deshielo de los glaciares y el aumento de incidencias debidas a climas extremos o a especies que migran fuera de sus lugares habituales hacia climas más fríos y que generan, por tanto, el cambio de ecosistemas. Conforme a muchos estudios científicos de la UE las predicciones son que el clima continuará cambiando en los próximos años y que los niveles actuales de GEI resultarán en un aumento de entre 2,6 a 3ºC en Europa, en menos de 100 años. Los cambios en el clima tienen impactos en la economía y la sociedad, incluyendo los recursos naturales como el agua y la biodiversidad, y en actividades como la agricultura, la silvicultura, la industria, y la vida urbana242. Así, además de evitar e invertir el cambio climático a través de la reducción de las emisiones de GEI, hay una necesidad urgente de asegurar la capacidad de adaptarnos adecuadamente a los cambios climáticos pronosticados. La adaptación al cambio climático es un proceso complejo, que implica la consideración de los impactos en una amplia serie de sectores, organizaciones y personas. Para adoptar decisiones sobre políticas de adaptación es necesario realizar evaluaciones de riesgo y de costes y beneficios. Como los impactos de los cambios en el clima se manifestarán de forma diferente en cada una de las regiones, es necesario que las decisiones sobre las acciones de adaptación se dirijan a los planos local, regional, nacional e internacional. En este sentido, la Comisión Europea está analizando qué papel puede desempeñar para afrontar esos cambios, así como la estrategia política que deberá aplicar para adaptarse a los impactos. Para ello, ha creado un grupo de trabajo dentro del II PECC sobre Impactos y Adaptación que se centra en las siguientes áreas: • Impactos en el ciclo hidrológico y la gestión del agua y predicción de eventos extremos. • Recursos marinos, zonas costeras y turismo. • Salud humana. 241 DOUE L 55, de 01.03.2005. 242 André, J., Vulnerability and Adaptation to Climate Change, European Environment Agency: Technical report No 7/2005 Disponible en: http://reports.eea.europa.eu/technical_report_2005_1207_144937/en 174 La protección del medio ambiente atmosférico • Agricultura y silvicultura. • Biodiversidad. • Planificación regional, medio urbano, infraestructura pública y energética, fondos estructurales. • Planificación urbanística y construcción. • Cooperación al desarrollo. • Elaboración de estrategias nacionales de adaptación (informes de país). • Elaboración de un Libro Verde sobre el papel de la UE en la adaptación al cambio climático. • Realización de proyectos de investigación sobre opciones de adaptación y mitigación. • Convocatoria de conferencias sobre esta temática. Acción post-Kyoto (a partir de 2012) Los ministros de Medio Ambiente de la UE acordaron, en el Consejo celebrado el 20 de febrero de 2007, una reducción de ‘al menos’ un 20% en las emisiones de gases de efecto invernadero en la Unión para 2020, en el marco de los esfuerzos contra el cambio climático. El Consejo de Medio Ambiente respaldó, además, elevar ese recorte al 30% en el caso de que otros países industrializados asuman un compromiso similar en el marco de un acuerdo internacional. Los citados objetivos se trasladaron a los Jefes de Estado y Gobierno de la UE para que fueran respaldados en la Cumbre europea de marzo de 2007. 3.6. La acción del estado español España como Parte tanto del CMNUCC como del Protocolo de Kyoto, ha ido realizando acciones para cumplir con los compromisos asumidos. Además, como estado miembro de la UE tuvo que transponer al ordenamiento jurídico la Directiva sobre el RECDE y debe seguir las líneas de actuación frente al cambio climático elaboradas en el plano comunitario. Pero a pesar de ello, en el año 2004, las emisiones totales de GEI alcanzaron, en este país, las 427,9 Mt de CO2 equivalente. Esta cifra supone casi un 48% de aumento respecto a las emisiones del año base, o lo que es lo mismo, casi 33 puntos porcentuales de exceso sobre el compromiso adquirido en Kyoto. La tendencia que siguen las emisiones totales de GEI en el período 1990-2004 es, en buena parte, consecuencia de un crecimiento económico rápido y sostenido, y del crecimiento de la población de los últimos años. Pero también, debe señalarse el insuficiente esfuerzo realizado desde 1990 en España en materia de ahorro y eficiencia energética243. 243 Documento propuesta de Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia: Horizonte 2012, de 9 de febrero de 2007. 175 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 3.6.1. El comercio de derechos de emisiones y los mecanismos flexibles La Directiva sobre el RECDE fue transpuesta en España con ocho meses de retraso respecto al plazo otorgado a los estados miembros. Esta Directiva se transpuso a través de: • Real Decreto Ley 5/2004, de 25 de agosto, por el que se regula el régimen del comercio de derecho de emisión de GEI244. • Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero245. • Real Decreto 1264/2005, de 21 de octubre, por el que se regula la organización y funcionamiento del Registro nacional de derechos de emisión246. • Real Decreto 1315/2005 de 4 de noviembre, por el que se establecen las bases de los sistemas de seguimiento y verificación de emisiones de gases de efecto invernadero en las instalaciones incluidas en el ámbito de la aplicación de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de GEI247. El PNA fue aprobado por el Real Decreto 1866/2004, de 6 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Nacional de Asignación de Derechos de Emisión (2005-2007)248. Este PNA determinó para ese período los derechos a repartir por actividades, la cantidad de derechos que constituyen la reserva para nuevos entrantes249, las expectativas de utilización de mecanismos flexibles y la senda de cumplimiento. En mayo de 2006, se cerró el primer ciclo de aplicación del comercio de derechos de emisión que, globalmente. dejó un déficit de derechos del 5,6%, el cual se concentró en el sector eléctrico250. 244 BOE núm. 208, de 28.08.2004. 245 BOE núm. 59, de 10.03.2005. Esta Ley fue modificada posteriormente por la Ley 22/2005, de 18 de noviembre, por la que se incorpora al ordenamiento jurídico español diversas directivas comunitarias en materia de fiscalidad de productos energéticos y electricidad y del régimen fiscal común aplicable a las sociedades matrices y filiales de estados miembros diferentes, y se regula el régimen fiscal de las aportaciones transfronterizas a fondos de pensiones en el ámbito de la UE (BOE núm. 227, de 19.11.2005) y Real Decreto-Ley 5/2005, de 11 de marzo, de reformas urgentes para el impulso de la productividad y para la mejora de la contratación pública (BOE núm. 62, de 14.03.2005). 246 BOE núm. 253, de 22.10.2005. 247 BOE núm. 268, de 09.11.2005. 248 BOE núm. 216, de 07.09.2004. Corrección de errores BOE núm. 217, de 08.09.2004. Este PNA fue modificado por el Real Decreto 60/2005, de 21 de enero, por el que se modifica el RD 1866/2004 (BOE núm. 19, de 22.01.2005) a raíz de un pronunciamiento de la Comisión Europea. 249 Un nuevo entrante es toda instalación que lleve a cabo una o más de las actividades a las que se les aplica el RECDE, a la que se le conceda una autorización de emisión de GEI por tratarse de una nueva instalación o una renovación de la autorización debido a un cambio en el carácter o el funcionamiento de la instalación o a una ampliación de ésta, con posterioridad a que se haya notificado a la Comisión Europea el PNA 250 Propuesta Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia, Horizonte 2012, pág 7. 176 La protección del medio ambiente atmosférico El Real Decreto 1370/2006 de 24 de noviembre aprobó el PNA para el período 2008-2012251. En este período las emisiones totales de GEI no deberían sobrepasar, en promedio, más allá de un 37% las emisiones del año base. Esta cifra se alcanza sumando el objetivo de limitación del Protocolo de Kyoto para España (+15%) a la estimación de absorción por sumideros (un máximo del 2%) y los créditos que se obtendrán a través de los mecanismos de flexibilidad de Kyoto252. En febrero de 2007, la Comisión Europea aprobó el PNA presentado por España para el periodo 2008-2012, aunque con la condición de que se redujeran las emisiones anuales de CO2 a 152,3 millones de toneladas; 0,42 millones menos que las propuestas inicialmente por España. Conforme a la CEsp, la competencia de aplicación del régimen de comercio de emisiones está distribuida entre el estado y las Comunidades Autónomas (CC.AA). Además, se debe tener en cuenta que las actividades de proyectos entran en el dominio de las relaciones internacionales, que pertenecen exclusivamente a la administración del estado253. La autoridad principal en el plano estatal es el Ministerio de Medio Ambiente, en particular la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático de la que depende la Dirección General de la Oficina Española de Cambio Climático (OECC), cuyas funciones principales son254: • Realizar el seguimiento a la CMNUCC y promover medidas y políticas para su correcta aplicación en España. • Actuar como punto focal del Ministerio de Medio Ambiente para relacionarse con los órganos y convenciones internacionales en el ámbito del cambio climático. • Representar al Ministerio de Medio Ambiente en los foros internacionales sobre cambio climático. • Cooperar con las CC.AA en el ámbito del cambio climático. • Desarrollar y proponer instrumentos jurídicos y políticas en el campo del cambio climático. Competencias del estado en el régimen de comercio de derechos de emisión • • • • Establecer la base jurídica. Preparar y aprobar el PNA y la metodología de asignación. Determinar la asignación. Regular y gestionar el Registro Nacional de derechos de emisión (RENADE) Imponer sanciones en dos casos específicos: ➔ 251 BOE núm. 282, de 25.11.2006. 252 Propuesta Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia, Horizonte 2012, pág 7. 253 Artículo 149.1.3 CE. 254 Real Decreto 1477/2004 de 18 de Junio por el que se establece la estructura orgánica del Ministerio de Medio Ambiente (BOE núm. 148, 16.06.2004). 177 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica • • • • – Cuando la información incluida en la solicitud de asignación ha sido manipulada. – Cuando una agrupación de instalaciones autorizadas no ha presentado antes del 30 de abril un número de derechos de emisión equivalente al dato de emisiones verificadas. Recibir las solicitudes de las agrupaciones de instalaciones. Ejercer como autoridad nacional de los mecanismos basados en proyectos del Protocolo de Kyoto. Comunicar a la Comisión Europea cualquier aspecto relacionado con la aplicación del RECDE. Decidir sobre las actividades de proyectos a aprobar en cooperación con las CC.AA Además del Ministerio de Medio Ambiente, el Consejo de Ministros también ostenta algunas competencias en esta materia: a) Otorga la autorización de agrupación de instalaciones255 a propuesta de los Ministerios de Medio Ambiente, Economía y Hacienda, Industria, Turismo y Comercio y de la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático256. Esta aprobación se realiza si la Comisión Europea aprueba dicha agrupación. b) Aprueba el PNA a propuesta de los Ministros de Economía y Hacienda, de Industria, Turismo y Comercio y de Medio Ambiente, previo informe preceptivo del Consejo Nacional del Clima y de la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático257. c) Aprueba la asignación individual a propuesta de los Ministerios de Medio Ambiente, Economía y Hacienda, Industria, Turismo y Comercio realizado un trámite de información pública y previa consulta a la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático258. d) Impone las sanciones que están bajo la competencia del estado259. El RENADE260 depende del Ministerio de Medio Ambiente bajo los auspicios de la OECC y es gestionado por la empresa Iberclear. El Real Decreto 1264/2005 regula su organización y funcionamiento y está operativo desde 20 de junio de 2005. La Autoridad Nacional Designada para los mecanismos basados en proyectos del protocolo de Kyoto (AND) está a cargo de las actividades de proyectos, es 255 Esta autorización permite a varias instalaciones cumplir de forma conjunta las obligaciones de entrega anual de derechos de emisión. 256 Artículo 12 Ley 1/2005. 257 Artículo 14.3 Ley 1/2005. 258 Artículo 19.4 Ley 1/2005. 259 Artículo 35 Ley 1/2005. 260 www.renade.es/ 178 La protección del medio ambiente atmosférico decir, de la aprobación de los proyectos de AC y del MDL. Esta Autoridad se encarga de: a) emitir los informes preceptivos sobre la participación voluntaria en los proyectos AC/MDL, de conformidad con la normativa internacional y comunitaria vigente; b) proponer al Consejo de Ministros el reconocimiento de URE o RCE como derechos de emisión válidos; c) actuar como punto focal de España en la relación con la autoridad nacional designada por otros países para la promoción y desarrollo de proyectos AC/MDL; d) elevar a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos y a la Comisión de Coordinación de políticas de cambio climático un informe anual sobre las actuaciones llevadas a cabo durante el año anterior; e) promover la firma de acuerdos de cooperación con las CC.AA para fomentar y facilitar el desarrollo de los proyectos AC/MDL. La AND ha desarrollado una intensa actividad desde su creación, habiendo impulsado, entre otras, la firma de Memorandos de Entendimiento (MoU) para la promoción del MDL con 19 países, de los que 17 son latinoamericanos. En 1992, se creó la Comisión Nacional del Clima, como órgano de asesoramiento. Esta Comisión, adscrita al antiguo Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente, tenía como objetivos colaborar en la elaboración del Programa Nacional del Clima, asesorar al Gobierno sobre la política referente al cambio climático y sobre las estrategias de respuesta. El RD 1188/2001, de 2 de noviembre261 modificó el régimen y las funciones de aquella Comisión, que pasó a denominarse Consejo Nacional del Clima, estimándose necesario que se sumaran a los distintos departamentos afectados de la Administración General del Estado las CC.AA, la Federación Española de Municipios y Provincias, representantes del ámbito de la investigación, los agentes sociales y las organizaciones no gubernamentales. Entre las funciones de este órgano están: • preparar y presentar al Gobierno la Estrategia Española de Cambio Climático para su aprobación; • realizar el seguimiento y evaluar la Estrategia recopilando información de las autoridades competentes; • elaborar propuestas y recomendaciones para establecer las políticas de cambio climático y las medidas en el ámbito de la ciencia del cambio climático, impactos y estrategias para la adaptación y las estrategias de reducción de las emisiones de GEI. El Consejo Nacional del Clima adoptó el 10 de febrero de 2004 la Estrategia Española para el Cumplimiento del Protocolo de Kyoto. 261 BOE núm. 264, de 03.11.2001. 179 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Competencias de las CC.AA en el régimen de comercio de derechos de emisión • • • • • • emitir las autorizaciones de emisión, así como modificarlas en caso de que se produzcan cambios en la instalación262; recibir la solicitud de asignación para remitírsela al estado263; recibir y validar el informe verificado de las emisiones264; recibir solicitudes para la exclusión temporal de instalaciones que tienen que presentar al estado265; imponer sanciones excepto en los dos casos en que la competencia corresponde al estado; y comunicar al RENADE las resoluciones de otorgamiento, modificación y extinción de las autorizaciones así como los nuevos entrantes266 Para potenciar la colaboración y coordinación entre la Administración General del Estado y las CC.AA en la aplicación del RECDE y el cumplimiento de los compromisos internacionales se creó la Comisión de coordinación de políticas de cambio climático267. Las funciones se refieren a: a) el seguimiento del cambio climático y adaptación a sus efectos; b) la prevención y reducción de las emisiones de GEI; c) el fomento de la capacidad de absorción de carbono por las formaciones vegetales; d) el establecimiento de las líneas generales de actuación de la AND y de los criterios para la aprobación de los informes preceptivos sobre la participación voluntaria en los proyectos AC/MDL, teniendo en cuenta los criterios establecidos por el Consejo Nacional del Clima; e) el impulso de programas y actuaciones que fomenten la reducción de emisiones en los sectores y actividades no incluidos en el RECDE. 3.6.2. Vulnerabilidad, impactos y adaptación al cambio climático La adaptación al cambio climático también es una prioridad en el conjunto de actuaciones nacionales, debido a la gran vulnerabilidad de España ante los efectos adversos del cambio climático. Por este motivo, se ha elaborado y puesto en marcha el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC)268. El Plan 262 Artículos 4, 5 y 6 Ley 1/2005. 263 Artículo 19, Ley 1/2005. 264 Artículo 23, Ley 1/2005. 265 Disposición transitoria cuarta, Ley 1/2005. 266 Artículo 8, Ley 1/2005. 267 Art. 3, Ley 1/2005. 268 www.mma.es/portal/secciones/cambio_climatico/areas_tematicas/impactos_cc/pdf/pna_v3.pdf. Visitada el 23 de febrero de 2007. 180 La protección del medio ambiente atmosférico Nacional de Adaptación al Cambio Climático es un marco de referencia para la coordinación entre las Administraciones Públicas en las actividades de evaluación de impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en España. Dicho Plan, inicialmente, contempla una serie de sistemas ecológicos y sectores socioeconómicos donde realizar las evaluaciones de impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático: biodiversidad, recursos hídricos, bosques, sector agrícola, zonas costeras, caza y pesca continental, zonas de montaña, pesca y ecosistemas marinos, transporte, salud humana, industria y energía, turismo, finanzas-seguros, urbanismo y construcción. El objetivo del Plan es facilitar y proporcionar, de forma continua, asistencia a todas aquellas administraciones y organizaciones interesadas –públicas y privadas, a todos los niveles– para evaluar los impactos del cambio climático en España en el sector/sistema de su interés, facilitando los conocimientos sobre el tema, y los elementos, las herramientas y los métodos de evaluación disponibles, con objeto de promover procesos de participación, entre todos los involucrados, que conduzcan a la definición de las mejores opciones de adaptación al cambio climático. Otras actuaciones frente al cambio climático • • Participación en el MDL y Fondos de Carbono. Cooperación internacional: 1. Creación en 2004 de la Red Iberoamericana de Oficinas de Cambio Climático (RIOCC), incluyendo el Programa Iberoamericano de Impactos, Vulnerabilidad y Adaptación al Cambio Climático (PIACC). 2. Cooperación, a través de los programas Araucaria XXI y Azahar, de los Fondos de Ayuda al Desarrollo (FAD) y el Proyecto FORMA con el desarrollo de proyectos de forestación/reforestación y bioenergía en el MDL en latinoamérica. 3. Participación en el Fondo para los Países Menos Desarrollados y el Fondo Especial de Cambio Climático, creados en el marco de la CMNUCC y su Protocolo. 4. Donación principal al Carbon Finance Assistance del Banco Mundial. • Control de los consumos energéticos: 1. Plan de Acción de la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética en España (2005). 2. Código Técnico de Edificación que establece medidas para ordenar y hacer sostenible el consumo de la energía final en el sector de la edificación. 3. Plan de Energías Renovables 2005-2010, aprobado en 2005. • Presentación de la propuesta de la Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia, Horizonte 2012, cuyo objetivo es recoger las actuaciones necesarias para el cumplimiento de la CMNUCC y su Protocolo. 181 Capítulo 4 La protección del medio marino frente a la contaminación 1. Introducción El ecosistema marino se extiende desde las aguas salobres de las desembocaduras de los ríos hasta las simas abisales1, representando el 90% del hábitat mundial. Hay que tener en cuenta que el 71% de la superficie terrestre está cubierto por agua marina y que los océanos contienen el 97% del agua de la Tierra. El medio marino engloba tanto las aguas como el lecho del mar, el subsuelo del mismo y sus recursos biológicos y minerales, formando parte de una misma unidad natural y jurídica2. Este medio presenta unas características físicas que lo hacen especialmente vulnerable a la contaminación. El ecosistema marino tiene una importancia vital para el mantenimiento del equilibrio ecológico de la Tierra en su conjunto. Sin embargo, en la actualidad, el medio marino está amenazado porque los usos tradicionales del mar se han intensificado y diversificado significativamente. Actividades sin control o el escaso respeto a la legislación vigente que regula la actividad pesquera, el transporte marítimo y la extracción de minerales han causado problemas como la contaminación marina, pérdida de hábitats, degradación de ecosistemas, disminución de las pesquerías y alteraciones químicas. La sobreexplotación del medio marino constituye uno de los problemas más graves junto con su contaminación. En este capítulo abordaremos la problemática de la contaminación del medio marino, que requiere una respuesta de alcance global. La problemática relativa a la destrucción de los hábitats marinos son puntos que serán desarrollados posteriormente3. Principales fuentes de contaminación marina • • de origen terrestre4, proveniente de buques, resultante de los vertidos de desechos y otras materias realizados desde buques, aeronaves e instalaciones marinas, la que procede de la exploración y explotación de los recursos minerales de los fondos marinos y su subsuelo. 1 El diccionario de la Real Academia las define como las zonas del mar profundo que se extienden más allá del talud continental, y corresponden a profundidades mayores de 2.000 m. 2 Artículo 1.7 del Protocolo de 1996, que enmienda el Convenio de Londres de 1972. 3 Ver Capítulo 6 de esta Guía. 4 Se trata de la contaminación que llega de la tierra al mar directamente, por medio de los cursos de agua o a través de la atmósfera. 183 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 2. Respuesta internacional La contaminación marina ha sido una preocupación de la comunidad internacional desde principios del siglo XX. En 1926, se convocó una conferencia internacional para elaborar una convención que tratara de limitar los vertimientos de petróleo y gas en el mar, pero ese tratado nunca se firmó. El primer tratado que abordó la contaminación del mar por petróleo fue la Convención Internacional para la Prevención de la Contaminación Marina por Petróleo de 1954. Por lo general, las acciones emprendidas en el plano internacional han sido respuesta o reacción frente a accidentes de buques que provocaron “mareas negras” causando enormes impactos ambientales5. De esta forma, la protección se ha encaminado, en líneas generales, a evitar los impactos por el vertido de petróleo y sus derivados. “Los estados deberán tomar todas las medidas posibles para impedir la contaminación de los mares por sustancias que puedan poner en peligro la salud del hombre, dañar los recursos vivos y la vida marina, menoscabar las posibilidades de esparcimiento o entorpecer otras utilizaciones legítimas del mar.” Principio 7, Declaración de Estocolmo. A finales de 1972, una conferencia celebrada en Londres adoptó un nuevo instrumento global: la Convención sobre la Prevención de la Contaminación Marina por Vertimiento de Desechos y otras Materias, que regula el vertimiento6 en el mar de residuos industriales y otros residuos procedentes de buques y aeronaves. Tras la Conferencia de Estocolmo, el PNUMA desarrolló el Programa de Mares Regionales, ejecutando una serie de proyectos de cooperación regio- 5 Algunos de estos accidentes fueron los del Torrey Canyon en 1967, Efofisk en 1977, Amoco Cádiz en 1978, Ixtoc I en 1979, Exxon Valdez en 1989, Prestige en 2002. 6 Conforme al artículo 1.5. de la Convención de Naciones Unidas de Derecho del Mar: “a) Por “vertimiento” se entiende: i) La evacuación deliberada de desechos u otras materias desde buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar; ii) El hundimiento deliberado de buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar; b) El término “vertimiento” no comprende: i) La evacuación de desechos u otras materias resultante, directa o indirectamente, de las operaciones normales de buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar y de su equipo, salvo los desechos u otras materias que se transporten en buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar destinados a la evacuación de tales materias, o se transborden a ellos, o que resulten del tratamiento de tales desechos u otras materias en esos buques, aeronaves, plataformas o construcciones; ii) El depósito de materias para fines distintos de su mera evacuación, siempre que ese depósito no sea contrario a los objetivos de esta Convención.” 184 La protección del medio marino frente a la contaminación nal en torno a los distintos mares del planeta, con el objetivo de proteger el medio ambiente marino y costero. Así, en 1975, se estableció el Plan de Acción del Mediterráneo (Pam), y en 1976, se adoptó el Convenio para la Protección del Mar Mediterráneo contra la Contaminación, conocido como Convenio de Barcelona. En 1982, se firmó la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar que contiene el marco jurídico para las actividades en los océanos. La Convención establece los derechos y las obligaciones de los estados y proporciona la base internacional en que se fundan la protección y el desarrollo sostenible del medio marino y costero, y sus recursos. Por tanto, se trata de una regulación del medio marino completa. Agenda 21 abordó la protección del medio marino, adoptando un enfoque integrado. El Capítulo 17 titulado “Protección de los océanos y de los mares de todo tipo, incluidos los mares cerrados y semicerrados, y de las zonas costeras, y protección, utilización racional y desarrollo de sus recursos vivos” estableció siete programas de acción: a. Ordenación integrada y desarrollo sostenible de las zonas costeras y las zonas marinas, entre ellas las zonas económicas exclusivas. b. Protección del medio marino. c. Aprovechamiento sostenible y conservación de los recursos marinos vivos de alta mar. d. Aprovechamiento sostenible y conservación de los recursos marinos vivos sujetos a la jurisdicción nacional. e. Solución de las principales incertidumbres que se plantean respecto de la ordenación del medio marino y el cambio climático. f. Fortalecimiento de la cooperación internacional y de la cooperación y la coordinación regionales. g. Desarrollo sostenible de las islas pequeñas. El Plan de Implementación de Johannesburgo también incluyó un apartado específico sobre la necesidad de proteger los océanos y mares y utilizar de forma sostenible sus recursos7. La protección del medio marino y su necesario carácter internacional implica la creación de varios organismos e instituciones que velan por la protección de este medio. El organismo especializado de las Naciones Unidas es la Organización Marítima Internacional (OMI)8, con sede en Reino Unido. Su primera gran responsabilidad fue la seguridad marítima, adoptándose una serie de con- 7 Este apartado se encuentra en su capítulo IV sobre “Protección y gestión de la base de recursos naturales para el desarrollo económico y social”. 8 La OMI fue constituida por un convenio adoptado el 6 de marzo de 1948 por la Conferencia Marítima de las Naciones Unidas el cual entró en vigor el 17 de marzo de 1958. Entonces, se denominó Organización Consultiva Marítima Intergubernamental (OCMI). 185 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica venios entre los que destaca el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana (SOLAS), firmado en 1960. Posteriormente, tras una serie de accidentes de buques petroleros, sus responsabilidades se extendieron al campo de la prevención de la contaminación ocasionada por los buques. El mandato de la OMI también incluye el establecimiento de un sistema para asegurar la compensación de todos aquellos que sufren un perjuicio financiero como consecuencia de la contaminación. Esta organización ha impulsado la firma de más de cuarenta convenios y protocolos que han sido enmendados en diversas ocasiones. Este capítulo trata detalladamente los distintos instrumentos jurídicos adoptados en el plano internacional para prevenir las principales fuentes de contaminación marina. En el Capítulo 11 sobre responsabilidad por daños al medio ambiente de esta Guía se analizarán los sistemas de reparación de daños causados por mareas negras. 3. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar 9 La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) se considera uno de los acuerdos multilaterales más importantes de la historia, desde la aprobación de la Carta de las Naciones Unidas, y ha sido calificada como la Constitución de los océanos. Tras nueve años de trabajo, fue aprobada y abierta a su firma el 10 de diciembre de 1982, en Montego Bay (Jamaica) en la 182º sesión plenaria de la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar. 3.1. Objetivos Esta Convención tiene como objetivos establecer, con el respeto de la soberanía de todos los estados: • un orden jurídico para los mares y océanos que facilite la comunicación internacional y promueva los usos con fines pacíficos de los mares y océanos, • la utilización equitativa y eficiente de sus recursos, • el estudio, la protección y la preservación del medio marino y la conservación de sus recursos vivos, • un orden económico internacional justo y equitativo que tenga en cuenta los intereses y necesidades de toda la humanidad, en particular, de los países en desarrollo, sean ribereños o sin litoral. 9 BOE núm. 39, de 14.02.1997. 186 La protección del medio marino frente a la contaminación Aspectos regulados por CONVEMAR • • • • • • • • límites de las zonas marítimas: mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, plataforma continental, alta mar y la Zona; derechos de navegación y estrechos para la navegación internacional; estados archipelágicos; paz y seguridad en los océanos y los mares; conservación y gestión de los recursos marinos vivos; protección y preservación del medio marino; investigación científica marina; procedimientos para la solución de controversias referentes a la problemática oceánica. 3.2. La delimitación de las zonas marinas: principales obligaciones y compromisos El análisis del régimen establecido por la CONVEMAR evidencia un marcado enfoque territorial. Así, la regulación de la gestión y conservación de los recursos marinos vivos se articula sobre la base de una distinción entre los espacios en los cuales los estados ribereños ejercen derechos soberanos: mar territorial, zona económica exclusiva y plataforma continental; y las aguas en las cuales los estados disfrutan de una teórica libertad: alta mar. La Convención dispone que todo estado tiene derecho a establecer la anchura de su mar territorial hasta un límite que no exceda de 12 millas marinas, medidas a partir de líneas de base determinadas de conformidad con la misma Convención10. En el mar territorial el estado ribereño tiene soberanía exclusiva11. No obstante, en esta zona, los buques de otros estados gozan del derecho de paso inocente12. Además, establece una zona adyacente al mar territorial, designada con el nombre de zona contigua13, con el objeto de que el estado ribereño pueda tomar las medidas de fiscalización necesarias para: • Prevenir las infracciones de sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios que se cometan en su territorio o en su mar territorial; • Sancionar las infracciones de esas leyes y reglamentos cometidas en su territorio o en su mar territorial14. 10 Artículo 3 CONVEMAR. 11 Artículo 2 CONVEMAR. 12 Artículo 17 CONVEMAR. 13 La zona contigua no puede extenderse más allá de 24 millas marinas contadas desde las líneas de base, a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial (artículo 33.2 CONVEMAR). 14 Artículo 33.1 CONVEMAR. 187 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Fuente: www.editoraperu.com.pe/edc/2005/11/ConveMAR/espacios_oceanicos_B.jpg Asimismo, la Convención reconoce una Zona Económica Exclusiva15 (ZEE), área situada más allá del mar territorial adyacente a éste, sujeta al régimen jurídico establecido por la Convención. Mientras que las disposiciones aplicables a los recursos naturales en la ZEE conceden derechos soberanos a los estados ribereños para la exploración, explotación, conservación y gestión de los recursos naturales, las políticas de gestión y conservación que adopten los estados ribereños están sujetas a una serie de restricciones. A diferencia de la libertad que tienen para 15 La zona económica exclusiva no puede extenderse más allá de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial (artículo 57 CONVEMAR). 188 La protección del medio marino frente a la contaminación adoptar políticas aplicables en las aguas territoriales, en la ZEE los estados ribereños están obligados a establecer regímenes de conservación apropiados para las pesquerías16. Los estados terceros disfrutan en dicha área del derecho de navegación, de instalación de cables y tuberías submarinas y de otros usos legítimos17. La plataforma continental de un estado ribereño comprende el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se extienden más allá de su mar territorial y a todo lo largo de la prolongación natural de su territorio, hasta el borde exterior del margen continental, o bien hasta una distancia de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial, en los casos en que el borde exterior del margen continental no llegue a esa distancia18. El estado ribereño ejerce derechos de soberanía sobre la plataforma continental a los efectos de su exploración y de la explotación de sus recursos naturales. Esos derechos son exclusivos, es decir, que si el estado ribereño no explora la19 plataforma continental o no explota los recursos naturales de ésta, nadie podrá emprender estas actividades sin expreso consentimiento de dicho estado20. Alta mar y la Zona se encuentran fuera de los límites de la jurisdicción nacional de los estados, por lo que ninguno puede ejercer su soberanía sobre el espacio oceánico pero sí pueden ejercer su jurisdicción sobre sus nacionales y las embarcaciones que enarbolan su pabellón. En alta mar todos los estados están obligados a cooperar para la protección y conservación del medio marino, si bien ningún estado en particular puede imponer su legislación sobre el resto21. La Zona y sus recursos están regulados por un elaborado régimen internacional que se encuentra administrado por la Autoridad Internacional del Lecho Marino22. El régimen para la gestión de los recursos de la Zona se aplica, exclusivamente, a los recursos minerales y dispone la protección del medio marino de la Zona. Este espacio y sus recursos son patrimonio común de la humanidad y, por tanto, ningún estado puede reivindicar parte del mismo o de sus recursos. Además, la Convención reconoce a los estados sin litoral, es decir, sin costa marítima, el derecho de acceso al mar y desde el mar, sin estar sujetos a derechos de aduana, impuestos u otros gravámenes en los estados de tránsito23, 16 Artículos 61 y 62 CONVEMAR. 17 Artículo 58 CONVEMAR. 18 Artículo 76.1 CONVEMAR. 19 Artículo 77.1 CONVEMAR. 20 Artículo 77.2 CONVEMAR. 21 Parte XII CONVEMAR. 22 Parte XI CONVEMAR. 23 “estado de tránsito”: un estado con o sin costa marítima, situado entre un estado sin litoral y el mar, a través de cuyo territorio pase el tráfico en tránsito. artículo 124.1 b). 189 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica con excepción de las tasas impuestas por servicios específicos prestados en relación con dicho tráfico24. 3.3. Las obligaciones de protección y prevención La parte XII de CONVEMAR dedicada a la “protección y preservación del medio marino” establece la obligación general de los estados de proteger y conservar el medio marino25. Para ello, deben adoptar leyes y reglamentos26. Los estados tienen el derecho soberano a explotar sus recursos naturales según sus políticas ambientales y de conformidad a sus obligaciones de preservar este medio27. Los estados están obligados a tomar, conjunta o individualmente, todas las medidas compatibles con la Convención que sean necesarias para prevenir, reducir o controlar la contaminación del mar28. Los estados deben respetar el medio marino de los demás estados y deben luchar frente a todas las fuentes de contaminación del medio marino y no transformar un tipo de contaminación en otro. En todas las zonas marinas, incluida alta mar, se aplica la obligación de proteger y preservar el medio marino. Los estados tienen también la obligación de cooperar para proteger este medio29. La cooperación abarca la prestación de asistencia en caso de contaminación, así como de conservación y de gestión de los recursos vivos que se encuentran en alta mar30. Las disposiciones relativas a la protección del medio marino no se aplican a los buques de guerra31. 3.3.1. Las medidas de policía, de represión y de reparación En caso de contaminación por vertidos, se reconoce el derecho del estado ribereño de inspección física de buques extranjeros32 situados en la ZEE o más allá de la plataforma continental. El buque causante de la contaminación puede ser inmovilizado en caso de riesgo de daño excesivo para el medio marino33. Ade- 24 Parte X CONVEMAR. 25 Artículo 192 CONVEMAR. 26 Artículo 207 CONVEMAR. 27 Artículos 193 CONVEMAR. 28 Articulo 194 CONVEMAR. 29 Artículo 197 CONVEMAR. 30 Artículos 117 y 118 CONVEMAR. 31 Artículo 236 CONVEMAR. 32 Artículo 226 CONVEMAR. 33 Artículo 220 CONVEMAR. 190 La protección del medio marino frente a la contaminación más, el estado ribereño puede iniciar un procedimiento para sancionar una infracción cometida fuera del mar territorial, si el estado del pabellón no ha iniciado previamente un procedimiento sancionador. La Convención mantiene la competencia del estado del pabellón, pero consagra la competencia del estado ribereño para luchar contra la contaminación en su mar territorial y en su ZEE34. Así, cabe la posibilidad de imponer sanciones penales pecuniarias35. Para ello, los estados deben prever vías de recursos que permitan la adecuada y pronta indemnización de los daños resultantes de la contaminación del medio marino. 3.3.2. La lucha contra varios tipos de contaminación La Convención trata tanto la contaminación causada por buques36 como la contaminación procedente de fuentes terrestres37, la contaminación por vertidos38, desde la atmósfera o a través de ella39, y la contaminación debida a la exploración y explotación del fondo del mar40. En situaciones de peligro inminente que pueda sufrir el medio marino, los estados están obligados a notificar tanto el daño real como el daño inminente41 y a cooperar en la preparación de planes de urgencia. Asimismo, los estados están obligados a colaborar en la elaboración de estudios, la realización de programas de investigación científica y a intercambiar información42 sobre la contaminación del medio marino. 3.4. Marco institucional 3.4.1. La reunión de las Partes Conforme a la Convención, el Secretario General de las Naciones Unidas convoca las reuniones necesarias de los estados Partes, de conformidad con la Convención43. Las funciones que CONVEMAR atribuye a la Reunión de las Partes son44: 34 Artículo 211.5 CONVEMAR. 35 Artículo 230 CONVEMAR. 36 Artículo 211 CONVEMAR. 37 Artículo 207 CONVEMAR. 38 Artículo 210 CONVEMAR. 39 Artículo 212 CONVEMAR. 40 Artículos 145 y 209 CONVEMAR. 41 Artículo 198 CONVEMAR 42 Artículos 197 y 200 CONVEMAR. 43 Artículo 319 2e) CONVEMAR. 44 En 2006 se celebró la decimosexta Reunión de los estados Partes (Nueva York). 191 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica • elección de los miembros del Tribunal Internacional para el Derecho del Mar y de los miembros de la Comisión en los Límites de la Plataforma Continental; • decisiones sobre materias administrativas y presupuestarias del Tribunal. La Reunión de las Partes de CONVEMAR sólo trata asuntos administrativos relacionados con el funcionamiento de los mecanismos de la Convención. 3.4.2. La Autoridad Internacional de los Fondos Marinos y el Tribunal Internacional de Derecho del Mar La CONVEMAR creó dos órganos para su correcta aplicación. El primero fue la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos45, creado conforme al artículo 156 de CONVEMAR y del Acuerdo relativo a la Aplicación de la Parte XI de la misma. La Autoridad comenzó a funcionar plenamente como organización internacional autónoma en junio de 1996, y tiene su sede en Kingston (Jamaica). La Autoridad celebra reuniones anuales. Principales funciones de la Autoridad Organización, realización y control, con carácter exclusivo, de todas las actividades realizadas en los fondos marinos y oceánicos y su subsuelo, fuera de los límites de la jurisdicción nacional (la Zona) y ello, “particularmente con miras a la administración de los recursos de la Zona”46. También tiene facultades accesorias, compatibles con la Convención, que resulten implícitas y necesarias para el ejercicio de aquellas facultades y funciones relativas a las actividades en la Zona47. Todos los estados Partes son ipso facto miembros de la Autoridad48. La Autoridad funciona celebrando contratos con corporaciones privadas y públicas y otras entidades a las que autoriza a explorar y a explotar los recursos minerales que se encuentran en áreas específicas del fondo del mar. Los órganos principales de la Autoridad son: una Asamblea compuesta por todos los miembros de la Autoridad; un Consejo compuesto por 36 miembros de la Autoridad y una Secretaría. La Empresa es el órgano que realiza actividades tales como el transporte, tratamiento y comercialización de minerales extraídos de la Zona, en nombre de la Autoridad49. Los organis- 45 www.isa.org.jm 46 Artículo 157 CONVEMAR. 47 Artículo 157 CONVEMAR. 48 Rige el principio de la igualdad soberana de todos los miembros. 49 Artículo 170 CONVEMAR. 192 La protección del medio marino frente a la contaminación mos subsidiarios de la Autoridad son la Comisión Jurídica y Técnica y el Comité de Finanzas. Uno de los cometidos fundamentales de la Autoridad ha sido la adopción, en 2000, del Reglamento sobre la Prospección y Exploración de Nódulos Polimetálicos50 en la Zona, conocido como el Código de Minería para la Zona Internacional de los Fondos Marinos. El segundo organismo internacional creado fue el Tribunal Internacional del Derecho del Mar, órgano judicial establecido por la CONVEMAR51. Se trata de un foro de solución de controversias sobre la interpretación o aplicación de la Convención. Tiene su sede en Hamburgo52. Los estados Partes del Convenio, así como las personas físicas o jurídicas, tienen acceso al Tribunal. Éste se compone de 21 miembros independientes, elegidos entre personas que gocen de la más alta reputación por su imparcialidad e integridad y sean de reconocida competencia en materia de derecho del mar. El Tribunal ha constituido cuatro salas permanentes: • • • • Sala Sala Sala Sala de de de de Controversias de los Fondos Marinos. Procedimiento Sumario. Controversias de Pesquerías. Controversias del Medio Marino. Además, posee diversas comisiones que tienen como objetivo permitirle llevar eficazmente sus tareas: Comisión de Presupuesto y Finanzas, Comisión sobre el Reglamento y la Práctica Judicial, Comisión sobre el Personal y la Administración, Comisión sobre Biblioteca y Publicaciones. 3.4.3. La Comisión de Límites de la Plataforma Continental El propósito de esta Comisión es facilitar la aplicación de la CONVEMAR en lo que se refiere al establecimiento de los límites externos de la plataforma continental, más allá de las 200 millas náuticas. Hace recomendaciones a los estados que reclaman la extensión de sus plataformas continentales conforme a las 50 ISBA/6/A/18. Los nódulos polimetálicos también denominados nódulos de manganeso, son concreciones rocosas formadas por capas concéntricas de hidróxidos de hierro y de manganeso en torno a un núcleo. Dichas rocas se encuentran en los fondos oceánicos profundos, contienen metales valiosos tales como el níquel, manganeso, cobre y cobalto. Hoy en día, su extracción se ha convertido en una importante actividad comercial. 51 El Tribunal funciona, de conformidad con las disposiciones de CONVEMAR, es decir, según la Parte XV y la Sección 5 de la Parte XI y su Estatuto, que figura en el Anexo VI de la Convención. El 28 de julio de 1994 se adoptó un Acuerdo para la aplicación de la Parte XI y entró en vigor el 28 de julio de 1996, cuando empezó a funcionar este Tribunal. 52 www.itlos.org 193 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica disposiciones de CONVEMAR. Está integrada por 21 miembros elegidos por los estados Partes y se encuentra en la sede de las Naciones Unidas, donde celebró sus dos primeras sesiones en 199753. 3.4.4. El Proceso Abierto Consultivo Oficioso de las Naciones Unidas sobre los Océanos y el Derecho del Mar El 24 de noviembre de 1999, la Asamblea General de las Naciones Unidas54 adoptó la resolución 54/33 sobre los resultados de la revisión realizada por la séptima sesión de la Comisión de Desarrollo Sostenible en relación al tema “mares y océanos”. En esta resolución, la Asamblea General decidió establecer un proceso abierto de consultas oficiosas para facilitar una revisión anual de los desarrollos producidos en las cuestiones relativas a los mares y océanos (PACONUODM o UNICPOLOS, por sus siglas en inglés 55). Su finalidad es facilitar, de una manera efectiva, el examen anual de los acontecimientos registrados en relación a los asuntos oceánicos por parte de la Asamblea General. Para ello, analiza el informe del Secretario General sobre los océanos y el derecho del mar, y formula sugerencias a la Asamblea General para que examine cuestiones concretas, haciendo hincapié en la determinación de materias en las que se debe mejorar la coordinación y la cooperación intergubernamental e interinstitucional. Las sugerencias y conclusiones del proceso abierto son enviadas a la Asamblea General a través de un informe final. Hay que tener en cuenta que la reunión de las Partes de CONVEMAR sólo trata asuntos administrativos relacionados con el funcionamiento de los mecanismos de la Convención, mientras que este proceso abierto tiene un mandato más amplio para tratar todos los asuntos relacionados con los mares y océanos. Además, su vinculación directa y responsabilidad frente a la Asamblea General permite la participación de estados no Partes de CONVEMAR así como de las partes interesadas. En las reuniones56 se efectúan debates sobre el informe del Secretario General relativo a los océanos y el derecho del mar, tomando en cuenta las resoluciones o decisiones tomadas por la Asamblea General, los informes especiales pertinentes del Secretario General y cualquier recomendación oportuna de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible. 53 www.un.org/Depts/los/clcs_new/clcs_home.htm 54 Aunque las resoluciones de la Asamblea General no son jurídicamente vinculantes, ésta ha tomado decisiones que han creado nuevos órganos, han convocado conferencias (ej.: Río) y han aprobado principios y normas sustantivas, además de recomendar acciones. De hecho, aunque la Carta de las Naciones Unidas no recogía en su ámbito de acción la protección ambiental, la Asamblea General trabajó desde una etapa temprana en áreas relativas a la protección del medio marino, Resoluciones: 2467B (XXIII) (1998), 2566 (XXIV) (1969), 3133 (XXVIII) (1973). 55 UNICPOLOS: United Nations Intergovernmental Consultative Process On the Law Of the Sea, sus siglas en español: PACONUODM 56 Las reuniones son anuales y tienen una semana de duración. 194 La protección del medio marino frente a la contaminación En el año 2000 se celebró la primera reunión del proceso abierto consultivo. Ficha del Convenio de Montego Bay Nombre oficial del Convenio Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (CONVEMAR) Publicación en el BOE BOE núm. 39, de 14.02.1997. Fecha de firma 10 de diciembre de 1982, en Montego Bay (Jamaica) Fecha de entrada en vigor 16 de noviembre de 1994 Número de Partes 149. La CE (Decisión 98/392/CE del Consejo de 23 de marzo de 1998 (DOCE L 179, de 23.06.98) y España son miembros. Página web de la Secretaría del Convenio www.un.org www.un.org/Depts/los/meeting_states_parties/meeting_ states_parties.htm Páginas web donde encontrar información respecto a ese convenio www.cedepesca.org.ar/convencion_derechos_del_mar.htm www.un.org/spanish/Depts/los/ www.itlos.org/ www.isa.org.jm La protección de los mares regionales 4. Las convenciones regionales de protección del medio marino Si bien el medio marino fue protegido, inicialmente, desde un plano internacional, esta acción no fue suficiente para hacer frente a la degradación del medio marino en ciertas regiones. Por ello, fue necesario adoptar instrumentos jurídicos de carácter regional. Así, se dieron algunas iniciativas en el Báltico, en el Mar del Norte y en el Nordeste Atlántico. La marea negra causada por el Torrey Canyon aceleró ese proceso57. El Convenio en materia de Lucha contra la Contaminación de las Aguas del Mar del Norte por Hidrocarburos de 1969, estableció un marco de cooperación entre ocho estados europeos. El Acuerdo de Copenhague firmado en 1971 estableció un marco de cooperación entre cuatro estados nórdicos en el mismo ámbito. El Convenio de Oslo adoptado en 1972 reunió a doce estados europeos para pre- 57 El 18 de marzo de 1967 el petrolero liberiano Torrey Canyon embarrancó en el arrecife de Seven Stones, situado al suroeste de las islas de Cornwall, en Inglaterra, cuando se dirigía al puerto inglés de Milford Haven. Se derramaron 120.000 toneladas de crudo al medio marino, provocando una gran marea negra que llegó al litoral de Cornwall, la isla de Guernsey y las costas de Francia. 195 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica venir la contaminación marina por vertidos efectuados por buques y aeronaves en el mar del Norte y Nordeste Atlántico. Como resultado de la Conferencia de Estocolmo, con la creación del PNUMA se impulsó un Programa de Mares Regionales. Así, en febrero de 1975, se adoptó el Plan de Acción del Mediterráneo, que ha servido de modelo a otras regiones. El Programa de Mares Regionales fue oficialmente instituido por el Consejo de Administración del PNUMA, en 197858. 4.1. El PNUMA y los mares regionales La Conferencia de Estocolmo de 1972 adoptó un Plan de Acción en el que se abordó, entre otros aspectos, la contaminación marina59. En 1973, el Consejo de Administración del PNUMA identificó los océanos como tema prioritario y señaló la necesidad de actuar a escala regional. La regionalización se basa en el carácter específico, tanto geográfico como ecológico, de cada mar regional, contribuyendo a crear lazos entre los distintos estados ribereños, creando redes de cooperación y gestionando un patrimonio común. ¿Qué es un mar regional? Se entiende por mar regional toda zona que, siendo parte integrante de un océano o constitutiva de una cuenca marítima, forma, por razones geográficas60 o ecológicas, una entidad natural diferenciada61. En principio, se trata de un área especialmente vulnerable en la que es necesario emprender urgentemente una acción62. El Programa de mares regionales del PNUMA63 goza de alcance mundial y se ejecuta a través de una serie de convenciones y planes de acción regionales independientes y descentralizados en los que se presta especial atención a la evaluación, ordenación y legislación ambientales y a los arreglos institucionales y financieros para la ordenación del medio marino y costero. Los planes de acción se ejecutan por medio de convenciones jurídicamente vinculantes, en los casos en que éstas existan. En la actualidad, hay dieciocho programas de mares regionales, de los cuales catorce están recogidos en instrumentos jurídicamente vinculantes: 58 Decisión Consejo de Administración del PNUMA 6/2 (1978). 59 Recomendaciones de la 86 a 94. 60 Desde un punto de vista geográfico, un mar regional puede ser tanto un mar cerrado como semicerrado o, incluso, una parte de mar abierto. 61 Juste Ruiz, José, Derecho Internacional del Medio Ambiente, Madrid. Mc Graw Hill, 1999. 62 Beurier, La protection des mers regionales en Actes des Journées de l´Environnement du Centre Internacional de la Recherche Scientifique, 30 noviembre - 1 de diciembre de 1988, Niza. 63 www.unep.org/regionalseas/default.asp 196 La protección del medio marino frente a la contaminación • El Convenio Regional de Kuwait (Golfo Pérsico) de Cooperación para la Protección del Medio Marino Contra la Contaminación64, y el Plan de Acción para la Protección de las Zonas Costeras y el medio marino de esta zona, ambos firmados en Kuwait en 1978. • El Programa para la Región de África Central y Occidental, y el Convenio relativo a la Cooperación para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino y Zonas Costeras de la Región de África Central y Occidental fueron adoptados en Abidján en 198165. • El Convenio para la Protección del Medio Marino y la Zona Costera del Pacífico Sudeste (Lima, 1981) y su correspondiente Plan de Acción66. • El Plan de Acción para la Conservación del Medio Marino y Zonas Costeras del Mar Rojo y del Golfo de Adén (1976) que fue revisado en 1995 convirtiéndose en el Programa de Acción Estratégica y su Convenio regional para la Conservación del Medio Ambiente del Mar Rojo y del Golfo de Adén (Jiddah 1982)67. • Plan de Acción del Caribe (1981) y su Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino en la Región del Gran Caribe (Cartagena de Indias, 1983)68. • El Plan de Acción para la Protección, Gestión y Desarrollo del Medio Marino y Costero de la Región del África Oriental y el Convenio para la Protección, la Ordenación y Desarrollo del Medio Marino y de las Zonas Costeras de la región del África Oriental adoptados en Nairobi en 198569. 64 El convenio de Kuwait tiene cuatro Protocolos: uno relativo a la cooperación regional para combatir la contaminación por hidrocarburos y otras sustancias dañinas en casos de emergencia (Kuwait, 1979); un segundo relativo a la contaminación marina resultante de la exploración y explotación de la plataforma continental (Kuwait, 1989); otro para la Protección del Medio Marino contra la Contaminación de Origen Terrestre (Kuwait, 1990) y el cuarto para el Control Marítimo del Movimiento Transfronterizo y Depósito de Residuos y otras materias (Teherán, 1998). 65 El convenio de Abidján tiene un Protocolo sobre la Cooperación para Combatir la Contaminación en Situaciones de Emergencia (Abidján, 1981). 66 www.cpps-int.org/init.htm. Además, el Convenio se complementó con un Acuerdo sobre la Cooperación Regional para el Combate Contra la Contaminación del Pacifico Sudeste por Hidrocarburos y Otras Sustancias Nocivas en Casos de Emergencia (Lima, 1981) y su Protocolo complementario (Quito, 22 de julio de 1983). Cuenta, asimismo, con cuatro protocolos adicionales: uno relativo a la protección del Pacifico Sudeste contra la contaminación de origen terrestre (Quito, 1983), otro contra la contaminación radioactiva (Paipa, 21 de septiembre de 1989), un tercero, para la conservación y gestión de las áreas marinas y costeras protegidas del Pacífico Sudeste (Paipa, 1989) y el cuarto sobre un programa regional para el estudio del fenómeno de El Niño en el Sudeste del Pacífico (1992). 67 www.persga.org/default.asp. El Convenio cuenta con un Protocolo relativo a la Cooperación Regional para Combatir la Contaminación causada por Hidrocarburos y otras Sustancias Perjudiciales en Situaciones de Emergencia (Jiddah, 1982). 68 www.cep.unep.org. El Convenio de la región de Gran Caribe ha sido complementado con tres Protocolos: uno de cooperación para combatir los derrames de hidrocarburos (Cartagena,1983), otro relativo a zonas especialmente protegidas y vida salvaje (Kingston, 1990) y el último contra la contaminación de origen terrestre (1999). 69 http://hq.unep.org/easternafrica/index.cfm. Este Convenio se aplica al Océano Indico y a África Oriental y cuenta con dos Protocolos: uno relativo a zonas protegidas y a la flora y fauna silvestres (Nairobi, 1985) y otro sobre cooperación en la lucha contra la contaminación marina en casos de emergencia (Nairobi, 1985). 197 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica • El Convenio para la Protección y el Desarrollo de los Recursos Naturales y el Medio Ambiente en la región Pacífico Sur (Noumea, 1986)70. Además, cuenta con un Plan de Acción para la Gestión Ambiental en la Región de las Islas del Pacífico que se revisa cada cuatro años. • La Convención sobre Protección del Mar Negro contra la Contaminación71 (Convenio de Bucarest). En 1996, se adoptó el Plan de Acción Estratégico para la Rehabilitación y Protección del Mar Negro, enmendado en 2002. A esta lista se añaden tres convenios que cubren el Mar Mediterráneo, el Nordeste Atlántico y el Mar Báltico, que vamos a examinar con detalle. Es importante subrayar que los acuerdos regionales no deben contravenir el conjunto de las disposiciones contenidas en los convenios de alcance global ni las reglas generales de derecho internacional. Además, las reglas establecidas en estos convenios y sus respectivos protocolos no pueden ser más permisivas que las ya existentes por lo que sólo pueden tener un carácter más protector. 4.1.1. El Mar Mediterráneo En 1975 se adoptó el Plan de Acción del Mediterráneo (Pam) que condujo a la firma del Convenio para la Protección del Mar Mediterráneo contra la Contaminación72, conocido como Convenio de Barcelona. Este fue el primer convenio regional dentro del programa del PNUMA sobre mares regionales y constituye el principal instrumento internacional para la lucha contra la contaminación en la zona del mar Mediterráneo. El Convenio original se modificó por la Conferencia de Plenipotenciarios sobre el Convenio para la Protección del Mar Mediterráneo contra la contaminación y sus protocolos, celebrada en Barcelona los días 9 y 10 de junio de 199573. 70 www.sprep.org.ws/. El Convenio de la región del Pacifico Sur tiene dos Protocolos: uno para prevenir la contaminación por vertimiento (Noumea, 1986) y otro sobre la cooperación para combatir la contaminación marina en casos de emergencia (Noumea, 1986). 71 www.blacksea-commission.org/. Bucarest, 21 de abril de 1992. El Convenio de Bucarest comprende cuatro Protocolos específicos firmados al mismo tiempo que el Convenio, salvo el último. Éstos tratan el control de las fuentes de contaminación terrestres; el vertimiento de residuos; la acción conjunta en caso de accidentes y la conservación de la biodiversidad y del paisaje (Sofía, 2003). 72 www.unepmap.org. Este Convenio se aprobó el 16 de febrero de 1976 por la Conferencia de Plenipotenciarios de los estados ribereños de la región del Mediterráneo para la protección del Mar Mediterráneo, celebrada en Barcelona (España). El Convenio entró en vigor el 12 de febrero de 1978. La Comunidad Europea es también Parte de este Convenio: Decisión 77/585/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1977, relativa a la celebración del Convenio para la protección del mar Mediterráneo contra la contaminación, así como del Protocolo sobre la Prevención de la Contaminación del Mar Mediterráneo causada por Vertidos desde Buques y Aeronaves (DOCE L 240, de 19.09.1977). 73 (UNEP(OCA)/MED IG.6/7). La Comunidad Europea es también Parte del Convenio de 1995: Decisión 1999/802/CE del Consejo, de 22 de octubre de 1999, relativa a la aceptación de las enmiendas 198 La protección del medio marino frente a la contaminación Así, el Convenio pasó a denominarse “Convenio para la Protección del Medio Marino y de la Región Costera del Mediterráneo” y entró en vigor el 9 de julio de 2004. Además, se aprobó la segunda fase del Pam. Tras la Reunión de Barcelona (1995), se lanzó la llamada Agenda MED 21. Se trata de un documento que pretende desarrollar los acuerdos de Agenda 21 en el ámbito del Mediterráneo, aunque carece de concreciones y no establece un calendario de cumplimiento. En 1996, se acordó crear la Comisión Mediterránea de Desarrollo Sostenible (CMDS) vinculada al Pam, pero con amplio margen de autonomía. Está compuesta por los representantes de los estados, de ONGs, de las administraciones locales y de entidades socioeconómicas74. La coordinación de la CMDS corresponde al Pam. El ámbito de aplicación del Convenio y de sus Protocolos originarios es la zona del mar Mediterráneo75, y podrá extenderse tanto a las aguas interiores de los estados Partes, antes excluidas, como a las zonas costeras determinadas por cada Parte contratante, dentro de su propio territorio76. Objetivos El Convenio de Barcelona de 1976, modificado en 1995, y sus correspondientes Protocolos tienen como objetivos prevenir, reducir, y eliminar la contaminación en la zona del Mar Mediterráneo, así como proteger y mejorar el entorno marino de esa zona para contribuir a su desarrollo sostenible. Principales obligaciones y compromisos Para lograr esos objetivos es necesario: 1. Tomar, singular o colectivamente, todas las precauciones posibles para prevenir, combatir y eliminar la contaminación del área del Mediterráneo y, al mismo tiempo, proteger y valorizar el medio ambiente marino del área contribuyendo, de tal manera, a su desarrollo sostenible. 2. Adoptar precauciones apropiadas para la realización del Pam y, paralelamente, seguir actuando en la protección del medio ambiente marino y de los al Convenio para la Protección del Mar Mediterráneo contra la contaminación y al Protocolo Sobre la Prevención de la Contaminación Causada por Vertidos Desde Buques y Aeronaves (Convenio de Barcelona) (DOCE L 322, de 14.12.1999). 74 Es un organismo consultivo que comprende 36 delegados: 21 representados de estados y 15 ONGs, autoridades locales y actores socioeconómicos. 75 Es decir, las aguas del Mediterráneo con sus golfos y mares tributarios. 76 Las enmiendas introducidas han permitido esa ampliación, ello aparece claramente en el nuevo título del Convenio y en el Protocolo Sobre la Contaminación Terrestre (artículo 3) y Sobre Zonas Especialmente Protegidas (artículo 2). 199 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 3. 4. 5. 6. recursos naturales del área mediterránea que forman parte integrante de su plan de desarrollo, haciendo frente de igual manera a las necesidades de las generaciones presentes y futuras. Para contribuir al desarrollo sostenible, las Partes contratantes deben tener en seria consideración las recomendaciones de la CMDS formuladas en el marco del Pam. Para proteger el medio ambiente y contribuir al desarrollo sostenible del área mediterránea las Partes contratantes se comprometen a: • Adoptar, conforme a sus propias competencias, el principio de precaución; • Aplicar el principio “quien contamina paga”; • Realizar estudios sobre el impacto ambiental de las actividades que pueden tener consecuencias negativas para el medio ambiente marino, y que están bajo supervisión de las autoridades competentes; • Promover, a través de difusión de información y de la convocatoria de reuniones, la cooperación entre los estados en los procedimientos de impacto ambiental para las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción y que puedan producir daños al medio ambiente marino de otros estados o de otras áreas fuera de la jurisdicción nacional; • Promover activamente la gestión integrada de zonas costeras, favoreciendo la protección de áreas de interés ecológico y paisajístico, y el empleo racional de los recursos naturales. Las Partes Contratantes se comprometen a realizar las actividades establecidas en el Convenio y sus Protocolos: • Adoptar programas y medidas que establecen, si es necesario, los tiempos para cumplir con ellas; • Utilizar las mejores técnicas disponibles y las mejores prácticas ambientales y promover la aplicación, el acceso y la transferencia de tecnologías eco-compatibles y tecnologías limpias, tomando en consideración las condiciones sociales, económicas y tecnológicas; Cooperar en la formulación y en la adopción de los Protocolos, a través de medidas, procedimientos y normas adoptados por las Partes Contratantes, a fin de cumplir el Convenio; Promover, junto con las instituciones internacionales competentes, las medidas para la ejecución de los programas de desarrollo sostenible, de protección, conservación y rehabilitación del medio ambiente y de los recursos naturales del área mediterránea. Marco institucional El PNUMA ostenta las funciones de Secretaría77 a través de una dependencia de coordinación en Atenas. La reunión de las Partes debe velar por la aplicación del Convenio y de los Protocolos. Cabe la posibilidad de convocar conferencias diplomáticas para la adopción de protocolos adicionales. 77 Artículo 17 del Convenio de Barcelona. 200 La protección del medio marino frente a la contaminación Ficha del Convenio de Barcelona 1976 y 1995 Nombre oficial del Convenio Convenio para la Protección del Mar Mediterráneo Contra la Contaminación. Desde 1995, se denomina “Convenio Para la Protección del Medio Marino y de la Región Costera del Mediterráneo”. Publicación en el BOE BOE núm. 44, de 21.021978 BOE núm. 173, de 19.06.2004 Fecha de firma 16 de febrero de 1976, Barcelona. 10 de junio de 1995, Barcelona. Fecha de entrada en vigor 12 de febrero de 1978 9 de julio de 2004 Número de Partes 21 estados ribereños y la CE Página web de la Secretaría del Convenio www.unepmap.org/ Páginas web donde encontrar información respecto a ese convenio www.unep.ch/seas/main/med/medconvii.html www.europa.eu.int/scadplus/leg/es/lvb/l28084.htm http://iucn.org/places/medoffice/ www.medgoos.net/ www.ifremer.fr/mama/ http://intermed.regione.abruzzo.it/ Los protocolos El Convenio de Barcelona de 1976 es un convenio marco que establece las reglas generales básicas para la protección del Mar Mediterráneo y es complementado por una serie de protocolos. Los protocolos son independientes entre sí y abordan diferentes problemáticas. El primer Protocolo78 es sobre la Prevención de la Contaminación en el Mar Mediterráneo Causada por Vertimientos desde Buques y Aeronaves (1976). Contiene una lista negra que prohíbe el vertido de determinados tipos de residuos o sustancias79. El vertido de otras sustancias u otros tipos de residuos80 queda condicionado a la concesión previa de un permiso por parte de las autoridades nacionales competentes. Este Protocolo ha sido objeto de enmiendas81 introduciendo novedades como la prohibición expresa de la incineración en el mar y la aplicación del sistema de la lista inversa82. 78 Fue adoptado en Barcelona, el 16 de febrero de 1976. 79 Compuestos organohalogenados y organosilíceos tóxicos, mercurio, cadmio, plástico, petróleo bruto, residuos u otras materias de media o baja radiactividad etc. 80 Arsénico, plomo, cobre, zinc, cromo, níquel, contenedores, chatarra, determinados tipos de plaguicidas, etc. 81 El Anexo I del Protocolo fue enmendado en Barcelona en 1995. 82 Mediante esta lista quedan prohibidos todos los vertidos, excepto algunas materias que podrán ser vertidas sólo con un permiso previo de las autoridades nacionales competentes. 201 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica El segundo Protocolo sobre Cooperación para Prevenir la Contaminación por los Buques y, en Situaciones de Emergencia, Combatir la Contaminación del Mar Mediterráneo (Malta 2002)83 sustituyó al Protocolo anterior sobre Emergencias de 1976 (Barcelona, 1976). El protocolo de 2002 que también se conoce como Protocolo sobre Emergencias y Prevención, prevé la cooperación de las Partes cuando la presencia de grandes cantidades de hidrocarburos o de otras sustancias perjudiciales, de origen accidental o debido a la acumulación de pequeñas descargas, constituya un peligro grave o inminente para el medio marino, el litoral o los intereses (económicos, sanitarios o ecológicos) de una o varias Partes. Por cooperación se entiende una serie de acciones como la elaboración de planes de emergencia, el fomento de medios de lucha contra la contaminación del mar por hidrocarburos, la vigilancia y el intercambio de información sobre el estado del Mar Mediterráneo, la difusión de datos sobre la organización de medios y de métodos nuevos de prevención y de lucha contra la contaminación. Para ello, se creó el Centro Regional para la Lucha contra la Contaminación por Hidrocarburos: el ROCC/CERSEC84, con sede en Malta y bajo la responsabilidad de la OMI. El tercer Protocolo sobre la Protección del Mar Mediterráneo contra la Contaminación de Origen Terrestre (Atenas, 1980) es esencial puesto que el 80% de la contaminación del Mediterráneo tiene este origen85. Contiene una lista de las sustancias cuyo vertido se prohíbe y los elementos que han de tenerse en cuenta para eliminar la contaminación derivada de las mismas. Asimismo, incluye las sustancias cuyo vertido está sujeto a la expedición de una autorización por las autoridades nacionales competentes. En 1996, fue enmendado por el Protocolo Sobre la Protección del Mar Mediterráneo Contra la Contaminación Causada por Fuentes y Actividades Situadas en Tierra86. Las enmiendas introducen la aplicación del principio de precaución, la ampliación del ámbito de aplicación del Protocolo a la Contaminación de Origen Terrestre Transportada por la Atmósfera, la asistencia técnica a los países en desarrollo y modifican el sistema de regulación de los vertidos, y la vigilancia permanente de los niveles de contaminación. El cuarto Protocolo sobre las Zonas Especialmente Protegidas y la Diversidad Biológica en el Mediterráneo (1995)87, tiene por objetivo salvaguardar los recursos naturales comunes de la región mediterránea, el patrimonio genético y determinados lugares, mediante la creación de un conjunto de zonas especialmente preservadas. Establece, en particular, una distinción entre las zonas especialmente protegidas (que ya estaban previstas en el Protocolo inicial) y las zonas especialmente protegidas de importancia para el Mediterráneo. 83 Entró en vigor el 17 de marzo de 2004. 84 Regional Marine Pollution Emergency Response Centre for the Mediterranean Sea (REMPEC). www.rempec.org. 85 PNUMA, Los Mares Regionales- Una estrategia para le supervivencia de nuestros océanos y costas, mayo 2000. 86 No ha entrado en vigor. 87 Entró en vigor en 1999, sustituyendo a un protocolo de 1982. 202 La protección del medio marino frente a la contaminación El quinto Protocolo sobre la Protección del Mar Mediterráneo contra la Contaminación Derivada de la Exploración y Explotación de la Plataforma Continental y el Lecho Marino y de su Subsuelo (1994)88 establece que la realización de dichas actividades en la zona del Protocolo está sujeta a la autorización escrita previa de la autoridad nacional competente. El sexto Protocolo sobre la Prevención de la Contaminación del Mar Mediterráneo Causada por Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación (1996)89 se alinea al Convenio de Basilea90, siendo un instrumento regional, más estricto en varios aspectos91. Las Partes tienen la obligación de evitar, reducir y eliminar la contaminación que puedan causar los movimientos transfronterizos y la eliminación de residuos peligrosos92. Para ello, se establecen una serie de prohibiciones que afectan a la exportación, importación y al tránsito de los mismos. En 2003, se acordó comenzar a elaborar un Protocolo sobre Gestión Integrada de la Zona Costera del Mediterráneo. 4.2.2. El Mar del Norte: Convenio OSPAR El mar del Norte está situado entre las costas de Noruega y Dinamarca, de las islas Británicas y de Alemania, los Países Bajos, Bélgica y Francia, es decir, países muy industrializados con una alta densidad de población. Además, el tráfico marítimo en el mar del Norte es muy intenso. Algunos de los puertos más grandes del mundo se sitúan en sus costas o bien en las orillas de los ríos, a pocos kilómetros río arriba de su desembocadura. La extracción de gas natural y petróleo reviste mucha importancia en esta zona donde las plataformas petroleras se multiplican, aumentando el riesgo de que se produzcan accidentes petroleros. Los principales problemas observados en el mar del Norte se originan por la pesca y los vertidos de sustancias peligrosas, dando lugar a un enriquecimiento excesivo del mar (eutrofización) y un rápido incremento en la acidificación del agua del océano, provocando un grave perjuicio para el desarrollo de las especies marinas93. 88 Aún no ha entrado en vigor. 89 Aún no ha entrado en vigor. 90 Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación. Ver Capítulo 8 de esta Guía. 91 Así, se entiende por desecho peligroso no sólo los definidos como peligrosos por el Convenio de Basilea sino también los residuos radiactivos, los desechos que reúnen alguna de las características de peligrosidad (anexo II) y las sustancias peligrosas prohibidas, caducadas o que no se encuentren en el registro público exigido. 92 Artículo 5. 93 Informe “Quality Status Report”, Comisión OSPAR (2000) www.ospar.org/eng/html/qsr2000/QSR2000welcome3.htm 203 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Este mar contiene hábitats muy diferentes, con gran riqueza de ecosistemas que incluyen los corales de aguas profundas. El derrame del Torrey Canyon en 1967 con desastrosos efectos ambientales hizo que se despertara la preocupación ambiental para proteger esta zona. La cooperación internacional comenzó con la firma del Convenio de Oslo para Prevenir la Contaminación Marina provocada por Vertidos desde Naves y Aeronaves (1972), seguido por el Convenio de París (1974) relativo a la Contaminación de Origen Terrestre. Estos instrumentos legales se fusionaron y modernizaron en el actual Convenio para la Protección del Medio Marino del Nordeste Atlántico de 1992 (OSPAR)94. El Convenio incluye una serie de anexos que tratan de las siguientes áreas específicas: • Anexo I: Prevención y eliminación de la contaminación de origen terrestre. • Anexo II: Prevención y eliminación de la contaminación por vertidos e incineración de residuos. • Anexo III: Prevención y eliminación de la contaminación por fuentes marítimas, instalaciones frente a la costa. • Anexo IV: Valoración de la calidad del ambiente marino. • Anexo V sobre la protección y la conservación de los ecosistemas y la diversidad biológica del área marítima95. Además, la Comisión OSPAR ha acordado cinco estrategias para el largo plazo que conforman el Plan de Acción OSPAR sobre: la protección y conservación de los ecosistemas y la diversidad biológica, la supresión de los vertidos de sustancias peligrosas, la reducción progresiva y sustancial de las descargas de sustancias radioactivas, la lucha contra la eutrofización y el control de las actividades frente a la costa. Estas estrategias constituyen una parte importante del trabajo de la Comisión OSPAR que, a su vez, hace un seguimiento de su aplicación a través de un Programa Conjunto de Evaluación y Seguimiento. Objetivo El principal objetivo del Convenio OSPAR consiste en prevenir y eliminar la contaminación tomando las medidas necesarias para proteger la zona marítima de los efectos adversos originados por las actividades humanas. Se 94 www.ospar.org/eng/html/welcome.html. Además de la Comunidad Europea, son parte quince países: Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Irlanda, Islandia, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Portugal, España, Suecia, Suiza y Reino Unido. 95 Se adoptó en 1998 en la primera reunión ministerial OSPAR, en Sintra (Portugal), con el fin de extender la cooperación de las Partes Contratantes y cubrir toda actividad humana que podría afectar al medio marino del Nordeste Atlántico. 204 La protección del medio marino frente a la contaminación trata de salvaguardar la salud humana y de conservar los ecosistemas marinos y, cuando sea posible, restaurar las zonas marinas que se hayan visto afectadas. Principales obligaciones y compromisos Para lograr el objetivo del Convenio de 1992, las Partes contratantes deben: • Adoptar todas las medidas necesarias para prevenir y eliminar la contaminación y para proteger el área marítima de los impactos causados por la actividad del hombre. • Aplicar el principio de precaución. • Aplicar el principio de quien contamina paga. • Utilizar las mejores prácticas ambientales y la mejor tecnología disponible. Marco institucional La Comisión OSPAR es el órgano ejecutivo del Convenio. Una Secretaría Internacional apoya a la Comisión, que tiene su sede en Londres. Todos los años la Comisión debate decisiones y recomendaciones. En virtud del Convenio, las decisiones vinculan a las Partes contratantes en un plazo de 200 días, mientras que las recomendaciones no son vinculantes. Además, cada cinco años tiene lugar una reunión ministerial de las Partes. En julio de 1998, se celebró en Sintra la primera reunión ministerial de la Comisión OSPAR en la que se aprobaron varios actos: • El Anexo para la protección de la diversidad biológica y conservación de los ecosistemas, incluyendo, de esta manera, la protección de la componente biológica y del sustrato físico del medio marino. • Las Estrategias. • Normas que regulan la participación de ONGs en el trabajo de la Comisión. • Prohibición de desmantelar en el mar las plataformas petroleras fuera de uso, así como el establecimiento del año 2020 como límite para la progresiva eliminación de los vertidos de sustancias peligrosas. La segunda reunión ministerial del Convenio OSPAR tuvo lugar en junio de 2003, en Bremen (Alemania) donde se adoptó la Estrategia para la Protección del Medio Marino del Nordeste Atlántico. Se trata de un nuevo programa conjunto de evaluación y vigilancia continua en el que las Partes contratantes reafirman los objetivos de las anteriores estrategias actualizándolas. En esta estrategia, se hace hincapié en la biodiversidad y los ecosistemas, la eutrofización, las sustancias peligrosas y radiactivas. Además constituye la base sobre la cual se realizarán una serie de evaluaciones temáticas, permitiendo una nueva evaluación exhaustiva en 2010. 205 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Ficha del Convenio de OSPAR de 1992 Nombre oficial del Convenio Convenio para la Protección del Medio Marino del Atlántico del Nordeste. Publicación en el BOE BOE núm. 150, de 24.07.1998 Fecha de firma 22 de septiembre de 1992 Fecha de entrada en vigor 25 de marzo de 1998 Número de Partes 15 países, incluidos España y la Comunidad Europea. Página web de la Secretaría del Convenio www.ospar.org/ Páginas web donde encontrar información respecto a ese convenio http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l28061.htm www.northsea.org/nsc/index.htm 4.2.3. El Mar Báltico: El Convenio de Helsinki El Báltico alberga una gran diversidad de flora, fauna y microorganismos en hábitats muy diferentes. La mayoría de éstos están en peligro, debido a la actividad humana, y muchas de sus pesquerías han disminuido de forma dramática. El mar Báltico es poco profundo lo que, unido a la poca apertura al océano, hace que la renovación de las aguas sea muy lenta, favoreciendo los problemas de contaminación. La Convención sobre Protección del Medio Marino de la zona del Mar Báltico o Convenio de Helsinki (1974) tiene por objeto contribuir a la reducción de la contaminación en la zona del mar Báltico abarcando todas las fuentes de contaminación. Fue firmada por todos los estados ribereños del Báltico. Esta Convención entró en vigor en 1980. A la luz de los cambios políticos y de los desarrollos producidos en el ámbito del derecho ambiental y marítimo, se realizó una revisión de la Convención en 1992 que entró en vigor en 2000. Además, se adoptó el Programa Conjunto de Acción Ambiental para el Báltico. El convenio incluye siete anexos: • Anexo I sobre sustancias peligrosas. • Anexo II relativo a los criterios para el empleo de la mejor práctica ambiental y de la mejor tecnología disponible. • Anexo III trata de los criterios y medidas referentes a la prevención de la contaminación de origen terrestre. • Anexo IV se refiere a la prevención de la contaminación desde buques. • Anexo V determina ciertas excepciones a la prohibición general de verter residuos y otras materias en la zona del Mar del Báltico. • Anexo VI sobre prevención de la contaminación causada por actividades frente a la costa. • Anexo VII aborda la respuesta a los incidentes de contaminación. 206 La protección del medio marino frente a la contaminación Objetivo El objetivo de la Convención de Helsinki de 1992, firmada por todos los estados ribereños del mar Báltico96 y la Comunidad Europea es reducir la contaminación de la zona del mar Báltico causada por los vertidos procedentes de las evacuaciones de ríos, estuarios, desagües y canalizaciones o debida a descargas y actividades habituales de los buques, así como a agentes contaminantes arrastrados por el aire. Principales obligaciones y compromisos • Adoptar individual o conjuntamente medidas legislativas, administrativas y de otro tipo para prevenir la contaminación y promover la restauración ecológica de este mar y la conservación de su equilibrio ecológico • Adoptar el principio de precaución • Promover el uso de las mejores prácticas ambientales y las mejores tecnologías disponibles • Aplicar el principio “quien contamina paga” • Asegurar que las medidas y cálculos de las emisiones desde fuentes puntuales al agua y al aire, así como las descargas desde fuentes difusas son realizadas de forma apropiada, conforme a criterios científicos • Asegurar que la aplicación de la Convención no causa contaminación transfronteriza en zonas fuera del Mar Báltico. Las Partes en la Convención se comprometen a prohibir la introducción de una serie de sustancias peligrosas en la zona del mar Báltico:el DDT (diclorodifeniltricloroetano) y sus derivados DDE y DDD, los PCB (policlorobifenilos) y los PCT (policloroterfenilos). Asimismo, las Partes deben adoptar todas las medidas adecuadas y colaborarán entre sí para controlar y reducir al máximo la contaminación de origen terrestre (mercurio y cadmio, cromo, cobre, plomo, hidrocarburos, plaguicidas, materias radiactivas, ácidos, petróleo y residuos de la industria petroquímica, materias y sustancias que puedan flotar, etc.). La introducción de cantidades importantes de estas sustancias estará sujeta a una autorización previa especialmente expedida por la autoridad nacional pertinente. En lo que se refiere a la contaminación desde buques, las Partes adoptarán una serie de medidas para proteger la zona del mar Báltico contra la contaminación por liberación de hidrocarburos y otras sustancias nocivas o la evacuación de aguas residuales y basuras desde buques (establecimiento de normas internacionales, asistencia en materia de inspección de buques, aplicación de normas uniformes en materia de transporte de sustancias nocivas y de evacuación de aguas residuales, etc.). 96 Dinamarca, Alemania, Suecia, Estonia, Finlandia, Letonia, Lituania, Polonia y Rusia. 207 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Las Partes adoptarán medidas específicas aplicables a las embarcaciones de recreo, especialmente para garantizar los servicios adecuados de recepción de residuos. La Convención obliga a las Partes a adoptar, conjuntamente, normas de responsabilidad por daños resultantes de acciones u omisiones contrarias a la misma. Si bien las Partes contratantes deben prohibir los vertidos en la zona del mar Báltico, existen algunas excepciones: • El vertido de fangos de dragado, siempre que la autoridad nacional pertinente haya expedido una autorización especial para el vertido; • Los casos en que la seguridad de la vida humana o de un buque o aeronave esté en peligro debido a la destrucción o pérdida total del buque o aeronave, y el vertido resulte ser la única manera de prevenir el peligro. Marco institucional La Convención prevé que se pueda convocar la Conferencia de las Partes para una revisión general o una enmienda de la Convención mediante el consentimiento de las Partes o a petición de la Comisión97. La Comisión de Protección del Medio Marino de la Zona del Mar Báltico, denominada HELCOM98, tiene como misión efectuar un seguimiento continuo de la aplicación del Convenio, así como formular recomendaciones sobre las medidas que conviene adoptar. Ficha de la Convención de Helsinki Nombre oficial del Convenio Convención sobre la Protección del Medio Marino en la Zona del Mar Báltico. Publicación en el DOCE DOCE L 73, de 16.03.1994 y para el Convenio de Helsinki revisado en 1992, DOCE L 73, de 16.03.1994. Fecha de firma 22 de marzo de 1974. Convención revisada: el 9 de abril 1992 Fecha de entrada en vigor 3 de mayo de 1980. Convención revisada: 17 de enero de 2000 Número de Partes Alemania, Letonia, Suecia, Estonia, Finlandia, Dinamarca, Lituania, Polonia, Rusia y la Comunidad Europea. Página web de la Secretaría del Convenio www.helcom.fi/ Páginas web donde encontrar información respecto a ese convenio www.helcom.fi/Convention/en_GB/convention/ www.fimr.fi/en/itamerikanta.html www.ccb.se/ www.cbss.st/ www.paijat-hame.fi/english/tasks/cpmr.htm 97 Artículo 30 de la Convención. 98 www.helcom.fi/helcom/en_GB/aboutus/ 208 La protección del medio marino frente a la contaminación Convenios para prevenir diversas fuentes de contaminación marina Los principales contaminantes del medio marino son los hidrocarburos y los residuos de origen industrial y doméstico. La contaminación por hidrocarburos se origina principalmente por el transporte, las actividades realizadas fuera de la costa y los insumos atmosféricos y terrestres vertidos a través de drenajes. La contaminación originada por actividades industriales se produce por metales pesados, hidrocarburos vertidos por la industria, desechos de origen químico, desechos mineros y escapes radiactivos. Por último, la contaminación originada por descargas domésticas proviene de fuentes terrestres o de buques y plataformas. Por tanto, el origen de la contaminación de los mares proviene principalmente de buques y actividades en tierra incluyendo la contaminación desde la atmósfera. Hay que tener en cuenta que la contaminación desde buques se origina tanto por su actividad habitual, por vertimientos desde éstos o por derrames producidos en accidentes. 5. La prevención de la contaminación desde buques La contaminación desde buques es causada por las descargas en las operaciones habituales de los buques tales como la limpieza de los tanques o de las aguas de lastre o por las descargas tras los accidentes. Se estima que esta fuente de contaminación contribuye en un 12% a la contaminación de los mares y océanos. CONVEMAR establece principios generales sobre la contaminación causada por buques. CONVEMAR - Artículo 211 Contaminación causada por buques “1. Los Estados, actuando por conducto de la organización internacional competente o de una conferencia diplomática general, establecerán reglas y estándares de carácter internacional para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino causada por buques y promoverán la adopción, del mismo modo y siempre que sea apropiado, de sistemas de ordenación del tráfico destinados a reducir al mínimo el riesgo de accidentes que puedan provocar la contaminación del medio marino, incluido el litoral, o afectar adversamente por efecto de la contaminación a los intereses conexos de los Estados ribereños. Tales reglas y estándares serán reexaminados del mismo modo con la periodicidad necesaria. 2. Los Estados dictarán leyes y reglamentos para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino causada por buques que enarbolen su pabellón o estén matriculados en su territorio. Tales leyes y reglamentos tendrán por lo menos el mismo efecto que las reglas y estándares internacionales generalmente aceptados que se hayan establecido por conducto de la organización internacional competente o de una conferencia diplomática general. 3. Los Estados que establezcan requisitos especiales para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino, como condición para que los buques extranjeros entren en sus puertos o aguas interiores o hagan escala en sus instalaciones terminales costa afuera, darán la debida publicidad a esos requisitos y los comunicarán a la organización ➔ 209 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica internacional competente. Cuando dos o más Estados ribereños establezcan esos requisitos de manera idéntica en un esfuerzo por armonizar su política en esta materia, la comunicación indicará cuáles son los Estados que participan en esos acuerdos de cooperación. Todo Estado exigirá al capitán de un buque que enarbole su pabellón o esté matriculado en su territorio que, cuando navegue por el mar territorial de un Estado participante en esos acuerdos de cooperación, comunique, a petición de ese Estado, si se dirige a un Estado de la misma región que participe en esos acuerdos de cooperación y, en caso afirmativo, que indique si el buque reúne los requisitos de entrada a puerto establecidos por ese Estado. Este artículo se entenderá sin perjuicio del ejercicio continuado por el buque de su derecho de paso inocente, ni de la aplicación del párrafo 2 del artículo 25. 4. Los Estados ribereños podrán, en el ejercicio de su soberanía en el mar territorial, dictar leyes y reglamentos para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino causada por buques extranjeros, incluidos los buques que ejerzan el derecho de paso inocente. De conformidad con la sección 3 de la Parte II, tales leyes y reglamentos no deberán obstaculizar el paso inocente de buques extranjeros. 5. Para prevenir, reducir y controlar la contaminación causada por buques, a los efectos de la ejecución prevista en la sección 6, los Estados ribereños podrán dictar, respecto de sus zonas económicas exclusivas, leyes y reglamentos que sean conformes y den efecto a las reglas y estándares internacionales generalmente aceptados y establecidos por conducto de la organización internacional competente o de una conferencia diplomática general. 6. a) Cuando las reglas y estándares internacionales mencionados en el párrafo 1 sean inadecuados para hacer frente a circunstancias especiales y los Estados ribereños tengan motivos razonables para creer que un área particular y claramente definida de sus respectivas zonas económicas exclusivas requiere la adopción de medidas obligatorias especiales para prevenir la contaminación causada por buques, por reconocidas razones técnicas relacionadas con sus condiciones oceanográficas y ecológicas, así como por su utilización o la protección de sus recursos y el carácter particular de su tráfico, los Estados ribereños, tras celebrar consultas apropiadas por conducto de la organización internacional competente con cualquier otro Estado interesado, podrán dirigir una comunicación a dicha organización, en relación con esa área, presentando pruebas científicas y técnicas en su apoyo e información sobre las instalaciones de recepción necesarias. Dentro de los doce meses siguientes al recibo de tal comunicación, la organización determinará si las condiciones en esa área corresponden a los requisitos anteriormente enunciados. Si la organización así lo determina, los Estados ribereños podrán dictar para esa área leyes y reglamentos destinados a prevenir, reducir y controlar la contaminación causada por buques, aplicando las reglas y estándares o prácticas de navegación internacionales que, por conducto de la organización, se hayan hecho aplicables a las áreas especiales. Esas leyes y reglamentos no entrarán en vigor para los buques extranjeros hasta quince meses después de haberse presentado la comunicación a la organización; b) Los Estados ribereños publicarán los límites de tal área particular y claramente definida; c) Los Estados ribereños, al presentar dicha comunicación, notificarán al mismo tiempo a la organización si tienen intención de dictar para esa área leyes y reglamentos adicionales destinados a prevenir, reducir y controlar la contaminación causada por buques. Tales leyes y reglamentos adicionales podrán referirse a las descargas o a las prácticas de navegación, pero no podrán obligar a los buques extranjeros a cumplir estándares de diseño, construcción, dotación o equipo distinto de las reglas y estándares internacionales generalmente aceptados; serán aplicables a los buques extranjeros quince meses ➔ 210 La protección del medio marino frente a la contaminación después de haberse presentado la comunicación a la organización, a condición de que ésta dé su conformidad dentro de los doce meses siguientes a la presentación de la comunicación. 7. Las reglas y estándares internacionales mencionados en este artículo deberían comprender, en particular, los relativos a lo pronta notificación a los Estados ribereños cuyo litoral o intereses conexos puedan resultar afectados por incidentes, incluidos accidentes marítimos, que ocasionen o puedan ocasionar descargas.” 5.1. Convenio MARPOL Uno de los primeros instrumentos relativos a la contaminación causada desde buques es la Convención Internacional para la Prevención de la Contaminación Marítima Producida por Vertido de Crudo, conocido como OILPOL. Tras los esfuerzos del Reino Unido para poner de acuerdo al mayor número de países posible, fue firmada en Londres, en 1954. Se trata de una convención pionera que estableció la prohibición de que los buques petroleros realizaran descargas de hidrocarburos y mezclas oleaginosas que pudieran ensuciar la superficie del mar99. A pesar de la adopción de una serie de nuevas enmiendas, la eficacia de la Convención OILPOL se reveló insuficiente para luchar contra la degradación del medio marino100. Además de una intensificación de la navegación, en 1967 se produjo el accidente del petrolero Torrey Canyon101. Ante ello, la OMI retomó con más fuerza su objetivo de prevenir la contaminación del medio marino, adoptando, seis años después, el Convenio MARPOL 73/78, que sustituyó al Convenio OILPOL. La Conferencia Internacional Sobre Contaminación del Mar, 1973, convocada por la OMI en 1973, aprobó el Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por los Buques, 1973. Éste se modificó, ulteriormente, mediante el Protocolo de 1978 aprobado por la Conferencia Internacional sobre Seguridad de los Buques Tanque y Prevención de la Contaminación, convocada por la OMI en 1978. El Convenio, modificado por el Protocolo, se conoce con el nombre de Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por los Buques, 1973, modificado por el Protocolo de 1978 o, de manera abreviada, MARPOL 73/78. Este Convenio ha sido modificado en varias ocasiones. MARPOL 73/78 contie- 99 En las zonas situadas a menos de 50 millas de la costa y en zonas marinas particularmente frágiles llamadas “zonas prohibidas” tales como: el Mar del Norte, el Mar Báltico y el Mar Negro. 100 Esto fue debido al escaso número de estados que la ratificaron, al referirse únicamente a la contaminación por hidrocarburos, y a la timidez de la represión de las infracciones confiada al estado del Pabellón, así como a la escasez de instalaciones portuarias que permiten a los buques limpiar los tanques sin descargas en el mar. Juste Ruiz, J., Op. Cit., 1999. 101 Vertiendo unas 120.000 toneladas de crudo en el Canal de la Mancha. 211 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica ne seis anexos que incluyen reglas que tratan las diversas fuentes de contaminación por los buques. Este Convenio es el principal convenio internacional que aborda la prevención de la contaminación del medio marino desde buques por su operación habitual y por causas accidentales. El objetivo de MARPOL prevenir la contaminación del medio marino producida por buques ya sea en el normal transcurso de sus actividades económicas o por accidentes marítimos. 5.1.1. Principales obligaciones y compromisos El MARPOL 73/78 establece un marco para la adopción de las normas contenidas en sus Anexos y establece definiciones básicas. El Convenio se aplica a los buques en sentido amplio102, a excepción de los buques de guerra. Las Partes se han comprometido a respetar las reglas contenidas en este Convenio a fin de prevenir la contaminación del medio marino provocada por la descarga de sustancias perjudiciales, o de afluentes que contengan tales sustancias, en violación del Convenio. Este Convenio define “sustancia perjudicial” como cualquier sustancia cuya introducción en el mar pueda ocasionar riesgos para la salud humana, dañar la flora, la fauna y los recursos vivos del medio marino, menoscabar sus alicientes recreativos o entorpecer los usos legítimos de las aguas del mar y, en particular, toda sustancia sometida a control de conformidad con MARPOL 73/78. El término “descarga” se refiere a cualquier derrame procedente de un buque por cualquier causa103. Además, este Convenio no sólo abarca la contaminación petrolera por descarga accidental y la causada por operaciones en el mar, sino también la contaminación causada por sustancias químicas, mercancías envasadas, aguas residuales y basura. El Convenio MARPOL regula la descarga al mar de los desechos generados por los buques como consecuencia de su propia actividad, de manera que todos aquéllos que por su naturaleza o cantidad no pueden ser arrojados al mar, deben ser entregados a instalaciones de recepción en los puertos, con la fina- 102 Todo tipo de embarcaciones que operen en el medio marino, incluidos los aliscafos, así como los aerodeslizadores, los sumergibles, los artefactos flotantes y las plataformas fijas o flotantes (artículo 2.4 MARPOL). 103 Artículo 2.3 MARPOL. 212 La protección del medio marino frente a la contaminación lidad de que reciban el tratamiento adecuado para neutralizar su poder contaminante, o de que puedan ser tratados para su posterior reutilización. Los buques a los que se aplica MARPOL 73/78 deben poseer un certificado. Todo certificado expedido bajo la autoridad de una Parte en el Convenio de conformidad con lo dispuesto en sus reglas debe ser aceptado por las demás Partes104. Un barco que se encuentra en el puerto o terminales mar adentro bajo jurisdicción de una Parte puede ser objeto de una inspección. Si resulta que el buque no lleva certificado válido o éste no ha sido expedido conforme a las reglas de MARPOL 73/78, la Parte que efectúe la inspección tomará las medidas necesarias para que el buque no se haga a la mar hasta que pueda hacerlo sin amenaza razonable de dañar el medio marino, pero, además, se debe informar al estado del pabellón que puede iniciar un procedimiento respecto al presunto incumplimiento105. Los estados Partes están obligados a cooperar para identificar las infracciones al Convenio106. Las infracciones al Convenio en alta mar son sancionadas por el estado del pabellón y el estado ribereño tiene competencia prioritaria en las zonas bajo su jurisdicción. Los seis anexos técnicos del Convenio han sido objeto de diferentes enmiendas y contienen reglas que abordan las diversas fuentes de contaminación: Anexo I- Reglas para prevenir la contaminación por hidrocarburos. Establece normas para realizar inspecciones y controles. Prohíbe el derrame de aceites por el transcurso normal de las operaciones del buque, con algunas excepciones. Incluye una serie de zonas marinas en las que, por su especial vulnerabilidad a la contaminación, queda estrictamente prohibido el vertido de aceites por pequeño que éste sea. Para otras zonas, existen normas sobre vertidos, obligando a contar con ciertos equipos107. Contiene disposiciones relativas a la construcción de buques, como es el requisito del “doble casco” y sobre los métodos de explotación que tratan de reducir la contaminación causada por hidrocarburos. Se pretende prevenir las descargas de residuos resultantes del lavado de los tanques de los buques petroleros. Anexo II- Reglas para prevenir la contaminación por sustancias nocivas líquidas. Establece definiciones; normas sobre aplicación y categorización de sustancias, sobre la descarga de residuos dentro y fuera de las “zonas especiales”, sobre medios de bombeo, medios para el trasiego por tuberías y medios para desembarcar la carga, instalaciones receptoras y medios disponibles en los terminales de descarga, libro de registro de carga, supervisión y certificación, prescripciones para reducir al mínimo la contaminación accidental y transporte y descarga de sustancias paraoleosas. ➔ 104 Artículo 5.1 MARPOL. 105 Artículo 5.2 MARPOL. 106 Artículo 6.1 MARPOL. 107 Mar Mediterráneo, el Mar Negro, el Mar Báltico, el Mar Rojo, la Antártida, las aguas del Noroeste Europeo y todos los Golfos de las costas del planeta. El Comité de Protección del Medio Marino de la OMI en su quincuagésima quinta reunión celebrada en octubre de 2006 designó también las aguas al sur de Sudáfrica como zona especial. 213 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Anexo III- Reglas para prevenir la contaminación por sustancias perjudiciales transportadas por mar en bultos. Este anexo aplicado a través del Código Marítimo Internacional sobre Mercancías Peligrosas de la OMI establece normas sobre embalaje y envasado, marcado y etiquetado, documentación, estiba, limitaciones cuantitativas, supervisión de las prescripciones operacionales por el estado rector del puerto. Anexo IV- Reglas para prevenir la contaminación por aguas sucias de los buques. Contiene disposiciones sobre control, certificación, descarga de aguas sucias e instalaciones de recepción. Anexo V- Reglas para prevenir la contaminación por las basuras de los buques. Prohíbe verter los objetos de plástico al mar, así como las aguas usadas, excepto si están tratadas. Establece normas sobre descarga de basuras fuera de las zonas especiales, prescripciones para la eliminación de basuras, eliminación de basuras en zonas especiales, instalaciones y servicios de recepción, supervisión, rótulos, planes de gestión de basuras y mantenimiento de registros de basuras. Anexo VI- Reglas para prevenir la contaminación atmosférica ocasionada por los buques. Este anexo establece normas sobre certificación, supervisión y cumplimiento. Además, establece unas prescripciones exhaustivas para el control de las emisiones de sustancias que agotan la capa de ozono, de óxidos de nitrógeno (NOX) y de azufre (SOX). El Anexo prohíbe la incineración a bordo de ciertos productos tales como embalajes y envases contaminados y de difenilos ploriclorados (PCBs). De todos los Anexos del Convenio, el I y II son obligatorios para aquellos estados que lo ratifican. Los demás, se consideran Anexos facultativos, es decir, que una Parte puede no adoptar alguno de ellos. MARPOL 73/76 ha sido objeto de varias enmiendas. La de 1992, trata de eliminar progresivamente todos los buques de casco único, así, los nuevos buques petroleros tendrán doble casco o un diseño que permita una protección equivalente del cargamento en caso de colisión o encalladura108. 5.1.2. Marco institucional La Conferencia de las Partes es la encargada de revisar el texto del Convenio a solicitud de cualquier Parte, siempre que un tercio concuerden en ello109. En este caso, la OMI convoca, entonces, una conferencia de las Partes en el Convenio para estudiar las enmiendas. Toda enmienda adoptada en tal Conferencia por una mayoría de los dos tercios de las Partes presentes y votantes debe ser comunicada por el Secretario General de la Organización a todas las Partes para su aceptación. 108 Concretamente, todos los petroleros con un peso muerto igual o superior a 600 toneladas entregados a partir de julio de 1996 deben ser construidos con un doble casco o diseño equivalente. De esta forma, desde 1996, ya no se construyen petroleros de casco único de este tamaño. En el caso de los petroleros de casco único con un peso muerto igual o superior a 20.000 toneladas, entregados antes del 06.07.1996, MARPOL exige que se ajusten a las normas en materia de doble casco a más tardar cuando tengan 25 ó 30 años de antigüedad, según dispongan o no de tanques de lastre separados. 109 Artículo 16. 214 La protección del medio marino frente a la contaminación La OMI actúa como Secretaría de este Convenio. Ficha del Convenio MARPOL Nombre oficial del Convenio Convenio Internacional sobre la Prevención de la Contaminación Marina por los Buques. MARPOL es la abreviación de “marine pollution”. Publicación en el BOE BOE núms. 249 y 250, de 17 y 18.10.1984 para el Protocolo de 1978, y núm. 56, de 06.03.1991. BOE núms. 70, 113, 115, 140, 306, de 22.03, 11.05., 14.05., 12.06. y 23.12 de 2002 respectivamente; núms. 33 y 52, de 07.02 y 01.03 de 2003; y núm. 254, de 24.10.2005 para las enmiendas más recientes. Fecha de firma 2 de noviembre de 1973 Fecha de entrada en vigor 2 de octubre de 1983 Número de Partes 138. La CE y España son miembros. Página web de la Secretaría del Convenio www.imo.org Páginas web donde encontrar información respecto a ese convenio www.oceana.org/index.php?id=781 www.derechomaritimo.info/ 6. Contaminación por vertimientos desde buques (dumping) La contaminación por este tipo de vertidos que representa un 10% de la contaminación de mares y océanos está regulada por convenios de aplicación universal y por convenios de aplicación regional, a los que ya nos hemos referido. Concretamente, CONVEMAR establece una serie de principios generales, mientras que el Convenio de Londres de 1972 establece normas específicas de aplicación global. CONVEMAR Artículo 210.- Contaminación por vertimiento Los estados dictarán leyes y reglamentos para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino por vertimiento. 1. Los estados tomarán otras medidas que puedan ser necesarias para prevenir, reducir y controlar esa contaminación. 2. Tales leyes, reglamentos y medidas garantizarán que el vertimiento no se realice sin autorización de las autoridades competentes de los estados. 3. Los estados, actuando especialmente a través de las organizaciones internacionales competentes o de una conferencia diplomática, procurarán establecer reglas y estándares, así como prácticas y procedimientos recomendados, de carácter mundial y regional, para prevenir, reducir y controlar esa contaminación. Tales reglas, estándares y prácticas y procedimientos recomendados serán reexaminados con la periodicidad necesaria. ➔ 215 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 4. El vertimiento en el mar territorial, en la zona económica exclusiva o sobre la plataforma continental no se realizará sin el previo consentimiento expreso del estado ribereño, el cual tiene derecho a autorizar, regular y controlar ese vertimiento, tras haber examinado debidamente la cuestión con otros estados que, por razón de su situación geográfica, puedan ser adversamente afectados por él. 5. Las leyes, reglamentos y medidas nacionales no serán menos eficaces para prevenir, reducir y controlar esa contaminación que las reglas y estándares de carácter mundial. 6.1. Convenio de Londres de 1972 El Convenio Internacional sobre Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias o Convenio de Londres 1972110 se adoptó en la Conferencia Intergubernamental relativa al Convenio sobre Vertido de Desechos en el Mar. El Convenio es de aplicación global y contribuye al control y prevención de la contaminación marina limitando los vertimientos de residuos que se generan en tierra y que se vierten posteriormente en el mar. Prohíbe el vertimiento de ciertas materias peligrosas y requiere un permiso especial previo para poder realizar un vertido de materias identificadas y otro para verter residuos y otras materias. Por «vertimiento» se entiende: 1. toda evacuación deliberada en el mar de desechos u otras materias desde buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar; 2. todo hundimiento deliberado en el mar de buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar; 3. todo almacenamiento de desechos u otras materias en el lecho del mar o en el subsuelo de éste desde buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar; y 4. todo abandono o derribo in situ de plataformas u otras construcciones en el mar, con el único objeto de deshacerse deliberadamente de ellas. (Artículo 1.4 del Protocolo de 1996 al Convenio de 1972). 6.1.1. Objetivos El objetivo principal del Convenio de Londres de 1972 es promover el control eficaz de todas las fuentes de contaminación marina y prevenir la contamina- 110 Firmado en Londres el 29 de diciembre de 1972 (BOE núm. 269, de 10.11.1975). 216 La protección del medio marino frente a la contaminación ción del mar con la regulación de los vertidos de desechos en el mar. Así, los contratantes deben tomar medidas eficaces para prevenir la contaminación del medio marino causado por vertidos en el mar111. 6.1.2. Principales obligaciones y compromisos Entre las obligaciones para las Partes contratantes están el designar a la autoridad competente para emitir los permisos, mantener registros de la naturaleza y materias que permitan verter y controlar las condiciones del mar. Las disposiciones principales de este Convenio se refieren a las obligaciones sobre prohibición y control de vertimientos. Se establecen tres categorías de residuos que están sujetos a obligaciones específicas. Se prohíbe el vertimiento de los desechos u otras materias enumerados en el Anexo I112, denominado lista negra. Se requiere un permiso especial previo para el vertimiento de los desechos u otras materias enumerados en el Anexo II, denominado lista gris. Se requiere un permiso general previo para el vertimiento de todos los demás desechos o materias. Los Anexos del Convenio han sido enmendados en distintas ocasiones por las reuniones consultivas de las Partes113. Con las enmiendas de 1993 se detuvieron los vertimientos y las actividades de incineración no reglamentadas que se desarrollaban a finales de la década de los sesenta y a principios de los setenta y se prohibieron los vertimientos de residuos industriales y todo tipo de residuos radiactivos, así como la incineración en el mar de desechos industriales y lodos de aguas residuales. España jugó un papel destacado en la introducción de la prohibición de vertimientos de residuos radiactivos de baja actividad que no estaban prohibidos. Además, a lo largo de la vida del Convenio, las Partes han acordado controlar los vertimientos aplicando programas que los reglamentaban, evaluando su necesidad así como sus posibles efectos. Se eliminó el vertimiento de ciertos tipos de desechos y, de forma gradual, se ha ido haciendo más restrictivo el régimen, fomentando una gestión adecuada de los desechos y la prevención de la contaminación. 111 Artículos 1 y 2 del Convenio. 112 Incluye compuestos órgano halogenados, mercurio y sus compuestos, cadmio y sus compuestos, plásticos persistentes y materiales sintéticos persistentes, petróleo crudo y sus desechos, desechos radioactivos y otras materias radioactivas y materiales producidos para la guerra química y biológica, entre otros. 113 La tercera Reunión consultiva de las Partes Contratantes en 1978, la quinta Reunión consultiva en 1980, la duodécima Reunión consultiva en 1989 y la decimosexta Reunión consultiva en 1993. Dichas enmiendas entraron en vigor el 11 de marzo de 1979, el 11 de marzo de 1981, el 19 de mayo de 1990 y el 20 de febrero de 1994 respectivamente, para todas las Partes contratantes que no habían depositado ante la Organización una declaración de objeción, de conformidad con el artículo 15.2. 217 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 6.1.3. El Protocolo de 1996 En 1993 se comenzó a realizar una revisión detallada al Convenio que condujo a la adopción del Protocolo de 1996114, que tiene por objetivo modernizar las disposiciones del Convenio y, en su momento, sustituirlo. De conformidad con el Protocolo, se prohíben todos los vertimientos, a excepción de los desechos que puedan ser aceptables siempre que sean sometidos a consideración, recogidos en la denominada “lista de vertidos permitidos”. Esta lista incluye lo siguiente: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. materiales de dragado; fangos cloacales; desechos de pescado; buques y plataformas; materiales geológicos inorgánicos inertes (por ejemplo, desechos de minas); materiales orgánicos de origen natural; objetos voluminosos constituidos principalmente por hierro, acero y hormigón. Las Partes contratantes están obligadas a adoptar medidas eficaces para prevenir, reducir y eliminar, cuando sea posible, la contaminación marina causada por vertimientos o incineración en el mar de desechos u otras materias115. Una de las innovaciones más importantes fue la introducción del denominado “enfoque precautorio”116 según el cual, “se adoptarán las medidas preventivas procedentes cuando haya motivos para creer que los desechos u otras materias introducidas en el medio marino pueden ocasionar daños aún cuando no haya pruebas definitivas que demuestren una relación causal entre los aportes y sus efectos”. Este Protocolo recoge el principio “quien contamina paga”, así, quien contamina debería, en principio, sufragar los costes de la contaminación y, en consecuencia, las Partes contratantes deberían velar por que la aplicación del Protocolo no signifique que la contaminación se traslade de un medio a otro. La incineración de residuos en el mar está específicamente prohibida por el Protocolo117. En respuesta a la preocupación sobre la práctica de exportar residuos que no pueden verterse al mar a los estados no contratantes del Convenio de 1972, se introdujo la obligación para las Partes contratantes del Protocolo de no permitir la exportación de residuos u otras materias para ser vertidos o incinerados en el mar118. 114 Actualiza el Convenio de Londres y se adoptó en la reunión especial de las Partes contratantes del Convenio de Londres de 1972 convocada en Londres en 1996 y a invitación de la OMI. Han accedido al Protocolo, 22 estados. Fue adoptado el 07 de nooviembre de 1996 y entró en vigor el 24 de marzo de 2006. 115 Artículo 2 del Protocolo de 1996. 116 Articulo 3 del Protocolo de 1996. 117 Artículo 5 del Protocolo de 1996. 118 Artículo 6 del Protocolo de 1996. 218 La protección del medio marino frente a la contaminación Sinergias entre el Convenio de Londres de 1972 y Convenio de Basilea La gestión de desechos y del medio marino exige que los acuerdos globales y regionales se apliquen de forma coordinada. Un desecho en particular debe ser tratado en iguales términos en todos los convenios. Así, cabe resaltar que, para los estados Partes al Convenio de Basilea relativo a los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos119 adoptar el Protocolo de Londres reforzaría sus políticas para aplicar el Convenio de Basilea y viceversa. En efecto, casi todos los desechos etiquetados como “peligrosos” bajo el Anexo I del Convenio de Basilea se prohíben por el Convenio de Londres. Además, el Protocolo de Londres establece que “Los estados Partes no permitirán la exportación de los desechos u otras materias a otros países para el vertimiento o la incineración en el mar”120 en forma acorde con el Convenio de Basilea de 1989 que trata de reducir tales movimientos al mínimo, incluyendo los vertidos al mar. El Protocolo requiere a las Partes contratantes designar una autoridad o autoridades apropiadas para emitir los permisos de conformidad al Protocolo121. En marzo de 2006, cuando el Protocolo de 1996 entró en vigor, quedó derogado el Convenio de Londres de 1972 para aquellas Partes contratantes del Protocolo que también lo fueran del Convenio. La OMI tiene encomendadas las funciones de Secretaría. Principales diferencias entre el Convenio MARPOL el Convenio de Londres El Convenio MARPOL cubre todos los aspectos técnicos de la contaminación de los buques, excepto el vertido de desechos desde buques y la contaminación que surge de la exploración y de la explotación de los recursos minerales en el fondo del mar. Es importante distinguir entre las descargas operacionales desde buques (MARPOL) y los vertidos de desechos desde buques (Convenio de Londres). Así, la prohibición de incineración en el mar bajo el protocolo de Londres, no afecta a la incineración de desechos a bordo de buques permitida por el anexo V de MARPOL (siempre que se cumplen todas las condiciones de este Anexo). 119 www.basel.int/ 120 Articulo 6 del Protocolo de 1996. 121 Artículo 9 del Protocolo de 1996. 219 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Ficha del Convenio de Londres 1972 Nombre oficial del Convenio Convenio Internacional Sobre Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias. Publicación en el BOE Convenio de 1972: BOE núm. 269, de 10.11.1975 Protocolo de 1996: BOE núm. 77, de 31.03.2006 Fecha de firma 29 de diciembre de 1972 en Londres Fecha de entrada en vigor 30 de agosto de 1975 Número de Partes 81, España es miembro Página web de la Secretaría del Convenio www.imo.org/home.asp Páginas web donde encontrar información respecto a ese convenio www.londonconvention.org/ www.acoespo.com/noticia021302.htm www.ifremer.fr/envlit/actualite/2002052801.htm 7. La contaminación de origen terrestre y desde la atmósfera o a través de ella Desde un punto de vista cuantitativo, la contaminación de origen terrestre es la principal fuente de contaminación del medio marino. La contaminación de este origen es particularmente grave en las zonas densamente pobladas, como es el caso del Mediterráneo y del Mar Báltico. Este tipo de contaminación proviene, principalmente, de dos fuentes. La primera, de las sustancias y energía que entran en contacto con el medio marino a través de los vertidos desde tierra, ríos y conducciones, que representa alrededor del 42%. Agenda 21 ya expresó la gravedad de este tipo de contaminación. Las normas sobre la misma se encuentran en CONVEMAR, en algunas de las Convenciones regionales y en sus respectivos Protocolos, anteriormente examinados, como es el caso de OSPAR122 o del Convenio de Barcelona, así como en numerosos instrumentos de “soft law” como es el Programa de Acción Mundial para la Protección del Medio Marino Frente a las Actividades Realizadas en Tierra (PAM). La segunda surge o llega a través de la atmósfera, generada, principalmente, desde las actividades en tierra, pero también de buques y aeronaves, representando un 33% de la contaminación. Esta forma de contaminación es la menos regulada. Aparte de las disposiciones de carácter general contenidas en CONVEMAR, existe sólo un tratado sobre la materia de ámbito regional, aunque hay que tener en cuenta que algunos de los aspectos de este tipo de contaminación –como la incineración– aparecen regulados en varios acuerdos regionales 122 Hay que tener en cuenta que existió un instrumento específico respecto a la contaminación de origen terrestre, el Convenio Internacional para la Prevención de la Contaminación Marina de Origen Terrestre de 1974, que fue sustituido por el Convenio OSPAR. 220 La protección del medio marino frente a la contaminación sobre vertimiento o sobre contaminación de origen terrestre. El Convenio de Ginebra de 1979 sobre contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia y sus diversos protocolos, adoptados bajo los auspicios de la CEPE, es un instrumento general y no contiene disposiciones específicas sobre la contaminación marina123. 7.1. CONVEMAR Por una parte CONVEMAR regula este tipo de contaminación a través de métodos que aplica a otras fuentes de contaminación. Así su artículo 194,3 dispone que los estados tomarán todas las medidas destinadas a reducir en el mayor grado posible: a) La evacuación de sustancias tóxicas, perjudiciales o nocivas, especialmente las de carácter persistente, desde fuentes terrestres, desde la atmósfera o a través de ella, o por vertimiento. Su artículo 207 establece que los estados dictarán leyes y reglamentos para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino procedente de fuentes terrestres, incluidos los ríos, estuarios, tuberías y estructuras de desagüe, teniendo en cuenta las reglas y estándares, así como las prácticas y procedimientos recomendados, que se hayan convenido internacionalmente. Finalmente, el artículo 213 requiere que los estados aseguren su aplicación. Conforme al artículo 212, todos los estados deben dictar leyes y reglamentos para “prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino desde la atmósfera o a través de ella, aplicables al espacio aéreo bajo su soberanía y a los buques que enarbolen su pabellón o estén matriculados en su territorio”. 7.2. El Programa Mundial de Acción de 1995 El Programa de Acción Mundial para la Protección del Medio Marino frente a las Actividades Realizadas en Tierra (PAM) fue adoptado el 3 de noviembre de 1995 durante la Conferencia Intergubernamental llevada a cabo en Washington, D.C., fueron más de 100 países los que se comprometieron a proteger y preservar el medio ambiente marino frente a las actividades realizadas en tierra124. Declararon su intención de hacerlo “estableciendo como meta común la adopción de medidas sostenidas y eficaces para hacer frente a todos los efectos en el medio marino de las actividades realizadas en tierra, especialmente, los contaminantes resultantes de las aguas residuales, los contaminantes orgánicos persistentes, las sustancias radiactivas, los metales pesados, los aceites (hidrocarburos), los nutrientes, la movilización de sedimentos, la basura, las alteraciones físicas y la destrucción de hábitats”, y “promoviendo el acceso a tecnologías menos contaminantes, información y conocimientos especializados para tratar los problemas 123 Ver Capítulo 3 de esta Guía. 124 www.gpa.unep.org 221 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica que plantean las actividades realizadas en tierra que degradan el medio marino, especialmente, en los países que necesitan asistencia”125. El PAM está concebido para prestar asistencia a los estados en la adopción individual o conjunta, con arreglo a sus políticas, prioridades y recursos, de medidas encaminadas a prevenir, reducir, controlar y/o eliminar la degradación del medio marino, así como a lograr que se recupere de los efectos de las actividades realizadas en tierra. La consecución de los objetivos del Programa de Acción contribuirá a mantener y, llegado el caso, restaurar la capacidad productiva y la diversidad biológica del medio marino, así como a asegurar la protección de la salud humana y a fomentar la conservación y utilización sostenible de los recursos marinos vivos. El PAM desarrolló los capítulos 17, 33, y 34 de Agenda 21 y las Directrices de Montreal sobre la Protección del Medio Marino contra la Contaminación de Fuentes Terrestres (1985). El PAM estipula el desarrollo de las medidas nacionales y permite establecer un enfoque extenso y multisectorial de la contaminación procedente de fuentes terrestres. El PAM recomienda una serie acciones en los planos internacional, nacional y regional para afrontar la contaminación marina por actividades realizadas en tierra: • En el plano internacional recomienda alcanzar acuerdos institucionales y la capacitación así como movilizar recursos financieros. • Desde una perspectiva regional, en la Declaración de Washington, los gobiernos declararon su intención de cooperar para aplicar el PAM. Es esencial el desarrollo de programas de acción nacionales y regionales. El Programa de Mares Regionales del PNUMA, los demás programas y organizaciones regionales de los mares proporcionan un marco integrado para los programas de acciones nacionales. En 1998, el PNUMA dedicó el Año Internacional de los Océanos a proporcionar ayuda para la implementación del PAM en todos los Mares Regionales. Los estados están invitados a consolidar y, si es necesario, a crear acuerdos regionales y apoyar las estrategias y programas nacionales. Dentro de las prioridades regionales, se han identificado las aguas residuales como la principal fuente de contaminación de origen terrestre que afecta a la salud del ser humano y del ecosistema. • En el plano nacional, el PAM invita a los gobiernos a que determinen sus problemas, identifiquen sus prioridades para la acción, desarrollen las estrategias, y que fijen objetivos comunes para tratar los impactos de la contaminación procedente de fuentes terrestres sobre el medio marino, particularmente, cuando resulten de las nueve categorías de fuentes contaminantes definidas por el PAM126. 125 UNEP(OCA)/LBA/IG.2/7, 5 de diciembre de 1995. 126 Aguas residuales, agentes contaminantes orgánicos persistentes, sustancias radiactivas, metales pesados, aceites (hidrocarburos), alimentos, movilización del sedimento, desechos, la alteración y la destrucción física de hábitats. 222 La protección del medio marino frente a la contaminación El PNUMA fue designado como la secretaría del PAM para facilitar e impulsar su aplicación. La oficina de coordinación del PNUMA/PAM está en La Haya (Países Bajos). En octubre de 2006 se celebró en Pekín127 la segunda reunión intergubernamental de examen del PAM (RIG-2). Se trata de un foro en el cual los Gobiernos y otros interesados se reúnen para revisar el estado de la implementación del PAM y decidir sobre la adopción de medidas que fortalezcan su implementación. Entre las conclusiones adoptadas se acordó dar prioridad a temas como la integración, la financiación y el fortalecimiento institucional para impulsar la aplicación del PAM en el plano nacional, regional y global. 8. Contaminación resultante de actividades en los fondos marinos La contaminación resultante de actividades en los fondos marinos se debe a la liberación de sustancias peligrosas de los materiales utilizados en las labores de exploración, explotación y procesamiento en los fondos. Esta contaminación representa el 1% de la contaminación de los mares, aunque en algunas zonas como el Golfo Pérsico, esta contribución es mayor debido a las actividades de exploración petrolera. 8.1. CONVEMAR Esta Convención dispone que los estados deben adoptar medidas individual o conjuntamente destinadas a reducir en el mayor grado posible: “la contaminación procedente de instalaciones y dispositivos utilizados en la exploración o explotación de los recursos naturales de los fondos marinos y su subsuelo, incluyendo en particular medidas para prevenir accidentes y hacer frente a casos de emergencia, garantizar la seguridad de las operaciones en el mar y reglamentar el diseño, la construcción, el equipo, el funcionamiento y la dotación de tales instalaciones o dispositivos” 128. Además CONVEMAR distingue entre las obligaciones para prevenir la contaminación de actividades que se realizan en los fondos marinos sujetos a la jurisdicción nacional y aquellas que se realizan en la Zona, área fuera de la jurisdicción de los estados declarada patrimonio común de la humanidad. El artículo 208 de CONVEMAR requiere a los estados ribereños prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino resultante directa o indirectamente de las actividades relativas a los fondos marinos sujetas a su jurisdicción, y de las islas artificiales, instalaciones y estructuras bajo su jurisdicción. Los medios 127 La primera reunión intergubernamental se llevo a cabo en Montreal, Canadá en noviembre 2001. 128 Artículo 194 (3)(c) CONVEMAR. 223 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica que utilicen deben ser tan efectivos como las reglas y estándares internacionales. Además, también requiere que los estados establezcan reglas y estándares, así como prácticas recomendadas en los planos internacional y regional. En relación con la contaminación resultante de actividades en la Zona más allá de la jurisdicción nacional, las disposiciones de CONVEMAR se refieren a la necesidad de adoptar medidas para asegurar la eficaz protección del medio marino contra los efectos nocivos que puedan resultar de esas actividades. Con ese objeto, preveía que la Autoridad debía establecer las normas, reglamentos y procedimientos apropiados para, entre otras cosas: a) Prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino y otros riesgos para éste, incluidas las costas, y la perturbación del equilibrio ecológico del mismo, prestando especial atención a la necesidad de protección contra las consecuencias nocivas de actividades tales como la perforación, el dragado, la excavación, la evacuación de desechos, la construcción y el funcionamiento o mantenimiento de instalaciones, tuberías y otros dispositivos relacionados con tales actividades. b) Proteger y conservar los recursos naturales de la Zona y prevenir daños a la flora y fauna marinas. Así, en 2000, la Autoridad aprobó el reglamento sobre prospección y exploración de nódulos polimetálicos en la Zona129, en el mismo, estableció un completo régimen jurídico para la vigilancia y la protección del medio marino en la Zona. Este reglamento es vinculante para todas las entidades que han firmado contratos con la Autoridad para explorar esos minerales en la Zona. De conformidad con ese reglamento, si las actividades de un contratista han producido un daño grave al medio marino, el Secretario General de la Autoridad puede adoptar, de forma inmediata, medidas de carácter temporal para prevenir, contener y reducir al mínimo el daño al medio marino; el Consejo podrá expedir órdenes de emergencia, que pueden incluir la suspensión o el reajuste de las operaciones, y puede adoptar medidas por sí mismo, o mediante mecanismos concertados en su nombre con terceros, si el contratista no cumple inmediatamente una orden de emergencia. Los estados ribereños que tengan fundamentos para creer que existe una amenaza al medio marino bajo su jurisdicción pueden notificarlo al Secretario General, quien dará al contratista un plazo para examinar las pruebas y presentar sus observaciones. En 2001, la Comisión Jurídica y Técnica de la Autoridad aprobó recomendaciones para orientar a los contratistas con respecto a la determinación de las posibles repercusiones ambientales de la exploración de los nódulos polimetálicos130. 129 3 Reglamento sobre prospección y exploración de nódulos polimetálicos en la Zona (ISBA/6/A/18), aprobado por la Asamblea de la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos el 13 de julio, tras su aprobación por el Consejo el mismo día. En Selected Decisions and Documents of the Sixth Session, págs. 31 a 68. 130 Comisión Jurídica y Técnica, recomendaciones para orientar a los contratistas con respecto a la determinación de las posibles repercusiones ambientales de la exploración de los nódulos polimetálicos en la Zona (ISBA/7/LTC/1/Rev.1), 10 de julio de 2001. 224 La protección del medio marino frente a la contaminación 9. Seguridad y emergencias El derecho de la seguridad marítima está influenciado por las dimensiones espaciales de los grandes accidentes marítimos y por la pluralidad de actores, con mayor o menor protagonismo, en la cadena de acontecimientos que desembocan a consecuencia de los siniestros marítimos. El ordenamiento jurídico en esta materia se ha ido elaborando a raíz de los grandes siniestros marítimos. Cada uno de ellos, con repercusión internacional, ha significado un impulso en la mejora de los sistemas de prevención, lucha contra la contaminación y reparación de los daños sufridos por las víctimas. El accidente del Torrey Canyon de 1967131, puso de manifiesto la insuficiencia del Derecho internacional público para los incidentes en alta mar y, consecuentemente, la necesidad de una intervención estatal en caso de emergencia grave. El accidente del Amoco Cádiz (1978) impulsó en Francia la creación de un centro de referencia, el Centro de Documentación, Investigación y Experimentación sobre la Contaminación Accidental de las Aguas (CEDRE). En España, el siniestro del Aegean Sea (1992), significó el impulso del definitivo establecimiento de un nuevo modelo de salvamento con la creación de la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR). El siniestro del Erika (1999) trajo consigo la aprobación de dos paquetes de medidas comunitarias (Erika I y Erika II) que contemplaban criterios de mejora de los sistemas de prevención, de lucha contra la contaminación y de indemnización. En el plano internacional, encontramos catorce convenciones y protocolos que disponen el marco para la seguridad marítima y para combatir las situaciones de emergencias132 que representan una amenaza para el medio marino. En esta sección abordaremos las convenciones más destacadas. Asimismo, se han adoptado estándares sobre la seguridad de los buques que se centran en cuestiones relativas a la seguridad en el mar. 9.1. CONVEMAR Con respecto a la seguridad, la Convención de las Naciones Unidas de 1982 establece que cada estado debe ejercer eficazmente su jurisdicción y control en los asuntos administrativos, técnicos y sociales relacionados con los buques que enarbolan su pabellón. Además, el estado del pabellón deberá adoptar las medidas necesarias para que los buques de su pabe- 131 Fue uno de los primeros grandes superpetroleros, se hundió en el sur de la costa de Inglaterra en 1967. 132 Una emergencia puede definirse como aquella donde la presencia de hidrocarburos u otras sustancias peligrosas constituyen un peligro serio y eminente para las costas o los intereses de un estado. 225 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica llón garanticen la seguridad en el mar, entre otras cosas, en materia de: a) la construcción, equipamiento y aptitud para la navegación de los buques; b) la dotación de los buques, las condiciones de trabajo y la capacitación de la tripulación, teniendo en cuenta los instrumentos internacionales aplicables; c) la utilización de señales, el mantenimiento de las comunicaciones y la prevención de abordajes. Al adoptar tales medidas, cada estado deberá ajustarse a los reglamentos, procedimientos y prácticas internacionales generalmente aceptados y hacer lo necesario para garantizar su cumplimiento133. 9.2. La prevención de la contaminación por accidentes de buques: Convenio SOLAS134 La seguridad en el mar, especialmente en lo que se refiere a buques que transportan cargas peligrosas, se ha convertido en un tema prioritario para la OMI. El Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar o Convenio SOLAS es el tratado más importante de seguridad relativo a buques mercantes, abarca todo lo relacionado con los dispositivos de salvamento y los procedimientos de abandono del buque. Su primera versión fue aprobada en 1914, como respuesta al desastre del hundimiento del Titanic. Sucesivamente, se adoptaron nuevas versiones (1929, 1948, 1960 y 1974) bajo los auspicios de la OMI. En la Conferencia de Seguridad Marítima de 1974, celebrada en Londres, se adoptó la versión del Convenio que está actualmente en vigor, aunque ha sido objeto de algunas modificaciones con el fin de responder a los cambios que ha experimentado el sector marítimo y a los avances tecnológicos135. La Convención SOLAS en vigor incluye una serie de artículos recogidos en doce capítulos que establecen una serie de obligaciones generales, el procedimiento de enmienda y otras cuestiones seguidas por seis anexos. 9.2.1. Objetivos Su principal objetivo es mejorar la seguridad marítima a través de la determinación de unas normas mínimas para que la construcción, el equipamiento y la explotación de los buques sean compatibles con la seguridad. 133 Artículo 94 (5) CONVEMAR. 134 BOE núm. 144 y 65, de 16.06.1980 y de 17.03.1983. 135 Enmiendas de 1981, 1983, 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 1994, 1995, 1996, 1997. Desde 2000 se han realizado enmiendas todos los años, inclusive en 2006. 226 La protección del medio marino frente a la contaminación 9.2.2. Principales obligaciones y compromisos El Convenio SOLAS incluye prescripciones importantes que rigen la seguridad de la navegación y la construcción de buques136, así como el Sistema Mundial de Socorro y Seguridad Marítimos (SMSSM) - Red Mundial de Comunicaciones Automatizadas de Emergencia para Buques137. También, incluye disposiciones sobre el equipo de salvamento a bordo y las formas de asegurar la supervivencia de las personas en caso de abandono del buque138. El Código Internacional de Dispositivos de Salvamento (Código IDS) de carácter obligatorio contiene las especificaciones técnicas mínimas al respecto. Este nuevo capítulo y su código conexo proporcionan una serie completa de prescripciones que abarcan todos los aspectos de los dispositivos de salvamento y, al mismo tiempo, se centran en el aspecto humano de los dispositivos para salvar a los pasajeros y tripulantes si es necesario abandonar un buque. En cuanto al transporte marítimo de mercancías peligrosas139, el Convenio prescribe a los estados reglas relativas al embalaje y etiquetado de esos productos. Para facilitar la aplicación del Convenio, la OMI ha establecido un Código Marítimo Internacional de Mercancías Peligrosas. También existe un Reglamento Internacional para Prevenir los Abordajes en Mar (1972) lo que permite mejorar la seguridad, fijando reglas de navegación y codificando las señales de navegación. El Convenio introdujo un nuevo capítulo que dio fuerza vinculante al Código Internacional de Gestión de la Seguridad, aprobado por la OMI140 y al Código Internacional Sobre Naves de Gran Velocidad, aprobado por el Comité de Seguridad Marítima (CSM)141. Los estados de abanderamiento son responsables de garantizar que los buques que enarbolen su pabellón cumplan las disposiciones del Convenio. Para ello, tienen que expedir una serie de certificados como prueba de que se ha hecho así. Las disposiciones de control también permiten a los estados contratantes ins- 136 Capítulo III y IV respectivamente. Capítulo V y II del anexo respectivamente. Las enmiendas de 1985 introdujeron el Código Internacional para la Construcción y Equipamiento de Buques que transportan sustancias químicas peligrosas a granel (Código IBC) obligatorio para buques construidos después del 1 de julio de 1986. 137 Capítulo V del Convenio y Capítulo IV del Anexo. El Convenio Internacional sobre Búsqueda y Salvamento Marítimos (Convenio SAR), tiene por finalidad crear un sistema mundial para emergencias. 138 El capítulo VI y III del Anexo, totalmente revisados, entraron en vigor el 1 de julio de 1998. 139 Capitulo VII del Anexo. 140 Capítulo IX del Anexo “Gestión de la seguridad operacional de los buques” introducido en noviembre de 1993. 141 Capítulo X: Medidas de seguridad aplicables a las naves de gran velocidad. 227 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica peccionar los buques de otros estados contratantes si existen motivos suficientes para creer que un buque y su equipamiento no cumplen con los requisitos del Convenio, este procedimiento se denomina control por el estado portuario. Certificados Todo buque de pasaje o carga que cumple las prescripciones de SOLAS recibe, tras la inspección correspondiente, diversos certificados que reconocen su cumplimiento con la normativa vigente. De entre ellos, los más importantes son los siguientes: • • • Certificado de seguridad de construcción (relativo a compartimentado y estabilidad, instalaciones de máquinas y eléctricas y prevención, detección y extinción de incendios). Certificado de seguridad del equipo (relativo a dispositivos y medios de salvamento). Certificado de seguridad radiotelefónica (relativo a seguridad de la navegación). Las enmiendas de 1990 introdujeron un sistema armonizado de vigilancia y certificación aplicable también bajo MARPOL 73/78(HSSC). Ficha del Convenio SOLAS Nombre oficial del Convenio Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, en inglés “Safety Of Life At Sea”. Publicación en el BOE BOE núms. 144, 145 y 146, de 16, 17 y 18.06.1980. con corrección de errores en BOE núm. 221, de 03.09.1980 y núm. 65, de 17.03.1983. Fecha de firma 17 de junio de 1960. El Convenio revisado: 1 de noviembre de 1974 en Londres Fecha de entrada en vigor 26 de mayo de 1965. El convenio revisado: 25 de mayo de 1980 Número de Partes 156, la CE y España son miembros. Página web de la Secretaría del Convenio www.imo.org Páginas web donde encontrar información respecto a ese convenio www.dhn.mil.pe/PortalVBVS/Docs/nuevoshtm/WebEcdis/ Definiciones/solas.htm-2k/europa.eu.int/comm/ enterprise/ rtte/decision/marit-es.pdf www.acoespo.com/noticia021302.htm-4k El Protocolo de 1978 fue adoptado en la Conferencia Internacional sobre Seguridad de los Buques Tanque y Prevención de la Contaminación, que introdujo una serie de cambios importantes referidos a las inspecciones fuera de programa y los reconocimientos anuales obligatorios, así como el fortalecimiento de las prescripciones relativas a la supervisión por el estado del puerto. Una de las últimas enmiendas incluyó un nuevo capítulo142 denominado “medidas especiales para incrementar la protección marítima” en el cual se prevé la 142 Enmienda de diciembre de 2002 que introdujo el capítulo XI. 228 La protección del medio marino frente a la contaminación aplicación del Código Internacional para la Protección de los Buques y de las Instalaciones Portuarias (Código PBIP). Este capítulo establece obligaciones para que los gobiernos contratantes determinen niveles de protección, verifiquen y certifiquen planes de protección, y precisen los perfiles de formación y capacitación del personal que se destinará a las labores de protección. Una de las finalidades de este nuevo capítulo es prevenir y reprimir los actos de terrorismo contra los buques, puertos, terminales o cualquier instalación portuaria. 9.3. La intervención en caso de contaminación o riesgo de contaminación por hidrocarburos u otras sustancias peligrosas El Convenio relativo a la Intervención en Alta Mar en Casos de Accidentes que causen una Contaminación por Hidrocarburos, adoptado en 1969, otorgando a los estados ribereños el derecho a intervenir en caso de sucesos sobrevenidos en alta mar que puedan dar lugar a contaminación por hidrocarburos143. También se conoce como Convenio Intervención, al que se le ha agregado un protocolo sobre sustancias peligrosas144. Las Partes contratantes pueden adoptar en alta mar las medidas necesarias para prevenir, mitigar o eliminar todo peligro grave e inminente contra su litoral o intereses conexos, debido a la contaminación o amenaza de contaminación de las aguas del mar por hidrocarburos145. La Convención afirma el derecho del estado costero a poder tomar medidas en alta mar sin afectar las libertades, derechos y deberes correspondientes. 9.3.1. Objetivo Se pretende que los países tomen medidas en alta mar en caso de accidente marítimo que cause un riesgo de contaminación del mar y del litoral por hidrocarburos; y establecer que tales medidas no lesionen el principio de la libertad de los mares. 9.3.2. Principales obligaciones y compromisos Antes de tomar medida alguna, el estado ribereño debe consultar al estado cuyo pabellón enarbole el barco y a expertos independientes. También, debe notificar a toda persona que tenga intereses que puedan verse afectados por esas medidas. 143 Entró en vigor en 1975. 144 Adoptado el 2 de noviembre de 1973. 145 Artículo 1 Convenio Intervención. 229 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La autorización al estado ribereño para que pueda intervenir constituye una excepción al principio de libertad de los mares. Por ello, el estado ribereño puede remolcar o reparar o destruir el buque accidentado siempre que tal operación sea proporcional al daño causado o a la amenaza 146 . En casos de extrema urgencia, se pueden tomar medidas de inmediato. En todos los casos, el estado ribereño debe hacer cuanto esté a su alcance para evitar riesgos a vidas humanas y prestar ayuda a las personas siniestradas147. Todo estado ribereño cuyas medidas excedan las permitidas por el Convenio, tiene que indemnizar por cualquier daño que esas medidas pudiesen causar. En esta Convención, la cooperación desempeña un papel esencial en cuanto a la intervención de urgencia. 9.3.3. El Protocolo de 1973 Posteriormente, se reconoció la necesidad de extender la Convención a otras sustancias, además del petróleo. La Comisión Jurídica de la OMI preparó y sometió una serie de disposiciones para ampliar el Convenio en la Conferencia de 1973 de Londres sobre la contaminación marina. En esa Conferencia se adoptó el Protocolo relativo a la Intervención en Alta Mar en Casos de Contaminación del Mar por Sustancias Distintas de los hidrocarburos148. Dicho Protocolo permitió a las Partes actuaciones similares a las del Convenio Intervención, en caso de contaminación por sustancias que se enumeran en el Anexo del protocolo o que tienen características sustancialmente similares a dichas sustancias149. Es decir, que sea susceptible de crear un peligro para la salud humana, de perjudicar los recursos vivos y la vida marina, de afectar servicios, o interferir con otros usos legítimos del mar. El Protocolo está abierto a la adhesión de los estados que han ratificado, aceptado o aprobado el Convenio Intervención de 1969 o se han adherido al mismo. La lista de sustancias enumeradas en el protocolo de 1973 ha sido modificada por varias enmiendas150. 146 Artículo 5 Convenio Intervención. 147 Artículo 3 Convenio Intervención. 148 Se adoptó en Londres el 2 de noviembre de 1973 y está vigente desde el 30 de marzo de 1983 (BOE núm. 112, de 11.05.1994). 149 Aceites, soluciones asfálticas, destilados, gasoil, cloro, entre otras. 150 Las enmiendas de 1991, 1996, 2002 revisaron la lista de sustancias. 230 La protección del medio marino frente a la contaminación Ficha del Convenio Intervención Nombre oficial del Convenio Convenio relativo a la Intervención en Alta Mar en Casos de Accidentes que causen una Contaminación por Hidrocarburos. Publicación en el BOE BOE núm. 49, de 26.02.1976 Fecha de firma 29 de noviembre de 1969 en Bruselas Fecha de entrada en vigor 6 de mayo de 1975 Número de Partes 83 al Convenio y 48 al Protocolo de 1973. España es Parte de ambos Página web de la Secretaría del Convenio www.imo.org Páginas web donde encontrar información respecto a ese convenio http://sedac.ciesin.columbia.edu/entri/texts/intervention.high. seas.casualties.1969.html http://sedac.ciesin.columbia.edu/entri/texts/intervention.high. seas.casualties.protocol.1973.html 9.4. Convenio Internacional sobre Cooperación, Preparación y Lucha Contra la Contaminación por Hidrocarburos Este Convenio impulsado tras el accidente del Exxon Valdez, se firmó el 30.11.1990 en Londres151 (Convenio OPRC152). Fomenta la cooperación internacional en caso de una amenaza de contaminación por hidrocarburos. 9.4.1. Objetivos El Convenio OPRC proporciona un marco internacional para la cooperación en la lucha y la respuesta a accidentes importantes o amenazas de contaminación por hidrocarburos con el objetivo de: • prevenir la contaminación marina causada por hidrocarburos conforme al principio preventivo; • avanzar en la adopción de medidas adecuadas para una respuesta apropiada en caso de contaminación por hidrocarburos; • ayuda y cooperación mutuas entre los estados para lograr tales objetivos. 9.4.2. Principales obligaciones Las Partes acordaron que, en la medida de sus posibilidades y recursos, cooperarían y facilitarían servicios de asesoramiento, apoyo técnico y equipo para 151 Entró en vigor el 13 de mayo de 1995. 152 Significa Oil Pollution Preparedness, Response and Co-operation. 231 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica hacer frente a casos de contaminación por hidrocarburos, siempre y cuando exista una gravedad que lo justifique. Los estados Partes se comprometen, conjunta o individualmente, a tomar todas las medidas adecuadas para prepararse y luchar contra sucesos de contaminación por hidrocarburos153. La Convención animaba a las Partes a que adoptasen acuerdos bilaterales y multilaterales, estableciendo un mecanismo voluntario para que los estados proporcionasen asistencia técnica. Los estados deben establecer los procedimientos administrativos para facilitar rápidamente la obligación de asistencia y el despliegue de recursos humanos necesarios como respuesta a casos graves de contaminación por hidrocarburos. La Convención exige que todos los buques que enarbolen el pabellón de un estado Parte lleven a bordo un plan de emergencia para el caso de contaminación por hidrocarburos. Además, precisó los procedimientos de notificación en caso de contaminación por hidrocarburos, exigiendo que todas las personas que tuviesen la obligación de notificar tales incidentes lo hiciesen ante la autoridad nacional competente, la cual debería determinar el incidente e informar a otros estados y/o a la OMI. La OMI tiene como función facilitar la cooperación entre las Partes contratantes. Sin embargo, el Convenio OPRC no prevé una secretaría permanente. El Comité de Protección del Medio Marino de la OMI154 (CPMM-MEPC por sus siglas en inglés) es responsable de coordinar y administrar todas las actividades relacionadas con el Convenio OPRC. El grupo técnico del convenio OPRC se encarga de la actualización y el desarrollo del Convenio, celebrando reuniones anuales en las cuales todos los países interesados elaboran y discuten propuestas de enmiendas, siendo el CPMM quien finalmente las aprueba. 9.4.3. El Protocolo sobre Sustancias Nocivas y Potencialmente Peligrosas En 2000, se adoptó el Protocolo sobre Cooperación, Preparación y Lucha Contra la Contaminación por Sustancias Nocivas y Potencialmente Peligrosas (Protocolo HNS155) al Convenio OPRC. Las sustancias nocivas y potencialmente peligrosas cubiertas por este Protocolo se definen como toda sustancia distinta de hidrocarburos, cuya introducción en el medio marino pueda ocasionar riesgos para la salud humana, para los recursos vivos y para la flora y fauna marinas. De la misma manera que el Convenio OPRC, este Protocolo tiene como objetivo establecer un marco global para la cooperación internacional, con el objeto de combatir los incidentes o amenazas de contaminación marina. 153 Artículo 1 Convenio OPRC. 154 Marine Environment Protection Committee (MEPC). 155 Protocol to the OPRC Convention on Preparedness, Response and Cooperation to Pollution Incidents by Hazardous and Noxious Substances. 232 La protección del medio marino frente a la contaminación Para ello, las Partes a este Protocolo tienen que establecer medidas para tratar los incidentes de contaminación bien sea a nivel nacional o en cooperación con otros estados. Los buques deben contar con un plan de emergencia por contaminación que incluya los incidentes con sustancias nocivas y potencialmente peligrosas. Ficha del Convenio OPCR Nombre oficial del Convenio Convenio Internacional sobre Cooperación, Preparación y Lucha contra la Contaminación por Hidrocarburos Publicación en el BOE BOE núm. 133, de 05.06.1995 Fecha de firma 30 de noviembre de 1990 en Londres Fecha de entrada en vigor 13 de mayo de 1995 Número de Partes 85. España es miembro Página web de la Secretaría del Convenio www.imo.org Páginas web donde encontrar información respecto a ese convenio http://sedac.ciesin.columbia.edu/entri/texts/intervention. high.seas.casualties.1969.html http://sedac.ciesin.columbia.edu/entri/texts/intervention. high.seas.casualties.protocol.1973.html 10. Respuesta comunitaria Europa es uno de los mayores mercados mundiales de importación de petróleo, representando un tercio del total mundial. El 90% de los productos del petróleo y sus refinados son transportados a esta zona y desde la misma por mar. Inevitablemente, como hemos visto previamente, en ocasiones estos productos acaban en el mar, bien como consecuencia de un accidente o de las operaciones normales de los buques, degradando el medio marino. Los naufragios del Prestige, en noviembre de 2002 y del Erika, en diciembre de 1999, pusieron de relieve la necesidad de reforzar los instrumentos de lucha contra la contaminación procedente de buques. Sin embargo, los accidentes no son la principal fuente de contaminación. Ésta se debe, sobre todo, a las descargas deliberadas de sustancias contaminantes (operaciones de limpieza de tanques y eliminación de aceites usados). 10.1. Contaminación marina accidental La Comunidad Europea ha desempeñado un papel fundamental en el ámbito de la respuesta a la contaminación marina desde que en la Resolución del Consejo de 26 de junio de 1978 se estableció un programa de acción de las Comunidades Europeas para el control y reducción de la contaminación por hidro233 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica carburos vertidos en el mar156. Posteriormente, fue complementado, incluyendo las sustancias peligrosas. En la actualidad, el papel de la Comunidad Europea en el ámbito de la respuesta a la contaminación marina tiene su base legal en la Decisión n° 2850 de 20/12/2000157 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de cooperación en el ámbito de la contaminación marina accidental o deliberada. Este marco fue establecido para el período comprendido entre el 1 de enero de 2000 y el 31 de diciembre de 2006 y tenía como objetivos: • complementar los esfuerzos realizados por los estados miembros en los ámbitos nacional, regional y local en favor de la protección del entorno marino, la salud humana y el litoral frente a los riesgos de contaminación marina accidental o deliberada; • fortalecer la cooperación y la asistencia mutua entre los estados miembros en este ámbito, con vistas a prever la reparación de los daños de conformidad con el principio de “quien contamina paga”; • mejorar la capacidad de intervención de los estados en caso de vertido accidental de sustancias nocivas en el mar. La Dirección General de Medio Ambiente/Unidad de Protección Civil de la Comisión Europea se encarga de aplicar, con el apoyo de un Comité de Gestión sobre Contaminación Marina, el marco para la cooperación a través de: • Un Sistema Comunitario de Información cuyo propósito es el intercambio de datos sobre la capacidad de respuesta frente a la contaminación marina. • Un plan trianual, progresivo, que incluye acciones diversas como la capacitación, el intercambio de expertos, ejercicios, proyectos piloto, etc. La acción comunitaria, en respuesta a las emergencias por contaminación marina, fue fortalecida con la Decisión del Consejo de 23 de octubre de 2001158 por la que se establece un mecanismo comunitario para facilitar una cooperación reforzada en las intervenciones de ayuda en el ámbito de la protección civil. Este instrumento cubre la protección civil y la contaminación marina accidental. Tras el desastre del Erika, la UE decidió fortalecer su papel en el campo de la seguridad marina y contaminación por buques, consolidando, considerablemente, su legislación para combatir la navegación bajo pabellón de conveniencia y prevenir el peligro de las mareas negras accidentales en Europa. Así, la 156 DOCE C 162, de 08.07.1978. 157 DOCE L 332, de 28.12.2000. 158 Decisión 2001/792/CE. DOCE L 297, de 15.11.2001. 234 La protección del medio marino frente a la contaminación Comisión Europea adoptó una Comunicación sobre la seguridad marítima del transporte de petróleo159, solicitando a los estados miembros, al Parlamento Europeo y a la industria la aceptación de propuestas de gran envergadura para reducir las posibilidades de accidentes y de contaminación de las aguas costeras europeas. Posteriormente, la Comisión propuso, sucesivamente, dos series de propuestas legislativas: los paquetes Erika- I160 y Erika -II161 cuyos objetivos son: • Fortalecer la legislación existente sobre control en los puertos y seguimiento de las sociedades de clasificación que verifican la seguridad de la estructura de los buques por cuenta del estado de abanderamiento. Los requisitos de calidad aplicables a esas sociedades de clasificación se han hecho más estrictos. • Proponer nuevas medidas que aceleren la eliminación de los petroleros de casco único, intensificar el control del tráfico en las aguas europeas y crear la Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM)162. El propósito de la Agencia es facilitar la asistencia técnica y científica a la Comisión Europea y a los estados miembros en aspectos relativos a la aplicación de la legislación de la UE en materia de seguridad marina y contaminación por buques. En marzo de 2004, las funciones de la AESM se vieron incrementadas con tareas adicionales relativas a la respuesta de contaminación por petróleo. Tras el naufragio del Erika, la Comisión consideró que el régimen de responsabilidad e indemnización que estaba vigente no era suficiente para hacer frente a los daños causados por la contaminación de hidrocarburos. Por ello, la Comisión elaboró una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la constitución de un fondo de indemnización de daños causados por la contaminación de hidrocarburos en aguas europeas163. A pesar de las medidas adoptadas el noviembre de 2002, el Prestige, petrolero de casco único con bandera de conveniencia de las Bahamas y de 26 años, dedicado al transporte de derivados del petróleo, se partió y se hundió a unos cientos de kilómetros de las costas españolas. La Comisión adoptó una comunicación sobre el refuerzo de la seguridad marítima tras dicho naufragio164. Dicha comunicación hace hincapié en la necesidad de que los estados miembros aceleren la aplicación de las medidas legislativas adoptadas tras el naufragio del Erika en 1999, sobretodo en cuanto al control de los buques en los puertos. Así, la Comi- 159 COM (2000) 142 final, de 03.2000- no publicada en el Diario Oficial. 160 De marzo de 2000. 161 De diciembre de 2000 162 Reglamento (CE) No 1406/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2002 (DOCE L 208, 05.08.2002). www.emsa.eu.int/ 163 COM (2000) 802 final - DOCE 120 E, de 24.04.2001. 164 COM (2002) 681, de 03.12.2002. 235 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica sión adoptó una propuesta de reglamento destinado, por un lado, a reducir el calendario de retirada de los petroleros de casco único adoptado en el marco del «paquete Erika I» y, por otro, a prohibir el transporte de fuel pesado por petroleros de casco único con origen o destino en los puertos de la Unión Europea165. Para mejorar la seguridad marítima una de las medidas adoptadas fue la Directiva 2002/84/CE166 que tiene por objeto mejorar la aplicación de la legislación comunitaria que regula la seguridad marítima y la prevención de la contaminación por los buques, así como las condiciones de vida y de trabajo a bordo. También se adoptó el Reglamento (CE) Nº 2099/2002 por el que se crea el Comité de Seguridad Marítima y Prevención de la Contaminación por los Buques y se modifican los reglamentos relativos a la seguridad marítima y a la prevención de la contaminación por los buques167. 10.2. Contaminación por buques En relación con el problema de la contaminación por buques contemplada en el Convenio MARPOL se han aprobado diversas normas comunitarias: • Directiva 2000/59/CE168 sobre instalaciones portuarias receptoras de los desechos generados por los buques y de los residuos de carga. La Directiva tiene el mismo objetivo que el Convenio MARPOL 73/78 para prevenir la contaminación generada por los buques, suscrito por todos los estados miembros. Sin embargo, en lugar de regular las descargas de los buques en el mar, como el MARPOL 73/78, esta Directiva se ocupa de las operaciones de los buques en los puertos de la Unión Europea y aborda en detalle las responsabilidades legales, económicas y prácticas de todos los que desempeñan algún papel en la entrega de los desechos y residuos en puerto. La Directiva se aplica a: – todo buque, incluidos los pesqueros y las embarcaciones de recreo, con independencia de su pabellón, que haga escala o preste servicio en un puerto de un estado miembro, excepto los buques de guerra y aquellos que, 165 Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) Nº 417/2002 (DOCE L 64, de 07.03.2002) relativo a la introducción acelerada de normas en materia de doble casco o de diseño equivalente para petroleros de casco único y por el que se deroga el Reglamento (CE) Nº 2978/94 del Consejo; adoptada por la comisión el 20 de diciembre de 2002. 166 DOCE L 324, de 29.11.2002. 167 Reglamento (CE) Nº 2099/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de noviembre de 2002, por el que se crea el Comité de Seguridad Marítima y Prevención de la Contaminación por los Buques (COSS) y se modifican los reglamentos relativos a la seguridad marítima y a la prevención de la contaminación por los buques (DOCE L 324, de 29.11.2002). Luego modificado por otros posteriores: Reglamento 1644/2003, de 22 de julio de 2003 (DOUE L 245, de 29.09.2003) y el Reglamento 724/2004, de 31 de marzo de 2004 (DOUE L 129, de 29.04.2004). 168 DOCE L 332, de 28.12.2000. 236 La protección del medio marino frente a la contaminación siendo propiedad de un estado o estando a su servicio, presten servicios gubernamentales de carácter no comercial, – todos los puertos de los estados miembros. • La Directiva 2005/35/CE169 relativa a la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones para las infracciones y la Decisión marco 2005/667/JAI del Consejo, de 12 de julio de 2005, destinada a reforzar el marco penal para la represión de la contaminación procedente de buques170, establecen que las descargas efectuadas por buques en vulneración del Derecho comunitario constituyen una infracción penal y motivarán la aplicación de sanciones, administrativas o penales, si los responsables son declarados culpables de actos deliberados o negligentes. La normativa comprende dos aspectos distintos: – la incorporación al Derecho comunitario de las normas internacionales que regulan las descargas contaminantes procedentes de buques; – la aplicación por parte de los estados miembros de sanciones en caso de infracción de tales normas, y la precisión del régimen jurídico que regulará dichas sanciones. De conformidad con la Directiva 2005/35/CE, las descargas de hidrocarburos y de determinadas sustancias líquidas nocivas procedentes de buques deben considerarse una infracción y deben ser sancionadas cuando se aprecie intencionalidad, conducta temeraria o negligencia grave. En la Decisión 2005/667/JAI se precisa el régimen de sanciones (penales) aplicables al comportamiento tipificado en la Directiva. Así, los estados miembros deben velar por que las descargas ilícitas de sustancias contaminantes, la participación en tales descargas y la incitación a las mismas sean sancionadas penalmente. 10.3. Contaminación marina de origen terrestre En el ámbito de la UE, la Directiva Marco del Agua171 tiene el objetivo de conseguir una reducción de la contaminación de origen terrestre del entorno marino a través del control, reducción y prohibición del vertido de una serie de sustancias a las aguas continentales y a las aguas costeras. Además, la UE se encuentra en estos momentos trabajando en la elaboración de una nueva política marítima que incluye la reducción de la contaminación marina de origen terrestre172. Para ello, ha presentado, recientemente, el Libro Verde titulado Hacia una futura política marítima de la Unión: perspectiva europea de los océanos y los mares173 cuyo pilar ambiental estará 169 DOUE L 255, de 30.09.2005. 170 DOUE L 255, de 30.09.2005. 171 Ver Capítulo 5 de esta Guía. 172 Ver Capítulo 6 de esta Guía. 173 Bruselas, 7 de junio de 2006. COM (2006) 275 final. 237 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica constituido por la futura Directiva sobre una Estrategia Europea para la Protección y Conservación del Medio Ambiente Marino, cuya propuesta fue presentada en 2005174. 10.4. Participación de la CE en convenciones de mares regionales La Comunidad participa activamente en actividades de cooperación internacional, desempeñando un papel central entre los estados miembros como una Parte contratante de las principales convenciones y acuerdos que cubren los mares regionales alrededor de Europa. Mar Mediterráneo La CE se ha adherido al Convenio de Barcelona y a algunos de su Protocolos a través de las siguientes decisiones: • Decisión 77/585/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1977, relativa a la celebración del Convenio para la Protección del Mar Mediterráneo contra la Contaminación, así como del Protocolo sobre la Prevención de la Contaminación del Mar Mediterráneo causada por Vertidos Desde Buques y Aeronaves. • Decisión 81/420/CEE del Consejo, de 19 de mayo de 1981, relativa a la celebración del Protocolo sobre Cooperación para Combatir en Situaciones de Emergencia la Contaminación del Mar Mediterráneo Causada por Hidrocarburos y otras Sustancias Perjudiciales. • Decisión 83/101/CEE del Consejo, de 28 de febrero de 1983, relativa a la celebración del Protocolo sobre la Protección del Mar Mediterráneo contra la Contaminación de Origen Terrestre. • Decisión 84/132/CEE del Consejo, de 1 de marzo de 1984, relativa a la celebración del Protocolo sobre las Zonas Especialmente Protegidas del Mediterráneo. • Decisión 1999/800/CE del Consejo, de 22 de octubre de 1999, relativa a la conclusión del Protocolo sobre las Zonas Especialmente Protegidas y la Diversidad Biológica en el Mediterráneo, así como a la aceptación de los correspondientes anexos (Convenio de Barcelona). • Decisión 1999/801/CE del Consejo, de 22 de octubre de 1999, relativa a la aceptación de las enmiendas al Protocolo revisado sobre protección del Mediterráneo contra la Contaminación de Origen Terrestre (Convenio de Barcelona). • Decisión 1999/802/CE del Consejo, de 22 de octubre de 1999, relativa a la aceptación de las enmiendas al Convenio para la Protección del Mar Mediterráneo Contra la Contaminación y al Protocolo sobre la Prevención de la Contaminación Causada por Vertidos Desde Buques y Aeronaves (Convenio de Barcelona). 174 Bruselas 24 de octubre de 2005. COM (2005) 505 final. 238 La protección del medio marino frente a la contaminación • Decisión 2004/575/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa la celebración, en nombre de la Comunidad Europea, del Protocolo sobre Cooperación para Prevenir la Contaminación por los Buques y, en situaciones de emergencia, combatir la contaminación del Mar Mediterráneo, del Convenio de Barcelona para la protección del Mar Mediterráneo contra la contaminación. Mar Báltico La Comunidad se ha adherido al Convenio Sobre la Protección del Medio Marino en la Zona del Mar Báltico (Convenio de Helsinki) a través de: • Decisión 94/156/CE del Consejo de 21 de febrero de 1994 relativa a la adhesión de la Comunidad al Convenio sobre la Protección del Medio Marino de la Zona del Mar Báltico (Convenio de Helsinki de 1974)175. • Decisión 94/157/CE del Consejo de 21 de febrero de 1994 relativa a la celebración en nombre de la Comunidad del Convenio sobre Protección del Medio Marino de la Zona del Mar Báltico (Convenio de Helsinki revisado 1992)176. Mar del Norte La Decisión 98/249/CE del Consejo, de 7 de octubre de 1997 permite a la Comunidad Europea ser Parte contratante al Convenio sobre la Protección del Medio Marítimo del Nordeste Atlántico (Convenio OSPAR). El nuevo anexo V del Convenio sobre la Protección del Medio Marino del Nordeste Atlántico, relativo a la protección y conservación de los ecosistemas y la diversidad biológica de la zona marítima fue aprobado por la Comunidad Europea mediante la decisión 2000/340/CE del Consejo, de 8 de mayo de 2000 177. Mar Negro Con la última ampliación de la Unión Europea, el Mar Negro ha pasado a ser una zona litoral de la Unión. La Comisión elaboró una comunicación178 acerca de la cooperación ambiental en la región del Mar Negro y del Danubio que define las distintas medidas para mejorar la calidad del medio ambiente en esta región. También, determina una estrategia destinada a proteger el medio ambiente de la zona. El objetivo a largo plazo es disminuir los nutrientes y las sustancias peli- 175 DOCE L 73, de 16.03.1994. 176 DOCE L 73, de 16.03.1994. 177 DOCE L 118, de 08.05.2000. 178 COM (2001) 615 final. 239 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica grosas presentes en el agua para la regeneración de los ecosistemas. El objetivo a medio plazo es la aplicación de medidas para evitar el vertido de nitrógeno y fósforo en el Mar Negro por encima de los niveles de 1997. 11. La acción del estado español El medio marino español está sujeto a importantes presiones, no sólo de origen terrestre, sino también causados por el transporte y la pesca. Con 8.000 km, las costas españolas acogen a una tercera parte de la población y son el destino del 80% de los turistas que visitan España179. Además, la flota mercante española es la 33ª mayor de mundo (0,5% de la capacidad del transporte mundial). Así, la protección de las costas es un asunto prioritario. Los objetivos generales de la política de gestión costera de España priorizan la reducción de las presiones en tramos costeros sometidos a la creciente influencia urbana o afectados por el vertido de residuos. También se debe tratar de recuperar los ecosistemas costeros y mejorar la calidad paisajística de los espacios costeros. Como se ha podido apreciar previamente en las fichas de cada convenio, España ha ratificado la mayoría de los convenios internacionales relativos a la protección del medio marino. Esa cooperación internacional en la lucha contra la contaminación marina se ha visto reforzada por la adopción de varios acuerdos: Acuerdo de Bonn180 de 1983, Acuerdo de Cooperación en el marco del Convenio de Lisboa de 1990 que garantiza un marco para la cooperación181, Acuerdo España-Marruecos de 1996182, Plan Golfo de León183 y Plan Golfo de Vizcaya de 1999184. La cooperación bilateral entre España y Francia en los últimos diez años se ha centrado en la protección de la naturaleza, la prevención y el control de los 179 Fuente: Ministerio de Medio Ambiente (www.mma.es) 180 Se trata de un acuerdo internacional ratificado por los países ribereños del mar del norte y de la UE para proporcionar ayuda y cooperación mutua en casos de contaminación marina, así como en tareas de vigilancia para detectar casos de contaminación y prevenir las infracciones. España participa en calidad de observador. Véase: www.bonnagreement.org. 181 Cooperación con la UE y con Francia, Marruecos y Portugal para proteger la costa y las aguas del Nordeste Atlántico contra la contaminación por vertidos de hidrocarburos y otras sustancias peligrosas. 182 Acuerdo de cooperación en materia de lucha contra la contaminación y salvamento marítimo entre el España y Marruecos, hecho en Rabat el 06.02.1996. 183 Es un plan de intervención franco-español que prevé la puesta en disposición de medios de salvamento y lucha contra la contaminación marina por parte de cada país. 184 Se trata de un acuerdo internacional de colaboración en situaciones de especial relevancia, que fue firmado un mes antes del naufragio del Erika por la sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima y la Prefectura Marítima del Atlántico francesa, facilitó la coordinación y realización de labores comunes entre ambos organismos para ofrecerse apoyo mutuo en casos de contaminación por vertido. 240 La protección del medio marino frente a la contaminación vertidos de hidrocarburos en el mar. Esa cooperación se intensificó a raíz del siniestro del Prestige, mediante asistencia técnica en el mar e influyendo en la decisión de la UE para acelerar la eliminación gradual de los buques monocasco. En cuanto a la prevención de la contaminación marina desde buques, las actuaciones de prevención dan prioridad a las políticas siguientes: desarrollo de normas técnicas de aplicación a buques tanque, inspecciones técnicas a buques tanque, control del tráfico marítimo, formación y puertos de refugio. Para luchar contra la contaminación marina en España se cuenta con dos instrumentos: 1. Plan nacional de servicios especiales de salvamento de la vida humana en la mar y de la lucha contra la contaminación del medio marino 2006/2009 185 Tiene como finalidad coordinar la actuación de los medios de las distintas administraciones públicas. Sus objetivos generales consisten en: • establecer un adecuado sistema de prevención que pueda reducir las emergencias marítimas. • mejorar la respuesta ante emergencias marítimas mediante el incremento de medios y sus capacidades, la incorporación de medios y equipos de los que carecía, la reducción de los tiempos de respuesta. • prestar especial atención a sectores de actividad con riesgos singulares. 2. Plan nacional de contingencias por contaminación marina accidental Establece la organización de los recursos humanos y materiales para dar respuesta a un suceso de contaminación marina186, en virtud del Convenio Internacional sobre Cooperación, Preparación y Lucha contra la Contaminación por Hidrocarburos de 1990. Además, en conformidad con este convenio, España ha establecido un sistema nacional de tratamiento de los incidentes contaminantes a escala nacional o en cooperación con otros países. También se disponen en el Plan recomendaciones a las Comunidades Autónomas y a otras entidades para la realización de sus respectivos planes de con- 185 Resolución de 31 de junio de 2006, de la Dirección General de la Marina Mercante, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de Consejo de Ministros de 5 de mayo de 2006, por el que se aprueba el Plan Nacional de Servicios Especiales de Salvamento de la vida humana en la Mar y de la Lucha contra la Contaminación del Medio Marino para el periodo 2006/2009, (BOE núm 153, de 28.06.06). 186 Fue aprobado por Orden Ministerial de Fomento de 23 de febrero de 2001. 241 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica tingencias. Con respecto a la contaminación marina en la costa, las respectivas Comunidades Autónomas podrían elaborar sus propios planes territoriales de contingencias187. En la lucha contra la contaminación marina en el ámbito portuario, tanto las autoridades como las empresas188 juegan un papel esencial, al tener que elaborar sus propios planes interiores de contingencias y disponer de material preemplazado189. En el mencionado ámbito de la lucha contra la contaminación marina se distinguen tres espacios de acción: lucha en el mar, en la costa y en las instalaciones portuarias o marítimas donde se manipulen hidrocarburos a granel. Para reforzar las medidas en materia de navegación, el Ministerio de Fomento, tras el accidente del Prestige, aprobó una norma muy importante sobre seguridad del transporte marítimo190, relativa a medidas para buques tanque que transporten mercancías peligrosas o contaminantes. Prohibió la entrada en puertos españoles, en terminales o en zonas de fondeo, de buques petroleros de casco único, cualquiera que sea la bandera que enarbolen, que transporten fuel pesado, alquitrán, betún asfáltico o petróleo crudo pesado. Marco institucional español Lucha contra la contaminación marina La Administración General del Estado es titular de las competencias de lucha contra la contaminación en el mar. Estas competencias son ejercidas por el Ministerio de Fomento a través de la Dirección General de la Marina Mercante (DGMM)191. Cabe resaltar que las competencias para la aplicación del Conve- 187 La Orden Ministerial de Fomento de 23 de febrero de 2001 incluyó recomendaciones para que las Comunidades Autónomas pudiesen elaborar sus propios planes siguiendo las recomendaciones de la OMI en este ámbito, a la vez que se proporcionaron mecanismos para integrar ambos planes en caso de respuesta conjunta. 188 Autoridad portuaria, astilleros de construcción y reparación naval, plataformas petrolíferas, desguaces de buques, instalación de recepción de residuos de hidrocarburos y cualquier otra instalación marítima que manipule hidrocarburos a granel. 189 Orden de Fomento de 23 de febrero de 2001 y en el Real Decreto 253/2004 (BOE núm. 39, de 14.02.2004). 190 Aprobada mediante el Real Decreto-ley 9/2002, de 13 de diciembre, (BOE núm. 299, de 14.12.2002). 191 Según el artículo 149 de la Constitución, el estado tiene competencia exclusiva en materia de marina mercante y la Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su artículo 74, prevé que “la política de Marina Mercante se dirigirá, entre otros a la consecución de los siguientes objetivos: … la protección del medio ambiente marino” (BOE núm. 283, del 25.11.1992). 242 La protección del medio marino frente a la contaminación nio MARPOL en territorio español corresponden a la DGMM y al Ente Público Puertos del Estado, ambos del Ministerio de Fomento192. Así, el salvamento de la vida humana en el mar y la lucha contra la contaminación del medio marino constituye un servicio público, que se presta tanto por la Administración General del Estado, como por las restantes Administraciones Públicas competentes, de acuerdo con el principio de coordinación193. El objetivo consiste en coordinar la actuación de las distintas administraciones públicas, implantar un sistema de control de tráfico marítimo y potenciar los medios existentes. Protección de Medio Marino En 2001, se creó la Unidad de Protección de Medio Ambiente Marino, dentro de la Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente, con el objetivo de impulsar y coordinar los planes y programas para la protección ambiental del medio marino y de los ecosistemas costeros, así como el seguimiento ambiental de las actividades realizadas mar a dentro. Sus funciones son: • participación en los organismos internacionales; • negociación y seguimiento de los Convenios internacionales en relación con las materias de competencia de la Dirección General de Costas; • llevar a cabo los trabajos correspondientes a la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo sobre Gestión Integrada de Zonas Costeras. El Centro para la Prevención y Lucha contra la Contaminación Marítima y del Litoral (CEPRECO)194 En 2004, el Consejo de Ministros aprobó la creación del Centro para la Prevención y Lucha contra la Contaminación Marítima y del Litoral (CEPRECO), con sede en La Coruña. Como Dirección General del Ministerio de la Presidencia, su papel consiste en coordinar la actuación de la Administración General del Estado con los órganos con competencias en materia de contaminación marina. Así, una de sus principales tareas es la de colaborar con las diferentes administraciones territoriales para que éstas puedan desarrollar mecanismos eficaces de lucha contra la contaminación marina. Además, debe tener en cuenta la lucha contra la contaminación de origen terrestre, lo que implica una importante colaboración con las Comunidades Autónomas y las corporaciones locales. 192 De acuerdo con lo establecido en la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, 27/1992 (BOE núm. 283, de 25.11.1992). 193 Según el artículo 87 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. 194 Real Decreto 2182/2004, de 12 de noviembre, (BOE núm. 276, de 16.11.2004). 243 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Entre las funciones del Centro están las de analizar los planes y protocolos vigentes de actuación en situaciones de crisis, realizar y actualizar un inventario de medios humanos y materiales para mantener una adecuada prevención de riesgos de contaminación en el mar, la elaboración de un censo de buques que transporten habitualmente sustancias potencialmente peligrosas y/o contaminantes, la colaboración con la SASEMAR, promover la firma de acuerdos de colaboración con organismos e instituciones públicas y privadas dedicados o relacionados con la contaminación marítima y costera. La Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR)195 En 1992, se creó la SASEMAR para gestionar los servicios españoles de búsqueda y salvamento, incluida la lucha contra la contaminación marina mediante la coordinación de los recursos aéreos y marítimos. La SASEMAR actúa como una entidad de derecho público, adscrita a la DGMM del Ministerio de Fomento. Se trata, por tanto, de una sociedad instrumental y sin potestades administrativas, a la que corresponde la ejecución de las tareas de búsqueda, rescate, salvamento marítimo, prevención, lucha contra la contaminación del medio marino, remolque y las complementarias a estos objetivos. De este modo, el ejercicio del poder público en estas materias corresponde al Ministerio de Fomento, mediante la DGMM en el ámbito central y las capitanías marítimas en el periférico. La estructura operativa de SASEMAR prevista en el Plan Nacional de Salvamento Marítimo se basa sobre un modelo de Centros Coordinadores de Salvamento (CCS). Además del Centro Nacional de Salvamento (CNCS), existen los centros zonales (CZCS), los regionales (CRCS) y los locales (CLCS). La SASEMAR, y el Instituto Nacional de Meteorología participan además en el proyecto Establecimiento de un Sistema Español de Oceanografía Operacional, ESEOO. El objetivo consiste en obtener la información que permita adoptar las decisiones más acertadas en los casos de emergencia en el mar y optimizar la distribución y uso de los recursos para minimizar los efectos negativos de vertidos contaminantes sobre el medio ambiente. Las Capitanías Marítimas Las Capitanías Marítimas fueron designadas como nuevos órganos periféricos de la Administración Marítima, dependientes del Ministerio de Fomento a través de la DGMM196. 195 www.sasemar.es 196 Artículo 88 de la ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (BOE núm. 283, de 25.11.1992). 244 La protección del medio marino frente a la contaminación Las Capitanías Marítimas ejercen, en general, todas aquellas funciones relativas a la navegación, seguridad marítima, salvamento marítimo y lucha contra la contaminación del medio marino en aguas situadas en zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción. El Servicio Marítimo de la Guardia Civil Las labores de policía administrativa en el mar territorial y la vigilancia de las aguas continentales son prestadas por el servicio marítimo de la Guardia Civil, dentro de las competencias que tiene asignadas dicho Instituto en materia de conservación de la naturaleza y medio ambiente197. 197 Ley Orgánica 2/86, de 13 de marzo, Real Decreto 246/1991, de 22 de febrero y Orden de 6 de junio de 1997. 245 Capítulo 5 La protección de los recursos de agua dulce 1. La problemática El agua es el principal recurso para la vida. Por ello, la disponibilidad de este recurso es un componente esencial para el desarrollo socioeconómico y la reducción de la pobreza1. No podemos olvidar que los ecosistemas son una parte fundamental del ciclo hidrológico y que su funcionamiento es una condición indispensable para la renovación y recarga de los recursos hídricos de los que el ser humano depende. Aproximadamente, el 70% de la superficie terrestre es agua pero la mayoría se encuentra en los océanos. Sólo el 3% de toda el agua de la Tierra es agua dulce y gran parte de este porcentaje no es accesible. Unas tres cuartas partes de toda el agua dulce se halla inaccesible, en forma de casquetes de hielo y glaciares situados en zonas polares muy alejadas de la mayor parte de los centros de población; sólo un 1% es agua dulce superficial fácilmente accesible. Ésta, es primordialmente el agua que se encuentra en los lagos y ríos y a poca profundidad en el suelo, de donde puede extraerse sin grandes costes. Sólo esa cantidad de agua se renueva habitualmente con la lluvia y las nevadas y es, por tanto, un recurso sostenible. Las precipitaciones inciden de forma significativa en la calidad del agua. Los científicos han estimado que se dispone de entre 39.500 km3 a 42.700 km3 de agua al año de la que sólo 9.000 km3 están disponibles para el hombre, con unos 3.500 km3 adicionales que están embalsados en presas2. Esto representa unos 9.000 metros cúbicos por persona por año3. Sin embargo, el agua dulce mundialmente disponible no está equitativamente distribuida, ni en todas las estaciones del año, ni de año en año. En algunos casos el agua no está donde la queremos, ni en cantidad suficiente. Según cifras de las Naciones Unidas, en la actualidad alrededor de mil doscientos millones de personas en el mundo no tienen acceso al agua potable. Asimismo, alrededor de dos mil cuatrocientos millones de personas no tienen acceso al saneamiento, es decir que el agua a la que tienen acceso no es de calidad satisfactoria. Además, al año mueren más de tres millones de personas afectadas por enfermedades transmitidas a través del consumo del agua. Las 1 Programa Mundial de Evaluación de los Recursos Hídricos: 2° Informe de las Naciones Unidas sobre el desarrollo de los recursos hídricos en el mundo: “El agua, una responsabilidad compartida”, marzo, 2006. 2 Revenga et al., Pilot Analysis of Global Ecosystems (World Resources Institute, 2000), pág 25. 3 1 metro cúbico es igual a 1.000 litros. 247 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica dolencias relacionadas con el agua son una de las causas más comunes de enfermedad y de muerte que afectan principalmente a los pobres en países en desarrollo. Las enfermedades transmitidas por el agua que originan dolencias gastrointestinales (incluyendo la diarrea) son causadas por beber agua contaminada; las enfermedades transmitidas por vector (por ejemplo, la malaria y la esquistosomiasis) provienen de insectos y caracoles que se reproducen en ecosistemas acuáticos; las enfermedades que desaparecen con el agua (por ejemplo, la sarna o el tracoma) están causadas por bacterias o parásitos adquiridos cuando no se dispone de agua suficiente para la higiene básica (lavado de ropa, ducha, etc.)4. La mayoría de los afectados por mortalidad y morbilidad relacionadas con el agua son niños menores de cinco años. Así, por falta de buena higiene mueren 6.000 niños al día. La tragedia es que gran parte de estas enfermedades es evitable. Se prevé que para el año 2025, dos tercios de la población mundial sufrirán períodos de escasez. Para enfrentar esta situación será necesario aumentar la seguridad en el abastecimiento y que éste sea de calidad, lograr la ordenación y gestión sostenible de los recursos hídricos y alcanzar un buen gobierno. Las principales amenazas a los recursos hídricos son: el incremento de su uso, la disminución de su calidad como consecuencia de la contaminación de origen antropocéntrico, el cambio climático y el aumento de población. Las actividades industriales y agrícolas junto con el aumento de la población demandan más agua, por lo que se requieren nuevas técnicas de gestión. Las opciones incluyen una mejor eficiencia en el uso, mayor reutilización, redistribución y reducción de la contaminación del agua. En muchos países desarrollados se ha conseguido reducir la contaminación originada por vertidos de la industria y de los municipios a los ríos y lagos. Sin embargo, la contaminación difusa es más difícil de controlar. Este tipo de contaminación incluye la escorrentía agrícola, industrial y urbana que transportan pesticidas, nitratos, fosfatos y otros contaminantes en el suministro de agua5. Con estos datos parece evidente que nos enfrentamos a una crisis. Debido al carácter esencial del agua para todos los aspectos de la vida humana esta crisis afecta a la salud, los derechos humanos, el medio ambiente, la economía, la sociedad, la política y la cultura. Como resultado, esta crisis no puede tratarse de forma aislada, país por país, sino que es necesaria la cooperación. La necesidad de encontrar soluciones cooperativas e integradas se debe, principalmente, a que en el mundo se comparten 263 cuencas hidrográficas, entre dos o más estados, que cubren más de la mitad del territorio y de la población mundial. 4 Programa Mundial de Evaluación de los Recursos Hídricos: 1er Informe de las Naciones Unidas sobre el desarrollo de los recursos hídricos en el mundo: “Agua para todos, agua para la vida”, 2003. 5 Sands, P. Principles of International Environmental Law, Cambridge University Press (2003), pág. 461. 248 La protección de los recursos de agua dulce Tipología de conflictos en cuencas compartidas Los conflictos relacionados con los cursos de agua internacionales normalmente se deben a problemas de cantidad o de calidad. Aunque es posible que un estado aguas arriba se vea dañado por un estado aguas abajo, la mayoría de los conflictos surgen debido a un daño causado por el estado aguas arriba al estado aguas abajo. Los conflictos relacionados con la cantidad de agua generalmente están vinculados a la escasez. También los trasvases de agua pueden generar inundaciones en los terrenos aguas abajo mientras que las obstrucciones a los caudales pueden producir inundaciones en los terrenos aguas arriba. Los conflictos de calidad siempre son resultado de un deterioro de la calidad producida por la contaminación y otros factores. La mayoría de los recursos hídricos de la Tierra están relacionados, aunque los regímenes jurídicos aplicables a los mismos difieren en función de factores geográficos, económicos, políticos y sociales. Así, gran parte de la contaminación de los mares proviene de los ríos. Un cuarto del agua dulce se encuentra en el subsuelo que en general está vinculado al agua superficial aunque hasta no hace mucho los regímenes legales aplicables a las aguas subterráneas y superficiales eran diferentes. Además el mismo tipo de agua puede ser regulado de forma diferente en función de los usos en los que se emplee (ej: doméstico, agrícola e industrial)6. Debemos tener en cuenta que, prácticamente, la mitad de la superficie terrestre comprende cuencas hidrográficas internacionales. Estos ríos compartidos conforman las fronteras entre países, o las atraviesan o combinan ambas características. Para dar respuesta a esta realidad física se fue desarrollando un régimen jurídico de protección de los recursos hídricos que analizamos en este capítulo y que se centra en el análisis de los principales instrumentos internacionales que regulan la gestión de los recursos hídricos. Otras cuestiones relacionadas con el agua como el derecho humano al agua o los servicios de abastecimiento de agua se tratan respectivamente en los capítulos 2 y 12 de esta Guía. 2. Respuesta de la comunidad internacional Las normas del derecho internacional ambiental para la protección del agua dulce, incluyendo los cursos de agua internacionales, de la contaminación y sobreexplotación, están reflejadas en una serie de instrumentos y documentos que fueron surgiendo para dar respuestas a problemas concretos en cuencas, lagos y ecosistemas de agua dulce específicos. Las reglas existentes son esencialmente principios jurídicos que se encuentran en instrumentos de soft law, convenciones y decisiones de tribunales internacionales. 6 Kiss A. y Shelton D., International Environmental Law, Transnacional Publishers, Nueva York 2004, pág. 455. 249 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica En 1977 se celebró en Mar del Plata, Argentina, la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Agua, que finalizó con la adopción del Plan de Acción de Mar del Plata7. Éste contenía una serie de recomendaciones8 y resoluciones sobre diferentes cuestiones. Esta Conferencia ha sido considerada un hito en la historia de los recursos hídricos y el “primer foro mundial del agua”9. El Plan adoptado contiene muchas de las acciones que eran necesarias para alcanzar la sostenibilidad y la equidad y que, aún, no han sido puestas en marcha. La Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente (CIAMA), celebrada en Dublín (Irlanda) del 26 al 31 de enero de 1992, fue organizada como una reunión preparatoria de la CNUMAD celebrada en Río de Janeiro en junio de 1992. Los participantes en la CIAMA hicieron un llamamiento para que se diera un enfoque radicalmente nuevo a la evaluación, al aprovechamiento y a la gestión de los recursos de agua dulce. Estaban convencidos que eso sólo podría conseguirse gracias a un compromiso político y a una participación que abarcara desde las altas esferas del gobierno hasta las comunidades más elementales. Asimismo, ese compromiso debería apoyarse en inversiones considerables e inmediatas, en campañas de sensibilización, en modificaciones en el campo legislativo e institucional, en desarrollo de tecnología y en programas de creación de capacidad10. El Capítulo 18 de Agenda 21 titulado “Protección de la calidad y el suministro de los recursos de agua dulce: aplicación de criterios integrados para el aprovechamiento, ordenación y uso de los recursos de agua dulce” propuso las siguientes áreas de programas: a) Ordenación y aprovechamiento integrados de los recursos hídricos; b) Evaluación de los recursos hídricos; c) Protección de los recursos hídricos; la calidad del agua y los ecosistemas acuáticos; d) Abastecimiento de agua potable y saneamiento; e) El agua y el desarrollo urbano sostenible; f) El agua para la producción sostenible de alimentos y el desarrollo rural sostenibles; g) Repercusiones del cambio climático en los recursos hídricos. En la Asamblea del Milenio celebrada en septiembre de 2000, se aprobaron unos objetivos establecidos en la denominada Declaración del Mileno de Naciones Unidas. La comunidad internacional se comprometió a: • Reducir en un 50% la proporción de personas que no tienen acceso al agua potable segura o que no puedan costearla. 7 Adoptado posteriormente por la Asamblea General (A/Res/32/158). 8 Entre la que destacó la recomendación de designar la década 1980-1990 como Decenio Internacional del Agua Potable y del Saneamiento Ambiental que fue refrendada por la Asamblea General el 10 de noviembre de 1980 (AG. Res. 35/18). 9 Salman M.A. Salman, “From Marrakech through the Hague to Kyoto: Has the Global Debate on Water Reached a Dead End? Water International, Volume 28, Number 4, December 2003, pág. 492. 10 Vid. www.wmo.ch/web/homs/documents/espanol/icwedecs.html 250 La protección de los recursos de agua dulce La Conferencia Internacional de Agua Dulce, celebrada en Bonn en 2001, se organizó a modo de conferencia preparatoria en materia de recursos hídricos de la Cumbre de Johannesburgo. El Capítulo IV sobre Protección y gestión de la base de recursos naturales para el desarrollo económico y social del Plan de Implementación de Johannesburgo añadió a la Declaración del Milenio una meta más relacionada con el agua: reducir a la mitad, para 2015, el porcentaje de personas que carezcan de acceso a mejoras en el saneamiento. Además incluía entre sus objetivos elaborar planes de gestión integrada de los recursos hídricos y aprovechamiento eficiente del agua para 200511, prestando apoyo a los países en desarrollo, aunque ello no se ha logrado. En diciembre de 2003, la Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó el Decenio Internacional para la Acción, “El agua, fuente de vida 2005 – 2015”12. Principales Reuniones Internacionales sobre el Agua Evento Lugar y fecha Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua Mar del Plata, Argentina 14 al 25 de marzo de 1977 Plan de Acción: • Evaluación de los recursos hídricos. • Eficiencia en la utilización del Agua. • Medio Ambiente y lucha contra la contaminación. • Políticas, planificación y ordenación. • Riesgos naturales. • Información pública: educación, capacitación e investigación. • Cooperación regional. • Cooperación internacional. Contenido Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente: El Desarrollo en la Perspectiva del Siglo XXI Dublín, Irlanda, 26 al 31 de enero de 1992 Declaración de Dublín sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible Principios rectores: • El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, imprescindible para el mantenimiento de la vida, el desarrollo y el medio ambiente. • El desarrollo y la ordenación de los recursos hídricos deberán basarse en un criterio participativo, al que contribuyan todos los usuarios, planificadores y autoridades responsables. Programa de acción: • Mitigación de la pobreza y de las enfermedades. Protección contra los desastres naturales. • Conservación y reaprovechamiento del agua. • Desarrollo urbano sostenible. • La producción agrícola y el abastecimiento del agua en el medio rural. • Protección del ecosistema acuático. Fuente: CEPAL, Recomendaciones de las reuniones internacionales sobre el Agua: División de Medio Ambiente y Desarrollo. 11 Para contribuir a este objetivo así como a los Objetivos del Milenio relacionados con el agua, la UE presentó la Iniciativa Agua para la Vida (www.euwi.net/index.php?main=1) 12 AG. Res. 58/217. 251 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Principales Reuniones Internacionales sobre el Agua Evento Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente: El Desarrollo en la Perspectiva del Siglo XXI Lugar y fecha Dublín, Irlanda, 26 al 31 de enero de 1992 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo Río de Janeiro, Brasil, 3 al 14 de junio de 1992 Conferencia Internacional sobre Agua y Desarrollo Sostenible París, Francia, 19 al 21 de marzo de 1998 Dublín + 10, Conferencia sobre Agua Dulce. “Agua, una de las claves del Desarrollo Sostenible” Bonn, Alemania diciembre de 2001 Río + 10 Johannesburgo, Sudáfrica agosto–septiembre del 2002 (continuación) Contenido • La mujer desempeña un • Solución de conflictos papel central en el derivados del agua. aprovisionamiento, • El medio ambiente favoadministración y rable. protección del agua. • La base de conocimientos • El agua tiene un valor • Creación de capacidades. económico en todos los usos competitivos que se hacen de ella y deberá reconocerse como un bien económico. Capítulo 18 “Protección de la calidad y el suministro de los recursos de agua dulce: aplicación de criterios integrados para el aprovechamiento, ordenación y uso de los recursos de agua dulce” • Ordenación y aprovechamiento integrados de los recursos hídricos. • Evaluación de los recursos hídricos. • Protección de los recursos hídricos, la calidad del agua y los ecosistemas acuáticos. • Abastecimiento de agua potable y saneamiento. • El agua y el desarrollo urbano sostenible. • Agua para la producción sostenible de alimentos y el desarrollo rural sostenible. • Repercusiones del cambio climático en los recursos hídricos. • Declaración de París. • Programa de Acciones Prioritarias. • Mejorar el conocimiento de los recursos hídricos y de los usos para una gestión sostenible. • Favorecer el desarrollo de las capacidades institucionales y humanas. • Definir las estrategias para una gestión sostenible del agua e identificar los medios de financiación apropiados. Anexo: Promoción de la asociación y de la concentración Las claves se establecieron como: 1. La primera clave es satisfacer las necesidades de agua segura de los pobres. 2. Descentralización es la segunda clave. El nivel local es donde la política nacional logra satisfacer las necesidades de la comunidad. 3. La clave para un mejor alcance son las nuevas asociaciones o partenariados. 4. La clave para una armonía a largo plazo con la naturaleza y la vecindad son los acuerdos cooperativos a nivel de la cuenca hidrográfica. 5. La clave esencial es una gobernanza más fuerte y más eficaz. Gestión del recurso natural base Agua: Desarrollar la gestión integrada de los recursos de agua y planes de eficiencia del agua hasta el 2005. Agua y Saneamiento: Hasta el año 2015 reducir a la mitad la proporción de personas sin acceso a agua potable segura (reafirmación de las Metas de Desarrollo del Milenio). Hasta el año 2015, reducir a la mitad la proporción de personas que no tienen acceso al saneamiento básico. Fuente: CEPAL, Recomendaciones de las reuniones internacionales sobre el Agua: División de Medio Ambiente y Desarrollo. 252 La protección de los recursos de agua dulce Principales Reuniones Internacionales sobre el Agua Evento Río + 10 Lugar y fecha Johannesburgo, Sudáfrica agosto–septiembre del 2002 (continuación) Contenido Entre los compromisos que se establecieron para la ocasión: • Los Estados Unidos anunciaron la inversión de más de 970$ millones de dólares en los próximos tres años en proyectos de agua y saneamiento. • La Unión Europea anuncio la iniciativa de “Agua para la Vida” que busca comprometer a las contrapartes a alcanzar las metas sobre agua y saneamiento, prioritariamente en África y Asia Central. • El Banco Asiático para el Desarrollo, otorgó un crédito de 5$ millones a Hábitat (Naciones Unidas) y 500$ millones de crédito de rápida disponibilidad para el Programa de Agua para ciudades Asiáticas. • Las Naciones Unidas han recibido otras 21 iniciativas sobre agua y saneamiento con, al menos, 20$ millones de recursos extra. Fuente: CEPAL, Recomendaciones de las reuniones internacionales sobre el Agua: División de Medio Ambiente y Desarrollo. En 1997, se celebró el primer Foro Mundial del Agua en la ciudad de Marrakech. Este foro permitió definir una estrategia mundial para la gestión sostenible del agua e indicó las responsabilidades de cada uno, al igual que los medios financieros necesarios. La Visión Mundial del Agua fue un ejercicio participativo del Consejo Mundial del Agua para los primeros 25 años del siglo XXI que se presentó en el 2º Foro Mundial del Agua celebrado en La Haya en 2000. La Visión Mundial del Agua fue elaborada para construir el consenso entre profesionales y partes interesadas en el diseño de planes para combatir la crisis del agua. La Declaración Ministerial sobre la Seguridad del Agua en el S. XXI aprobada en ese segundo Foro identificó siete desafíos para alcanzarla: cubrir las necesidades humanas básicas; asegurar el suministro de alimentos; proteger los ecosistemas; compartir los recursos hídricos; administrar los riesgos; valorar el agua; y administrar el agua de manera responsable. El Tercer Foro Mundial del Agua se celebró en marzo de 2003, en Japón. En éste, se aprobaron una Declaración Ministerial que, finalmente, no reconoció el derecho al agua como se había propugnado, y una serie de Acciones en materia de recursos hídricos. En 2006 se celebró, en Ciudad de México, el Cuarto Foro Mundial del Agua bajo el lema “Acciones locales para un reto global”, que fue abordado a través de cinco marcos temáticos13. La Declaración Ministerial de este Foro destacó la necesidad de incluir el agua y el saneamiento entre las prioridades de los procesos nacionales, y reafirmó el compromiso para alcanzar los objetivos de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos. Sin embargo, tampoco se logró incluir en esta Declaración el reconocimiento del acceso al agua como un derecho humano. 13 A saber: agua para el crecimiento y el desarrollo; implementación de la gestión integrada de recursos hídricos (GIRH); suministro de agua y servicios sanitarios para todos; gestión del agua para la alimentación y el medio ambiente; y gestión del riesgo. 253 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Normas de aplicación general 3. Principios que gobiernan el uso y gestión de los cursos de agua internacionales 3.1. Principios sustantivos En el siglo XIX, surgieron planteamientos o doctrinas que exclusivamente se fijaban en cómo repartir o distribuir los recursos hídricos de una cuenca. Históricamente, las doctrinas relacionadas con el reparto de los recursos hídricos entre estados se formularon en función de los intereses en juego de los países aguas arriba o aguas abajo. Estas doctrinas defendían extremos opuestos. En 1895, se formuló la doctrina de la soberanía territorial absoluta sobre los recursos hídricos, según la cual el estado aguas arriba era libre de hacer lo que quisiera con las aguas que discurrían por su territorio, quedando libre de responsabilidad frente al estado aguas abajo por cualquier daño causado como resultado de su actividad. Esta doctrina surgió en un contencioso por las aguas del Río Bravo o Río Grande, generado por la desviación de las aguas de este río por parte de agricultores estadounidenses, lo que perjudicó a los agricultores de México. También se conoce como doctrina Harmon, debido a que la formuló un fiscal general así apellidado. La doctrina de la integridad territorial, promovida también en esa época, propugnaba la supremacía de los estados aguas abajo, por tanto, era opuesta a la doctrina Harmon. Ambas doctrinas son arcaicas, ya que ignoran la necesidad de otros estados y niegan que la soberanía, además de derechos, conlleva obligaciones. Otra doctrina utilizada en aquellos años es la doctrina que sostiene que “primero en tiempo, primero en derecho”, de poca utilidad en nuestros días cuando nos enfrentamos a constantes incertidumbres que hacen que un propósito a largo plazo sea impracticable requiriéndose una gestión adaptativa de los recursos naturales. Afortunadamente, estas doctrinas se superaron hace tiempo. En la actualidad, el principio de utilización equitativa gobierna la cooperación entre los estados que comparten una cuenca hidrográfica y forma parte de los principios aceptados por la comunidad internacional. Este principio se basa en la idea de que los cursos de agua internacionales son un recurso compartido que pertenece a todas los estados ribereños. Esta doctrina fue establecida en las Normas sobre los Usos de las Aguas de los Ríos Internacionales que fueron adoptadas en la Conferencia de la Asociación de Derecho Internacional celebrada en Helsinki, en 196614. Este planteamiento sostiene que cada estado ribereño, dentro de su territorio, tiene derecho a una parte razonable y equitativa en los usos de las aguas de una cuenca internacional. Sin embargo, equidad de derecho no es equivalente a un reparto igual de agua. 14 Estas normas fueron superadas por las Reglas de Berlín sobre Recursos Hídricos de la Asociación de Derecho Internacional aprobadas en agosto de 2004, que se centran en aspectos como la integridad ecológica, la sostenibilidad, la participación pública y la minimización del daño ambiental. 254 La protección de los recursos de agua dulce Una variación de este principio es el principio de utilización óptima que, también, se conoce como la teoría de la comunidad de intereses: los cursos de agua deben gestionarse de forma integrada y con un marco institucional que promueva y facilite su desarrollo sostenible y su uso equitativo. Este enfoque se basa en la idea de que los recursos deben distribuirse de tal forma que se maximice su valor de utilidad a toda la zona afectada. Así, los recursos hídricos deberían repartirse entre los estados que comparten una cuenca, de manera que se maximizara el beneficio económico de la región. Esta teoría ha sido criticada por los que consideran que, a la hora de proponer la distribución de los recursos, sólo tiene en cuenta los beneficios económicos, sin hacer hincapié en la equidad o en la protección ambiental. El principio de “no causar daño” se basa en la idea de que un estado no puede actuar incluso en su propio territorio, si esa acción puede causar cierto nivel de daño en el territorio de otro estado. El nivel de daño que es aceptable depende de la versión del principio a la que se adhiera el estado en un tratado. Entre las versiones más populares están las teorías de “no causar daño apreciable”, “no causar daño significativo” y “no causar daño sustancial”. 3.2. Principios procedimentales El “deber de cooperar” impone, sobre todo, obligaciones al estado aguas arriba porque existe una gran variedad de formas en las que se puede causar daños al estado aguas abajo. Se incluye en este principio el deber de notificar, el deber de consultar y negociar, el deber de intercambiar datos, entre otros. La carga que supone este deber para el estado aguas arriba, en general, se considera aceptable porque no concede un derecho de veto para los estados aguas abajo. Este principio se encuentra codificado en una serie de instrumentos internacionales como la Convención de Naciones Unidas de 1997 sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación15. El deber de notificar es de aplicación cuando un estado emprende un proyecto que puede tener efectos adversos en el territorio de otro estado. Así, en aplicación de este principio, tiene la obligación de notificar a ese estado sobre el proyecto a ejecutar, antes de que ocurra un daño. Normalmente, el estado también tiene que conceder al estado notificado un período de tiempo razonable para que pueda objetar o reaccionar16. El status de esas objeciones no ha sido determinado por el derecho internacional. Este deber se vincula a los procedimientos de evaluación de impacto ambiental transfronterizo. 15 AG Res. 51/229. 16 Krishna, Raj. “The Evolution and Context of the Bank Policy for Projects on International Waterways”. International Watercourses, Enhancing Cooperation and Managing Conflict: A World Bank Seminar. World Bank Technical Paper no. 414, 1998, pág 38. 255 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 4. La Convención de Naciones Unidas de 1997 sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para Fines Distintos de la Navegación En la primavera de 1997 la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Convención sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para Fines Distintos de la Navegación como resultado de un laborioso proceso de negociación en la Comisión de Derecho Internacional que trabajó en ello desde 1971, y en el Sexto Comité de la Asamblea General. La Convención tiene 37 artículos divididos en siete partes: Introducción (I), Principios Generales (II), Medidas Proyectadas (III), Protección, Preservación y Gestión (IV), Condiciones Perjudiciales y Situaciones de Emergencia (V), Disposiciones Diversas (IV), Cláusulas Finales (VI). Los principios generales previamente explicados, así como algunos tratados que serán analizados en este capítulo, sirvieron de base para la elaboración del texto de esta Convención. La Convención establece una serie de reglas que son aplicables a las Partes de la misma, en ausencia de acuerdos bilaterales o regionales. Se trata de un acuerdo marco que crea directrices y, en algunos casos, estándares mínimos. Esta Convención se aplica a los usos de los cursos de agua internacionales17 y a los usos de sus aguas para fines distintos de la navegación y a las medidas de protección, preservación y ordenación relacionadas con los usos de esos cursos de agua y de sus aguas. El texto alienta a los estados a firmar acuerdos de cursos de agua18. Dentro de los principios generales, se estipula que los estados del curso de agua utilizarán, en sus territorios respectivos, un curso de agua internacional de manera equitativa y razonable, lo que requiere usos óptimos y sostenibles “compatibles con la protección adecuada del curso de agua del que se trate”19. El artículo 6 incluye los factores relevantes para decidir si un uso es equitativo y razonable20. El derecho a un uso equitativo y razonable viene equilibrado por el artículo 7 que obliga a los estados del curso de agua a adoptar todas las medidas apropiadas para impedir que se causen daños sensibles entre los propios estados que comparten ese curso de agua. Cuando a pesar de ello se causen daños sensibles a otro estado 17 Por “curso de agua” se entenderá un sistema de aguas de superficie y subterráneas que, en virtud de su relación física, constituyen un conjunto unitario y normalmente fluyen a una desembocadura común; y por “curso de agua internacional” se entiende un curso de agua algunas de cuyas partes se encuentran en estados distintos. artículo 2 a) y b) de la Convención. 18 Artículo 3 de la Convención. 19 Artículo 5 de la Convención. 20 Factores naturales (geografía, hidrología, clima, ecología); necesidades sociales y económicas; poblaciones dependientes; usos existentes y potenciales del curso de agua; conservación, protección, desarrollo y economía en la utilización de los recursos hídricos y el coste de las medidas adoptadas a tal efecto; existencia de alternativas, de valor comparable, respecto del uso particular actual o previsto. 256 La protección de los recursos de agua dulce del curso de agua, el estado cuyo uso los cause deberá, en consulta con el estado afectado, adoptar todas las medidas apropiadas para eliminar o mitigar esos daños y, cuando proceda, examinar la cuestión de la indemnización. Otros principios generales son la obligación de cooperar, de intercambiar regularmente información y datos, y de tratar la relación entre los diferentes usos de un curso de agua. La Convención confirma las reglas generales del derecho internacional del medio ambiente exigiendo el intercambio de información sobre medidas proyectadas que puedan tener un impacto transfronterizo21, las consultas y negociaciones sobre esas medidas22, y en situaciones de emergencia23. La innovación más significativa de esta Convención se refiere a las medidas sobre protección, preservación y gestión de ecosistemas. Así, la Convención obliga a los estados de los cursos de agua a proteger, preservar y gestionar dichos cursos y sus aguas y, específicamente, a proteger y preservar sus ecosistemas24. La contaminación que pueda causar un daño sensible a otro estado del curso de agua o a su medio ambiente debe prevenirse, reducirse y controlarse25. Se entiende por “contaminación de un curso de agua internacional” toda alteración nociva de la composición o calidad de las aguas de un curso de agua internacional que sea resultado directo o indirecto de un comportamiento humano. Asimismo, los estados del curso de agua deben prevenir la introducción de especies extrañas o nuevas que puedan tener efectos nocivos para el ecosistema de dicho curso de agua, afectando sensiblemente a otros estados que lo compartan26. Además, se requiere a esos estados que adopten, individualmente, y, cuando proceda, en cooperación con otros, todas las medidas respecto a un curso de agua internacional que sean necesarias para proteger y preservar el medio marino, incluidos los estuarios27. Esta Convención de Naciones Unidas constituye la base esencial del derecho internacional sobre agua dulce, a pesar de que aún no ha entrado en vigor28. 21 Artículos 11 a 16 de la Convención. 22 Artículo 17 de la Convención. 23 Artículo 25 de la Convención. 24 Artículo 20 de la Convención. 25 Artículo 21 de la Convención. 26 Artículo 22 de la Convención. 27 Artículo 23 de la Convención. 28 El artículo 36 de la Convención requería un número de treinta y cinco ratificaciones, cifra que al 13 de febrero de 2007 no se ha alcanzado. Por el momento sólo la han firmado 16 estados y 12 la han ratificado. 257 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica El Tribunal Internacional de Justicia en su sentencia de 25 de septiembre de 1997 en el asunto Gabçicobo-Nagymaros29 referido a la construcción de un conjunto de presas en el Danubio, reconoció de forma explícita la naturaleza obligatoria del principio de utilización equitativa incluido en esta Convención. Ello se debe a que la misma contiene principios del derecho internacional consuetudinario aceptados por la Comunidad Internacional. Como veremos más adelante, muchos de los tratados de cursos de agua internacionales recogen este principio. Normas de aplicación regional y bilateral Una serie de organizaciones regionales han adoptado principios relativos al agua dulce. En 1968, el Consejo de Europa adoptó la Carta Europea del Agua, tan sólo dos años después de la adopción de las Reglas de Helsinki. Esta Carta contiene una serie de principios para la correcta gestión de las aguas, a las que considera como un recurso indispensable que no es inagotable30. En 1989, la OCDE adoptó una recomendación denominada Políticas de Gestión de los Recursos Hídricos: Integración, Gestión de la Demanda y Protección de Aguas Subterráneas31. Este instrumento recomendaba a los países miembros que revisaran su marco institucional para la gestión del agua al objeto de lograr la gestión integrada de sus políticas de recursos hídricos. Además de estos esfuerzos, encontramos una serie de acuerdos regionales y bilaterales que establecen obligaciones para los estados. 5. El Convenio de Helsinki El Convenio Sobre la Protección y Uso de los Cursos de Agua Transfronterizos y los Lagos Internacionales de 199232 fue adoptado en el marco de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE). El mismo, establece el marco de la cooperación entre los países miembros de la CEPE con el fin de prevenir y controlar la contaminación de los cursos de agua transfronterizos y garantizar el uso racional de los recursos acuáticos, en la perspectiva de un desarrollo sostenible. 29 Se trata de un caso presentado por los Gobiernos de Hungría y la República de Eslovaquia sobre la construcción de un sistema de presas en Gabcikovo (antigua Checoslovaquia, hoy Eslovaquia) y en Nagymaros (Hungría). 30 Disponible en www.miliarium.com/Monografias/PHN/Varios/CartaEuropea.pdf. 31 31 de marzo de 1989 - C (89) 12/Final. Disponible en www.oecd.org/LongAbstract/0, 2546,en_2649_201185_30731513_1_1_1_1,00.html. 32 Instrumento de ratificación del Convenio sobre la protección y utilización de los cursos de agua transfronterizos y de los lagos internacionales, hecho en Helsinki el 17 de marzo de 1992. BOE núm. 81, de 04.04.2000. 258 La protección de los recursos de agua dulce ¿Qué son aguas transfronterizas? Son todas las aguas superficiales o subterráneas que marcan, atraviesan o están situadas en las fronteras entre dos o más estados; en lo que respecta a las aguas transfronterizas que desembocan directamente en el mar, su límite lo constituye una línea recta imaginaria trazada a través de la desembocadura entre los dos puntos extremos de las orillas durante la bajamar. Algunos aspectos de este Convenio regional son similares a los incluidos en la Convención de las Naciones Unidas, tales como la definición de aguas transfronterizas y el llamamiento para llevar a cabo una gestión racional del agua y respetuosa con el medio ambiente. 5.1. Principales obligaciones Las Partes al Convenio se comprometen a adoptar todas las medidas adecuadas para prevenir, controlar y reducir todo impacto transfronterizo. Por consiguiente, deben: • velar por una gestión de las aguas transfronterizas racional y respetuosa con el entorno; • utilizar las aguas transfronterizas de modo razonable y equitativo; • garantizar la conservación y, en caso necesario, la recuperación de los ecosistemas. Todas las acciones cuyo objetivo sea luchar contra la contaminación del agua se deben adoptar en el origen de la contaminación. Las medidas adoptadas no deben ocasionar, como resultado directo o indirecto, una transferencia de la contaminación a otros medios33. Las medidas adoptadas por los estados Partes en el Convenio se inspirarán en los principios siguientes: • el principio de precaución, en virtud del cual no se pospondrán las medidas encaminadas a evitar un vertido de sustancias peligrosas, alegándose que no se ha demostrado aún la existencia de vínculos causales entre dichas sustancias y el impacto transfronterizo; • el principio de que quien contamina paga, en virtud del cual los costes de las medidas de prevención o de lucha contra la contaminación deberá soportarlos el que contamine; • los recursos hídricos se gestionarán de modo que se atiendan las necesidades de la generación actual, sin poner en peligro las de las generaciones futuras. 33 El artículo 3 del Convenio incluye una serie de medidas que deben adoptarse para prevenir, controlar y reducir el impacto transfronterizo, tales como el establecimiento de autorizaciones previas para la contaminación procedente de fuentes puntuales, la aplicación de las mejores tecnologías disponibles y la reducción de las aportaciones de nutrientes y de sustancias peligrosas. 259 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Las medidas para reducir el impacto transfronterizo pueden ser de carácter jurídico, administrativo, económico, técnico y financiero. Las Partes pueden adoptar criterios de calidad del agua o definir límites de emisión para los vertidos en las aguas de superficie. El Convenio hace esfuerzos por regular específicamente algunas industrias y actividades, requiriendo a cada Parte que establezca límites de emisión para industrias específicas de las que vierten sustancias peligrosas basadas en las mejores tecnologías disponibles. Los estados Partes deben adoptar programas para vigilar el estado de las aguas transfronterizas. Los estados ribereños deben prestarse asistencia mutua cuando ésta sea solicitada, si ocurriera alguna situación crítica. Además, deben colaborar en la investigación y desarrollo de técnicas eficaces para la prevención, el control y la reducción del impacto transfronterizo (métodos de evaluación de la toxicidad de las sustancias peligrosas, conocimientos sobre los efectos ambientales de los contaminantes, desarrollo de tecnologías o métodos de producción respetuosos con el medio ambiente, etc.) y en la elaboración de reglas sobre responsabilidad. 5.2. Medidas de cooperación El Convenio fomenta la cooperación de los estados ribereños, por medio de acuerdos bilaterales o multilaterales para la aplicación armonizada de políticas, programas y estrategias de protección de las aguas transfronterizas, incluyendo el establecimiento de órganos conjuntos para tratar cuencas específicas. Así estos estados pueden: • recopilar datos, elaborar inventarios sobre las fuentes de contaminación que tengan (o puedan tener) un impacto transfronterizo; • elaborar programas conjuntos de vigilancia; • fijar límites de emisión para las aguas usadas; • establecer procedimientos de alerta; • realizar estudios de impacto ambiental; • evaluar la eficacia de los programas de lucha contra este tipo de contaminación. La Reunión de las Partes El principal órgano responsable de la implementación del Convenio es la Reunión de las Partes, que toma todas las decisiones sobre el trabajo que se realiza en el ámbito del Convenio. Es responsable de la definición y revisión de las políticas y enfoques relativos a la gestión de los recursos hídricos transfronterizos de las Partes. Además, comparte la información sobre la experiencia obtenida mediante la celebración y aplicación de acuerdos bilaterales y multilaterales sobre dichos recursos transfronterizos, y asume toda actuación necesaria para lograr los fines del Convenio. ➔ 260 La protección de los recursos de agua dulce Las Partes se reúnen, cada tres años, para establecer el programa de trabajo para los siguientes tres o años o más. La Reunión de las Partes es responsable, asimismo, de las decisiones sobre la estructura organizativa y el papel de los órganos creados, con vistas a la ejecución de su programa de trabajo. Fuente: CEPE, El Convenio de la CEPE de 1992 sobre Protección sobre Protección y Utilización de los Cursos de Agua Transfronterizos y de los Lagos Internacionales. Ficha Convenio de Helsinki Nombre oficial del Convenio Convenio Sobre la Protección y Uso de los Cursos de Agua Transfronterizos y los Lagos Internacionales Publicación en el BOE BOE núm. 81, de 04.042000. Fecha de firma Helsinki, 17 de marzo de 1992 Fecha de entrada en vigor 6 de octubre de 1996 Fecha de entrada en vigor en España 16 de mayo de 2000 Número de Partes 35 España firmó el Convenio el 18 de marzo de 1992 y lo ratificó el 16 de febrero de 2000. La Comunidad Europea firmó el Convenio 18 de marzo de 1992 y lo ratificó el 14 de septiembre de 1995. Página web de la Secretaría del Convenio www.unece.org/env/water/welcome.html Páginas web donde encontrar información respecto a ese convenio www.euro.who.int/ 261 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 5.3. El Protocolo Sobre el Agua y la Salud En 1999, las Partes a la Convención de Helsinki adoptaron el Protocolo Sobre Agua y Salud. El principal objetivo del Protocolo es la protección de la salud y el bienestar humano mediante el logro de una mejor gestión del agua, incluida la protección de los ecosistemas acuáticos. Así también, este objetivo pretende lograrse a través de la prevención, el control y la reducción de enfermedades relacionadas con el agua. El Protocolo es el primer acuerdo internacional de este tipo, adoptado expresamente para obtener un abastecimiento de agua potable y un saneamiento adecuados para todos, y proteger, de modo eficaz, los recursos hídricos que se utilizan como fuente de agua potable. Para alcanzar estas metas, el Protocolo dispone que las Partes establezcan objetivos relativos a la calidad del agua potable y de los vertidos a escala local y nacional, así como al funcionamiento de las redes de abastecimiento de agua y de las plantas de depuración de aguas residuales. Otras obligaciones se refieren a la reducción de los brotes y del impacto de enfermedades relacionadas con el agua. El Protocolo obliga a las Partes a asegurar el suministro de agua de calidad y de saneamiento adecuado a través del establecimiento de sistemas colectivos, la protección efectiva de las fuentes de agua dulce, la adopción de medidas para garantizar la salud humana frente a enfermedades relacionadas con el agua y a la realización de una vigilancia eficaz. La Primera Conferencia de las Partes (COP) de este Protocolo se celebró en Ginebra, entre el 17-19 de enero de 2007. En dicha ocasión se aprobó el programa de trabajo para el período 2007-2009 y el régimen de cumplimiento del Protocolo, entre otras cuestiones. Ficha Protocolo Agua y Salud Nombre oficial del Convenio Protocolo sobre Agua y Salud Publicación en el BOE Fecha de firma Londres, 17 de junio de 1992 Fecha de entrada en vigor 4 de agosto de 2005 Fecha de entrada en vigor en España Número de Partes 21 España firmó el protocolo el 17 de junio de 1999 y no lo ha ratificado aún. La Comunidad Europea aún no ha firmado este Protocolo. Página web de la Secretaría del Convenio www.unece.org/env/water/ welcome.html Páginas web donde encontrar información respecto a este Convenio y su aplicación www.unece.org/env/water/text/text_protocol.htm www.euro.who.int/ 262 La protección de los recursos de agua dulce 5.4. El Protocolo sobre Responsabilidad Civil El accidente de Baia Mare, Rumania, en enero de 2000, ilustró el potencial catastrófico de contaminación transfronteriza derivado de los accidentes industriales. La rotura de una balsa de almacenamiento de residuos provocó la fuga de 100.000 m3 de lodos con un alto contenido de cianuro, lo que provocó una descarga estimada de 50-100 toneladas de cianuro y metales pesados, especialmente cobre, en los ríos Lapus, Somes, Tisza y, finalmente, en el Danubio. La contaminación acabó alcanzando el mar Negro, afectando a Rumania, Hungría y Serbia y Montenegro. Los sistemas de responsabilidad civil existentes no servían para dar cobertura adecuada a este tipo de accidentes, por carecer de la especificidad necesaria, o simplemente porque no estaban en vigor. En 2003, se adoptó el Protocolo sobre Responsabilidad Civil y Compensación de los Daños Resultantes de los Efectos Transfronterizos de Accidentes Industriales en Aguas Transfronterizas, a fin de paliar esta carencia y resolver el problema de la falta de indemnización por los daños producidos en países vecinos. Ficha Protocolo Responsabilidad Civil Nombre oficial del Convenio Protocolo sobre Responsabilidad Civil y Compensación de los Daños Resultantes de los Efectos Transfronterizos de Accidentes Industriales en Aguas Transfronterizas Publicación en el BOE Fecha de firma Kiev, 21 de mayo de 2003 Fecha de entrada en vigor Aún no ha entrado en vigor, se requieren 16 ratificaciones y sólo lo ha ratificado Hungría Fecha de entrada en vigor en España Número de Partes 24 España no ha firmado este protocolo ni la Comunidad Europea Página web de la Secretaría del Convenio www.unece.org/env/water/ welcome.html Páginas web donde encontrar información respecto a este Convenio y su aplicación www.unece.org/env/civil-liability/welcome.html www.euro.who.int/ El Protocolo otorga el derecho a una compensación adecuada y rápida a aquellas personas que se hayan visto afectadas por el impacto transfronterizo de accidentes industriales sobre cursos de agua internacionales (por ejemplo, pescadores u obras hidráulicas aguas abajo). Las compañías serán responsables de los accidentes acaecidos en instalaciones industriales, incluidas las balsas de lodos, así como los ocurridos durante el transporte en oleoductos. El Protocolo cubre asimismo los daños personales y a la propiedad, la pérdida de ingresos, los costes de limpieza y las medidas de respuesta. Además, establece lími263 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica tes financieros a la responsabilidad en función del riesgo inherente a la actividad, por ejemplo, las cantidades de sustancias peligrosas que estén presentes o puedan estarlo y su toxicidad, o el riesgo que suponen para el medio ambiente. Para cubrir dicha responsabilidad, las compañías están obligadas a establecer garantías financieras, tales como seguros. El Protocolo establece que no debe hacerse discriminación de las víctimas: las víctimas de los efectos transfronterizos no pueden ser tratadas menos favorablemente que las víctimas del país en el que ocurrió el accidente. 6. El Rin Los primeros acuerdos sobre el Rin se centraron en aspectos concretos, tales como la navegación, la regulación de la pesca de salmón y el transporte de sustancias corrosivas y peligrosas34. La Comisión Internacional para la Protección del Rin establecida en 1950 por Suiza, Francia, Alemania, Luxemburgo y Holanda dio un gran paso, al ampliar el ámbito de la cooperación internacional en la cuenca del Rin. El acuerdo facilitó la identificación de cuestiones comunes de interés para las Partes, iniciando un estudio conjunto sobre las condiciones del Rin. Sin embargo, la Fuente: www.ari.uni-heidelberg.de/rsdn/ Comisión era informal y no tenía compromisos jurídicamente vinculantes y, además, los estados tenían otras prioridades por aquel entonces. Hasta los años setenta no se aplicaron medidas sustantivas para frenar la contaminación del Rin. En 1963, Alemania, Francia, Holanda, Luxemburgo y Suiza firmaron el Acuerdo sobre la Comisión Internacional para la Protección del Rin contra la Contaminación, también denominado Acuerdo de Berna. Este Acuerdo estableció una secretaría permanente en Coblenza, formalizando la existencia de la Comisión Internacional para la Protección del Rin (CIPR). Se trata, fundamentalmente, de un acuerdo institucional que incluye, de forma específica, las tareas de la CIPR, entre las que se encuentran estudiar la naturaleza, importancia y origen de la contaminación del Rin, proponer medidas para controlar la contaminación de las Partes, preparar acuerdos futuros entre las Partes, publicar informes anuales de sus actividades y resultados, y establecer grupos de trabajo. 34 De Villeneuve, Carel H.V., Western Europe’s Artery: The Rhine, 36 Natural Resources Journal, 1996; Kiss, A. The Protection of the Rhine Against Pollution, 25 Natural Resources Journal, 1985. 264 La protección de los recursos de agua dulce En 1976, las partes a la CIPR firmaron el Convenio para la Protección del Rin Contra la Contaminación por Cloro para abordar los problemas causados por las aportaciones de cloro en este río. Sin embargo, este acuerdo no entró en vigor hasta 1985, debido a una serie de problemas surgidos en Francia por la presencia de las Minas de Potasio de Alsacia que dio origen a un conflicto entre Holanda y Francia. Este conflicto llegó hasta el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE). El Convenio mencionado trataba el problema de la salinización del Rin, exigiendo a las Partes que previnieran cualquier aumento de vertido de cloro. Francia es el país donde se origina la mayor cantidad de vertidos de cloro en el Rin, razón por la que el Convenio se centraba, principalmente, en la reducción de los iones de cloro en territorio francés. En 1976, se firmó el Convenio Sobre la Protección del Rin Contra la Contaminación química35 que fue negociado al mismo tiempo que la Directiva 76/646/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por el vertido de determinadas sustancias peligrosas36. Este Convenio estableció un sistema de lista de las sustancias peligrosas. Listados de sustancias peligrosas Anexo I.- lista negra: sustancias cuyo vertido debía eliminarse gradualmente y estar previamente autorizado. Anexo II- lista gris: sustancias cuyo vertido debía regularse y limitarse. En 1986, un grave vertido que se ocasionó accidentalmente en el almacén de la empresa farmacéutica Sandoz, en las cercanías de Berna, puso de manifiesto las debilidades del Convenio sobre contaminación química. En 1987, se adoptó el Programa de Acción del Rin que estableció metas claras para la protección de los ecosistemas en los objetivos de gestión integrada del agua, ampliando de esta forma el enfoque de la CIPR basada, hasta entonces, en las técnicas “al final del tubo”. En 1998, se adoptó un Plan de Acción sobre medidas de control frente a las inundaciones. El 22 de enero de 1998, se firmó el Convenio Sobre la Protección del Rin37 que entró en vigor el 1 de enero de 2003. Con este Convenio, las Partes confirma- 35 Decisión del Consejo 77/586/CEE, de 25 de julio de 1977, por la que se celebra el Convenio sobre la protección del Rin contra la contaminación química y el Acuerdo adicional del Acuerdo firmado en Berna, el 29 de abril de 1963, sobre la Comisión internacional para la protección del Rin contra la contaminación. 36 DOCE L 129, de 18.05.1976. 37 Decisión 2000/706/CE del Consejo, de 7 de noviembre de 2000, sobre la conclusión en nombre de la Comunidad del Convenio Sobre la Protección del Rin. Este Convenio derogó el Acuerdo de abril de 1963 sobre la Comisión Internacional para la Protección del Rin Contra la Contaminación, el Acuerdo adicional de 1976 al Acuerdo de abril de 1963 sobre la Comisión Internacional para la Protección del Rin Contra la Contaminación y el Convenio de 1976 Sobre la Protección del Rin Contra la Contaminación Química. 265 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica ron su determinación para fortalecer su cooperación en la protección del Rin, sus riberas y llanuras de inundación. Los objetivos del nuevo Convenio son los siguientes: • lograr un desarrollo sostenible del ecosistema del Rin, en particular mediante: – la preservación y la mejora de la calidad de las aguas, así como su función natural. – la protección de la diversidad de especies. – la reducción de la contaminación. – la preservación y la mejora de los hábitats naturales de la flora y la fauna silvestres. – una gestión de los recursos respetuosa del medio ambiente. – el respeto del medio ambiente a la hora de aprovechar los cursos de agua. • • • • garantizar la producción de agua potable; aumentar la calidad de los sedimentos; prevenir las inundaciones; coordinarse con las medidas de protección del Mar del Norte. Los estados ribereños se comprometen a: • • • • cooperar en la aplicación de las medidas de protección del Rin; desarrollar programas y estudios sobre el río; averiguar las causas y los responsables de la contaminación; someter a autorización previa las intervenciones técnicas que puedan perjudicar el ecosistema, así como los vertidos de aguas residuales y sustancias peligrosas; • reducir el riesgo de accidentes ecológicos. La CIPR está compuesta por representantes de los estados signatarios38. Su presidencia la ocupan por turnos dichos países. Toma las decisiones por unanimidad y las remite a las Partes contratantes. Las funciones de la CIPR son las siguientes: • • • • • preparar estudios y programas sobre el ecosistema del Rin; elaborar propuestas de medidas; evaluar la eficacia de las medidas emprendidas; coordinar los planes de advertencia y alerta; informar al público sobre el estado del Rin y los resultados de las actividades emprendidas. Cada año, la CIPR elabora un informe de actividades y lo remite a las Partes contratantes. Las Partes contratantes informan periódicamente a la CIPR sobre las medidas adoptadas en virtud del Convenio como, por ejemplo, las medidas legislativas, las actividades y sus resultados. 38 www.iksr.org. 266 La protección de los recursos de agua dulce Además la CIPR cuenta con una Secretaría permanente para asistir al presidente y a otros órganos de la Comisión. Asimismo, se encarga de preparar los contenidos y organizar las reuniones velando por el interés de todas las Partes estando comprometida a ser imparcial. Además, apoya a todos los países de la cuenca del Rin que están obligados a aplicar la Directiva Marco del Agua39. 7. El Danubio El Convenio sobre Cooperación para la Protección y el Uso Sostenible del Danubio (Convención para la Protección del Danubio) es el instrumento jurídico para la cooperación y la gestión transfronteriza de los recursos hídricos de esta cuenca. Este Convenio fue firmado el 29 de junio de 1994 en Sofía, Bulgaria, por los once países ribereños40 y la CE41, y entró en vigor en octubre de 1998. El objetivo principal de este Convenio es asegurar que las aguas superficiales y subterráneas de la cuenca del Danubio se gestionan y utilizan de forma sostenible y equitativa así como la preservación, mejora y uso racional de dichas aguas. 39 Ver epígrafe 13.3 de este Capítulo. 40 Alemania, Austria, Bulgaria, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Hungría, Moldavia, República Checa, Rumanía y Ukrania. 41 Decisión del Consejo 97/825/CE de 24 de noviembre de 1997 relativa a la celebración del Convenio Sobre la Cooperación para la Protección y el Uso Sostenible del Danubio. 267 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Las principales obligaciones de este Convenio son: • adoptar medidas preventivas para controlar los peligros que puedan originarse por accidentes debidos a inundaciones, heladas o sustancias peligrosas; • adoptar medidas para reducir los vertidos de contaminación en el Mar Negro procedentes de fuentes situadas en la cuenca del Danubio; • asegurar que la legislación nacional o cualquier otra medida adoptada en el plano nacional garantizan una protección eficaz de la calidad de las aguas así como un uso sostenible de las mismas dentro de la jurisdicción nacional, de esta forma se previenen, controlan y reducen los impactos transfronterizos; • controlar el vertido de aguas residuales, la aportación de nutrientes y de sustancias peligrosas, tanto desde fuentes difusas como desde fuentes puntuales, las descargas de calor, las actividades y medidas planificadas en lo que se refiere a obras hidráulicas, la utilización de energía hidráulica y los trasvases, entre otros; • intercambiar información sobre las condiciones generales del ecosistema del río, sobre la experiencia obtenida en la aplicación de las mejores tecnologías disponibles, sobre las emisiones y vigilancia, y sobre las medidas y regulaciones adoptadas para la protección de las aguas. Todas las medidas a adoptar deben estar basadas en los principios de prevención y de precaución. El principio básico de este Convenio es que todas las emisiones deben limitarse para prevenir la contaminación. Para ello, las Partes deben realizar inventarios de las fuentes de contaminación puntual y difusa, de forma periódica. Estos, sirven de base para el desarrollo de programas de acción conjunta. Teniendo en cuenta las propuestas de la Comisión Internacional creada por el Convenio las Partes deben establecer valores límites de emisión aplicables a sectores industriales específicos o a industrias, que se referirán a la descarga de contaminación. Además, los vertidos de sustancias peligrosas deben limitarse con base en las mejores tecnologías disponibles. La Comisión Internacional para la Protección del Danubio (CIPD)42 vela por la correcta aplicación de la Convención. La CIPD es un órgano transnacional creado por la Convención para la Protección del Danubio. Se compone de delegaciones de todas las Partes a la Convención para la Protección del Danubio y puede adoptar decisiones y recomendaciones. Las decisiones son vinculantes para todos aquellos que las votaron. Además, esta Comisión cuenta con una Secretaría que tiene su sede en Viena. Las funciones de la Secretaría son las de apoyar el trabajo de la CIPD y sus órganos de expertos, coordinar los programas de trabajo de la CIPD, apoyar el desarrollo de los proyectos y mantener el sistema de información de la CIPD, denominado Danubis. En el año 2000, la CIPD fue designada como plataforma 42 www.icpdr.org. 268 La protección de los recursos de agua dulce para la coordinación de las cuestiones de importancia internacional relativas a la aplicación de la Directiva Marco del Agua. Desde entonces, la Secretaría apoya la cooperación entre los países de la cuenca del Danubio en la aplicación de esa Directiva. 8. Las cuencas hispano-portuguesas España y Portugal comparten cinco cuencas: Miño, Limia, Duero, Tajo y Guadiana. Las relaciones ibéricas en materia de cuencas han sido reguladas a través de una serie de instrumentos desde finales del siglo XIX hasta finales del siglo XX. Esos tratados son reflejo de las necesidades de cada época cuando, todavía, la protección del medio ambiente no era una preocupación. Fuente: www.cadc-albufeira.org/ El primer instrumento es el Tratado de Límites desde la desembocadura del río Miño hasta la unión del río Caya con el Guadiana43, que se firmó en 1864, y al que se le incorporaron, en 1866, unos Anexos44 sobre los ríos transfronterizos. Allí, se dispu- 43 Gaceta de Madrid, 8 de junio de 1866. 44 Anexos al Tratado de límites desde la desembocadura del Miño hasta la unión del río Caya con el Guadiana, de 29 de septiembre de 1864, Gaceta de Madrid, 6 de diciembre de 1866. 269 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica so la utilización común de los ríos hispano-portugueses por parte de los habitantes de ambos países. Este Anexo reconoció la soberanía de los dos estados sobre los tramos internacionales de los ríos que discurren por sus respectivos territorios hasta la mitad de los mismos. También, estableció que los recursos hídricos que sirven de frontera entre ambos países debían utilizarse para el beneficio mutuo y que no se debía hacer actividad alguna en perjuicio de los intereses de la otra Parte. Este tratado fue completado por un Canje de notas en 191245 que estableció reglas para el uso industrial del agua en ambos lados de la frontera, asignando a cada lado la mitad del caudal. Estos documentos siguen vigentes en la actualidad. En 1926, se firmó el Convenio de Límites desde la Confluencia del Río Cuncos con el Guadiana hasta la Desembocadura de éste en el Mar46 que definió los límites que no habían sido incluidos en el Tratado de 1864. En 1927, se firmó la Convención para Regular el Aprovechamiento Hidroeléctrico del Tramo Internacional de Duero, ya que en este tiempo, ambos países tenían un ambicioso programa para producir electricidad y los tramos internacionales poseen un potencial hidroeléctrico muy significativo. Era, entonces, necesario acordar cómo compartir este potencial energético, puesto que una serie de empresas públicas y semi privadas ya se encontraban construyendo presas bajo contratos de concesión a largo plazo. Así, se incluyó el principio de utilización equitativa del potencial hidrológico y se prohibió el trasvase de caudales, excepto en los casos justificados por motivos de salud pública y sólo después de haber obtenido el acuerdo de la otra Parte47. Además, el Convenio estableció la creación de una Comisión Internacional Hispano-Portuguesa, cuyas funciones eran regular el ejercicio de los derechos bilaterales reconocidos y resolver cuestiones jurídicas y técnicas. Sin embargo, esta Comisión no fue operativa hasta la firma de la Convención de 1964. El Convenio de 1927 sólo era aplicable a los tramos internacionales del Duero y no incluía las aguas subterráneas. El Convenio para Regular el Aprovechamiento Hidroeléctrico de los Tramos Internacionales del río Duero y de sus Afluentes, y su Protocolo adicional48 no introdujeron grandes cambios a las disposiciones del Convenio de 1927, pero ampliaron su aplicación a los afluentes. Este Convenio jugó un papel muy importante en la industrialización de ambos países. Este instrumento dividió el total del potencial hidroeléctrico en la mitad, otorgando el 50% para cada país, por lo que en este aspecto se aplicó el principio de utilización equitativa. El Convenio para Regular el Uso y Aprovechamiento Hidráulico de los Tramos Internacionales de los Ríos Miño, Limia, Tajo, Guadiana y Chanza y de sus Afluentes, y su 45 Canje de notas relativo al aprovechamiento industrial de las aguas de los ríos limítrofes. Gaceta de Madrid, 17 de septiembre de 1912. 46 Gaceta de Madrid, 24 de noviembre de 1926. 47 Barreira, A. The 1998 Luso-Spanish Convention on Iberian Basins: A Framework for Cooperation Yearbook of International Environmental Law, Editors Geir Ulfstein and Jacob Werksman, Volume 14, Oxford University Press, Oxford, 2004. 48 BOE de 19.08.1966. 270 La protección de los recursos de agua dulce Protocolo adicional49 extendieron la cooperación a todos los ríos que comparten ambos países. Aunque la base de este acuerdo era el aprovechamiento hidroeléctrico de estos ríos, también se refiere a la posibilidad de utilizarlo para otros propósitos. Por ejemplo, en el caso del Guadiana, era importante asegurar su aprovechamiento para el riego. El Convenio también se refiere a otros aspectos tales como el mantenimiento de caudales mínimos durante períodos de escasez de agua y la construcción de presas, embalses y otros trabajos similares en el tramo o ribera del río que perteneciera al otro estado, cuando fuera necesario realizar esos trabajos. También, establece obligaciones para el intercambio de información sobre la construcción de esos trabajos para evitar daños a la utilización e intereses del otro estado. La Convención establecía la Comisión Hispano-Portuguesa para Regular el Uso y Utilización de las Zonas Fronterizas de los Ríos Internacionales la cual asumió las funciones de la Comisión Internacional Hispano-Portuguesa establecida en el Convenio de 1964. De nuevo, el Convenio de 1968 no incluía las aguas subterráneas. Estos convenios de 1964 y 1968 siguen vigentes en todo aquello que no se contraponga al Convenio de Albufeira vigente en la actualidad. 8.1. El Convenio de Albufeira El Convenio sobre Cooperación para la Protección y el Aprovechamiento Sostenible de las Aguas de las Cuencas Hidrográficas Hispano-Portuguesas se firmó en la ciudad portuguesa de Albufeira, en noviembre de 1998, y entró en vigor el 17 de enero de 200050. El objeto de este Convenio ha sido definir el marco de cooperación entre las Partes para la protección de las aguas superficiales y subterráneas y de los ecosistemas acuáticos y terrestres directamente dependiente de ellos y para el aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos de las cuencas hidrográficas del Mino, Limia, Duero, Tajo y Guadiana51. El ámbito de aplicación de este Convenio es más amplio que el de los anteriores, en línea con los principales instrumentos jurídicos de protección de las aguas vigentes en la actualidad. Este Convenio es un convenio marco similar en este sentido a la Convención de Naciones Unidas de 1997 y a la Directiva Marco del Agua (DMA). Debe tenerse en cuenta que las negociaciones de este Convenio se produjeron al mismo tiempo que se negociaba la DMA, por lo que muchas de sus disposiciones están vinculadas al cumplimiento de las obligaciones recogidas en esa Directiva. El Convenio se aplica a las actividades destinadas a promover y proteger el buen estado de las aguas de esas cuencas y a las del aprovechamiento de los recursos hídricos en curso o proyectadas, en especial las que causen o sean susceptibles de causar impactos transfronterizos52. 49 BOE núm. 96, 22.04.1969. 50 BOE núm. 37, de 12.02.2000. 51 Artículo 2 del Convenio. 52 Artículo 3.2 del Convenio. 271 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Los objetivos de este Convenio son coordinar las acciones: • para promover el buen estado de las aguas tanto superficiales como subterráneas de las cuencas hispano-portuguesas y las relativas; • para el aprovechamiento sostenible de esas aguas; • para que contribuyan a mitigar los efectos de las inundaciones y sequías o escasez. Con el fin de alcanzar esos objetivos se estableció un mecanismo de cooperación que debe observar los principios y reglas del derecho internacional y comunitario. Dicho mecanismo consiste en: 1. Intercambio de información regular y sistemático sobre las materias objeto del Convenio, así como de las iniciativas internacionales relacionadas con éstas. 2. Consultas y actividades en el seno de los órganos instituidos por el Convenio. 3. Adopción, individual o conjunta, de las medidas técnicas, jurídicas, administrativas u otras necesarias para la aplicación y desarrollo del Convenio. Las principales obligaciones y compromisos recogidos en este Convenio se refieren a los siguientes aspectos: a) la cooperación entre las Partes; b) la protección y aprovechamiento sostenible; c) las situaciones excepcionales. En materia de cooperación, España y Portugal deben53: 1. Intercambiar información, a través de la Comisión para la Aplicación y Desarrollo del Convenio (CADC), de forma regular y sistemática sobre aspectos tales como la gestión de las aguas de las cuencas hispano-portuguesas, las actividades susceptibles de causar impactos transfronterizos y la legislación y marco institucional de cada país. 2. Facilitar información al público sobre las materias objeto de este Convenio. 3. Informar a la CADC de todas aquellas acciones necesarias para la aplicación del Convenio. 4. Consultarse sobre proyectos que puedan causar un impacto transfronterizo. 5. Evaluar los proyectos y actividades que puedan causar un impacto transfronterizo54. 6. Establecer y/o perfeccionar sistemas conjuntos o coordinados de comunicación, alerta y emergencia. 7. Desarrollar programas sobre la seguridad de infraestructuras y evaluación de riesgos. 53 Artículos 5 a 12 del Convenio. 54 Tanto la consulta como la evolución del impacto ambiental transfronterizo siguen el procedimiento previsto en el Convenio de Espoo sobre evaluación del impacto ambiental transfronterizo (Ver Capítulo 10 de esta Guía). 272 La protección de los recursos de agua dulce 8. Coordinar para cada cuenca hidrográfica los planes de gestión y los programas de medidas elaborados en términos de derecho comunitario. 9. Adoptar las medidas necesarias para cumplir con otras obligaciones relacionadas con las anteriores. En materia de protección y aprovechamiento sostenible, España y Portugal están obligados a55: a) Adoptar todas las medidas para proteger la calidad de las aguas, incluyendo la realización de inventarios, evaluaciones y clasificaciones y el cumplimiento con los objetivos ambientales de la DMA56. b) Coordinar procedimientos para la prevención y control de la contaminación de fuentes de emisión puntuales y difusas. En lo que se refiere a situaciones de excepción, España y Portugal deben57: 1. Adoptar medidas para prevenir incidentes de contaminación accidental y limitar sus consecuencias. 2. Coordinar sus actuaciones y establecer mecanismos para minimizar los efectos de las avenidas (inundaciones). 3. Actuaciones para prevenir y controlar las situaciones de sequía y escasez. Las Partes se reconocen el derecho al aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos de las cuencas. Además, el Convenio establece un régimen de caudales provisional que España se comprometió a respetar, salvo que tengan lugar situaciones y condiciones de excepción58. Este régimen de caudales se estableció para cada una de las cuencas. • Caudal integral anual en el Miño: 3.700 hm3/año. • Caudal integral anual en el río Duero: a) en la presa de Miranda: 3.500 hm3/año; b) en la presa de Saucelle y estación de aforos en el río Águeda: 3.800 hm3/año; c) en la presa de Crestuma: 5.000 hm3/año. • Caudal integral anual en el río Tajo: a) en la salida del salto de Cedillo: 2.700 hm3/año; b) en la estación de Ponte Muge: 4.000 hm3/año. • Caudal en el río Guadiana, para este caso fija un caudal integral anual y un caudal medio diario: a) caudal integral anual en el azud de Badajoz en hm3/año: 55 Artículos 13 a 16 del Convenio. 56 Ver sección 13.2 de este Capítulo. 57 Artículos 17 a 19 del Convenio. 58 Protocolo adicional: Régimen de caudales. 273 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Precipitación acumulada sobre la media a 1 de marzo Volumen total almacenado (hm3/año) en embalses de referencia > 4.000 ........................................................................... Entre 3.150 y 4.000 ................................................... Entre 2.650 y 3.150 ................................................... < 2.650 ........................................................................... > 65% < 65% 600 500 400 Excepción 400 300 Excepción Excepción b) Caudal medio diario en el azud de Badajoz y en Pomarao: 2m3/seg. Marco Institucional del Convenio Conferencia de las Partes: se compone de los representantes que determinan los respectivos gobiernos y la preside un Ministro de cada estado o la persona por éste designada. Comisión para la Aplicación y Desarrollo del Convenio59 (la Comisión o CADC) es un órgano de trabajo compuesto por delegaciones nombradas por cada uno de los estados. Sus decisiones se toman en Plenario y puede constituir grupos de trabajo, subcomisiones y convocar foros de audiencia pública. 9. Las cuencas americanas Desde la primera década del siglo XX tanto en Norteamérica como en Sudamérica se han ido adoptando una serie de tratados para la protección de los recursos hídricos. 9.1. Norteamérica En Norteamérica encontramos dos regímenes, uno para las aguas transfronterizas compartidas entre los Estados Unidos y Canadá y otro para las compartidas entre Estados Unidos y México. En 1909, se firmó el Tratado de Washington relativo a las Aguas Transfronterizas y Asuntos relativos a la Frontera entre los Estados Unidos y Canadá que, entre sus disposiciones, incluía la obligación de no contaminar las aguas que constituyen la frontera entre ambos países o las que los cruzan. Esta disposición apenas tuvo efecto y las aguas de los Grandes Lagos fueron objeto de una gran contaminación. En 1972 y 1978, se firmaron los Acuerdos sobre la Calidad de las Aguas de los Grandes Lagos. 59 www.cadc-albufeira.org. 274 La protección de los recursos de agua dulce A raíz del Tratado de 1909 se constituyó una Comisión Mixta Internacional60 que, en 2006, recomendó la firma de un nuevo acuerdo sobre la calidad de las aguas de los Grandes Lagos. Los Estados Unidos y México comparten una frontera de unos 3.200 km que se extiende desde el Océano Pacífico atravesando el Desierto de Sonora hasta el Golfo de México. La región fronteriza incluye los ríos Grande, Colorado, Tijuana, San Pedro, Santa Cruz y Nuevo Río que se distribuyen entre las jurisdicciones de seis estados mexicanos y cuatro estados de los EE.UU constituyendo una región geográfica en la que se comparten la atmósfera y los recursos hídricos, superficiales y subterráneos61. La Convención de 1984 fijó el límite respecto a la línea divisoria entre los dos países en la parte que sigue el lecho del Río Grande y el Río Colorado. No obstante, la Convención para el establecimiento de una Comisión Internacional de Límites y Aguas de 1889, que decidiría sobre las controversias que se suscitaran en el cauce de los Ríos Bravo del Norte y Colorado, creó una Comisión encargada de aplicar las reglas de la Convención de 1884, así como de la solución de controversias al respecto. En 1906 se firmó la Convención para la Equitativa Distribución de las Aguas del Río Grande que es, básicamente, un tratado para la distribución de aguas destinadas al riego en el Valle de Juárez. El Tratado de Distribución de las Aguas Internacionales de los Ríos Colorado y Tijuana y Bravo desde Fort Quitman, Texas, Estados Unidos de América, al Golfo de México de 1944, estableció la Comisión Internacional de Límites y Aguas62 que reemplazaba a la creada por la Convención de 1889. 9.2. Sudamérica En Sudamérica, Argentina y Uruguay adoptaron el Tratado del Río Uruguay, en 1961, que establece los límites fronterizos. En 1975, se adoptó el Estatuto del Río Uruguay, con el fin de establecer los mecanismos comunes necesarios para el aprovechamiento óptimo y racional del Río Uruguay, en estricta observancia de los derechos y obligaciones emergentes de los tratados y demás compromisos internacionales vigentes para cualquiera de las Partes. Las Partes se obligaron a coordinar, por intermedio de la Comisión, las medidas adecuadas, a fin de evitar la alteración del equilibrio ecológico y controlar plagas y otros factores nocivos en el Río y sus áreas de influencia63. Además, se comprometieron a proteger y preservar el medio acuático y, en particular, a prevenir su contaminación dictando las normas y adoptando las medidas apropiadas, en conformidad 60 www.ijc.org. 61 Kiss, A. Shelton, D. Op.Cit. pág. 487. 62 www.sre.gob.mx/cila/ 63 Artículo 36 del Tratado. Disponible en www.dsostenible.com.ar/acuerdos/estaturu.html 275 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica con los convenios internacionales aplicables y con adecuación, en lo que fuera pertinente, a las pautas y recomendaciones de los organismos técnicos internacionales64. Cabe recordar que este río en la primera década del S XXI ha sido objeto de una controversia entre ambos países por la construcción de unas papeleras en el territorio de Uruguay. El Tratado de la Cuenca del Plata fue firmado en 1969 por Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, con el objetivo de mancomunar esfuerzos para promover el desarrollo armónico y la integración física de la Cuenca del Plata y de sus áreas de influencia directa y ponderable65. Para ello, se comprometían a fomentar, entre otros, la utilización racional del recurso agua, especialmente a través de la regulación de los cursos de agua y su aprovechamiento múltiple y equitativo; y la preservación y el fomento de la vida animal y vegetal. En 1995 se firmó el Acuerdo constitutivo de la Comisión Trinacional para el Desarrollo de la Cuenca del Río Pilcomayo66 entre Argentina, Bolivia y Paraguay. Esta Comisión es responsable del estudio y ejecución de proyectos conjuntos en el Río Pilcomayo que fomenten el desarrollo de la Cuenca, entre ellos, la vigilancia de la calidad del agua y la propuesta de estándares de emisión para ciertos contaminantes, así como la coordinación para la adopción de medidas adecuadas que eviten alteraciones en el equilibrio ecológico, incluyendo el control de plagas y otros factores que contaminen el río. 10. Las cuencas de África Los estados africanos han adoptado una serie de tratados bilaterales y regionales importantes para proteger y gestionar los recursos hídricos. Entre ellos cabe destacar: • Acuerdo de la Cuenca Hidrográfica del Níger sobre cooperación económica y navegación de 1963, firmado por Burkina Faso, Cameroon, Chad, Dahomey, Guinea, Costa de Marfil, Mali, Níger, Nigeria. Un año más tarde se estableció la Comisión del Níger. • Convención relativa al Río Senegal de 1972, firmada entre Mali, República Islámica de Mauritania y Senegal. • Acuerdo del Río Gambia de 1978, firmado entre Gambia, Guinea-Conackry y Senegal. • Acuerdo sobre el Plan de Acción para la gestión ambiental del sistema común del Río Zambezi de 1987, firmado entre Bostwana, Mozambique, Tanzania, Zambia y Zimbaue. • Protocolo sobre los Sistemas de Cuencas Hidrográficas Compartidas de 1995, firmado en el marco de la Comunidad para el Desarrollo de África del 64 Artículo 41 del Tratado. 65 Artículo 1 del Tratado. 66 www.mopc.gov.py/www2004/web_pilcomayo/comision.html 276 La protección de los recursos de agua dulce Sur y revisado por un nuevo acuerdo adoptado en 2000. Fue firmado entre Angola, Bostwana, Lesoto, Malawi, Mozambique, Namibia, Sudáfrica, Suazilandia, Tanzania, Zambia y Zimbaue. 11. Asia Los acuerdos en materia de cursos de agua internacional más relevantes de este continente son: • Acuerdo de Cooperación para el Desarrollo Sostenible de la Cuenca Hidrográfica del Mekong, firmado en 1995 entre Tailandia, Vietnam, Laos y Cambodia que estableció la Comisión del Río Mekong67. • Tratado Bangladesh- India sobre la aguas del Río Ganges, firmado en 1996. • Tratado India-Nepal sobre las aguas del Río Mahakali, firmado en 1996. Junto a estos tratados cabe señalar el caso de Oriente Medio donde la resolución de los aspectos relativos al agua es vital para la seguridad de la región. Desde hace tiempo, se reconoce que la única solución razonable al problema del agua en la cuenca del Jordán es a través de la firma de acuerdos regionales. El Tratado de Paz entre Israel y Jordania de 1994 obligó a las Partes a convenir la distribución equitativa de derechos de ambos en las aguas de los ríos Jordán y Yarmouk, así como en las aguas de algunos acuíferos. En las negociaciones de paz entre Israel y la Organización para la Liberación Palestina (OLP), y concretamente en los Acuerdos de Oslo II o Acuerdo de Taba (1995) que trató el asunto sobre la extensión del auto-gobierno de Palestina al resto de la Franja Oeste, se incluyó la cuestión del agua. Así, uno de los temas críticos fue el relativo al control sobre el territorio y los recursos hídricos. En ese acuerdo Israel reconoció a Palestina derechos sobre las aguas, pero reservando el tema del agua para que sea tratado en la última fase de las negociaciones, cosa que hasta ahora no ha sucedido. 12. Respuesta comunitaria Como resultado del Primer Programa de Acción en Materia de Medio Ambiente de 1973, el agua fue uno de los primeros sectores que abordó el derecho comunitario del medio ambiente68. La legislación comunitaria para proteger la calidad de las aguas tuvo su origen en 1973, con la adopción de una Directiva que prohibía la venta y uso de ciertos detergentes con un bajo nivel de biodegrabilidad69. En la actualidad, encontramos unas veinticinco Directivas y Decisiones que se refieren al agua. Estos instrumentos son reflejo de una de las fases que han tenido lugar en materia de protección de los recursos hídricos. 67 www.mrcmekong.org/ 68 Lanz, K., and S. Scheuer. EEB Handbook on EU Water Policy under the Water Framework Directive. European Environment Bureau, Bruselas, 2001. 69 Sands, P. Ibidem. 277 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica En la primera fase, que tuvo lugar de 1975 a 1980, se fueron aprobando una serie de instrumentos que, o bien establecían Estándares de Calidad Ambiental (ECA) para tipos específicos de agua en función de su uso como las directivas sobre agua superficial70, agua para los peces y moluscos71, agua para baño72 y agua para consumo humano73, o bien establecían Valores Límite de Emisión (VLE) como las directivas sobre vertidos peligrosos a las aguas74 y sobre aguas subterráneas75. La segunda fase se produjo de 1980 a 1991 y fue menos estructurada. Así, se adoptaron una directiva sobre nitratos76 y otra sobre aguas residuales77, junto con las denominadas “directivas hijas” que regulaban sustancias específicas en aplicación de la Directiva sobre vertidos peligrosos a las aguas. Como consecuencia de la existencia de una legislación un tanto fraccionada, el Consejo y el Parlamento Europeo demandaron la elaboración de una legislación más coordinada. Así, tras cinco años de negociaciones, se realizó una profunda revisión de la política comunitaria de aguas con la aprobación de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, del 23 de octubre de 2000, por la que se estableció un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, la Directiva Marco del Agua (DMA)78. Esta Directiva reconcilia los enfoques de ECA y de VLE y, además, intenta establecer un marco jurídico coherente que finalizará con la derogación de algunas directivas tales como la relativa al vertido de sustancias peligrosas y la relativa a aguas subterráneas. 70 Directiva 75/440/CEE del Consejo de 16 de junio de 1975, relativa a la calidad para las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en los estados miembros (DOCE L 194, 25.07.1975). 71 Directiva 78/659/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1978, relativa a la calidad de las aguas continentales que requieren protección o mejora para ser aptas para la vida de los peces (DOCE L 222, de 14.08.1978). Directiva 79/923/CEE del Consejo de 30 de octubre de 1979, relativa a la calidad exigida para las aguas para cría de moluscos (DOCE L 281, de 10.11.1979). 72 Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño (DOCE L 31, de 05.02.1976). Esta Directiva ha sido derogada en 2006 por una nueva directiva. 73 Directiva 80/778/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano (DOCE L 229, de 30.08.1980). 74 Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas (DOCE L 129, de 18.05.1976). 75 Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas (DOCE L 20, de 26.01.1980). 76 Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura (DOCE L 375, de 31.12.1991). 77 Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, relativa al tratamiento de las aguas residuales urbanas (DOCE L 135, de 30.05.1991). Modificada por Directiva 98/15/CE de la Comisión de 27.02.1998 por la que se modifica la Directiva 91/271/CEE del Consejo en relación con determinados requisitos establecidos en su anexo I (DOCE L 67, de 07.03.1998). 78 DOCE L 327, de 22.12.2000. 278 La protección de los recursos de agua dulce 12.1. Las directivas de la primera fase Las directivas de 1975 sobre calidad de las aguas superficiales, de 1978 sobre calidad de las aguas para la vida de los peces y de 1979 sobre la calidad de las aguas para la cría de moluscos establecieron ECA para estas masas de agua destinadas a estos usos específicos. La directiva sobre calidad de las aguas superficiales tenía como objetivo proteger las aguas superficiales relevantes que se utilizan como agua de boca, tales como lagos, ríos y embalses. Los estados miembros tenían que designar aquellas aguas y adoptar todas las medidas necesarias para cumplir con los estándares establecidos en la directiva. La mayor parte de las exigencias de esta directiva se integraron en la directiva relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano, de 1980. Conforme a la DMA, ésta será derogada el 22.12.2007. El objetivo de la directiva sobre calidad de las aguas para la vida de los peces es proteger y mejorar la calidad de las aguas continentales, corrientes o estancadas, en las que viven o podrían vivir, si se redujera o eliminara la contaminación, determinadas especies de peces. La directiva sobre calidad para la cría de moluscos tiene como objetivo proteger y mejorar calidad del estado de las aguas costeras y aguas salobres para contribuir a la buena calidad de los productos destinados a la alimentación humana. Para lograr los objetivos de ambas directivas, los estados miembros tienen que designar las masas de aguas específicas, vigilar la calidad de las mismas y adoptar las medidas para cumplir con los estándares mínimos establecidos por las directivas que se recogen como valores “guía” y valores “imperativos”. Conforme a la DMA, estas directivas serán derogadas el 22.12.2013. La directiva 76/160/CEE se refiere a la calidad de las aguas de baño, excepto las aguas destinadas a usos terapéuticos y las aguas de piscina. Establece los criterios mínimos de calidad a los que deben responder las aguas de baño: • los parámetros físico-químicos y microbiológicos; • los valores límite obligatorios y los valores indicativos de estos parámetros; • la frecuencia mínima de muestreo y el método de análisis o de inspección de estas aguas. La directiva 2006/7/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de febrero de 2006, relativa a la gestión de la calidad de las aguas de baño y por la que se deroga la Directiva 76/160/CEE sustituirá a la antigua Directiva del 1976, cuando sea transpuesta por los estados miembros. Deberá estar vigente, a más tardar, a principios de 2008. Las aguas objeto de dicha directiva son las aguas de superficie susceptibles de ser consideradas lugares de baño, salvo las piscinas de natación y las piscinas medicinales, las aguas confinadas sujetas a un tratamiento o empleadas con fines terapéuticos y las aguas confinadas artificialmente y separadas de las aguas superficiales y de las aguas subterráneas. 279 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La directiva fija dos parámetros de análisis (enterococos intestinales y Escherichia coli) en vez de los diecinueve de la Directiva anterior. Estos parámetros servirán para vigilar y evaluar la calidad de las aguas de baño identificadas, así como para clasificar estas aguas en función de su calidad. Eventualmente, pueden tenerse en cuenta otros parámetros, como la presencia de cianobacterias o macroalgas. Los estados miembros deben garantizar la vigilancia de sus aguas de baño. Cada año, deben determinar la duración de la temporada de baño y establecer un calendario de vigilancia de estas aguas. Los estados miembros deben proceder a una evaluación de sus aguas de baño al final de cada temporada sobre la base de la información recogida durante dicha temporada y las tres temporadas anteriores, en principio. Tras esta evaluación, las aguas se clasifican, de acuerdo con algunos criterios específicos, en cuatro niveles de calidad: insuficiente, suficiente, buena o excelente. Los estados miembros también deben establecer el perfil de las aguas de baño, que incluirá particularmente una descripción de la zona en cuestión, las posibles fuentes de contaminación y la situación de los puntos de vigilancia de las aguas. La información relativa a la clasificación, descripción de las aguas de baño y su posible contaminación debe ponerse a disposición del público de manera fácilmente accesible y cerca de la zona en cuestión, utilizando los medios de comunicación convenientes, incluido Internet. En particular, los avisos de prohibición o los que desaconsejan el baño deben ser rápida y fácilmente identificables. La directiva 1998/83/CE, de 3 de noviembre de 1998, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano79 tiene por objeto proteger la salud de las personas estableciendo los requisitos de salubridad y de limpieza que debe cumplir el agua potable en la Comunidad. Esta directiva vino a sustituir a la directiva 80/778/CEE que fue derogada con efecto a partir del 25 de diciembre de 2003. La directiva 98/83/CE se aplica a todas las aguas destinadas al consumo humano, excepto las aguas minerales naturales y las aguas medicinales. Los estados miembros están obligados a velar por que el agua potable: • no contenga ningún tipo de microorganismo, parásito o sustancia que pueda suponer un peligro para la salud humana; • cumpla los requisitos mínimos (parámetros microbiológicos, químicos y los relativos a la radiactividad) establecidos por la directiva. Además, esta directiva impone a los estados miembros la obligación de controlar regularmente la calidad de las aguas destinadas al consumo humano. La directiva sobre vertidos de sustancias peligrosas es un importante componente de la legislación de aguas comunitaria. Establece el marco para el desarrollo de una regulación subsiguiente destinada a controlar la descarga de sustancias peligrosas específicas. Se aplica a las aguas superficiales y tiene como objetivo eliminar la contaminación de las sustancias peligrosas incluidas en el 79 DOCE L 330, de 05.12.1998. 280 La protección de los recursos de agua dulce Anexo I (“lista negra”- sustancias tóxicas, persistentes y bioacumulables), y reducir la contaminación de las sustancias del Anexo II (“lista gris”). Para ello, los estados miembros tenían que establecer como exigencia la necesidad de obtener una autorización previa a cualquier vertido de las sustancias del Anexo I. Posteriormente, se aprobaron las directivas hijas regulando algunas sustancias de la Lista I80. La DMA deroga esta Directiva de 1976 a partir del 22 de diciembre de 2013, con excepción de su artículo 6, que fue derogado cuando la DMA entró en vigor, es decir, el 22 de diciembre de 2000. Este artículo se refería a la adopción para las diferentes sustancias peligrosas incluidas en las categorías y grupos de sustancias de la lista I, de los valores límite que las normas de emisión no deberán rebasar. Esta derogación se debe a que el artículo 16 (1) de la DMA requería al Parlamento Europeo y al Consejo que adoptarán medidas específicas contra la contaminación del agua por sustancias peligrosas81. La directiva sobre aguas subterráneas completó la Directiva 76/646/CEE regulando los vertidos de sustancias en las aguas subterráneas. Siguiendo el modelo de la última, la directiva sobre aguas subterráneas dividió las sustancias en dos categorías: la “lista negra” y la “lista gris”. Sus objetivos eran prevenir la introducción de sustancias de la “lista negra” y limitar la introducción de las de la “lista gris” en las aguas subterráneas. Para alcanzar estos objetivos, las autoridades competentes de los estados miembros debían prohibir cualquier vertido directo y tomar las medidas necesarias para prevenir los vertidos indirectos en relación a la “lista negra”. Todos los vertidos de sustancias de la lista gris debían sujetarse a una investigación y autorización previas. Esta directiva será derogada el 22 de diciembre de 2013 conforme a la DMA. Por ello, en 2003 la Comisión Europea presentó una propuesta de directiva para prevenir la contaminación de las aguas subterráneas82. 12.2. Las directivas de la segunda fase La directiva sobre contaminación por nitratos tiene como objetivo reducir o prevenir la contaminación directa e indirecta de las aguas por nitratos utilizados en agricultura. Las fuentes de contaminación por nitratos son difusas (vertidos en varios puntos difíciles de ubicar) y los principales contaminadores (las explotaciones agrícolas) se resisten a adoptar medidas que afecten a la viabilidad económica de sus explotaciones. Los estados miembros debían designar, en su territorio: 80 Mercurio: Directivas 82/176/CEE y 84/156/CEE; Cadmio: Directiva 83/513/CEE; Hexaclorohexano: Directiva 84/491/CEE; valores límite y objetivos de calidad para los residuos de determinadas sustancias peligrosas comprendidas en la lista I: Directiva 86/220/CEE que se refería al tetracloruro de carbono y DDT entre otras. 81 Decisión Nº 2455/2001/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2001, por la que se aprueba la lista de sustancias prioritarias en el ámbito de la política de aguas, y por la que se modifica la Directiva 2000/60/CE (DOCE L 331, de 15.12.2001). 82 COM (2003) 550. 281 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica • las aguas superficiales y subterráneas afectadas por la contaminación, o que pueden serlo, de acuerdo con procedimiento y criterios enumerados por la directiva; • las zonas vulnerables que contribuyen a la contaminación. Los estados miembros debían establecer, para los agricultores, códigos voluntarios de buenas prácticas agrarias. Además debían elaborar y aplicar programas de acción para las zonas vulnerables, en los que han de figurar las medidas establecidas en los códigos de buenas prácticas, así como medidas destinadas a: • limitar el esparcimiento de los abonos que contengan nitrógeno; • fijar límites para el esparcimiento de efluentes de origen ganadero. La directiva sobre tratamiento de las aguas residuales urbanas se refiere a la recogida, tratamiento y vertido de las aguas residuales urbanas, así como al tratamiento y vertido de las aguas residuales de algunos sectores industriales. La finalidad de la directiva es proteger el medio ambiente contra todo deterioro, debido al vertido de esas aguas. Las aguas residuales industriales que se vierten a los sistemas colectores y de evacuación de aguas residuales y lodos procedentes de las depuradoras de aguas residuales urbanas están sujetas a normativas y autorizaciones específicas por parte de las autoridades competentes. La directiva establece un calendario que los estados miembros deben respetar para equipar las aglomeraciones urbanas, que cumplen los criterios establecidos en la directiva, de sistemas colectores y de tratamiento de las aguas residuales. Las principales fechas son las siguientes: • 31 de diciembre de 1998: todas las aglomeraciones urbanas con más de 10.000 habitantes equivalentes que viertan sus efluentes en una zona sensible deben disponer de un sistema colector y de tratamiento riguroso; • 31 de diciembre de 2000: todas las aglomeraciones urbanas con más de 15.000 habitantes equivalentes que no viertan sus efluentes en una zona sensible deben disponer de un sistema colector y de tratamiento que permita respetar las condiciones del cuadro 1 del anexo I83; • 31 de diciembre de 2005: todas las aglomeraciones urbanas comprendidas entre 2.000 y 10.000 habitantes equivalentes que viertan sus efluentes en una zona sensible, y todas las aglomeraciones urbanas de entre 2.000 y 15.000 habitantes equivalentes que no viertan sus efluentes en una zona sensible, deberán disponer de un sistema colector y de tratamiento. Los estados miembros establecen, basándose en las disposiciones del Anexo II, una lista de zonas sensibles y menos sensibles a los fines de recibir las aguas depuradas. Esas listas deben revisarse regularmente. El tratamiento de las aguas urbanas varía en función de la sensibilidad de las aguas receptoras. 83 Establece parámetros de calidad de las aguas tales como la demanda biológica de oxígeno y la demanda química de oxígeno. 282 La protección de los recursos de agua dulce La directiva establece requisitos específicos para los vertidos de aguas industriales residuales y biodegradables procedentes de algunos sectores industriales y que no pasan por las depuradoras de aguas residuales urbanas antes de verterse a las aguas receptoras. Los estados miembros son responsables de la vigilancia de los vertidos procedentes de las depuradoras y de las aguas receptoras. 12.3. La Directiva Marco del Agua Esta directiva culminó un período de cinco intensos años de trabajo para crear un marco legislativo coherente y eficaz en materia de aguas sobre el cual construir la política hídrica comunitaria para las próximas décadas. Su objetivo es establecer un marco comunitario para la protección de las aguas superficiales continentales, de transición, costeras y subterráneas y para prevenir o reducir su contaminación, promover su uso sostenible, proteger el medio ambiente, mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos y atenuar los efectos de las inundaciones y las sequías. El objetivo más importante que debe lograrse como resultado de su aplicación es alcanzar el buen estado de las aguas comunitarias para el año 2015. Uno de los elementos más importantes de la DMA es la organización y regulación de la gestión del agua a nivel de las cuencas hidrográficas. El mejor modelo para un sistema de gestión del agua es seguir la unidad hidrológica y geográfica natural, en lugar de utilizar las fronteras políticas o administrativas. Para ello, los estados miembros deben designar demarcaciones hidrográficas que comprenden no sólo las aguas superficiales que discurren por cauces y ríos hasta el mar, sino también toda la superficie de terreno y mar junto con las aguas superficiales y costeras asociadas. Las pequeñas cuencas hidrográficas pueden combinarse con cuencas más grandes para formar una demarcación hidrográfica. Cualquier decisión sobre el uso o interferencia con los sistemas acuáticos de las demarcaciones hidrográficas debe realizarse de forma integrada y coordinada, y establecerse en los denominados Planes Hidrológicos de Cuenca. Toda la planificación, desde el análisis y evaluación para alcanzar los objetivos para la cuenca hidrográfica hasta los programas de medidas elaborados para lograr dichos objetivos debe realizarse en el plano de la cuenca. Los estados miembros deben designar a una autoridad competente encargada de la elaboración de los planes para cada demarcación hidrográfica. Coordinación de los objetivos - el buen estado a lograr en una fecha específica Uno de los objetivos principales de la DMA es prevenir el deterioro y proteger y mejorar el estado de los sistemas acuáticos y de los humedales que dependen directamente de los ecosistemas acuáticos. Para alcanzar este objetivo, el elemento más importante de la directiva es el establecimiento de objetivos ambientales para todas las masas de agua (superficiales y subterráneas) a 283 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica alcanzar en 2015, así como posibles objetivos adicionales que se aplican a zonas protegidas en otra legislación. Los objetivos ambientales consistentes en el logro de un buen estado no deteriorado para todas las masas de agua son jurídicamente vinculantes. Existe una serie de objetivos respecto a la protección de la calidad del agua. En el plano comunitario los principales son la protección del medio acuático, la protección específica de hábitats únicos y de gran valor, la protección de los recursos hídricos destinados al consumo humano y la protección de las aguas de baño. Todos estos objetivos deben integrarse para cada cuenca hidrográfica. Los tres últimos –hábitats especiales, aguas destinadas al consumo humano y aguas de baño– sólo se aplican a masas de aguas específicas, es decir, a aquéllas que sustentan humedales especiales, las que se han identificado para la extracción de aguas para el consumo humano y las utilizadas como zonas de baño. Al contrario, la protección del medio acuático debe aplicarse a todas las aguas: el requisito central del Tratado de la CE es un nivel de protección elevada del medio ambiente84. Aguas superficiales Protección ecológica La DMA introduce un requisito general para la protección ecológica de las aguas y un estándar químico mínimo. Estos son los elementos denominados “buen estado ecológico” y “buen estado químico”. El buen estado ecológico se define en el Anexo V de la directiva en términos de calidad de la comunidad biológica, las características hidrológicas y las químicas. Debido a la variabilidad ecológica de las aguas comunitarias no pueden establecerse estándares biológicos absolutos que sean aplicables a todas las aguas. Por ello, los controles que la directiva incluye se especifican de forma tal que solamente permiten una pequeña desviación para la comunidad biológica que puede mantenerse en condiciones de un impacto antropogénico mínimo. La DMA dispone una serie de procedimientos para identificar ese punto y establece estándares específicos de carácter químico e hidromorfológico para lograrlo, todo ello junto a un sistema que asegura que cada estado miembro interpreta el procedimiento de forma consistente con el objetivo de asegurar la comparabilidad de los resultados. Este sistema establecido es un tanto complejo pero resulta inevitable como consecuencia de la amplia variabilidad ecológica existente y el gran número de parámetros que deben abordarse. Protección química El buen estado químico se define en términos de cumplimiento con todos los estándares de calidad establecidos para las sustancias químicas en el plano 84 Artículo 174.2 TCE. 284 La protección de los recursos de agua dulce comunitario. La directiva también incorpora un mecanismo para revisar dichos estándares y establecer otros nuevos a través de un mecanismo de priorización de las sustancias químicas. Esto asegurará, al menos, una calidad química mínima, particularmente en relación a sustancias muy tóxicas, en todos los lugares de la Comunidad. Otros aspectos Como se ha mencionado, el resto de usos y objetivos para los que se protegen las aguas se aplican en zonas específicas. Así, la forma de incorporarlos es a través de la designación de zonas de protección en las cuencas hidrográficas en las que deben alcanzarse esos objetivos diferentes. El plan completo de objetivos para una cuenca requiere, entonces, la protección ecológica y química en todo su conjunto como mínimo, pero cuando sea necesario requisitos más estrictos para usos concretos, en la cuenca se establecerán zonas con objetivos más elevados. Existe otra categoría de usos que queda fuera de estos objetivos. Esta incluye aquellos usos que afectan negativamente al estado de las aguas pero que se consideran como esenciales por sí mismos por motivos de interés público superior. Los ejemplos clave son la protección contra las inundaciones y el suministro de agua. Este problema se aborda por la directiva disponiendo una excepción para el requisito de alcanzar el buen estado en estos casos, siempre y cuando se adopten medidas de mitigación apropiadas. Existen casos menos claros como son la navegación y la generación de energía, ya que existen alternativas85. En esos casos, la DMA establece algunas excepciones pero su aplicación está sujeta a tres condiciones: que las alternativas sean imposibles desde el punto de vista técnico, que su coste sea excesivamente elevado o que produzcan impactos ambientales más negativos. Agua subterránea Estado químico El caso del agua subterránea es diferente. Se presume que el agua subterránea no debería estar contaminada. Por esta razón, el establecimiento de estándares de calidad puede no ser el mejor enfoque, ya que da la impresión de que esto permite cierto nivel de contaminación. En el plano comunitario se han establecido algunos estándares para cuestiones particulares como son los nitratos, los pesticidas y los biocidas. Esos estándares deben ser siempre respetados. Pero, para una protección general, el enfoque es esencialmente precautorio. Así, se incluye una prohibición de verter directamente a las aguas subterráneas y, para cubrir los vertidos indirectos, se establece el requisito de vigilar las masas de 85 El transporte puede realizarse por tierra y existen otros medios de generación de energía. 285 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica agua subterráneas de tal forma que pueda detectarse cambios en su composición e invertir toda tendencia al aumento de la contaminación antropogénica. Esto debería asegurar la protección de las aguas subterráneas de la contaminación conforme al principio de mínimo impacto antropogénico. Estado cuantitativo La cantidad es también un aspecto de gran importancia para las aguas subterráneas. Anualmente, existe una cierta cantidad de recarga del agua subterránea y de esta recarga se necesita una parte para mantener los ecosistemas asociados (pueden ser tanto masas de agua superficial o sistemas terrestres, como los humedales). Para una buena gestión, sólo puede extraerse esa parte de la recarga anual total que no se necesita para mantener el medio. Esto es la sostenibilidad del recurso que establece la DMA, al limitar la extracción a esa cantidad. Objetivos Ambientales y Excepciones Los principales objetivos ambientales de la Directiva son diversos e incluyen los siguientes elementos86: • • • • • No deterioro del estado de las aguas superficiales y subterráneas; y protección, mejora y restauración de todas las masas de agua. Logro de un buen estado en 2015, es decir buen estado ecológico (o potencial ecológico) y buen estado químico para las aguas superficiales y buen estado químico y cuantitativo para las aguas subterráneas. Reducción progresiva de la contaminación de las sustancias prioritarias y eliminación de las sustancias prioritarias en las aguas superficiales; y prevención y limitación de las aportaciones de contaminantes en las aguas subterráneas. Inversión de cualquier tendencia significativa de aumento de contaminantes en las aguas subterráneas. Logro de estándares y objetivos establecidos para las zonas protegidas en la legislación comunitaria. Es importante destacar que cuando existe más de un objetivo para una masa de agua, se debe aplicar el más riguroso, independientemente, del hecho de que todos los objetivos deben lograrse87. Para alcanzar los objetivos en las masas de agua artificiales y modificadas, es decir, buen potencial ecológico y buen estado químico, las disposiciones para la designación contienen elementos para comparar las consecuencias de lograr el buen estado ecológico, con una serie de aspectos incluidas las consideraciones económicas. Además, la evaluación del buen potencial ecológico está vinculada a las posibles medidas de mitigación. 86 Artículo 4.1. a) de la DMA para las aguas superficiales, 4.1. b) para las aguas subterráneas y 4.1. c) para las zonas protegidas. 87 Artículo 4.2 de la DMA. 286 La protección de los recursos de agua dulce Existen una serie de excepciones al logro de los objetivos. Esas excepciones van desde excepciones referidas a un pequeño período, a excepciones a medio y largo plazo de la regla de alcanzar el “buen estado en 2015”, que incluyen: • • • • la extensión del plazo hasta dos períodos de seis años cada uno, así el buen estado debería lograrse en 2027, a más tardar88; el logro de objetivos menos estrictos bajo ciertas condiciones89 (artículo 4.5); deterioro temporal de los objetivos por causas naturales o por “fuerza mayor”90; nuevas modificaciones a las características físicas de una masa de agua superficial o alteraciones al nivel de las masas de agua subterráneas, o el hecho de no evitar el deterioro de una masa de agua superficial91. Para poder aplicar cualquiera de estas excepciones es necesario que se den una serie de condiciones muy estrictas y que se incluya una justificación en el plan hidrológico de cuenca. Además, uno de los elementos importantes para poder aplicar cualquier excepción es la evaluación de los impactos socioeconómicos, incluyendo los costes y beneficios ambientales y, en el caso de los recursos, la evaluación de esos impactos a fin de alcanzar los objetivos de los recursos. Finalmente, el artículo 4 introduce dos principios aplicables a todas las excepciones: • • primero, las excepciones para una masa de agua no deben poner en peligro el logro de los objetivos en otras masas de agua de la misma demarcación segundo, se debe asegurar el mismo nivel de protección que garantizan las normas comunitarias vigentes, incluyendo las normas que serán derogadas. Hoja de ruta para lograr el buen estado Para lograr el gran objetivo de la DMA, es decir, lograr el buen estado de todas las aguas, los estados miembros deben seguir un proceso denominado proceso de planificación. La hoja de ruta para alcanzar esos objetivos comienza conforme con su artículo 5 con una estimación del estado de las masas de agua para evaluar la probabilidad de que no alcancen los objetivos ambientales. Esta estimación se denomina caracterización de las demarcaciones hidrográficas y debía finalizarse el 22 de diciembre de 2004. Siguiendo los resultados de la caracterización de las demarcaciones hidrográficas, el estado de las aguas debe clasificarse utilizando la información obtenida de los programas de seguimiento, conforme al artículo 8. Finalmente, el estado de las aguas debe ser parte de los planes hidrológicos de cuenca y, con base en los resultados de los programas de vigilancia, se deberá preparar un programa de medidas para aquellas masas que estén en riesgo de no poder alcanzar el buen 88 Artículo 4.4 de la DMA. 89 Artículo 4.5 de la DMA. 90 Artículo 4.6 de la DMA. 91 Artículo 4.7. 287 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica estado. El propósito de los programas de medidas es ayudar a lograr el buen estado en 2015. Después, debe comenzar un nuevo proceso de planificación. En 2002 se acordó la Estrategia Común de Aplicación de la DMA. El principal objetivo de esta estrategia es permitir una aplicación coherente y armonizada de la DMA, así como facilitar cierta guía, ya que esta directiva establece un “marco”. Dentro de las metodologías de trabajo se establecieron una serie de grupos de trabajos que elaboraron documentos guía para facilitar la aplicación de ciertas disposiciones de la DMA. Elementos Principales de la DMA • • • • • • proteger todas las aguas superficiales y subterráneas de forma holística. alcanzar un buen estado en 2015. gestión integrada del agua basada en las cuencas hidrográficas. enfoque combinado para el control de la emisión y de los estándares de calidad, además de eliminar ciertas sustancias peligrosas. instrumentos económicos: análisis económico, establecimiento de precios adecuados para promover el uso prudente y racional del agua. involucrar a los ciudadanos y partes interesadas: participación pública. 13. La acción del estado español El agua es un recurso escaso en España. Las características climatológicas y orográficas conducen a la existencia de grandes diferencias en la distribución del agua. El norte de España es húmedo mientras que el sur es, prácticamente, árido. Precisamente, es en el sur y sureste del país donde se concentra la mayor parte de la producción agrícola, en su mayoría basada en el regadío. Este área también se ve afectada por la desertificación y es la que recibe el mayor número de turistas al año, incrementando la densidad de población, ya de por sí muy alta, y la demanda de agua. Ello es reflejo de cómo el agua en España está sujeta a muchas presiones. Esta situación no es nueva. El problema del agua siempre ha sido un tema de gran importancia en España, pero actualmente ha empeorado debido a nuevos factores vinculados al desarrollo humano y económico, a los que se añaden los impactos provocados por el cambio climático. Sin embargo, debido a que el agua es un bien esencial, no sólo para el desarrollo económico, sino también para la supervivencia del ser humano, este recurso ha sido objeto de regulación en España desde hace muchos siglos. La Ley de Aguas de 1879, es la primera codificación de la legislación del agua en España, aunque muchas de las estructuras institucionales que incluyó se derivaban de tradiciones adoptadas durante el período de la presencia árabe. 288 La protección de los recursos de agua dulce La importancia de la distribución del agua explica la temprana racionalización de la gestión del agua a través de las cuencas hidrográficas. En 1926, se creó la primera confederación hidrográfica encargada de la gestión del Ebro. El objetivo era asegurar una distribución justa de las aguas, en línea con el interés general y con los controles sobre la institucionalización de los derechos de aguas. El Derecho Civil desempeñaba un importante papel en la gestión de algunos derechos derivados de la Ley de 1879 sobre las aguas subterráneas que, aún, siguen vigentes. Las consideraciones ambientales tales como la calidad del agua y las funciones ecológicas del agua, tradicionalmente, estuvieron ausentes en la legislación de aguas española hasta que no fueron incorporadas, como consecuencia de la entrada de España en la entonces Comunidad Económica Europea. Así, la Ley de Aguas de 1985 incluyó consideraciones ambientales. Por tanto, a partir de la entrada en la CEE, la legislación de aguas española ha ido incorporando las obligaciones comunitarias. Por supuesto, no debemos olvidar las relaciones con Portugal y las relaciones con Francia, derivadas del hecho que compartimos cuencas con los países vecinos. Las relaciones con Portugal, como vimos, tienen lugar a través del Convenio de Albufeira que ya analizamos. Las relaciones con Francia tienen lugar a través del Acuerdo Administrativo entre Francia y España sobre gestión de aguas de 200692. En la actualidad la pieza principal en la legislación de aguas en España es el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA)93. El TRLA ha sido desarrollado a través de dos reglamentos: • El título preeliminar y los títulos I, IV, V, VI y VII han sido desarrollados a través del RD 849/1986 conocido como Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH)94. • Los títulos II y III referidos al marco institucional y que delimitan las competencias entre la administración central y las CC.AA se desarrollan a través del Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica (RAAPH)95. A la luz de las materias reguladas por el TRLA vemos que éste se extiende a temáticas no incluidas en el derecho comunitario. No obstante, este instrumento y sus reglamentos transponen al derecho español muchas de las directivas analizadas en la sección anterior. Así, por ejemplo, se exige la obtención de una autorización previa antes de realizar un vertido a las aguas. Por otra parte, los estándares de calidad de las aguas para la vida de los moluscos están integrados en los anexos del RAAPH. 92 BOE núm. 192, de 12.08.2006. 93 Este fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001 de 20 de julio (BOE núm. 176, de 24.07.2001). Este texto ha sido objeto de posteriores modificaciones. 94 Aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (BOE. núm. 103, de 30.04.1986). Este fue modificado por el Real Decreto 606/03, de 23 de mayo (BOE núm. 135, de 6.06.2003). 95 Aprobado por Real Decreto 927/1988, de 29 de julio (BOE núm. 191, de 11.08.1998). 289 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Materias reguladas por el TRLA • • • • • • • • Dominio público hidráulico (DPH) del estado. Administración pública del agua. Planificación Hidrológica. Utilización del DPH. Protección del DPH y calidad de las aguas. Régimen económico-financiero de la utilización del DPH. Infracciones y sanciones y la competencia de los tribunales. Obras hidráulicas. Encontramos también otros textos que han transpuesto al derecho español las obligaciones de las directivas sobre tratamiento de aguas residuales y sobre nitratos: • Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas 96 y Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo de desarrollo del Real DecretoLey 11/199597. • Real Decreto 261/1996, de 16 febrero, relativo a la protección contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias98. El TRLA y sus reglamentos se aplican tanto a las aguas superficiales como a las subterráneas, así como a los humedales y hábitats vinculados con los recursos hídricos. Como consecuencia de la transposición de la DMA, el TRLA también se aplica a las aguas de transición y costeras, e incluye objetivos aplicables a las aguas marinas. Por ello, adquiere relevancia especial la Ley 22/1988 de 28 de julio de Costas99 y su reglamento100. Estos instrumentos regulan los vertidos que llegan desde tierra al mar, junto con el Real Decreto 258/1989, de 10 de marzo, por el que se establece la normativa general sobre vertidos de sustancias peligrosas desde tierra al mar101. Junto a esta legislación conviene tener presente que, como consecuencia de la distribución de competencias en el estado español en materia de recursos hídricos, algunas comunidades autónomas también cuentan con legislación propia, como es el caso de Cataluña y Canarias entre otros. 96 BOE núm. 312, de 30.12.1995. 97 BOE núm. 77, de 29.03.1996. 98 BOE núm. 61, de 11.03.1996. 99 BOE núm. 181, de 29.07.1988. 100 Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General para Desarrollo y Ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (BOE núm. 297, de 12.12.1989). 101 BOE núm. 64, de 16.03.1989. 290 La protección de los recursos de agua dulce Las competencias sobre el agua son compartidas entre el estado y las CC.AA De acuerdo con el artículo 149.1.22 de la Constitución Española (CE) el estado tiene competencia exclusiva sobre la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma, denominadas en este caso cuenca intercomunitarias. Como consecuencia, las CC.AA pueden asumir competencia exclusiva sobre las cuencas que discurren en su integridad por el territorio de una comunidad autónoma, en este caso se denominan cuencas intercomunitarias. Además, el artículo 148.1.10 CE permite a las CC.AA asumir competencias sobre los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la comunidad autónoma así como sobre las aguas minerales y termales. El estado es así responsable de la gestión de las cuencas intercomunitarias y de la preparación del Plan Hidrológico Nacional. Esta competencia se ejerce a través del Ministerio de Medio Ambiente donde está ubicada la Dirección General del Agua de la que dependen los Organismos de Cuenca denominados Confederaciones Hidrográficas, encargadas de la gestión de las cuencas intercomunitarias. Principales cuencas españolas Funciones y Tareas asignadas a las Confederaciones Hidrográficas • • • • • • • • La elaboración del plan hidrológico de cuenca, así como su seguimiento y revisión. La administración y control del dominio público hidráulico. La administración y control de los aprovechamientos de interés general o que afecten a más de una Comunidad Autónoma. El proyecto, la construcción y explotación de las obras realizadas con cargo a los fondos propios del organismo, y las que les sean encomendadas por el estado. Las que se deriven de los convenios con Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y otras entidades públicas o privadas, o de los suscritos con los particulares. El otorgamiento de autorizaciones y concesiones referentes al dominio público hidráulico, salvo las relativas a las obras y actuaciones de interés general del estado, que corresponderán al Ministerio de Medio Ambiente. La inspección y vigilancia del cumplimiento de las condiciones de concesiones y autorizaciones relativas al dominio público hidráulico. La realización de aforos, estudios de hidrología, información sobre crecidas y control de la calidad de las aguas. ➔ 291 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica • • • • El estudio, proyecto, ejecución, conservación, explotación y mejora de las obras incluidas en sus propios planes, así como de aquellas otras que pudieran encomendárseles. La definición de objetivos y programas de calidad de acuerdo con la planificación hidrológica. La realización, en el ámbito de sus competencias, de planes, programas y acciones que tengan como objetivo una adecuada gestión de las demandas, a fin de promover el ahorro y la eficiencia económica y ambiental de los diferentes usos del agua mediante el aprovechamiento global e integrado de las aguas superficiales y subterráneas, de acuerdo, en su caso, con las previsiones de la correspondiente planificación sectorial. La prestación de toda clase de servicios técnicos relacionados con el cumplimiento de sus fines específicos y, cuando les fuera solicitado, el asesoramiento a la Administración General del Estado, Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y demás entidades públicas o privadas, así como a los particulares. Los organismos de cuenca encargados de la gestión de las cuencas intercomunitarias son: • • • • • • • • Confederación Confederación Confederación Confederación Confederación Confederación Confederación Confederación Hidrográfica Hidrográfica Hidrográfica Hidrográfica Hidrográfica Hidrográfica Hidrográfica Hidrográfica del Duero102 del Ebro103 del Guadalquivir104. del Guadiana105. del Júcar106. del Norte107. del Tajo108. del Segura109. Las demarcaciones hidrográficas con cuencas intercomunitarias situadas en territorio español son110: 1. Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir. 2. Demarcación Hidrográfica del Segura. 3. Demarcación Hidrográfica del Júcar. 102 www.chduero.es 103 www.chebro.es 104 www.chguadalquivir.es 105 www.chguadiana.es 106 www.chj.es 107 www.chnorte.es 108 www.chtajo.es 109 www.chsegura.es 110 Artículo 2 Real Decreto 125/2007. 292 La protección de los recursos de agua dulce Además tenemos demarcaciones hidrográficas con cuencas compartidas con otros países que son111: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Parte española de la Demarcación Hidrográfica Parte española de la Demarcación Hidrográfica Parte española de la Demarcación Hidrográfica Parte española de la Demarcación Hidrográfica Parte española de la Demarcación Hidrográfica Parte española de la Demarcación Hidrográfica Demarcación Hidrográfica de Ceuta. Demarcación Hidrográfica de Melilla. del Miño-Limia. del Norte. del Duero. del Tajo. del Guadiana. del Ebro. Todas las CC.AA han asumido competencias exclusivas para la regulación y concesión de recursos hídricos, cuando éstos fluyen en su totalidad por el territorio de una comunidad. Las autoridades designadas por las CC.AA competentes que podrán ejercer esas competencias, incluidas la vigilancia y el control son: • • • • • • Consejos Interinsulares de Canarias. Agencia Catalana del Agua112. Dirección de Aguas del País Vasco113. Organismo de Aguas de Galicia114. Agencia Balear del Agua115. Agencia Andaluza del Agua116. En el caso del dominio marítimo terrestre la situación es más complicada, debido a que los vertidos desde tierra al mar son competencia de las CC.AA, mientras que las aguas marinas y algunos puertos están bajo la competencia del estado. Esto implica un esfuerzo de coordinación entre las autoridades competentes para gestionar las demarcaciones hidrográficas a través de los denominados Comités de Autoridades Competentes en los que participan representantes de los tres niveles de la administración pública. Conviene, también, tener en cuenta las competencias en materia de protección ambiental. Así la CEsp atribuye al estado la competencia para adoptar medidas básicas de protección, mientras que las CC.AA tienen competencia para desarrollar esas medidas o para adoptar normas de protección adicional, así como competencias de gestión. Esto es de relevancia, ya que el Título V del TRLA se refiere a la protección del DPH. 111 Artículo 3 Real Decreto 125/2007. 112 mediambient.gencat.net/aca/es/inici.jsp 113 www.ingurumena.ejgv.euskadi.net 114 augasdegalicia.xunta.es/ 115 www.caib.es/govern/organigrama/area.es.jsp?coduo=940 116 www.agenciaandaluzadelagua.com/ 293 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica LEGISLACIÓN SOBRE AGUAS Aguas continentales Normas Generales • RDLeg. 1/2001 (TRLA) • RD 849/1986: RDPH (DMA, Directiva aguas subterráneas, Directive 76/464/EEC). • RD 927/1988: RAAPH (Directiva calidad del agua.– aguas de baño, para peces y moluscos). • Ley 10/2001: LPHN (Plan Hidrológico Nacional). Administración Hidráulica • RD 650/1987: definición del ámbito territorial de las Confederaciones Hidrográficas y de los Planes Hidrológicos. • RD 984/1989: estructura orgánica de las Confederaciones Hidrográficas. • RD 125/2007: ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas. • RD 126/2007: composición y funcionamiento de los Comités de Autoridades Competentes de las demarcaciones hidrográficas con cuencas intercomunitarias. Normas sobre usos del agua • RD 329/2002: Plan Nacional de Regadíos. • RD 916/1985 desarrollado por OM 2 febrero 1989 sobre producción eléctrica. Normas sobre calidad de las aguas • Agua embotellada: RD 1074/2002 y OM 8 mayo 1987 (Directiva 80/777). • Aguas de consumo humano: RD 140/2003 y OM 8 febrero 1988 (métodos de análisis) y OM 11 mayo 1988, calidad de las aguas destinadas a la extracción para consumo humano (Directiva 98/83). • Aguas de baño: RD 734/1988 (Directiva 76/160 aguas de baño). • Agua piscícola: Orden de 16 diciembre 1988 (Directiva 78/659). • Aguas para moluscos: RD 345/1993 (Directiva 79/923). • Aguas residuales urbanas y vertidos a las aguas: – RDL 11/1995 y RD 509/1996 Tratamiento aguas residuales (Directiva 91/271). – RD 261/1996 Nitratos (Directiva 91/676). – RD 1310/1990 Lodos depuradora (Directiva 86/278). – OM 12 noviembre 1987 sobre vertidos de sustancias peligrosas (métodos) (Directiva 76/464). Humedales • RD 435/2004 Inventario Nacional de Humedales (Convenio Ramsar). Aguas Marinas y Costeras Normas Generales Ley 22/1988 de Costas. • RD 1471/1989 (RDC). Ley 10/1977 sobre el Mar Territorial. Vertidos y Contaminación • RD 258/1989: vertidos de sustancias peligrosas desde tierra al mar y Orden 31 octubre 1989 (métodos) (Directiva 76/464). • Orden 26 mayo 1976 vertidos desde buques al mar. • Vertidos de hidrocarburos: RD 253/2004. 294 Capítulo 6 Protección de la biodiversidad 1. Introducción Desde la creación del Parque Nacional Yosemite, en 1890, en California, Estados Unidos, la primer área protegida en el mundo, quedó patente el papel fundamental que desempeña el derecho en la conservación de la diversidad biológica. La protección y conservación de la fauna y la flora silvestres, así como de sus hábitats es una preocupación global. Muchas especies han venido experimentando un gran declive en su población, hasta el punto que, en muchos casos, esto se traduce en un grave peligro para la conservación de la especie, afectando directamente al equilibrio biológico natural. Las principales amenazas a las especies y sus hábitats se deben a agresiones específicas tales como la captura, su comercialización y la contaminación y destrucción de los hábitats por actividades humanas. ¿Qué es la biodiversidad? Biodiversidad se define como la “variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas”1. Cabe señalar que dentro del concepto descrito se circunscriben los recursos genéticos. La definición de biodiversidad incluye la fauna y flora salvaje y domesticada que se encuentra tanto en la superficie terrestre, como en los mares y océanos. El medio marino constituye una riqueza inestimable. Los mares y océanos representan un 99% del espacio vital disponible de nuestro planeta, cubren un 71% de la superficie de la Tierra y contienen un 90% de la biosfera, es decir, más diversidad biológica que los ecosistemas terrestres y de agua dulce. El medio marino es un elemento imprescindible para nuestra vida (especialmente, por ser nuestra fuente principal de oxígeno) y desempeña un papel determinante en las condiciones climáticas. Constituye, asimismo, un factor importante para la prosperidad económica, el bienestar social y la calidad de vida. Los instrumentos internacionales de protección de la diversidad biológica abordan tres niveles de diversidad: diversidad genética, diversidad de especie y diversidad de ecosistemas. 1 Artículo 2 del CDB. 295 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La diversidad genética se refiere a la variabilidad de genes2 dentro de una especie. La diversidad de especies significa la diversidad entre especies de organismos vivos en un hábitat3 o ecosistema4 específico. La diversidad ecosistémica denota la variedad de hábitats naturales, comunidades bióticas y los procesos ecológicos en que las variedades de especies han evolucionado y a las que se han adaptado5. La humanidad obtiene beneficios destacables de la utilización de la biodiversidad. Los valores extrínsecos e intrínsecos de la diversidad biológica hacen que su protección sea de extrema importancia. Así, el preámbulo del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) apunta que las Partes Contratantes son conscientes del “valor intrínseco de la diversidad biológica y de los valores ecológicos, genéticos, sociales, económicos, científicos, educativos, culturales, recreativos y estéticos de la diversidad biológica y sus componentes”. Valores Estético y Ambiental. Los seres humanos disfrutan al observar las plantas y los animales, particularmente las especies exóticas de la pluviselva o bosques tropicales, a menudo amenazados o en peligro de extinción6. Asimismo, la biodiversidad inherente a los ecosistemas naturales es esencial para una función más básica, el suministro de “servicios” que mantienen a una serie de componentes ambientales7. Por ejemplo, la biodiversidad sirve como sumidero y depósito de gases efecto invernadero8. Valor Económico. Los materiales genéticos sirven como fuentes de fibras, de sustitutos del petróleo, y particularmente, de productos farmacéuticos y de cosechas. Algunos analistas han proyectado que los vegetales podrían recapturar, en el campo de la industria manufacturera, la cuota del mercado de materiales industriales que tenían en 1920 ➔ 2 Por “material genético” se entiende todo material de origen vegetal, animal, microbiano o de otro tipo, que contenga unidades funcionales de la herencia. Artículo 2 CDB. 3 Por “hábitat” se entiende el lugar o tipo de ambiente en el que existe naturalmente un organismo o una población. Artículo 2 CDB. 4 Por “ecosistema” se entiende un complejo dinámico de comunidades vegetales, animales y de microorganismos y su medio no viviente que interactúan como una unidad funcional. Artículo 2 CDB. 5 Kiss, A. and Shelton, D. International Environmental Law, Transnational Publishers, New York 2003, pág.352-353. 6 Paul R. Ehrlich y Edward O. Wilson, Biodiversity Studies: Science and Policy, 253 Science 758, 760, 1991. 7 Karen Anne Goldman, Compensation for Use of Biological Resources Under the Convention on Biological Diversity: Compatibility of Conservation Measures and Competitiveness of the Biotechnology Industry, Law & Policy in International Business, Vol. 25, 1994. 8 El Convenio Marco de Cambio Climático declara en su preámbulo: “Conscientes de la función y la importancia de los sumideros y los depósitos naturales de gases de efecto invernadero para los ecosistemas terrestres y marinos”. El Convenio define “sumidero” en su artículo 1,8 como cualquier proceso, actividad o mecanismo que absorbe un gas de efecto invernadero de la atmósfera. El artículo 1,7 del Convenio entiende por “depósito” uno o más componentes del sistema climático en que está almacenado un gas de efecto invernadero o un precursor de un gas de efecto invernadero. 296 Protección de la biodiversidad y que, un tercio de ese mercado podría derivarse de recursos vegetales, en lugar de recursos basados en el petróleo9. En el área de la salud, el 80% de la población mundial depende, de alguna manera, de la medicina tradicional y de las plantas medicinales para tratar sus enfermedades10. Los científicos han estimado que un veinticinco por ciento de todos los productos farmacéuticos vendidos en los Estados Unidos durante los últimos veinticinco años son derivados de vegetales11, a un valor de mercado anual de 15.000 millones de dólares. La variabilidad genética inherente a la biodiversidad es esencial para el crecimiento de las cosechas, que pueden soportar el ataque de nuevas pestes y epidemias12. Valor Genético. La creciente importancia de la biodiversidad se debe a la revolución biotecnológica producida en los años ochenta y noventa. Dicha revolución ha hecho posible que los científicos puedan aislar el material de los organismos vivos e inducir en ellos las modificaciones precisas para que esos organismos retraten y lleven consigo los rasgos o características deseados. La aplicación comercial de la ingeniería genética está teniendo grandes impactos en la medicina, la agricultura y la industria ambiental. La Evaluación de los Ecosistemas del Milenio13, solicitada en 2000 por el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, llegó, entre otras, a las siguientes conclusiones: • Todas las personas del mundo dependen de la naturaleza y de los servicios de los ecosistemas para poder llevar una vida decorosa, saludable y segura. • En las últimas décadas, los seres humanos han introducido cambios sin precedentes en los ecosistemas con el fin de satisfacer las crecientes demandas de alimento, agua, fibra y energía. Estos cambios han ayudado a mejorar la vida de miles de millones de personas, pero al mismo tiempo han debilitado la capacidad de la naturaleza para brindar otros servicios clave, tales como la purificación del aire y del agua, la protección contra los desastres y la provisión de medicinas. • Las actividades humanas han llevado al planeta al borde de un episodio masivo de extinción de especies, amenazando aún más nuestro propio bienestar. • Las presiones globales sobre los ecosistemas van a aumentar en las próximas décadas, salvo que cambien las actitudes y acciones humanas. • Es más probable que las medidas destinadas a conservar los recursos naturales tengan éxito si se otorga a las comunidades locales la propiedad de los 9 The Crucible Group, People, Plants and Patents, en: Publicaciones de International Development Research Centre, 1994, pág. 3, 10 Norman R. Farnsworth, Screening Plants for New Medicines, en: Biodiversity 83. 11 Id. 12 Al Gore, Earth in Balance: Ecology and the Human Spirit, 1992, págs 126-140. 13 El objetivo de esta evaluación fue valorar las consecuencias de los cambios en los ecosistemas sobre el bienestar humano, y las bases científicas para las acciones que se necesita emprender a fin de reforzar la conservación y el uso sostenible de esos sistemas y su contribución al bienestar humano (www.maweb.org). 297 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica mismos, y si ellas participan en el reparto de beneficios y están involucradas en las decisiones. • Para una mejor protección del capital natural se requerirán esfuerzos coordinados entre todos los sectores de los gobiernos, las empresas y las instituciones internacionales. La productividad de los ecosistemas depende de las políticas que se apliquen, incluidas las relativas a inversiones, comercio, subsidios, impuestos y regulación. Ecosistemas y algunos de los servicios que proveen Fuente: Evaluación de los Ecosistemas del Milenio. 2. Problemas en torno a la conservación de la biodiversidad La principal amenaza para la diversidad biológica mundial es la utilización insostenible de los componentes biológicos por ciertas actividades humanas. Cabe señalar que, entre los problemas causados por la degradación ambiental, la creciente e incesante pérdida de la diversidad del planeta es uno de los más graves. Se trata de una catástrofe ecológica de alcance global y de dimensiones incalculables, sin precedentes, que requiere una respuesta urgente. La pérdida de biodiversidad supone un empobrecimiento de los recursos genéticos en todos los niveles biológicos y en todas las fuentes de la variabilidad de los seres vivos. La pérdida del patrimonio genético de la biosfera afecta por igual a todas las categorías de especies silvestres y domesticadas. No se limita a una 298 Protección de la biodiversidad pérdida de la biodiversidad ubicada en ecosistemas naturales, sino que se trata de un problema que repercute en la capacidad productiva de los estados, con incidencia en la seguridad alimentaria del mundo. Otro problema se encuentra en la utilización inequitativa de los recursos genéticos que beneficia a los estados desarrollados. Gran parte de los componentes de la diversidad biológica están localizados en áreas tropicales del planeta, especialmente en territorios de estados en desarrollo, pero esos países carecen de recursos tecnológicos adecuados para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica. A diferencia de la situación de los países en desarrollo (PED), los países desarrollados poseen los recursos financieros y humanos apropiados, así como las tecnologías adecuadas. En ese orden de ideas, los estados desarrollados han utilizado gratuitamente y libremente muestras vegetales, animales y microbianas procedentes de los PED, a partir de las cuales han descubierto y, posteriormente, comercializado productos y procesos biológicos, sin retribuir o compensar al país proveedor del recurso genético. Los bienes y los servicios esenciales de nuestro planeta dependen de la variedad y la variabilidad de los genes, las especies, las poblaciones y los ecosistemas. Los recursos biológicos nos nutren, nos visten y nos proporcionan alojamiento, medicamentos y sustento espiritual. Los ecosistemas naturales de los bosques, las sabanas, las praderas y los pastizales, los desiertos, las tundras, los ríos, los lagos y los mares contienen la mayor parte de la biodiversidad de la Tierra. Las tierras de los agricultores y los jardines son también de gran importancia como reservas, en tanto que los bancos de genes, los jardines botánicos, los parques zoológicos y otras reservas de plasma germinal aportan una contribución, pequeña pero importante. El actual empobrecimiento de la biodiversidad es, en gran parte, resultado de la actividad humana y constituye una grave amenaza para el desarrollo humano. Agenda 21, Capítulo 15, sección 15.2. 2.1. Respuesta internacional: desarrollo normativo Durante la primera mitad del siglo XX, los estados se centraron en la protección y conservación de la vida silvestre regulando, principalmente, el establecimiento de zonas especialmente protegidas14. Éstas se crearon con el objetivo de asegurar la supervivencia de las especies silvestres amenazadas por causas diversas. Uno de los primeros instrumentos internacionales que seguían esta estrategia es el Convenio relativo a la Conservación de la Fauna y Flora en su Estado Natural15, suscrito en Londres, el 8 de noviembre de 1933, el cual centró su atención en regular zonas protegidas y describir las actividades humanas prohibidas tales como la caza, la muerte o la captura de la fauna y la destrucción o recolección de la flora. Asimismo, prohibía penetrar, circular o acampar 14 Juste Ruiz , J. Derecho Internacional del Medio Ambiente, MacGraw-Hill, Madrid, 2000, pág. 369. 15 Gaceta de Madrid del 25 de julio de 1936. 299 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica en el interior de las zonas especialmente protegidas, aislando estos espacios del resto de los componentes de un mismo ecosistema. A partir de la segunda mitad del siglo XX, gracias al desarrollo de la ciencia, se hizo patente la existencia de una relación intrínseca entre los diferentes componentes del medio ambiente y, por consiguiente, la imposibilidad de tratarlos de forma separada16. Como resultado surgió un planteamiento más global respecto a la protección y conservación de la naturaleza y de los recursos naturales. El Convenio para la Protección de las Aves, suscrito en París el 18 de octubre de 195017, fue uno de los instrumentos internacionales pioneros en aplicar el mecanismo de regulación global relativo a la fauna. El enfoque de este Convenio consistía en que las medidas de protección establecidas tenían que aplicarse a todas las aves, como mínimo durante su periodo de reproducción, así como a las aves migratorias durante sus vuelos de regreso a los lugares de nidificación. De igual manera, otorgaba una protección absoluta para las especies amenazadas de extinción o que tuvieran un interés científico. Ya en 1972, la Declaración de la Conferencia de Estocolmo se refirió a la responsabilidad especial del hombre “de preservar y administrar juiciosamente el patrimonio de la flora y la fauna silvestre y su hábitat, que se encuentran actualmente en grave peligro por una combinación de factores adversos”18. Tras la celebración de la Conferencia de Estocolmo, la aplicación de la Declaración de Principios sobre el Medio Humano y del Plan de Acción para el Medio Humano condujeron a la adopción de nuevos instrumentos internacionales sobre protección de zonas y especies de flora y fauna, entre los cuales destacan dos tratados de ámbito mundial: El Convenio de Washington, sobre la regulación del comercio internacional de especies amenazadas de flora y fauna, conocido como el Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas (CITES), firmado en Washington D.C., EE.UU, el 3 de marzo de 197319, y la Convención sobre la Conservación de Especies Migratorias de Animales Silvestres, suscrita en Bonn, Alemania, el 23 de junio de 197920. Los antecedentes del concepto de biodiversidad se encuentran en la Estrategia Mundial para la Conservación (1980). Este documento fue elaborado por la UICN, en colaboración con el PNUMA, el WWF, la FAO y la UNESCO. La Estrategia afronta tanto los aspectos económicos como científicos de la conservación, tratando de aportar una solución global a la preservación de los recursos vivos para lograr un desarrollo sostenible. Sus objetivos son: el mantenimiento 16 Juste Ruiz , J. Op. Cit, pág. 370. 17 www.nrg4sd.net/CAS/Resources/Documents/Index.asp 18 Principio 4 19 Entró en vigor el 1 de julio de 1975. 20 Entró en vigor el 1 de noviembre de 1983. 300 Protección de la biodiversidad de los procesos ecológicos esenciales, la preservación de la diversidad genética y la utilización sostenible de las especies y ecosistemas. Posteriormente, la Carta Mundial de la Naturaleza21, trató la problemática relativa a la conservación de la biodiversidad. Se trata de un documento fundamental sobre sensibilización de la comunidad internacional para la conservación de la diversidad biológica. Carta Mundial de la Naturaleza Principio 2. No se amenazará la viabilidad genética en la Tierra, la población de todas las especies, silvestres y domesticadas se mantendrá en un nivel por lo menos suficiente para garantizar su supervivencia; asimismo, se salvaguardarán los hábitats necesarios para este fin. Principio 3. Estos principios de conservación se aplicarán a todas las partes de la superficie terrestre, tanto en la tierra como en el mar; se concederá protección especial a aquellas de carácter singular, a los ejemplares representativos de todos los diferentes grupos de ecosistemas y a los hábitat de las especies escasas o en peligro. En 1987, la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CMMAD) publicó el informe “Nuestro futuro común” ( Informe Brundtland)22. Este informe dio a conocer a la opinión pública mundial el alcance y gravedad del empobrecimiento de la diversidad biológica, reflejando la base de algunas disposiciones del que después fue el Convenio sobre la Diversidad Biológica, incluida la necesidad de una participación justa y equitativa en los beneficios derivados de los recursos naturales. En la Cumbre de Río se adoptó el CDB, principal instrumento internacional que regula lo concerniente a biodiversidad y recursos genéticos. Es potencialmente aplicable a todas las especies en cualquier hábitat en el mundo, por ello se trata de un instrumento general de aplicación global. En aquella Cumbre también se adoptó Agenda 21 cuyo capítulo 15 aborda la conservación de la biodiversidad. Los objetivos y actividades que proponía se dirigían a mejorar la conservación de la biodiversidad y la utilización sostenible de los recursos biológicos, así como apoyar el CDB. La Declaración del Milenio adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, constituida en 2000 como Asamblea del Milenio, contiene una serie de objetivos denominados “Objetivos del Milenio”23 entre los que se encuentra “garantizar la sostenibilidad del medio ambiente”. Para ello, se deben incorpo- 21 AG Res. 37/7 de 28 de octubre de 1982. 22 Elaborado el 4 de agosto de 1987 y examinado y aprobado en la 47ª sesión de la AG de la ONU. 23 www.un.org/spanish/millenniumgoals 301 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica rar los principios de desarrollo sostenible en las políticas y programas nacionales, así como invertir la pérdida de recursos naturales, lo cual significa detener la pérdida de biodiversidad en zonas degradadas, entre otros aspectos24. El Plan de Implementación de la Cumbre de Johannesburgo refrendó la meta biodiversidad 2010. Esta meta fue introducida por la Declaración de la Haya en la que se hacía un llamamiento para que en Johannesburgo se reiterara “el compromiso de contar con instrumentos para detener e invertir la pérdida alarmante de diversidad biológica a nivel mundial, regional, subregional y nacional antes del año 2010 ”. Esa Declaración se realizó en el marco de la sexta reunión de la COP del CDB, celebrada en 2002. Recientemente, el Secretario General de las Naciones Unidas ha propuesto introducir esta meta en el objetivo de desarrollo de garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. El Derecho Internacional para la conservación de la biodiversidad puede clasificarse en tres categorías25: 1. La primera categoría incluye tratados que son potencialmente aplicables a todas las especies y hábitats: sólo existen dos textos con estas características, el Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas (CITES), de 1973, y el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), de 1992. 2. La segunda categoría incluye obligaciones que son aplicables a todas las especies y hábitats de una región en particular. 3. La tercera categoría incluye tratados y otros acuerdos internacionales que son aplicables en los planos regional o global, pero que se dirigen a la conservación de un hábitat en particular o un tipo de especie en concreto. Esta tercera categoría incluye: los esfuerzos de regulación internacional que promueven la conservación de las siguientes especies y hábitats: humedales, bosques, plantas, suelo y terrenos; especies marinas vivas (lo que incluye ballenas y cetáceos, atún, focas y otros peces); aves y especies migratorias. También se incluyen en esta categoría la protección del patrimonio cultural y natural que pueden incluir ciertos recursos naturales. 2.2. Técnicas de regulación de la biodiversidad Dentro de las tres categorías utilizadas por el Derecho Internacional para proteger la biodiversidad se han utilizado una serie de técnicas para promover esa protección26. El mantenimiento de la biodiversidad puede realizarse de varias maneras: 24 La Evaluación de los Ecosistemas del Milenio también ha señalado que la pérdida de los servicios derivados de los ecosistemas constituye una barrera importante para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de reducir la pobreza, el hambre y las enfermedades. 25 Sands, P. Principles of Internacional Environmental Law, Cambridge University Press, Second Edition, New York, 2003, pág. 502. 26 Sands, P. Op. cit. 302 Protección de la biodiversidad 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. estableciendo áreas protegidas; prohibiendo o regulando la captura de especies específicas; estableciendo épocas y otros períodos en los que la captura está permitida; regulando la captura o explotación sujeto al cumplimiento de estándares generales que limitan la utilización, exigiendo que sea “racional”, “óptima” o “máxima”; prohibiendo o regulando el comercio internacional de especies; gestionando hábitats; gestionando ecosistemas; prohibiendo métodos o formas de captura; prohibiendo la introducción de nuevas especies o de especies invasivas. Instrumentos generales de aplicación global El Convenio CITES de 1973 y el Convenio sobre Biodiversidad de 1992 son los únicos dos instrumentos que son potencialmente aplicables a todas las especies que se encuentren en cualquier hábitat en el mundo. 3. El Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre (CITES) 3.1. Introducción Se estima que, anualmente, el comercio internacional de vida silvestre se eleva a miles de millones de dólares y afecta a cientos de millones de especímenes de animales y plantas. El comercio es muy diverso, y comprende desde animales y plantas vivas hasta una vasta gama de productos de vida silvestre derivados de los mismos, como los productos alimenticios, los artículos de cuero de animales exóticos, los instrumentos musicales fabricados con madera, y medicinas, entre otros. Los niveles de explotación de algunos animales y plantas son elevados y su comercio, junto con otros factores, como la destrucción de hábitats, son capaces de mermar considerablemente sus poblaciones e incluso conducir a algunas especies al borde de la extinción. El Convenio CITES se basa en la regulación del comercio internacional. Dado que el comercio de animales y plantas silvestres sobrepasa las fronteras nacionales, su reglamentación requiere la cooperación internacional, a fin de proteger ciertas especies de la explotación excesiva. El Convenio CITES, hoy en día, ofrece diversos grados de protección a más de 30.00027 especies de animales y plantas, bien se comercialicen como especímenes vivos, como abrigos de piel o como hierbas disecadas. 27 www.cites.org 303 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica CITES regula el comercio internacional de especímenes de especies de fauna y flora silvestres, es decir, la exportación, reexportación e importación de animales y vegetales vivos o muertos, sus partes y derivados, a través de un sistema de permisos y certificados cuya expedición está supeditada al cumplimiento de determinadas condiciones y cuya presentación se exige para autorizar la entrada o salida de un país de todo envío de especímenes. El Convenio CITES fue firmado por veintiún países en Washington DC el 3 de marzo de 1973 y entró en vigor el 1 de enero de 1975. En la actualidad, 169 países son Partes de dicho Convenio28. El preámbulo de este Convenio reconoce que la cooperación internacional es esencial para la protección de ciertas especies de fauna y flora silvestres contra su explotación excesiva mediante el comercio internacional. Las especies de fauna y flora sujetas a distintos grados de reglamentación figuran incluidas en tres Apéndices: • El Apéndice I incluye todas las especies en peligro de extinción cuyo comercio está sujeto a una reglamentación particularmente estricta y se autoriza solamente en circunstancias excepcionales tales como el tigre, el leopardo, las ballenas y muchos tipos de loros. Cuando el Convenio entró en vigor había unas 450 especies listadas en este Apéndice. En la actualidad este número se ha incrementado en más del doble. • El Apéndice II incluye las especies que, si bien en la actualidad no se encuentran en peligro de extinción, pueden llegar a estarlo, a menos que su comercio se reglamente de forma estricta. Contiene, además, las denominadas especies similares, que se someten a control debido a que su aspecto se asemeja al de las demás especies reguladas, lográndose con ello un control más eficaz de estas últimas. • El Apéndice III incluye las especies reguladas dentro de la jurisdicción de una de las Partes y para las que se precisa la colaboración de las restantes Partes a fin de prevenir o restringir su explotación. Principales Definiciones Especie significa toda especie, subespecie o población geográficamente aislada de una u otra. Espécimen significa todo animal o planta, vivo o muerto. En el caso de un animal de una especie incluida en los Apéndices I y II, cualquier parte o derivado fácilmente identificable. • En el caso de un animal de una especie incluida en el Apéndice III, cualquier parte o derivado fácilmente identificable que haya sido especificado en el Apéndice III, en relación a dicha especie. ➔ 28 España es Parte. Ver ficha de este Convenio. 304 Protección de la biodiversidad • En el caso de una planta, para especies incluidas en el Apéndice I, cualquier parte o derivado fácilmente identificable; y para especies incluidas en los Apéndices II y III, cualquier parte o derivado fácilmente identificable especificado en dichos Apéndices en relación con dicha especie. Comercio significa exportación, reexportación, importación o introducción procedente del mar. Reexportación significa la exportación de todo espécimen que haya sido previamente importado. 3.2. Principales obligaciones y compromisos La regulación del comercio internacional de estas especies se basa en un sistema de intercambio de permisos obligatorios que deben ser expedidos por autoridades del país de importación y exportación, siempre que ambos sean Partes de CITES. En el caso de que un estado Parte comercialice con estados que no sean Parte del Convenio, éste exige que se formule una documentación similar a la del Convenio29. Las condiciones que estipula CITES para la obtención de permisos respecto a especies amenazadas del Apéndice I debe materializarse en dos documentos esenciales: un permiso de exportación y un permiso de importación30. Sólo podrá importarse o exportarse (o reexportarse) un espécimen de una especie incluida en los Apéndices de CITES si se ha obtenido el documento apropiado y se ha presentado al despacho de aduanas en un puerto de entrada o salida31. La expedición de los permisos de exportación e importación exige contar con la participación de una autoridad científica y una autoridad administrativa. La autoridad científica del estado de exportación debe expedir una certificación, manifestando que el tráfico del animal o planta no dañará la supervivencia ni el nivel poblacional de la especie, y la autoridad administrativa del mismo estado se encarga de certificar que se cumplan todos los demás requisitos del Convenio, entre ellos, las condiciones del transporte, cuidando 29 Artículo 10 CITES. 30 Para los Apéndices II y III no es necesario el permiso de importación, excepto si se especifica en la legislación nacional, en el caso de las especies del Apéndice II. Los requisitos recogidos en CITES para los permisos de exportación de las especies de los Apéndices II y III son similares a los requisitos del Apéndice I. 31 El artículo VII establece algunas excepciones a estas obligaciones, tales como en el caso de tránsito o transbordo de especímenes a través, o en el territorio de una Parte, mientras los especímenes permanecen bajo control aduanero; de especímenes que son artículos personales o bienes del hogar, sujetos a reglas específicas. 305 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica que se reduzca al mínimo el riesgo de heridas, deterioro en su salud o maltrato. De igual manera, en el estado de importación, la autoridad científica se encarga de verificar que quien se propone recibirla podrá albergarla y cuidarla adecuadamente. Asimismo, la autoridad administrativa del estado importador debe verificar que el espécimen no será utilizado con fines primordialmente comerciales y que la importación no será perjudicial para la supervivencia de la especie. Adicionalmente, el Convenio establece las siguientes obligaciones que deben ser acatadas por las Partes32: • Adoptar medidas necesarias para velar por el cumplimiento de las disposiciones del Convenio y prohibir el comercio de especímenes en contravención al mismo33 y la obligación de prever la confiscación o devolución de los especímenes al estado de exportación34. • Disponer de cualquier método de reembolso interno para gastos incurridos como resultado de la confiscación de un espécimen adquirido en violación de las medidas tomadas en aplicación de las disposiciones de la Convención. • Velar por que se cumplan las formalidades requeridas para el comercio de especímenes. Asimismo, para facilitar lo anterior, cada Parte podrá designar puertos de salida y puertos de entrada, ante los cuales deberán presentarse los especímenes para su despacho35. • Verificar, además, que todo espécimen vivo, durante cualquier período de tránsito, permanencia o despacho, sea cuidado adecuadamente, con el fin de reducir al mínimo el riesgo de heridas, deterioro en su salud o maltrato36. • Mantener registros del comercio de las especies incluidas en los tres Apéndices, en los cuales se deberán consignar tanto los nombres y direcciones de los exportadores e importadores, como el número y la naturaleza de los permisos y certificados emitidos, los estados con los cuales se realizó dicho comercio, las cantidades y los tipos de especímenes, los nombres de las especies incluidas en los Apéndices y, cuando sea pertinente, el tamaño y sexo de los especímenes37. • Preparar y transmitir a la Secretaría informes periódicos sobre la aplicación de las disposiciones del Convenio38. Esta información sólo estará disponible al público cuando así lo permita la legislación vigente de la Parte interesada39. 32 Artículo VIII CITES. 33 Artículo VII. 1 a) CITES. 34 Artículo VIII. 1 b) CITES. 35 Artículo VIII. 3 CITES. 36 Artículo VIII. 3 CITES. 37 Artículo VIII. 6 CITES. 38 Artículo VIII. 7 CITES. 39 Artículo VIII. 8 CITES. 306 Protección de la biodiversidad 3.3. Marco institucional Estados Partes 157 países Autoridad Administrativa Conferencia de las Partes (CdP) Autoridad Científica Comité Permanente Comité de Fauna Comité de Flora Comité de Nomenclatura Secretaría Sede en Suiza Fuente: www.conabio.gob.mx/institucion/cooperacion_internacional/doctos/cites.html#estados. Nota: En la actualidad hay 169 Partes40. La Conferencia de las Partes (COP) es el principal órgano de este Convenio. Se reúne de forma ordinaria por lo menos cada dos años. Principales funciones de la COP • • • • examinar la aplicación efectiva de la Convención, adoptar enmiendas a los Apéndices I y II, analizar el progreso logrado en la restauración y conservación de las especies incluidas en los Apéndices I, II y III, formular recomendaciones destinadas a mejorar la eficacia de la Convención. El otro órgano sobresaliente del Convenio es la Secretaría, administrada por el PNUMA. Principales funciones de la Secretaría • • • • • 40 organizar las reuniones de la COP, preparar y trasmitir informes, realizar estudios científicos y técnicos, de conformidad con los programas autorizados por la COP, incluyendo estudios relacionados con normas para la adecuada preparación y embarque de especímenes vivos y los medios para su identificación, estudiar los informes de las Partes y solicitar a éstas cualquier información adicional, formular recomendaciones para la realización de los objetivos y disposiciones de la Convención, incluyendo el intercambio de información de naturaleza científica o técnica; y servir como puente de comunicación entre las Partes. A 30 de diciembre de 2006. 307 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Desde la entrada en vigor de CITES, no se ha extinguido ninguna especie amparada por el Convenio como resultado de su comercio, por lo que el mismo es considerado como uno de los tratados de protección de la vida silvestre más exitoso41. Ficha Convenio CITES Nombre oficial del Convenio Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (en español). Publicación en el BOE BOE núm. 181, de 30.07.1986 Fecha de firma 3 de marzo de 1973 Fecha de entrada en vigor 1 de julio de 1975 Fecha de entrada en vigor en España 28 de agosto 1986 Número de Partes 169 www.cites.org/eng/disc/parties/index.shtml La Comunidad Europea no está facultada a firmar el Convenio. Página web de la Secretaría del Convenio www.cites.org/eng/disc/sec/index.shtml Páginas web donde encontrar información respecto a ese convenio www.cites.org www.ukcites.gov.uk/default.asp www.mediterranea.org/cae/cites.htm 4. Convenio sobre la Diversidad Biológica 4.1. Introducción Suscrito por 150 jefes de estado y gobiernos en la Cumbre de Río, el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) es el primer acuerdo mundial integral que aborda todos los aspectos de la diversidad biológica: recursos genéticos, especies y ecosistemas. A través del CDB se reconoce, por primera vez, que la conservación de la diversidad biológica es de interés común de la humanidad y que es, a su vez, parte integrante del proceso de desarrollo. De hecho, la conservación de la diversidad biológica se ha convertido en parte fundamental de las propuestas para alcanzar el desarrollo sostenible. El CDB establece nexos entre las medidas tradicionales de conservación y la meta económica de utilizar de forma sostenible los recursos biológicos. Sienta principios para la distribución justa y equitativa de los beneficios resultantes de la utilización de recursos genéticos, en particular, cuando se destina a fines comerciales. Abarca, asimismo, la rápida expansión en el ámbito de la biotecnología, aborda el desarrollo y transferencia de tecnologías, la distribución de beneficios y la seguridad de las biotecnologías. 41 www.cites.org 308 Protección de la biodiversidad Si bien las medidas de conservación en el pasado se dirigían a proteger especies y hábitats particulares, el Convenio reconoce que los ecosistemas, las especies y los genes deben utilizarse en beneficio de la humanidad de manera y a un ritmo que no afecte a largo plazo a la diversidad biológica. Principales temas abordados por el Convenio • • • • • • • • Medidas e incentivos para la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica. Acceso reglamentado a los recursos genéticos. Acceso a la tecnología y transferencia de tecnología, incluida la biotecnología. Cooperación técnica y científica. Evaluación de impacto ambiental. Educación y conciencia pública. Suministro de recursos financieros. Presentación de informes nacionales sobre las medidas para poner en práctica los compromisos asumidos en virtud del tratado. 4.2. Ámbito de aplicación y objetivos Cada Parte tiene la obligación de aplicar las disposiciones del CDB a los componentes de la diversidad biológica marina y terrestre situados dentro de los límites de la jurisdicción nacional42, y a los procesos y actividades realizadas bajo su jurisdicción o su control, con independencia de dónde se manifiesten sus efectos, ya sea dentro o fuera de las zonas sujetas a su jurisdicción nacional43. Los objetivos principales del Convenio son44: • La conservación de la diversidad biológica. • La utilización sostenible de sus componentes • La participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos. ¿Qué se entiende por utilización sostenible? Es la utilización de componentes de la diversidad biológica de un modo y a un ritmo que no ocasione la disminución a largo plazo de la diversidad biológica, con lo cual se mantienen las posibilidades de satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las generaciones actuales y futuras45. 42 Artículo 4 a) CDB. 43 Artículo 4 b) CDB. 44 Artículo 1 CDB. 45 Artículo 2 CDB. 309 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 4.3. Principales obligaciones y compromisos Conforme a este Convenio, los estados tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos en aplicación de su propia política ambiental, y la obligación de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al medio de otros estados o de toda zona situada fuera de su jurisdicción nacional46. Por tanto, este Convenio recoge los principios de soberanía permanente sobre los recursos naturales y de buena vecindad47. El Convenio incluye una serie de obligaciones relativas a la adopción de medidas generales y específicas en relación a la conservación y utilización sostenible. El término conservación utilizado en el CDB se refiere no sólo a recursos biológicos que se encuentran en peligro o amenazados, sino también a los que no se encuentran en peligro. Las principales medidas de carácter general que las Partes deben adoptar teniendo en cuenta sus condiciones y capacidades particulares son: • Elaborar estrategias, planes o programas nacionales para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica o adaptar para ese fin las estrategias, planes o programas existentes que habrán de reflejar, entre otras cosas, las medidas establecidas en el Convenio. • Integrar, en la medida de lo posible y según proceda, la conservación y la utilización sostenible de la biodiversidad en los planes, programas y políticas sectoriales o intersectoriales. Las medidas específicas se refieren al establecimiento de disposiciones sobre la evaluación, la gestión y el apoyo. Las medidas de evaluación hacen referencia a que las Partes, en la medida de lo posible y según proceda, deben: • Identificar los componentes de la diversidad biológica que sean importantes para su conservación y utilización sostenible. Para ello, se procede mediante muestreo y otras técnicas de identificación, prestando especial atención a los componentes que requieran la adopción de medidas urgentes de conservación y a los que ofrezcan el mayor potencial para la utilización sostenible48. • Identificar los procesos y actividades que tengan efectos perjudiciales en la conservación y utilización sostenible de la biodiversidad49. • Elaborar una evaluación de impacto ambiental para la realización de proyectos que pueden ser adversos para la biodiversidad, a fin de evitar o reducir al 46 Artículo 3 CDB. Este artículo es un reflejo de lo estipulado en el Principio 2 de la Declaración de Río. 47 Ver Capítulo I de esta Guía. 48 Artículo 7 a) y b) CDB. 49 Artículo 7 c) CDB. 310 Protección de la biodiversidad mínimo los daños que se puedan causar. Hay que destacar que este mecanismo permite la participación del público50. En relación con la adopción de medidas de gestión, el CDB nos habla de la conservación in situ y a la conservación ex situ51. ¿Qué es conservación in situ y ex situ? Conservación in situ se refiere a la conservación de los ecosistemas y los hábitats naturales y el mantenimiento y recuperación de poblaciones viables de especies en sus entornos naturales y, en el caso de las especies domesticadas y cultivadas, en los entornos en que hayan desarrollado sus propiedades específicas52. Conservación ex situ es la conservación de componentes de la diversidad biológica fuera de sus hábitats naturales53, por ejemplo, la conservación en zoológicos, acuarios, jardines botánicos y bancos genéticos. En relación a las medidas de conservación in situ, el CDB establece una serie de obligaciones relativas al fomento de la protección de ecosistemas y de hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales; el establecimiento de medidas en relación con la conservación de los ecosistemas y la creación de áreas protegidas54, de medidas para la conservación de especies, de medidas para la restauración de los ecosistemas y las especies, y de medidas sobre la administración y la utilización de recursos biológicos55; la aprobación de un marco jurídico para la protección de especies; el apoyo a las prácticas tradicionales de las comunidades indígenas y locales56; y, 50 Artículo 14 a) CDB. 51 Artículo 8 CDB. 52 Artículo 2 CDB. 53 Artículo 2 CDB. 54 El instrumento esencial para la conservación “in situ”, es el establecimiento de áreas protegidas, la cual es definida como un área geográfica que ha sido designada a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica (artículo 8 a) CDB). 55 El artículo 8 c) del CDB reconoce claramente la obligación de reglamentar o administrar los recursos biológicos, cabe indicar que la ubicación de los recursos ya sea dentro del área protegida o fuera no tiene relevancia a efectos de la administración de los mismos. 56 Artículo 8 j) CDB. En el preámbulo del Convenio se hace alusión a la estrecha relación entre las comunidades locales y poblaciones indígenas y sus sistemas de vida basados en los recursos biológicos, por tal motivo el Convenio regula la obligación de “Respetar, preservar y mantener los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente”. 311 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica en último lugar, la regulación de los temas relacionados con la bioseguridad para evitar riesgos derivados de la utilización y liberación de organismos vivos modificados, los cuales pueden tener repercusiones ambientales adversas que pueden afectar a la conservación y a la utilización sostenible de la diversidad biológica. En relación a la conservación ex situ, el CDB prevé obligaciones para establecer y mantener instalaciones al objeto de realizar este tipo de conservación y de investigación, preferiblemente en el país de origen de esos componentes; recuperar, rehabilitar y reintroducir especies amenazadas57 y reglamentar y gestionar la recolección de los recursos biológicos de hábitats naturales a efectos de su conservación ex situ58. Entre las medidas de apoyo que el Convenio obliga a adoptar a las Partes destacamos: • La adopción de medidas a favor de la educación y la sensibilización pública respecto a la conservación de la diversidad biológica59. • Incentivos para la conservación y la utilización sostenible de la biodiversidad60, incentivos que pueden ser de dos clases: directos e indirectos. Los primeros pueden ser monetarios, como subvenciones o financiaciones y los indirectos se pueden traducir en medidas fiscales o prestaciones de servicios o funciones sociales. El Convenio recoge la obligación de cooperar en el plano internacional en materia de prevención y reducción del impacto adverso contra la diversidad biológica en otros estados o de zonas situadas más allá de la jurisdicción nacional, incluyéndose la obligación de notificar, intercambiar información, consultar y negociar acuerdos internacionales en la materia, así como elaborar planes conjuntos de emergencia en caso necesario61. Asimismo, regula la obligación de las Partes de cooperar en materia científica y técnica en la esfera de la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica62. 57 El artículo 9 c) del CDB impone a las Partes contratantes adoptar medidas destinadas a la recuperación y rehabilitación de las especies amenazadas y a la reintroducción de éstas en sus hábitats naturales, en condiciones apropiadas. 58 El artículo 9 d) del CDB regula el deber de reglamentar y gestionar la recolección de recursos biológicos de los hábitats naturales a los efectos de la conservación “ex situ”, con objeto de no amenazar los ecosistemas ni poblaciones “in situ” de las especies, salvo cuando requieren medidas temporales especiales para la recuperación y reintroducción. 59 Artículo 13 CDB. 60 Artículo 11 CDB. 61 Artículo 14 c), d) y e) CDB. 62 Artículo 18 CDB. 312 Protección de la biodiversidad 4.4. Recursos genéticos y transferencia de tecnología Los recursos genéticos son importantísimos componentes de la diversidad biológica y de gran valor63. De hecho, las medidas para controlar el acceso a estos recursos es el mecanismo principal para promover la distribución de beneficios. El régimen de acceso regulado en el CDB consagra la facultad de las Partes contratantes de regular el acceso a sus recursos genéticos y el derecho de las Partes que aportan recursos genéticos a recibir parte de los beneficios derivados de los mismos. Asimismo, regula el principio del consentimiento fundamentado previo al acceso y las condiciones mutuamente acordadas que deberán regir el acuerdo de acceso. Las Directrices de Bonn, aprobadas en abril de 2002 por la VI Conferencia de las Partes, constituyen un instrumento de aplicación facultativo del CDB, cuya finalidad es ayudar a las Partes a elaborar y formular medidas administrativas, legislativas y políticas relativas al acceso a los recursos genéticos y a la distribución equitativa de los beneficios correspondientes. También, definen la función y las responsabilidades de los usuarios y de los proveedores de recursos genéticos. Asimismo, el régimen de acceso previsto en la CDB establece que cada Parte contratante reconoce que la tecnología incluye la biotecnología64, y que tanto el acceso a la tecnología como su transferencia entre Partes contratantes son elementos esenciales para el logro de los objetivos del Convenio. Asimismo, las Partes se comprometen a asegurar y/o facilitar a otras Partes contratantes el acceso a tecnologías pertinentes para la conservación y utilización sostenible de la biodiversidad, o que utilicen recursos genéticos y no causen daños significativos al medio ambiente, así como la transferencia de esas tecnologías. En el caso de tecnología sujeta a patentes y otros derechos de propiedad intelectual, el acceso y su transferencia se realizará siempre respetando la Ley. 4.5. Régimen de financiación del CDB Para alcanzar los objetivos del CDB por parte de los países en desarrollo era necesario incorporar un sistema financiero adecuado. Este sistema financiero se basa en el principio de la responsabilidad común pero diferenciada de los estados65. 63 Por recurso genético se entiende, todo material de origen vegetal, animal, microbiano o de otro tipo que contenga unidades funcionales de la herencia, de valor real o potencial (artículo 2). Cabe señalar que los recursos genéticos de origen humano están excluidos del Convenio (Decisión II/1. UNEP. Informe de la segunda reunión de la COP, UNEP/CBD/COP/2/19, de 30 de noviembre de 1995, Decisión II/11). 64 Por biotecnología se entiende toda aplicación tecnológica que utilice sistemas biológicos y organismos vivos o sus derivados para la creación o modificación de productos o procesos para usos específico (artículo 2 CDB). Ver Capítulo 9 de esta Guía donde se analiza el control de los organismos vivos modificados. 65 Principio 7, Declaración de Río. 313 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica El Convenio designó de manera provisional al Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF)66 como la estructura institucional encargada de operar el mecanismo financiero del CDB. Hasta el momento, el GEF sigue operando el mecanismo financiero bajo la autoridad y supervisión de la COP del CDB. Los proyectos del GEF son operados por las Partes contratantes del CDB, así como por las agencias a cargo del Fondo: el PNUD, el PNUMA y el Banco Mundial. El aprovisionamiento financiero que deben hacer los países desarrollados respecto de los PED está materializada por una corriente de fondos67 que debe ser previsible, suficiente y oportuna, y los costes deben distribuirse entre las Partes contribuyentes. La previsibilidad y la oportunidad deben entenderse en el sentido de regularidad, es decir, ambos conceptos implican una reposición regular de fondos. El CDB también se refiere a la necesidad de contar con mecanismos adicionales de financiación68. En este sentido, la COP ha reconocido la importancia y necesidad de identificar fuentes de financiación alternativas para apoyar la aplicación del Convenio69. En consecuencia, se han ido explorando posibilidades de colaboración con las instituciones financieras y las posibilidades de involucrar al sector privado. Para ello, se ha desarrollado una base de datos sobre recursos financieros. Asimismo, la COP ha hecho hincapié en la necesidad de incrementar los flujos de asistencia financiera y ha promovido el desarrollo de inversiones financieras en biodiversidad y la iniciación de la denominada Alianza de Financiación para la Conservación70. La COP elaboró un listado de acciones a llevar a cabo por las agencias donantes en el contexto del Plan Estratégico del Convenio y de sus metas asociadas. Asimismo, invitó a los gobiernos y a las Partes a mejorar la integración de la diversidad biológica en sus programas sectoriales y en sus programas de asistencia, y a explorar las oportunidades de utilizar varias iniciativas como la condonación de deuda para promover la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad71. 66 Ver Capítulo I de esta Guía. 67 Párrafo 5 del Memorando, UNEP Informe de la tercera reunión de la Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica, UNEP/CBD/COP/3/38, de 11 de febrero de 1997. 68 “las Partes Contratantes estudiarán la posibilidad de reforzar las instituciones financieras existentes con el fin de facilitar recursos financieros para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica”. Artículo 21 CDB. 69 Decisión III/6 de la COP. 70 Decisión VI/ 16 de la COP. La Alianza Financiera para la Conservación (www.conservationfinance.org). fue creada para catalizar la financiación pública y privada para la conservación de la biodiversidad, en apoyo de la aplicación efectiva de los compromisos globales en esta materia. Fue establecida en 2002 y promueve y mejora la colaboración entre instituciones y organizaciones encargadas de la financiación en el área de la biodiversidad. 71 Decisión VII/21 de la COP. 314 Protección de la biodiversidad 4.6. Marco institucional Conferencia de las Partes Secretaría ejecutiva Mecanismo financiero interino (GEF) Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico, Técnico y Tecnológico Reunión del Periodo entre Sesiones sobre el Funcionamiento del Convenio Fuente: www.conabio.gob.mx/institucion/cooperacion_internacional/doctos/cdb.html 4.6.1. Conferencia de las Partes (COP) La COP es el máximo órgano de toma de decisiones del Convenio que reúne a los representantes de todas las Partes y a algunos observadores, incluidas las ONGs. Este órgano rector examina los adelantos en el marco del Convenio, identifica las nuevas prioridades y establece planes de trabajo para los miembros. La COP también puede introducir enmiendas en el Convenio, crear órganos de asesoramiento especializado, examinar los informes de los trabajos de los países miembros y colaborar con otras organizaciones y acuerdos internacionales. La Conferencia de las Partes puede basarse en los conocimientos especializados y el apoyo de varios otros órganos establecidos por el Convenio. Además, la COP puede establecer comités o mecanismos ad hoc, cuando lo considere adecuado. Así, por ejemplo, creó un Grupo de Trabajo sobre seguridad de la biotecnología, que se reunió de 1996 a 1999, y un Grupo de Trabajo sobre conocimientos de las comunidades indígenas y locales. COP Lugar y fecha COP 1 Nassau, Bahamas (28 noviembre-9 diciembre de 1994) COP 2 Yakarta, Indonesia (6-17 noviembre de 1995) COP 3 COP 4 Temas Decisiones • Programa de trabajo • Mecanismos de financiación 13 • Biodiversidad marina y costera • Acceso a los recursos genéticos • Conservación y uso sostenible de la biodiversidad • Bioseguridad 23 Buenos Aires, Argentina (4-15 noviembre de 1996) • • • • Biodiversidad agrícola Recursos y mecanismos financieros Identificación, evaluación y monitorización Derechos de propiedad intelectual 27 Bratislava, Eslovaquia (4-15 mayo de 1998) • • • • Ecosistemas de aguas interiores Revisión de las operaciones de la convención Participación de beneficios Conocimiento tradicional 19 315 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica COP ExCOP 1** COP 5 Lugar y fecha Temas Cartagena, Colombia • Protocolo de Cartagena sobre Seguridad y Montreal, Canadá de la Biotecnología (22-23 febrero de 1999 & 24-28 enero de 2000) Nairobi, Kenia • Enfoque Ecosistémico (15-26 mayo de 2002) • Usos sostenibles incluido el turismo • Acceso a los recursos genéticos COP 6 La Haya, Holanda (7-19 abril de 2002) COP 7 Kuala Lumpur, Malasia (9-20 febrero de 2004) COP 8 Curitiba, Brasil (20-31 marzo 2006) • • • • Ecosistemas de bosque Participación de beneficios Especies foráneas Plan estratégico 2002-2010 (reducir la pérdida de biodiversidad en 2010) Decisiones 3 29 32 • Ecosistemas de montaña • Áreas protegidas • Transferencia de tecnología y cooperación tecnológica 36 • Transferencia de tecnología y cooperación • Implementación del programa de trabajo de la biodiversidad de los bosques. • Cambio climático y biodiversidad • Impacto potencial de la gripe aviar en el tema de la biodiversidad animal 34 * COP ordinarias. ** COP extraordinaria. Los miembros del Convenio se comunican, periódicamente, ideas sobre prácticas y políticas ejemplares para la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica, con un enfoque ecosistémico. Examinan de qué manera abordar las preocupaciones de la diversidad biológica durante la planificación del desarrollo, cómo promover la cooperación transfronteriza y de qué forma hacer participar a las poblaciones indígenas y las comunidades locales en la gestión del ecosistema. La COP ha iniciado una serie de programas temáticos que abarcan la diversidad biológica de las aguas continentales, de los bosques, de las zonas marinas y costeras (Mandato de Yakarta), de las tierras áridas y semiáridas, de las tierras agrícolas y de las montañas. También se abordan cuestiones horizontales en los siguientes asuntos: • • • • • • • • • • Meta biodiversidad 2010. Acceso a los recursos genéticos y distribución de beneficios. Conocimiento tradicional, innovación y prácticas. Cambio climático y biodiversidad. Medidas económicas, comerciales e incentivadoras. Enfoque ecosistémico. Estrategia Global para la conservación de las plantas. Control de las especies exóticas invasoras. Fortalecimiento de la capacidad de los países miembros en taxonomía. Elaboración de indicadores de pérdida de diversidad biológica. 316 Protección de la biodiversidad • • • • • • Evaluación de impacto. Responsabilidad y compensación. Áreas protegidas. Educación y concienciación. Uso sostenible de la biodiversidad. Transferencia de tecnología y cooperación. Meta Biodiversidad 2010 En su decisión VI/26 la COP adoptó el Plan Estratégico del Convenio de Biodiversidad. En la declaración sobre su misión, las Partes se comprometieron a aplicar coherente y eficazmente los tres objetivos del Convenio para alcanzar, en 2010, una reducción significativa de la tasa actual de pérdida de biodiversidad en los niveles global, regional y nacional como contribución a la reducción de la pobreza y en beneficio de todas las formas de vida en la tierra. Posteriormente, la Cumbre de Johannesburgo hizo suya esta meta. Posteriormente, la decisión VII/30 de la COP adoptó el marco para facilitar la evaluación del progreso hacia 2010 y la comunicación de esta evaluación, para promover la coherencia entre los programas de trabajo del Convenio y para facilitar un marco flexible en el que se establezcan las metas nacionales y regionales, así como los indicadores identificados. El marco incluye siete áreas centrales. Se ha invitado a las Partes para que establezcan sus propias metas e identifiquen sus indicadores. 4.6.2. Secretaría Ejecutiva La COP designó al PNUMA como la organización internacional competente para desempeñar las funciones de la Secretaría Ejecutiva, sus principales funciones son: • Organizar reuniones de la COP y del Organismo de Asesoramiento Científico, Técnico y Tecnológico (OSACTT). • Asegurar la coordinación necesaria con otros órganos internacionales pertinentes y otras funciones adicionales confiadas por la COP. La sede del Secretariado se encuentra en Montreal (Canadá). 4.6.3. Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico, Técnico y Tecnológico El Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico, Técnico y Tecnológico (OSACTT) es un órgano multidisciplinario y lo conforman representantes gubernamentales y observadores, incluyendo ONGs. El OSACTT o SBSTTA, en sus siglas en inglés, proporciona a la COP, y, cuando procede a sus otros órganos subsidiarios, asesoría oportuna sobre la aplicación del CDB y otras cuestiones. Algunas de las funciones más relevantes del OSACTT son: • Proporcionar evaluaciones científicas y técnicas del estado de la biodiversidad. 317 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica • Preparar evaluaciones científicas y técnicas de los efectos derivados de las medidas adoptadas de conformidad con el CDB. • Identificar tecnologías y conocimientos especializados innovadores, eficientes y avanzados, relativos a la conservación y uso sostenible de la biodiversidad. • Asesorar sobre las formas de promover el desarrollo y/o la transferencia de esas tecnologías. • Asesorar sobre programas científicos y de cooperación internacional en materia de investigación y desarrollo sobre conservación y uso sostenible de la biodiversidad. • Responder a preguntas de carácter científico, técnico, tecnológico y metodológico que le planteen la COP y sus órganos subsidiarios. Asimismo, se han conformado diversos grupos de expertos técnicos con el fin de discutir y dar recomendaciones específicas y de carácter técnico al OSACTT, el cual, a su vez, emite recomendaciones a la COP. 4.6.4. Mecanismo de facilitación El conocimiento científico y tecnológico desempeña un papel fundamental en la protección de la biodiversidad. Sin embargo, la experiencia en la gestión de la información y tecnología varía de país a país. Por este motivo se creó un mecanismo de facilitación para asegurar que todos los gobiernos tienen acceso a la información y tecnologías necesarias para ejecutar su trabajo en pro de la biodiversidad. Misión del mecanismo de facilitación • • • Promover y facilitar la cooperación científica con y entre países. Desarrollar un mecanismo global para intercambiar e integrar información sobre la biodiversidad. Desarrollar una red humana y tecnológica. Ficha Convenio sobre Biodiversidad Nombre oficial del Convenio Convenio sobre la Diversidad Biológica Publicación en el BOE BOE núm. 27, de 01.02.1994 Fecha de firma 5 de junio de 1992 Fecha de entrada en vigor 29 de diciembre de 1993 Fecha de entrada en vigor en España 29 de diciembre de 1993 Número de Partes 190 (168 firmas) www.cbd.int España firmó el convenio el 13 de junio de 1992 y lo ratificó el 21 de diciembre de 1993. La Comunidad Europea firmó el Convenio 13 de junio de 1992 y lo ratificó el 21 de diciembre de 2003. (Decisión 93/626/CEE del Consejo, de 25 de octubre de 1993, DOCE L 309, de 13.12.1993). Página web de la Secretaría del Convenio www.cbd.int Páginas web donde encontrar información respecto a este convenio y su aplicación www.prodiversitas.bioetica.org/ www.mma.es 318 Protección de la biodiversidad Instrumentos generales de aplicación regional Un segundo nivel de instrumentos internacionales relativos a la conservación de la biodiversidad son los instrumentos de aplicación regional. En este epígrafe citaremos algunos de los Convenios regionales, centrándonos en la región Europea. En África destacan: • La Convención Africana para la Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales (1968)72. La Asamblea General de la Unión Africana adoptó una versión revisada de esta Convención en 2003. • El Protocolo de Nairobi de 198573 sobre Áreas Protegidas y Flora y Fauna Silvestre en la Región de África del Este. Se trata de un Protocolo a la Convención para la Protección, Gestión y Desarrollo del Medio Marino y Costero de la Región de África del Este74. • El Protocolo sobre Conservación de la Vida Silvestre y Aplicación del Derecho al Tratado por el que se establece la Comunidad para el Desarrollo de Sudáfrica (SADC, en sus siglas en inglés) firmada en Maputo, en agosto de 199975. Establece un enfoque común para la conservación y uso sostenible de los recursos de la vida silvestre y pretende asistir a la aplicación eficaz de la legislación que regula esos recursos. En la región de América y el Caribe encontramos: • La Convención del Hemisferio Occidental para la Protección de la Naturaleza y la Vida Silvestre de 194076, hoy, bajo los auspicios de la Organización de Estados Americanos. Su objetivo es proteger y preservar representaciones de todas las especies y géneros de flora y fauna nativa en su hábitat natural, incluyendo aves migratorias. Además, protege regiones y objetos naturales de valor científico. • El Tratado de Cooperación Amazónica de 1978, entre cuyos objetivos se encuentra la conservación de la biodiversidad77. • El Protocolo de Kingston sobre Áreas Protegidas y Fauna Silvestre de 199078 a la Convención para la Protección y Desarrollo Marino de la Región del Caribe. 72 Argel ,Argelia, 15 de septiembre de 1968, entró en vigor el 16 de junio de 1969. www.africa-union.org. 73 Nairobi ,Kenia, 21 de junio de 1985. Entró en vigor el 30 de mayo de 1996. 74 Ver Capítulo 4 de esta Guía, sección sobre protección de mares regionales. 75 www.sadc.int/english/documents/legal/protocols/wildlife.php. 76 Washington, EE.UU, de 12 de octubre de 1940. Entró en vigor el 1 de mayo de 1942. 77 Brasilia ,Brasil, de 3 de julio de 1978. Entró en vigor el 2 de febrero de 1980. El artículo I de este Tratado establece: Las Partes Contratantes convienen en realizar esfuerzos y acciones conjuntas para promover el desarrollo armónico de sus respectivos territorios amazónicos, de manera que esas acciones conjuntas produzcan resultados equitativos y mutuamente provechosos, así como para la preservación del medio ambiente y la conservación y utilización racional de los recursos naturales de esos territorios. www.otca.org.br/. 78 Kingston (Jamaica) de 18 de enero de 1990. Entró en vigor el 18 de junio de 2000. Ver Sección sobre protección de mares regionales del Capítulo 4 de esta Guía. 319 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica En la zona del Pacífico Sur está vigente: • La Convención relativa a la Conservación de la Naturaleza en el Sur del Pacífico, llamada Convención de APIA79. En la zona de Asia: • Acuerdo relativo a la Conservación de la Naturaleza y los Recursos Naturales, adoptado por la Asociación de las Naciones de Sudeste Asiático (1985, ASEAN)80. En la zona de Europa: • La Convención de Berna relativa a la Protección de la Fauna Silvestre y los Hábitats Naturales en Europa (1979). • La Convención de Benelux sobre la Conservación de la Naturaleza y Protección del Paisaje (1982)81. Establece un marco para la acción concertada y la cooperación en la conservación, gestión y rehabilitación del medio natural y el paisaje situados especialmente en áreas transfronterizas82. • La Convención para la Protección de los Alpes (1991)83. Se trata de una convención marco cuyo propósito es preservar el ecosistema natural de los Alpes y promover el desarrollo sostenible en esta área, tutelando los intereses económicos y culturales de la población residente en esta zona de los estados Partes. 5. El Convenio de Berna relativo a la Conservación de la Vida Silvestre y del Medio Natural en Europa En 1960, el Consejo de Europa creó el Comité Europeo para la Conservación de la Naturaleza cuyos estudios impulsaron la firma de este Convenio en 1979, entrando en vigor en 1982. España es Parte de este Convenio desde el 13 de mayo de 198684. La flora y la fauna silvestres constituyen un patrimonio natural de importancia capital que debe preservarse y transmitirse a las generaciones futuras. Además de los programas nacionales de protección, las Partes en el Convenio consideran necesario establecer la cooperación a escala europea85. Por ello, el objeti- 79 Apia (Samoa) de 12 de junio de 1976. Entró en vigor el 28 de junio de 1990, www.austlii.edu.au. 80 Kuala Lumpur (Malasia) de 9 de julio de 1985. Aún no ha entrado en vigor. 81 Bruselas (Bélgica), 8 de junio de 1982. Entró en vigor el 1 de octubre de 1983. 82 http://eelink.net/~asilwildlife/benelux.html. 83 Salzburgo (Austria), 7 de noviembre de 1991. Entró en vigor el 6 de marzo de 1995, www.convenzionedellealpi.org. 84 Instrumento de Ratificación, BOE núm. 235, de 01.10.1986. 85 Preámbulo del Convenio de Berna. 320 Protección de la biodiversidad vo de este Convenio es asegurar la conservación de la fauna y flora silvestres y de sus hábitats naturales en Europa, concediéndose una especial atención a las especies amenazadas de extinción y vulnerables, así como fomentar la cooperación entre los estados signatarios para tal fin. A pesar que el Convenio es un acuerdo internacional de ámbito regional, el Comité del Consejo de Europa puede invitar a cualquier estado no europeo a adherirse al mismo con la finalidad de lograr los objetivos trazados. De esa forma, Bielorusia, Burkina Faso, Marruecos, Senegal y Túnez han llegado a ser Partes de este Convenio. Las Partes contratantes se comprometen a: • adoptar las medidas necesarias para mantener o adaptar la población de la flora y de la fauna silvestres a un nivel que corresponda concretamente a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, teniendo, asimismo, en cuenta las exigencias económicas y recreativas y las necesidades de las subespecies, variedades o formas amenazadas en el ámbito local. • adoptar las medidas necesarias para que se lleven a cabo políticas nacionales de conservación de la flora y de la fauna silvestres y de los hábitat naturales, con especial atención a las especies amenazadas de extinción y vulnerables, sobre todo a las especies endémicas y a los hábitat amenazados. • tomar en consideración la conservación de la flora y la fauna silvestres en sus políticas de planificación y de desarrollo y en sus medidas de lucha contra la contaminación. • fomentar la educación y la difusión de informaciones generales acerca de la necesidad de conservar las especies de la flora y la fauna silvestres, así como sus hábitats. Los estados miembros deben adoptar las medidas legales y reglamentarias adecuadas para proteger las especies de flora silvestre enumeradas en el Anexo I. El Convenio prohíbe: coger, recolectar, cortar o desarraigar intencionadamente dichas plantas. Las especies de fauna silvestre que figuran en el Anexo II deben ser objeto, asimismo, de disposiciones legales o reglamentarias adecuadas, a fin de garantizar su conservación. Quedan prohibidos: • todo tipo de captura, posesión o muerte intencionadas; • el deterioro o la destrucción intencionados de los lugares de reproducción o de las zonas de reposo; • la perturbación intencionada de la fauna silvestre, especialmente durante el período de reproducción, crianza e hibernación; • la destrucción o la recolección intencionadas de huevos en su entorno natural o su posesión; • la posesión y el comercio interior de los animales enumerados, vivos o muertos, incluidos los disecados, y de cualquier parte o de cualquier producto obtenido a partir del animal. 321 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Las especies de la fauna silvestre, cuya lista se enumera en el Anexo III, deben ser objeto de reglamentación, a fin de mantener la existencia de esas poblaciones fuera de peligro (prohibición temporal o local de explotación, normativa para su transporte o venta, etc.). Las Partes prohibirán la utilización de medios no selectivos de captura o muerte que puedan ocasionar la desaparición o perturbar la tranquilidad de la especie. Además de las medidas señaladas, las Partes se comprometen a coordinar sus esfuerzos para la conservación de especies migratorias enumeradas en los Anexos II y III, y cuya área de distribución se extienda por sus territorios. El seguimiento e impulso del Convenio corre a cargo del Comité Permanente, que dispone de varios grupos de trabajo. Por ejemplo, se han constituido grupos de trabajo sobre la conservación de la foca monja, las tortugas marinas, el oso pardo, el lince, el lobo, la nutria, los himenópteros, las orquídeas o, más recientemente, las aves y las plantas silvestres, en general. La Directiva Aves86 y la Directiva Hábitats87 constituyen la traslación del Convenio de Berna al derecho comunitario y, por ello, el cumplimiento de las obligaciones por parte de la CE como Parte contratante de este convenio. Ficha Convenio de Berna Nombre oficial del Convenio Convención relativa a la Conservación de la Vida Silvestre y del Medio Natural de Europa Publicación en el BOE BOE núm. 235, de 01.10.1986 Fecha de firma 19 de septiembre de 1979 Fecha de entrada en vigor 6 de junio de 1982 Comunidad Europea La Comunidad se adhirió al Convenio mediante Decisión 82/72/CEE del Consejo, de 3 de diciembre de 1981, que entró en vigor el 1 de septiembre de 1982 (DOCE L 38 de 10.02.1982) Página web de la Secretaría del Convenio www.coe.int Páginas web donde encontrar información respecto a este convenio y su aplicación www.mma.es/portal/secciones/biodiversidad/legislacion_ convenios/convenios_internac/#2 www.atan.org/legislacion/pdf/berna.pdf#search=%22 convenio%20de%20berna%22 La regulación de hábitats o de especies específicas Existen una serie de acuerdos internacionales que regulan hábitats o especies específicas. Mientras que las áreas protegidas sólo pueden ofrecer un alivio 86 Directiva 79/409/CEE. 87 Directiva 92/43/CEE. 322 Protección de la biodiversidad temporal a las especies, existen otras medidas que pueden completar la protección, asegurando la conservación de las condiciones de vida, es decir, los hábitats de las especies. Asimismo, existe un gran número de convenios que protegen especies animales específicas como las ballenas, las focas y aves, entre otras. Estos tratados, por regla general, se han concluido por regiones, teniendo en cuenta la localización de esas especies protegidas. Entre los convenios que protegen hábitats y especies específicas encontramos aquellos que se dirigen a la conservación y mejora de los humedales, los bosques, los hábitats marinos y recursos marinos vivos, y las especies migratorias. 6. Humedales: La Convención Ramsar 6.1. Introducción La Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitats de Aves Acuáticas88 fue firmada en la ciudad de Ramsar, Irán, el 2 de febrero de 1971, y entró en vigor en 1975. Es el primer tratado que se basó en la idea de que los hábitats de las especies debían ser objeto de protección. En la actualidad cuenta con 153 Partes contratantes. Este acuerdo internacional es el único de los modernos convenios en materia de medio ambiente que se centra en un ecosistema específico; los humedales y, aunque en origen su principal objetivo estaba orientado a la conservación y uso racional en relación a las aves acuáticas, actualmente, reconoce la importancia de estos ecosistemas para la conservación global y el uso sostenible de la biodiversidad, con funciones fundamentales como la regulación de la fase continental del ciclo hidrológico, la recarga de acuíferos y la estabilización del clima local; valores como los recursos biológicos, las pesquerías y el suministro de agua) y atributos como refugio de diversidad biológica, patrimonio cultural y usos tradicionales. Con los años, la COP ha desarrollado e interpretado los principios básicos del texto del tratado y ha conseguido que la labor de la Convención avance en paralelo con la evolución de las percepciones, prioridades y tendencias del pensamiento ambiental. Si bien el mensaje central de la Convención Ramsar es la necesidad de usar todos los humedales de forma sostenible, la estrella de la Convención es la Lista de Humedales de Importancia Internacional (la “Lista de Ramsar”). Hasta ahora, las Partes han designado 1.653 lugares como humedades de importancia internacional que cubren 145.637.879 hectáreas89 denominados “sitios Ramsar”. Esta lista es mantenida por la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN). 88 www.ramsar.org/indexsp.htm. 89 En España se han designado 49 lugares que ocupan una superficie de 173.126 has. 323 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La misión de la Convención de Ramsar es la conservación y el uso racional de los humedales mediante acciones locales, regionales y nacionales junto a la cooperación internacional, como contribución al logro de un desarrollo sostenible en todo el mundo. Humedales Se consideran humedales las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros90. A efectos de proteger sitios coherentes, el Convenio estipula que los humedales que se incluirán en la Lista de Ramsar de Humedales de Importancia Internacional podrán comprender sus zonas ribereñas o costeras adyacentes, así como las islas o extensiones de agua marina de una profundidad superior a los seis metros en marea baja, cuando se encuentren dentro del humedal91. Tipos de humedales92 • • • marinos y costeros: entre ellos están los estuarios, las lagunas costeras, costas rocosas, los pantanos y esteros y arrecifes de coral. continentales: entre ellos están los deltas interiores, ríos y arroyos permanentes e intermitentes, lagos permanentes de agua dulce, turberas no arboladas, humedales alpinos de montaña y los manantiales de agua dulce. artificiales: entre ellos encontramos los estanques de acuicultura, las tierras de regadío, áreas de almacenamiento de agua, canales de transportación y drenaje y zanjas. Los humedales presentan las siguientes características: a. Las interacciones de los componentes físicos, biológicos y químicos de un humedal, como los suelos, el agua, las plantas y los animales, hacen posible que desempeñe muchas funciones vitales, como por ejemplo: • almacenamiento de agua; • protección contra tormentas y mitigación de crecidas; • estabilización de costas y control de la erosión; • recarga de acuíferos (movimiento descendente de agua del humedal al acuífero subterráneo); 90 Artículo 1.1 de la Convención. 91 Artículo 2.1 de la Convención. 92 La Convención de Ramsar ha adoptado un Sistema Ramsar de Clasificación de Tipos de Humedales que incluye 42 tipos, agrupados en esas tres categorías, aprobado en la Recomendación 4.7, enmendada por la Resolución VI.5 de la COP. (www.ramsar.org/ris/key_ris_types_s.htm.). 324 Protección de la biodiversidad • descarga de acuíferos (movimiento ascendente de aguas que se convierten en aguas superficiales en un humedal); • depuración de aguas; • retención de nutrientes; • retención de sedimentos; • retención de contaminantes; • estabilización de las condiciones climáticas locales, particularmente lluvia y temperatura. b. Valores Los humedales reportan a menudo beneficios económicos significativos, como por ejemplo: • abastecimiento de agua (cantidad y calidad); • pesca (más de dos tercios de las capturas mundiales de peces están vinculadas a la salud de las zonas de humedales); • agricultura, gracias al mantenimiento de las capas freáticas y a la retención de nutrientes en las llanuras aluviales; • madera y otros materiales de construcción; • recursos energéticos, como turba y materia vegetal; • recursos de vida silvestre; • transporte; • un amplio espectro de otros productos de humedales, incluidas hierbas medicinales; • posibilidades de recreación y turismo. 6.2. Principales objetivos, obligaciones y compromisos Teniendo en cuenta que los humedales son importantes para mantener procesos ecológicos fundamentales, su rica flora y fauna y los beneficios que reportan a las comunidades locales y a la sociedad humana en general, los objetivos generales de la Convención son asegurar su conservación y uso racional. Los estados que se adhieren a la Convención aceptan cuatro compromisos principales: • Designar en el momento de la adhesión al menos un sitio para ser incluido en la Lista de Humedales de Importancia Internacional93 y promover su conservación y, además, seguir designando humedales idóneos de su territorio para ser incluidos en la Lista94. La selección para la Lista de Ramsar debe obedecer a la importancia del humedal en términos ecológicos, botánicos, zoológicos e hidrológicos. • Incluir las cuestiones relativas a la conservación de los humedales en sus planes nacionales de uso del suelo95. 93 Artículo 2.4 de la Convención. 94 Artículo 2.1 de la Convención. 95 Artículo 3.1 de la Convención. 325 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica • Establecer reservas de naturaleza en humedales, estén o no inscritos en la Lista de Ramsar96. Sostener consultas con otras Partes contratantes sobre la aplicación de la Convención, especialmente en lo relativo a los humedales transfronterizos y los sistemas hídricos compartidos, así como la flora y fauna albergados en ellos97. 6.2.1. Criterios para la identificación de Humedales de Importancia Internacional La Convención estipula que la selección de los humedales que se incluyan en la Lista deberá basarse en su importancia internacional en términos ecológicos, botánicos, zoológicos, limnológicos o hidrológicos e indica que, en primer lugar, deberán incluirse los humedales que tengan importancia internacional para las aves acuáticas en cualquier estación del año98. El proceso de adoptar criterios específicos para identificar humedales de importancia internacional se inició en 1974, pero los primeros criterios oficiales sólo se acordaron en la COP-1, celebrada en 1980. La COP revisó esos criterios en 1987 y 1990 y en su VI Reunión, celebrada en 1996, añadió nuevos criterios basados en los peces y la pesca. Los criterios se reorganizaron en dos grupos, según su representatividad y/o singularidad y la biodiversidad, en el marco estratégico y lineamientos para el desarrollo futuro de la Lista (adoptado en la Resolución VII.11, de 1999). 6.2.2. El Plan Estratégico de Ramsar y los “tres pilares” de la Convención En la COP-6 celebrada en Brisbane, Australia, en 1996, se aprobó un innovador Plan Estratégico 1997-2002, que se convirtió en modelo para los procesos de planificación de otras convenciones. Tras el éxito de dicho Plan, la COP-8, celebrada en Valencia (España) en 2002, concluyó tres años de consultas y redacción adoptando el Plan Estratégico 2003-2008. Su propósito es no sólo mantener el impulso del primer Plan sino también tomar en consideración el hecho de que hacía falta un enfoque aún más amplio de la conservación de los humedales y el desarrollo sostenible, en particular respecto a la erradicación de la pobreza y la seguridad alimentaria e hídrica, enfoques integrados de ordenación de los recursos hídricos, el cambio climático y sus impactos previsibles, el aumento de la globalización del comercio y la reducción de los obstáculos al comercio, el incremento del papel del sector privado y la influencia creciente de los bancos de desarrollo. 96 Artículo 4 de la Convención. 97 Artículo 5 de la Convención. 98 Artículo 2.2 de la Convención. 326 Protección de la biodiversidad En el segundo Plan Estratégico, las Partes Contratantes procuran cumplir con sus compromisos en materia de conservación y uso racional de los humedales basándose en “tres pilares” de acción: • Avanzar hacia el uso racional de sus humedales mediante la gestión sostenible de los mismos, de la asignación del agua y de la gestión de las cuencas hidrográficas, comprendida la elaboración y aplicación de políticas y planes nacionales sobre los humedales; la revisión y la armonización del marco legislativo y de los instrumentos financieros que los afectan; la realización de inventarios y de evaluaciones; la integración de los humedales en el proceso de desarrollo sostenible; la participación de los ciudadanos en su gestión y el mantenimiento de sus valores culturales por las comunidades locales y los pueblos indígenas. • Prestar especial atención a la identificación, designación y gestión de un conjunto coherente y exhaustivo de sitios, a fin de completar la Lista Ramsar. • Cooperar en el plano internacional en las actividades de conservación y uso racional de los humedales mediante la gestión de los recursos hídricos, los humedales y las especies de los humedales transfronterizos, colaborar con otras convenciones y organizaciones internacionales compartiendo informaciones y conocimientos especializados y aumentando la corriente de recursos financieros y tecnologías pertinentes a los PED y países en transición. 6.3. Marco institucional La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) es depositaria99 de la Convención, pero su administración ha sido confiada a una secretaría conocida como la “Oficina de Ramsar”, alojada en la sede de la UICN, en Gland, Suiza, bajo la autoridad de la COP y del Comité Permanente de la Convención. 6.3.1. La Conferencia de las Partes La COP es el órgano rector de la Convención. Los representantes de los gobiernos de las Partes contratantes se reúnen cada tres años para recibir informes nacionales sobre el trienio anterior, aprobar acuerdos sobre el programa y presupuesto para los tres años siguientes y examinar orientaciones dirigidas a las Partes respecto de una serie de problemas ambientales tradicionales y nuevos. 99 El Depositario recibe, examina y da por buenos los instrumentos de adhesión de cada estado Parte, conserva el texto oficial de la Convención en seis idiomas oficiales y aporta interpretaciones jurídicas del texto cuando es preciso. El Depositario no desempeña función alguna en la administración y/o aplicación del tratado. 327 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Principales funciones de la COP • • • • • • debatir sobre la aplicación de esta Convención; debatir las adiciones y modificaciones a la Lista; considerar la información referida a los cambios en las condiciones ecológicas de los humedales incluidos en la Lista. formular recomendaciones, generales o específicas, a las Partes contratantes, y relativas a la conservación, gestión y uso racional de los humedales y de su flora y fauna; solicitar a los organismos internacionales competentes que preparen informes y estadísticas sobre asuntos de naturaleza esencialmente internacional, que tengan relación con los humedales. adoptar otras recomendaciones o resoluciones con miras a fomentar la aplicación de la Convención. Recomendaciones / resoluciones COP Lugar y fecha Temas COP 1 Cagliari, Italia, noviembre de 1980 • Desarrollo de líneas directrices para la selección de sitios a incluir en la Lista de Humedales de Importancia Internacional. • Establecimiento de una Secretaría permanente para la Convención de Ramsar. 11 R COP 2 Groningen, Países Bajos, mayo de 1984 • Designación del Mar de Wadden para la Lista de Humedales de Importancia Internacional. • Enmiendas a la Convención. • Medidas para la conservación y protección de humedales no designados para su inclusión en la Lista de Humedales de Importancia Internacional. 10 R COP 3 Regina, Canadá, mayo-junio de1987 • Asuntos financieros y presupuestarios. • La creación de un Comité Permanente. • Criterios para la identificación de los humedales de importancia internacional y directrices para su uso. 11 R COP 4 Montreux, Suiza, junio-julio de 1990 • Fondo para la Conservación de los Humedales. • Criterios para la identificación de humedales de importancia internacional. • Sitios Ramsar en el Territorio de Partes Contratantes, Parque Nacional de Doñana, España. • Directrices para la aplicación del concepto de uso racional. 8 R y 14 r COP 5 Kushiro, Japón, junio de 1993 • Creación de un Grupo de Examen Científico y Técnico. • Uso racional de los humedales. • Aplicación de los criterios Ramsar para la identificación de humedales de importancia internacional. 9Ry5r 328 Protección de la biodiversidad COP Lugar y fecha Temas Recomendaciones / resoluciones COP 5 Kushiro, Japón, junio de 1993 • Características esenciales de los humedales y la necesidad de zonificación de las reservas de humedales. • Establecimiento de directrices Ramsar sobre humedales de importancia internacional como hábitat de peces. 9Ry5r COP 6 Brisbane, Australia, marzo de 1996 • Revisión de los criterios de Ramsar para la identificación de Humedales de Importancia Internacional y de los lineamientos para su utilización. • Declaración del 25º Aniversario de Ramsar, Plan Estratégico 1997-2002, y Programa de Trabajo de la Oficina de Ramsar 1997-1999. • Conservación y uso racional de los arrecifes de coral y ecosistemas asociados. • Marco para la elaboración y aplicación de Políticas Nacionales de Humedales. • Marco para la elaboración y aplicación de Políticas Nacionales de Humedales. • La conservación y el uso racional de los humedales en los programas bilaterales y multilaterales de cooperación para el desarrollo. 23 R y 18 r COP 7 San José, Costa Rica, mayo de 1999 • Clasificación de los países por regiones en el marco de la Convención, y composición, funciones y responsabilidades del Comité Permanente, incluidas las tareas de los miembros del Comité Permanente. • Programa de Promoción de la Convención - 1999-2002. • Sitios incluidos en la Lista de Ramsar: descripciones oficiales, estado de conservación y planes de manejo/gestión, incluida la situación de sitios determinados del territorio de algunas Partes contratantes. • Cuestiones relativas a la definición de los límites de los sitios Ramsar y compensación de hábitat de humedales. • Cooperación multilateral para la conservación de aves acuáticas migratorias en la región de Asia y el Pacífico 30 R y 4 r COP 8 Valencia, España, noviembre de 2002 • Lineamientos para la asignación y manejo de los recursos hídricos a fin de mantener funciones ecológicas de los humedales. • Cambio climático y humedales: impactos, adaptación y mitigación. • Directrices para incorporar los aspectos de la diversidad biológica a la legislación y/o los procesos de evaluación del impacto ambiental y de evaluación ambiental estratégica aprobadas por el CDB y su pertinencia para la Convención de Ramsar. 46 R 329 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica COP Lugar y fecha Temas Recomendaciones / resoluciones COP 8 Valencia, España, noviembre de 2002 • Nuevos lineamientos para la planificación del manejo de los sitios Ramsar y otros humedales. • Principios y lineamientos para la restauración de humedales. • El Plan Estratégico 2003-2008. 46 R COP 9 Kampala, Senegal noviembre 2005 • Marco estratégico y lineamientos revisados para el desarrollo futuro de la lista de humedales de importancia internacional. áreas protegidas. • La Convención de Ramsar y la conservación, producción y uso sostenible de los recursos pesqueros. 25 R 6.3.2. Comité Permanente El Comité Permanente de la Convención de Ramsar (CP) es el órgano ejecutivo que representa a la COP entre el período de sus reuniones trienales. Las Partes contratantes que son miembros del CP son elegidas por la COP en cada una de sus reuniones para que se desempeñen como tales durante los tres años siguientes, hasta la reunión consiguiente. El CP se reúne normalmente una vez al año, generalmente en las dependencias de la Secretaría, en Suiza. Además, se reúne justo antes de cada reunión de la COP, transformándose en Comité de la Conferencia durante todo el período de la COP y, luego, se vuelve a reunir el último día de la COP. Posteriormente, los miembros recién elegidos eligen a su presidente y vicepresidente. 6.3.3. Secretaría Se encarga de la coordinación de las actividades corrientes de la Convención. Principales funciones de la Secretaría • • • • • • • 330 Colaborar en la tarea de conseguir la adhesión de nuevas Partes contratantes. Prestar apoyo administrativo, científico y técnico a las Partes contratantes, sobre todo en relación con la aplicación del Plan Estratégico de Ramsar. Coadyuvar en la convocatoria y organización de la COP, las reuniones del CP y del GECT, así como de las reuniones regionales de Ramsar. Dar a conocer las decisiones, resoluciones y recomendaciones de la Conferencia y del CP. Desempeñar funciones de secretaría para el Grupo de Examen Científico y Técnico. Mantener a las Partes y a la comunidad Ramsar en general informadas acerca de los acontecimientos relacionados con la Convención. Mantener al día la Lista de Humedales de Importancia Internacional, tomando nota de todas las adiciones y enmiendas, y la base de datos sobre los Sitios Ramsar. Protección de la biodiversidad 6.3.4. Grupo de Examen Científico y Técnico El Grupo de Examen Científico y Técnico de la Convención (GETC) se estableció en virtud de la Resolución 5.5 (1993) como órgano subsidiario de la Convención para que ofrezca orientaciones científicas y técnicas a la COP, al CP y a la Secretaría de Ramsar. El Plan de Trabajo del GECT para cada trienio se estructura en torno a las tareas prioritarias determinadas por el CP, que se basan en lo solicitado por la COP en el Plan Estratégico y en sus resoluciones y recomendaciones. Ficha del Convenio de Ramsar Nombre oficial del Convenio Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas Publicación en el BOE BOE núm. 199, de 20.08.1982 Fecha de firma 2 de febrero de 1971 Fecha de entrada en vigor 21 de diciembre de 1975 Fecha de entrada en vigor en España 20 de agosto de 1982 Número de Partes 153 Página web de la Secretaría del Convenio www.ramsar.org/about/about_bureau.htm Páginas web donde encontrar información respecto a este convenio y su aplicación www.ramsar.org/indexsp.htm www.mediterranea.org/cae/denuncia/ramsar.htm www.wetlands.org/RSDB/default.htm 7. Los bosques Los bosques y árboles cubren, prácticamente, un tercio de la superficie de la Tierra. Se estima que, entre 1700 y 1980, se perdieron más de 11 millones de metros cuadrados de bosques, representando alrededor del 20% del total100. Algunas estimaciones indican que la superficie originaria de bosques no tropicales alcanzaba 31 millones de hectáreas y que el 56% de dicha superficie ha sido explotada o talada101. Las tasas de deforestación de bosques tropicales sigue siendo alta, con una estimación de 15 millones de hectáreas de bosques que se pierden anualmente en los trópicos102. World Resources Monitoring Centre, Global Biodiversity: Earth’s Living Resources in the 21st century, 2000, pág. 46. 100 101 World Watch Institute, State of the World 1992, Washington D.C., 1992, pág. 11. 102 FAO, State of the World’s Forests 2001, 2001, pág.46. 331 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La gestión sostenible de los bosques, tanto naturales como artificiales, y de los productos derivados y no derivados de la madera es indispensable para lograr el desarrollo sostenible y constituye un medio decisivo para erradicar la pobreza, reducir la deforestación de forma significativa, detener la pérdida de diversidad biológica forestal y la degradación de las tierras y los recursos, aumentar la seguridad alimentaria y mejorar el acceso al agua potable y a la energía asequible. Asimismo, hay que destacar los múltiples beneficios que generan los bosques tanto naturales como artificiales, además de contribuir al bienestar del planeta y de la humanidad. Los bosques desempeñan tres funciones ecológicas fundamentales: sirven de hábitat para la conservación de la biodiversidad; actúan como sumideros de carbono (absorben el carbono de la atmósfera reduciendo, así, las concentraciones de dióxido de carbono presentes en la misma y, consecuentemente, contribuyen a evitar el cambio climático)103 y contribuyen al mantenimiento y a la mejora de la calidad del suelo104. La contribución de los bosques a la estabilidad del clima y a la conservación de la biodiversidad ha conducido a que los países en desarrollo con grandes masas forestales hayan tenido una fuerza significativa en las diversas negociaciones abiertas para acordar el texto de una futura convención sobre bosques. Estos esfuerzos dieron como resultado la adopción de los Principios Relativos a los Bosques (Río, 1992) y de un compromiso general contenido en Agenda 21 en aras de “…considerar la necesidad y la viabilidad de todo tipo de arreglos apropiados internacionalmente convenidos para promover la cooperación internacional en materia de ordenación, conservación y desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo mediante, entre otras cosas, la forestación, la reforestación y las actividades de rehabilitación”105. Hasta ahora, no se ha alcanzado el consenso necesario para acordar una convención global sobre bosques, a pesar de los esfuerzos realizados en el Grupo Intergubernamental de Bosques, creado en 1995, con un mandato de dos años, en el Foro Intergubernamental sobre Bosques cuyo mandato finalizó en 2000 ni en el Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques. Entre las causas de la deforestación identificadas por la Conferencia de Río se incluía la falta de medidas adecuadas para combatir la explotación ilegal de los bosques106. La tala ilegal se definió, por primera vez, como un grave problema 103 Los esfuerzos para combatir las fuentes antropogénicas del cambio climático reconocen el valor de los bosques como sumideros del CO2; así, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto, específicamente, fomentan la forestación y la reforestación, permitiendo a las Partes a que cumplan sus obligaciones bajo el Protocolo a través de esas actividades (Ver Capítulo 3 de esta Guía) 104 Sands, P. Op. cit. 105 Agenda 21, párrafo 11.12. (e). 106 Agenda 21 párrafo 11.10. 332 Protección de la biodiversidad internacional por los ministros de asuntos exteriores del G8 en 1998, en el ‘Programa de Acción sobre los Bosques’107 La tala ilegal es una actividad muy extendida y tiene consecuencias muy negativas. Dicha tala no sólo daña el medio ambiente sino que suele conllevar la evasión fiscal por parte de empresas forestales, lo que hace perder millones de euros en recaudación a muchos gobiernos, y, en ocasiones, conduce a casos de corrupción e impunidad. Incluso, en muchos países, los beneficios de estas actividades ilegales se emplean para financiar conflictos armados. El Plan de Implementación de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002) establecía, entre las acciones para lograr la gestión sostenible de los recursos forestales: “adoptar medidas inmediatas para hacer cumplir las leyes internas en materia de bosques y combatir el comercio internacional ilícito de productos forestales, incluidos sus recursos biológicos, con apoyo de la comunidad internacional, fomentando la capacidad institucional y humana en relación con la imposición de la legislación nacional en esos ámbitos”. La CDB trata los bosques directamente, a través de un programa de trabajo ampliado sobre la diversidad biológica forestal adoptado en la COP-6.108 Este programa está conformado por una serie de objetivos y actividades dirigidas a la conservación de la diversidad biológica de los bosques, el uso sostenible de sus componentes y la gestión justa y equitativa de los beneficios obtenidos de la utilización de los recursos genéticos forestales. Este programa tiene tres elementos. El primero cubre, principalmente, aspectos biofísicos tales como la reducción de las amenazas a la biodiversidad de los bosques a través de la restauración, la agrosilvicultura, la gestión de cuencas y el establecimiento de áreas protegidas. El segundo elemento aborda los aspectos institucionales y socioeconómicos que contribuyen a la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica forestal. El tercer elemento se refiere a la evaluación y el seguimiento. A continuación, examinaremos, brevemente, algunos de los instrumentos más relevantes en materia de preservación de los bosques, en el plano internacional. 7.1. El Acuerdo Internacional de las Maderas Tropicales de 2006 El primer Convenio Internacional de las Maderas Tropicales data de 1983, época en la que había una creciente preocupación por el peligro que corrían los bosques tropicales, debido a la rápida deforestación. El segundo Convenio se firmó en 1994 y venció el 31 de diciembre de 2006. Sin embargo, a finales de 2006, no se había alcanzado el número de ratificaciones necesarias para la entrada en vigor del tercer Convenio. Por ello, el Consejo Internacional de las Maderas Tropicales (CIMT) en su cuadragésimo primer período de sesiones celebrado en 107 FLEGT Nota Informativa Nº 1. 333 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica noviembre de 2006 en Japón, decidió, conforme al artículo 46(3) del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales (1994), prorrogar el Convenio hasta la entrada en vigor provisional o definitiva del convenio sucesor de 2006109. El Acuerdo Internacional de las Maderas Tropicales de 1994 tiene como objetivo la creación de un marco de diálogo y cooperación entre países productores y consumidores de maderas tropicales, con la finalidad de promover la expansión y diversificación del comercio de maderas tropicales, así como el desarrollo de mejores condiciones de mercado. También, incluye disposiciones amplias para el intercambio de información tanto técnica como comercial para las maderas no tropicales. Los países signatarios de este acuerdo, en su conjunto, representan el 90% del comercio mundial de maderas tropicales y el 80% de la superficie de bosques tropicales a escala mundial. El énfasis de este Convenio está en el desarrollo de políticas. Además, se creó el Fondo de Cooperación de Bali para apoyar a los países miembros en el ordenamiento de sus bosques de madera tropical. Los objetivos del Convenio de 2006110 son promover la expansión y diversificación del comercio internacional de maderas tropicales de bosques gestionados de forma sostenible y aprovechados legalmente, y promover la ordenación sostenible de los bosques productores de maderas tropicales111: a) Proporcionando un marco eficaz para la consulta, la cooperación internacional y la elaboración de políticas entre todos los miembros en relación con todos los aspectos pertinentes de la economía mundial de la madera; b) Proporcionando un foro de consultas para promover el empleo de prácticas no discriminatorias en el comercio de maderas; c) Contribuyendo al desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza; d) Reforzando la capacidad de los miembros de aplicar estrategias para conseguir que las exportaciones de maderas y productos de maderas tropicales provengan de recursos forestales ordenados de forma sostenible; e) Fomentando un mejor conocimiento de las condiciones estructurales de los mercados internacionales, con inclusión de las tendencias a largo plazo del consumo y la producción, de los factores que afectan el acceso al mercado, de las preferencias del consumidor y de los precios y de las condiciones favorables a precios que reflejen los costos de la ordenación sostenible de los bosques; f) Fomentando y apoyando la investigación y el desarrollo con miras a mejorar la ordenación de los bosques y la utilización eficiente de las maderas y la competitividad de los productos de madera en relación con otros materiales, y aumentando la capacidad para conservar y reforzar otros valores forestales en los bosques tropicales productores de madera; g) Desarrollando mecanismos para proporcionar recursos financieros nuevos y adicionales con miras a promover la suficiencia y previsibilidad de los fondos 108 Decisión VI/22. 109 Decisión ITTC (XLI)/21 de 11 de noviembre de 2006. 110 Texto del convenio en www.unctad.org/sp/docs/tdtimber3d12_sp.pdf. 111 Artículo 1 del Convenio de 2006. 334 Protección de la biodiversidad y los conocimientos técnicos especializados que sean necesarios a fin de aumentar la capacidad de los miembros productores de lograr los objetivos del presente Convenio, así como contribuyendo a dichos mecanismos; h) Mejorando la información sobre el mercado y alentando un intercambio de información sobre el mercado internacional de las maderas, con miras a lograr una mayor transparencia y una mejor información sobre los mercados y las tendencias del mercado, incluidas la reunión, compilación y difusión de datos sobre el comercio, inclusive datos sobre las especies comercializadas; i) Fomentando procesos mejores y más avanzados de transformación de las maderas tropicales extraídas de recursos forestales ordenados de forma sostenible en los países miembros productores, con miras a promover su industrialización y aumentar, así, sus oportunidades de empleo y sus ingresos de exportación; j) Alentando a los miembros a apoyar y desarrollar la repoblación de los bosques de maderas tropicales, así como la rehabilitación y regeneración de las tierras forestales degradadas, teniendo presente los intereses de las comunidades locales que dependen de los recursos forestales; k) Mejorando la comercialización y la distribución de las exportaciones de maderas y productos de maderas tropicales extraídos de recursos forestales ordenados de forma sostenible y el aprovechamiento y comercio legales, en particular, promoviendo la sensibilización de los consumidores; l) Fortaleciendo la capacidad de los miembros de recopilar, elaborar y difundir estadísticas sobre su comercio de madera, así como de informar sobre la ordenación sostenible de sus bosques tropicales; m) Alentando a los miembros a elaborar políticas nacionales encaminadas a la utilización sostenible y la conservación de los bosques productores de maderas y manteniendo el equilibrio ecológico, en el comercio de maderas tropicales; n) Fortaleciendo la capacidad de los miembros de mejorar la aplicación de la legislación forestal y la gobernanza, así como hacer frente a la tala ilegal y al comercio conexo de maderas tropicales; o) Alentando el intercambio de información para mejorar el conocimiento de los mecanismos voluntarios como, entre otros, la certificación, a fin de promover la ordenación sostenible de los bosques tropicales, y ayudando a los miembros en sus esfuerzos en este ámbito; p) Promoviendo el acceso a las tecnologías y su transferencia y a la cooperación técnica para cumplir los objetivos del Convenio, en particular en las condiciones favorables y cláusulas preferenciales que se determinen de común acuerdo; q) Fomentando un mejor conocimiento de la contribución de los productos forestales no madereros y los servicios ambientales a la ordenación sostenible de los bosques tropicales con el objetivo de reforzar la capacidad de los miembros de elaborar estrategias que permitan fortalecer dicha contribución en el contexto de la ordenación sostenible de los bosques, y cooperar con las instituciones y procesos pertinentes para tal fin; r) Alentando a los miembros a reconocer el papel de las comunidades indígenas y locales que dependen de los recursos forestales en la consecución de la ordenación sostenible de los bosques y elaborando estrategias encaminadas a reforzar la capacidad de dichas comunidades para la ordenación sostenible de los bosques que producen maderas tropicales; e s) Identificando y haciendo frente a las cuestiones nuevas y pertinentes que puedan surgir. 335 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT)112 establecida en virtud del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales (1983) es la encargada de administrar el Convenio y funciona a través de un Consejo. La OIMT es una organización intergubernamental que promueve la conservación y la ordenación, la utilización y el comercio sostenibles de los recursos de los bosques tropicales. Cuenta con 59 miembros, los cuales, en conjunto, poseen alrededor del 80 por ciento de los bosques tropicales del mundo y representan el 90 por ciento del comercio mundial de maderas tropicales. 7.2. Los Principios sobre Bosques de 1992 y el Foro de Naciones Unidas sobre los Bosques En la Cumbre de Río, la comunidad internacional aprobó una Declaración de Principios sobre los Bosques, la cual no era jurídicamente vinculante. Originariamente, la idea era desarrollar un documento vinculante113. Este documento contiene los principios y elementos para un consenso mundial respecto a la ordenación, conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo. En Agenda 21114 y entre los principales principios que constan en la mencionada Declaración de Principios, se recoge: el derecho soberano de los países de explotar sus propios recursos naturales, así como de utilizar los mismos de conformidad con sus necesidades de desarrollo; la importancia de la participación comunitaria en el manejo de bosques; la función vital de los bosques en el mantenimiento del equilibrio ecológico y los múltiples servicios ambientales y sociales; la aplicación de políticas y estrategias nacionales y la necesidad de incrementar los recursos financieros y tecnológicos hacia los países en desarrollo para el manejo forestal sostenible. Dado que en la Conferencia de Río no se adoptó un instrumento jurídicamente vinculante sobre bosques, se acordó, en el marco de las Naciones Unidas, continuar el diálogo internacional a través de las negociaciones que se llevaron a cabo en el Grupo Intergubernamental de Bosques (GIB), que funcionó entre 1995-1997 y fue establecido por el ECOSOC115. Posteriormente, el ECOSOC116 estableció el Foro Intergubernamental de Bosques (FIB) que trabajó entre 1997-2000, con el propósito de ejecutar las propuestas de acción indicadas, así como lograr acuerdos sobre los temas en los que no hubo consenso internacional, y los posibles arreglos y mecanismos internacionales para promover la ordenación, conservación y desarrollo sostenible de los bosques. El proceso GIB/FIB produjo más de 270 propuestas de acción para conseguir una gestión sostenible de los bosques conocidas, comúnmente, como Propuestas de Acción GIB/FIB117. 112 www.itto.or.jp/live/index.jsp. 113 En 1990 la FAO propuso la adopción de una Convención Internacional para la Conservación y Desarrollo de los Bosques. 114 Capítulo 11. 115 Decisión 1995/226 de 1 de julio de 1995. 116 Decisión 1997/65 de 25 de julio de 1997. 117 www.un.org/esa/forests/pdf/ipf-iff-proposalsforaction.pdf 336 Protección de la biodiversidad En 2000, el ECOSOC estableció el Foro de Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB)118 como un órgano subsidiario con el objetivo principal de promover la gestión, conservación y desarrollo sostenible de todos los bosques, y fortalecer el compromiso político para este fin en el largo plazo, todo ello basado en la Declaración de Río, los Principios sobre los Bosques, el Capítulo 11 de Agenda 21 y el resultado del proceso GIB/FIB. Las funciones principales del FNUB para alcanzar ese objetivo son: • facilitar la aplicación de los acuerdos relacionados con los bosques y promover un entendimiento común sobre la gestión forestal sostenible (GFS); • propiciar un continuo desarrollo político y diálogo entre los gobiernos, las organizaciones internacionales y los grupos principales, como han sido identificados en la Agenda 21 y tratar temas forestales y nuevas áreas de preocupación de un modo holístico, completo e integrado; • mejorar la cooperación, así como la coordinación de la política y los programas relacionados con los bosques; • fomentar la cooperación internacional y vigilar, evaluar e informar sobre la marcha de las funciones y objetivos mencionados anteriormente; y • reforzar el compromiso político con la gestión, conservación y utilización sostenible de todos los tipos de bosques. Sesiones del FNUB Primera sesión (2000) Segunda sesión (2002) Tercera sesión (2003) Cuarta sesión (2004) Quinta sesión (2005) Adopción del programa de trabajo multianual Lucha contra la deforestación y la degradación forestal Aspectos económicos de los bosques Conocimiento Revisión del tradicional relativo progreso y a los bosques consideración de futuras acciones Desarrollo y adopción del plan de acción Conservación de los bosques y protección de tipos de bosques únicos y de ecosistemas frágiles Salud forestal y productividad Conocimiento científico relativo a los boques 118 Sobre la base de la evaluación referida en el párrafo 2 e) de la Decisión del ECOSOC 2000/35, considerar, con vistas a recomendar a ECOSOC y a través de éste a la Asamblea General, los parámetros de un mandato para elaborar un marco jurídico sobre todos los tipos de bosques Decisión 2000/35 de 18 de octubre de 2000 (www.un.org/esa/forests/about.html). 337 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Sesiones del FNUB Primera sesión (2000) Segunda sesión (2002) Iniciación del trabajo del Foro con el Partenariado de Colaboración sobre Bosques Rehabilitación y estrategias de conservación para los países con una cubierta vegetal escasa. Rehabilitación y restauración de tierras degradadas y la promoción de bosques naturales y plantados. Tercera sesión (2003) Mantenimiento de la cubierta forestal para satisfacer las necesidades presentes y futuras (continuación) Cuarta sesión (2004) Quinta sesión (2005) Aspectos sociales Revisión de la y culturales de eficacia de los los bosques instrumentos internacionales sobre bosques Seguimiento, evaluación e informes, conceptos, terminología y definiciones Criterios e indicadores para la gestión forestal sostenible Conceptos, terminología y definiciones Ministerial Ministerial Fuente: FNUB (Traducción del autor). El sexto período de sesiones del FNUB se desarrolló del 13 al 24 de febrero de 2006 en Nueva York. Los acuerdos alcanzados se refieren a los cuatro “objetivos mundiales” sobre bosques: revertir la pérdida de cobertura de bosques y aumentar los esfuerzos para prevenir la degradación de los bosques, mejorar los beneficios de los bosques y sus contribuciones a los objetivos de desarrollo internacionales, aumentar el área de bosques protegidos y las áreas de bosques manejados de manera sostenible y revertir el descenso en la ayuda oficial para el desarrollo para la gestión sostenible de bosques. 8. Los recursos marinos vivos y los hábitats marinos Los recursos marinos vivos de los océanos y mares incluyen los peces marinos, los cefalópodos, los crustáceos y los mamíferos marinos. Otros mamíferos dependientes del mar que no son incluidos normalmente en las estadísticas sobre pesquerías y otros asuntos marinos son las focas y los osos polares. En los últimos años las amenazas a la biodiversidad marina se han visto incrementadas debido a la contaminación de los mares por actividades realizadas en tierra y otras fuentes119, así como por la sobreexplotación, la introducción de 119 Ver Capítulo 4 de esta Guía. 338 Protección de la biodiversidad especies invasivas, el desarrollo de las costas, el cambio climático y el agujero de la capa de ozono. Además de los recursos marinos vivos, en las dos últimas décadas también se ha prestado atención a los hábitats marinos y costeros y a la protección de especies marinas amenazadas o vulnerables. Así, algunos de los acuerdos de mares regionales120 han introducido protocolos creando zonas marinas y costeras protegidas y estableciendo medidas de protección para algunas especies marinas. Además, la exploración de los fondos marinos realizada en las últimas décadas, gracias a los avances tecnológicos, ha permitido identificar importantes extensiones de ecosistemas y hábitats sensibles y vulnerables que destacan por su rica diversidad biológica. Entre estos hábitats destacan los arrecifes coralinos de aguas profundas frías, cuya existencia fue documentada científicamente hace dos siglos. También, encontramos otros hábitats sensibles y vulnerables como los fondos de maerls, coralígeno, bosques de laminarias y arrecifes de poliquetos. El marco jurídico vigente para la protección de estos hábitats es insuficiente. El problema de la sobrepesca ha recibido más atención que el de la biodiversidad marina, debido a la importancia mundial de las pesquerías y a la urgencia de abordar sus amenazas. De acuerdo con la FAO, se estima que más del 44 % de la pesca comercial mundial ha alcanzado su límite de productividad121. Esto ha conducido a algunos conflictos pesqueros. Otra de las amenazas de la pesca se encuentra en la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INNR). En 1999, el Comité de Pesca de la FAO (COFI) examinó la necesidad de prevenir desalentar, y eliminar la pesca INDNR. Ese mismo año una Reunión Ministerial sobre Pesca de la FAO declaró la necesidad de preparar “un plan de acción mundial para hacer frente de forma efectiva a todos los tipos de pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, comprendida la efectuada por embarcaciones pesqueras que ondean `pabellones de conveniencia´, por medio de actividades coordinadas emprendidas por los estados, la FAO, órganos pesqueros regionales competentes y otros organismos internacionales pertinentes como la Organización Marítima Internacional (OMI), tal como se estipula en el artículo IV del Código de Conducta.” En 2001, el COFI aprobó ese plan122. La interdependencia entre la sobreexplotación de los recursos pesqueros y las especies y los ecosistemas ha conducido a la celebración de acuerdos con un ámbito más amplio, incluyendo principios, normas y procedimientos de toma de decisiones, así como un marco institucional dirigido a abordar la biodiversidad marina de una manera más amplia. Estos acuerdos van desde la prohibición de redes de deriva hasta códigos de conducta de pesca responsable123. 120 Ver Capítulo 4 de esta Guía. 121 FAO, State of the World Fisheries and Aquaculture 18 (1995). 122 www.fao.org/DOCREP/003/y1224s/y1224s00.HTM#INTRODUCTION. 123 Kiss, A. y Shelton, D. Op. cit. 339 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Agenda 21 hizo un llamamiento para alcanzar el compromiso de conservar y utilizar de forma sostenible los recursos marinos vivos, de mantener la diversidad biológica y la productividad, cooperar en el intercambio de información y datos y facilitar apoyo a los países en desarrollo. Estableció en su capítulo decimoséptimo una serie de áreas programáticas de acción para la protección de los mares y océanos124. El Plan de Implementación de Johannesburgo en su Capítulo IV sobre la “Protección y el manejo de la base de recursos naturales del desarrollo económico y social” contiene varios párrafos sobre el desarrollo sostenible de los océanos. Ellos se refieren, entre otros asuntos, a: la pesca sostenible; la promoción de la conservación y la gestión de los océanos; y la mejora de la seguridad y protección del medio ambiente marino ante la contaminación. Instaba a tomar medidas para restablecer, con urgencia, las existencias a niveles que puedan producir el rendimiento máximo sostenible, teniendo el objetivo de lograrlo con carácter urgente para 2015 para las existencias agotadas125. Este Plan confirma la necesidad de promover la conservación y gestión de los océanos y “mantener la productividad y la diversidad biológica de zonas marinas y costeras importantes y vulnerables, incluidas las zonas situadas dentro y fuera de la jurisdicción nacional”126. Para ello, se invita a los estados a “elaborar y facilitar el uso de diversos enfoques y herramientas, incluyendo el enfoque de ecosistemas, la eliminación de prácticas pesqueras destructivas, el establecimiento de zonas marinas protegidas compatibles con el derecho internacional y basadas en la información científica, incluyendo redes representativas, para 2012, y límites de tiempo/clausura de áreas para la protección de los períodos de descanso biológico…”127. 8.1. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) Esta Convención establece un marco general para regir todas las actividades en los océanos. Conforme a su preámbulo, establece “un orden jurídico para los mares y océanos que facilite la comunicación internacional y promueva los usos 124 Estas áreas son: a. Ordenación integrada y desarrollo sostenible de las zonas costeras y las zonas marinas, entre ellas las zonas económicas exclusivas. b. Protección del medio marino. c. Aprovechamiento sostenible y conservación de los recursos marinos vivos de alta mar. d. Aprovechamiento sostenible y conservación de los recursos marinos vivos sujetos a la jurisdicción nacional. e. Solución de las principales incertidumbres que se plantean respecto de la ordenación del medio marino y el cambio climático. f. Fortalecimiento de la cooperación internacional y de la cooperación y la coordinación regionales. g. Desarrollo sostenible de las pequeñas islas. 125 Párrafo 30 a) del Plan de Implementación. 126 Párrafo 31 a) del Plan de Implementación. 127 Párrafo 31 c) del Plan de Implementación. 340 Protección de la biodiversidad con fines pacíficos de los mares y océanos, la utilización equitativa y eficiente de sus recursos, el estudio, la protección y la preservación del medio marino y la conservación de sus recursos vivos”. Se trata de un convenio marco de aplicación global que establece los derechos y obligaciones fundamentales de los estados. Impone a todos los estados la obligación de proteger y preservar el medio marino128, prevenir la contaminación y proteger y preservar los ecosistemas raros o vulnerables, así como el hábitat de las especies y otras formas de vida marina diezmadas, amenazadas o en peligro.129 Asimismo, hace un llamamiento a los estados para conservar y gestionar los recursos vivos y para cooperar globalmente y regionalmente al objeto de desarrollar medidas adicionales de protección del medio marino. Estas obligaciones son de aplicación universal en todos los océanos. Sin embargo, el derecho de los estados de imponer y aplicar normas relativas a la conservación y uso sostenible de los recursos marinos vivos está vinculado a las distintas zonas marítimas130: • En las aguas territoriales y archipelágicas CONVEMAR concede soberanía exclusiva al estado ribereño sobre los recursos marinos vivos, pudiendo éste dictar normas sobre la conservación de dichos recursos131. • Mientras que las disposiciones aplicables a los recursos naturales en la Zona Económica Exclusiva (ZEE) también conceden derechos soberanos a los estados ribereños en relación a la exploración, explotación, conservación y gestión de los recursos naturales, las políticas de gestión y conservación que adopten los estados ribereños están sujetas a una serie de restricciones. Al contrario de la libertad que tienen respecto a las políticas aplicables en las aguas territoriales, los estados ribereños están obligados de conformidad con los artículos 61 y 62 a establecer regímenes de conservación apropiados para las pesquerías a pesar de su derecho a determinar las Capturas Totales Admisibles (TAC). • El estado ribereño ejerce derechos de soberanía sobre la plataforma continental a los efectos de su exploración y de la explotación de sus recursos naturales132. Esos derechos son exclusivos, es decir, que si el estado ribereño no explora la plataforma continental o no explota los recursos naturales de ésta, nadie podrá emprender estas actividades sin expreso consentimiento de dicho estado133. • En alta mar todos los estados están obligados a cooperar para la protección y conservación del medio marino, si bien ningún estado puede imponer su legislación sobre el resto. Además, CONVEMAR contiene algunas disposiciones para abordar el problema de las especies marinas vivas que atraviesan las zonas marinas de más de un estado: 128 Artículo 193 CONVEMAR. 129 Artículo 194.5 CONVEMAR. 130 Ver Capítulo 4 de esta Guía. 131 Artículo 21, 1 d) CONVEMAR. 132 Artículo 77.1 CONVEMAR. 133 Artículo 77.2 CONVEMAR. 341 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica 1. Las medidas de conservación de las poblaciones que se encuentren dentro de las ZEE de dos o más estados ribereños, o tanto dentro de la ZEE como en un área más allá de ésta y adyacente a ella, bien se adoptarán por los estados directamente o bien a través de organizaciones internacionales (regionales o subregionales)134. 2. Para las especies altamente migratorias como es el caso del atún y los tiburones, el estado ribereño y los otros estados cuyos nacionales pesquen en la región cooperarán para establecer las medidas necesarias para conservar y desarrollar dichas especies135. 3. Para los mamíferos marinos el estado ribereño o una organización internacional competente pueden establecer medidas más estrictas relativas a la prohibición, limitación o regulación de la explotación de dichos mamíferos136. 4. Para las poblaciones anádromas, es decir, aquéllas que se reproducen en los ríos y viven en el mar, corresponde al estado de origen la responsabilidad de establecer medidas de conservación. Para ello, deben establecer medidas regulatorias apropiadas tanto para la pesca en todas las aguas en dirección a tierra a partir del límite exterior de su ZEE. Con respecto a dicha pesca más allá del límite exterior de la ZEE los estados interesados celebrarán consultas con miras a llegar a un acuerdo acerca de las modalidades y condiciones de dicha pesca, teniendo debidamente en cuenta las exigencias de la conservación de estas poblaciones y las necesidades del estado de origen con relación a estas especies. Cuando las especies anádromas migren a través de las aguas de otro estado diferente al de su origen, ambos deben cooperar para su conservación y gestión137. 5. Para las especies catádromas, es decir, aquéllas que se reproducen en el mar y viven en otros medios, el estado ribereño en cuyas aguas pasen la mayor parte de su ciclo vital es responsable de la administración de esas especies y asegurará la entrada y la salida de los peces migratorios. Esas especies no pueden capturarse en alta mar y su captura en la ZEE está sujeta a las disposiciones generales de CONVEMAR relativas a la pesca en esa zona138. 8.2. El Acuerdo de 1995 sobre Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorios139 El Acuerdo de 1995 sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982, relativas a la Conservación y 134 Estas especies se denominan especies transzonales. Artículo 63 CONVEMAR. 135 Artículo 64 CONVEMAR. 136 Artículo 65 CONVEMAR. 137 Artículo 66 CONVEMAR. 138 Artículo 67 CONVEMAR. 139 Decisión del Consejo de 8 de junio de 1998 relativa a la ratificación, por parte de la Comunidad Europea, del Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, de 10 de diciembre de 1982, relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios, (DOCE L 189, de 03.07.1998). 342 Protección de la biodiversidad Ordenación de las Poblaciones de Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorios perfecciona los artículos 63 y 64 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y establece el fundamento jurídico y los principios generales para la adopción de medidas encaminadas a mantener o restaurar las poblaciones de peces y otras especies capturadas dentro del mismo ecosistema. Este Acuerdo es de aplicación a la conservación y gestión de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios que se encuentran en áreas fuera de la jurisdicción nacional, excepto sus artículos 6140 y 7141 que, también, se aplican a la conservación y ordenación de dichas pesquerías sujetas a jurisdicción nacional y el artículo 5, que incluye los principios generales que deben aplicarse también por los estados ribereños a las pesquerías bajo jurisdicción nacional142. Entre los principios generales que incluye este Acuerdo cabe mencionar: la aplicación del criterio de precaución; la evaluación de las repercusiones de la pesca, otras actividades humanas y los factores ambientales en las poblaciones y las especies objeto de pesca que pertenezcan al mismo ecosistema; la adopción de medidas de conservación y ordenación para especies que no son objeto de pesca y pertenezcan al mismo ecosistema; la eliminación de la sobrepesca y la protección de la diversidad biológica en el medio marino. Para lograr su objetivo, el Acuerdo facilita un marco para la cooperación en la conservación y gestión de estos recursos. A pesar de dirigirse específicamente a la conservación y gestión de estas pesquerías, este Acuerdo ya se refería en su preámbulo a “la necesidad de evitar efectos negativos en el medio marino, de preservar la biodiversidad, de mantener la integridad de los ecosistemas marinos y de minimizar el riesgo de que las actividades pesqueras causen efectos perjudiciales a largo plazo o irreversibles”. Entre los principios generales se incluye la obligación de los estados ribereños y los estados que pescan en alta mar de cooperar, según lo dispone la Convención, para adoptar, en caso necesario, medidas para la conservación y ordenación de las especies que pertenecen al mismo ecosistema o que son dependientes de las poblaciones objeto de la pesca o están asociadas con ellas, con miras a preservar o restablecer tales poblaciones por encima de los niveles en que su reproducción pueda verse gravemente amenazada como ‘para proteger la biodiversidad en el medio marino’143. 140 Aplicación del criterio de precaución. 141 Compatibilidad de las medidas de conservación y de ordenación. 142 Artículo 3 (1) y (2) del Acuerdo. 143 Artículo 5 e y g del Acuerdo. 343 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica El Acuerdo exige que se fortalezcan las organizaciones regionales de ordenación de la pesca existentes. Así, cuando una organización regional es competente para establecer medidas de gestión y conservación para una pesquería específica, a los estados que pescan ese tipo de pesquería se les requiere que se hagan miembros o participen en esa organización, o acuerden aplicar sus medidas, para que puedan continuar esa actividad. Esta disposición es muy importante, ya que se aparta de los principios tradicionales que reflejan derechos absolutos de la libertad de alta mar en la actividad pesquera, incluso, para aquellos estados que no son parte de los acuerdos regionales144. Asimismo, hace un llamamiento para que se establezcan organizaciones de ese tipo en donde aún no exista ninguna. Esas organizaciones deben encargarse de la reunión de datos científicos y de la aplicación y el cumplimiento de las medidas de conservación. Si bien este acuerdo se aparta de las libertades tradicionales de los mares, para asegurar una conservación y gestión eficaces de estos recursos, es condición sine qua non que se produzca un desarrollo adecuado de las organizaciones regionales145. En el ámbito territorial Europeo destacan las siguientes organizaciones de ordenación de la pesca: • Comisión Pesquera del Atlántico Norte146 (North East Atlantic Fisheries Commission NEAFC). Ésta fue creada para recomendar medidas para mantener la explotación racional de las pesquerías en el Atlántico y el Ártico. Para ello, tiene en cuenta las recomendaciones científicas del Consejo Internacional para la Exploración del Mar (International Council for the Exploration of the Sea, ICES)147. Es competente para recomendar medidas en su zona siempre que se trate de áreas fuera de la jurisdicción de los estados Partes. Si los estados Partes lo solicitan, también puede recomendar medidas a aplicarse en áreas que pertenezcan a la jurisdicción de los estados contratantes. • Comisión Internacional de Pesca del Mar Báltico148 (International Baltic Sea Fisheries Comisión, IBSFC). El objetivo principal de esta Comisión es preservar e incrementar los recursos marinos vivos del Báltico y lograr su aprovechamiento óptimo. • Comisión General de Pesca para el Mediterráneo (General Fisheries Commission for the Mediterranean, GFCM). Sus principales objetivos son: promover el desarrollo, conservación y gestión de los recursos marinos vivos, formular y recomendar medidas de conservación y fomentar proyectos de cooperación formativa. 144 Sands, P. Op. cit., pág. 577. 145 Orrego Vicuña, F., The Changing of International Law of High Seas Fisheries (1999). 146 www.neafc.org/. 147 www.ices.dk 148 http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/external_relations/rfos/ibsfc_en.htm. 344 Protección de la biodiversidad Otras organizaciones regionales de ordenación pesquera • • • • • • • Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico (www.iccat.es) Comisión Interamericana del Atún Tropical (www.iattc.org) Comisión del Índico para el Atún (www.iotc.org/English/index.php) Organización para la Conservación del Salmón del Atlántico Norte (www.nasco.int) Organización de Pesca del Sudeste Atlántico (www.seafo.org) Comisión de Pesca para el Atlántico Centro Occidental (www.fao.org/fi/body/rfb/wecafc/wecafc_home.htm) Comisión para la Conservación y Gestión de Poblaciones de Pesca Altamente Migratorias del Océano Pacífico Central y Occidental (www.wcpfc.int) 8.3. El Código de Conducta para la Pesca Responsable En paralelo a la elaboración del Acuerdo de 1995, la FAO promovió la elaboración de este Código voluntario adoptado, unánimemente, por la Conferencia de la FAO, en octubre de 1995. El ámbito de aplicación del Código es global y se dirige hacia miembros y no miembros de la FAO, entidades pesqueras, organizaciones internacionales, regionales y subregionales pesqueras tanto de carácter gubernamental como no-gubernamental y a todas las personas interesadas en la conservación, gestión y desarrollo de los recursos pesqueros. Está destinado a todos los que trabajan e intervienen en la pesca y la acuicultura, independientemente de si lo hacen en zonas continentales o en los océanos. Entre los principios generales149 de este Código se incluyen el: • Deber de conservar los ecosistemas acuáticos. El derecho a pescar lleva consigo la obligación de hacerlo de forma responsable a fin de asegurar la conservación y la gestión efectiva de los recursos acuáticos vivos. • Deber de aplicar el criterio de precaución en la conservación, la ordenación y la explotación de los recursos acuáticos vivos con el fin de protegerlos y de preservar el medio ambiente acuático, tomando en consideración los datos científicos más fidedignos disponibles por parte de los estados y las organizaciones subregionales y regionales de ordenación pesquera. • Deber de perfeccionar y aplicar, en la medida de lo posible, artes y prácticas de pesca selectivas y ambientalmente seguras a fin de mantener la biodiversidad y conservar la estructura de las poblaciones, los ecosistemas acuáticos y la calidad del pescado. • Deber de proteger y rehabilitar, en la medida de lo posible y cuando sea necesario, todos los hábitat críticos para la pesca en los ecosistemas marinos y de agua dulce, como las zonas húmedas, los manglares, los arrecifes, las lagunas, las zonas de cría y desove. 149 Artículo 6 del Código de Conducta. 345 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Respecto a los objetivos de la ordenación pesquera150, se establece que las medidas que se adopten deberían, entre otras, dirigirse a preservar la biodiversidad de los hábitat y ecosistemas acuáticos y a proteger las especies en peligro. El Acuerdo para Promover el Cumplimiento de las Medidas Internacionales de Conservación y Ordenación por los Buques Pesqueros que Pescan en Alta Mar (FAO, 1993) constituye parte integrante del Código de Conducta para la Pesca Responsable. Se aplica a todos los buques que pescan en alta mar. Los estados del pabellón no deben permitir que los buques autorizados a enarbolar su pabellón pesquen en alta mar, a menos que hayan sido autorizados por las autoridades competentes. Además, deben velar por que sus buques estén en condiciones de cumplir de manera eficaz sus obligaciones antes de autorizarlos a que pesquen en alta mar. Más importante todavía, las partes deben adoptar las medidas necesarias para velar por que sus buques no se dediquen a actividad alguna que socave la eficacia de las medidas internacionales de conservación y ordenación. El Acuerdo también establece que se deben compartir datos sobre los buques, por conducto de la FAO. En el marco más amplio del Código, la FAO también aprobó la Declaración sobre la pesca responsable en el ecosistema marino (2001, Reykjavik) y publicó las Directrices Técnicas de la FAO sobre el criterio del ecosistema aplicado a la pesca (suplemento de 2003). Esos instrumentos se complementan mutuamente. 8.4. Protocolo sobre las Zonas Especialmente Protegidas y la Diversidad Biológica en el Mediterráneo151 No todos los convenios o planes de acción regionales del programa de mares regionales del PNUMA abarcan zonas fuera de la jurisdicción nacional. El Plan de Acción del Mediterráneo es un ejemplo de una zona de mares regionales del PNUMA que incluye espacios marítimos en alta mar. El Plan de Acción del Mediterráneo está respaldado por un marco jurídico integrado por el Convenio de Barcelona152 y seis protocolos en que se abordan temas ambientales concretos, entre ellos el Protocolo sobre zonas especialmente protegidas y sobre la diversidad biológica del Mediterráneo153 de 1995, que 150 Artículo 7 del Código de Conducta. 151 Suscrito en Barcelona, España, el 10.06.95. 152 Ver Capítulo 4 de esta Guía. 153 Decisión 84/132/CEE del Consejo, de 1 de marzo de 1984, relativa a la celebración del Protocolo sobre las zonas especialmente protegidas del Mediterráneo DOCE L 068, de 10.03.1984. Decisión 1999/800/CE del Consejo, de 22 de ocubre de 1999, relativa a la conclusión del Protocolo sobre las zonas especialmente protegidas y la diversidad biológica en el Mediterráneo, así como a la aceptación de los correspondientes anexos (Convenio de Barcelona) [DOCE L 322, de 14.12.1999]. Instrumento de Ratificación del Protocolo sobre las zonas especialmente protegidas y la diversidad biológica en el Mediterráneo y anexos, adoptado en Barcelona el 10 de junio de 1995 y en Montecarlo el 24 de noviembre de 1996, respectivamente (BOE núm. 302, de 18.12.1999). 346 Protección de la biodiversidad reemplazó al Protocolo relativo a zonas especialmente protegidas del Mediterráneo, de 1982. Las Partes del Convenio de Barcelona se comprometen a tomar las medidas necesarias para prevenir, eliminar y reducir los efectos de la contaminación del mediterráneo, así como aquellas destinadas a proteger y preservar la diversidad biológica, los ecosistemas y hábitats raros, frágiles y amenazados, y, en general, el medio ambiente del Mediterráneo.154 El objetivo del Protocolo es proteger los recursos naturales comunes de la región y el patrimonio genético, así como de determinados lugares a través de la creación de un conjunto de zonas especialmente preservadas.155 Para solventar las dificultades que pueden surgir del hecho de que aún no se hayan acordado los limites territoriales por parte de los estados mediterráneos, el Protocolo incluye dos disposiciones156 que, por una parte permiten el establecimiento de la cooperación intergubernamental en materia de medio marino sin afectar a temáticas jurídicas de naturaleza diferente y, por otra parte, la existencia de ésta no obstaculiza ni supone un retraso en la adopción de medidas necesarias para la conservación del equilibrio ecológico en el Mediterráneo.157 Las Partes se comprometen a tomar las medidas necesarias para: • Proteger, preservar y gestionar de una forma sostenible y ambientalmente adecuada las áreas que tengan un especial valor natural o cultural mediante el establecimiento de zonas especiales de protección. • Proteger, preservar y gestionar las especies amenazadas de flora y fauna. 154 Artículo 10 del Protocolo. 155 El Plan de Acción Estratégico para la conservación de la biodiversidad marina y costera del Mediterráneo (SAP BIO) pretende establecer una base para la aplicación del Protocolo sobre áreas especialmente protegidas y diversidad biológica en el Mediterráneo. Incluye entre los hábitats costeros importantes, las comunidades coralinas y los fondos profundos (“corales blancos”, montañas marinas, cañones submarinos). 156 Artículo 2: (…) 2. Nada de lo dispuesto en el presente Protocolo, ni ningún acto adoptado sobre la base del presente Protocolo, menoscabará los derechos, las reivindicaciones o las opiniones jurídicas, presentes o futuras, de cualquier estado con respecto al derecho del mar, en especial, en lo que concierne a la naturaleza y extensión de las zonas sometidas a su soberanía o jurisdicción nacional, la delimitación de las zonas marinas entre los Estados con costas adyacentes o situadas frente a frente, la libertad de navegación en alta mar, el derecho y las modalidades del paso por los estrechos utilizados para la navegación internacional y el derecho de paso inocente en los mares territoriales, así como la naturaleza y la extensión de la jurisdicción del Estado ribereño, el Estado del pabellón y el Estado del puerto. 3. Ningún acto o actividad realizado en virtud del presente Protocolo constituirá una base que permita sustentar, oponerse o cuestionar cualquier reivindicación de soberanía o jurisdicción nacional. 157 Scovazzi, T., Marine Protected Areas on the High Seas: Some Legal and Policy Considerations. Paper Presented at the World Parks Congress, Governance Session “Protecting Marine Biodiversity beyond National Jurisdiction” (Durban, South Africa, 11 September 2003). 347 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica La enmienda del Protocolo establece una distinción entre las zonas especialmente protegidas, previstas ya en el anterior protocolo, y las zonas especialmente protegidas de importancia para el Mediterráneo. El objetivo de las zonas especialmente protegidas158 es salvaguardar los ecosistemas marinos y costeros que sean representativos y asegurar su viabilidad a través del tiempo, los hábitats que estén en peligro de desaparecer o que se encuentren en una situación crítica para sobrevivir, así como las especies de flora y fauna amenazadas o que vean su reproducción o recuperación en peligro. Entre las medidas de protección de éstas que pueden adoptarse cabe destacar159: • la reglamentación o prohibición de la pesca, caza, captura de animales y recolección de vegetales o su destrucción, así como el comercio de animales, partes de animales, vegetales o partes de vegetales, procedentes de las zonas especialmente protegidas; • la reglamentación y, de ser necesario, la prohibición de cualquier otra actividad o acto que pueda perjudicar o perturbar a las especies, que pueda poner en peligro el estado de conservación de los ecosistemas o de las especies, o que pueda menoscabar las características naturales o culturales de la zona especialmente protegida; • cualquier otra medida destinada a proteger los procesos ecológicos y biológicos, así como el paisaje. El Protocolo prevé el establecimiento de una lista de zonas especialmente protegidas de importancia para el Mediterráneo “Lista de ZEPIM”. La lista puede incluir espacios que: • puedan desempeñar una función importante en la conservación de los componentes de la diversidad biológica en el Mediterráneo; • contengan ecosistemas típicos de la zona mediterránea o los hábitats de especies en peligro; • tengan un interés especial en el plano científico, estético, cultural o educativo. Los estados pueden proponer la designación de ZEPIM y su inclusión en la lista160 tanto de las zonas marinas y costeras sujetas a la soberanía o la jurisdicción de las Partes como de las zonas situadas total o parcialmente en alta mar. Estas son propuestas por: a) la Parte interesada, si la zona está situada en un área ya definida, sobre la que ejerce su soberanía o jurisdicción; b) dos o más Partes vecinas interesadas, si la zona está situada, en todo o en parte, en alta mar; 158 Artículo 4 del Protocolo. 159 Artículo 6 del Protocolo. 160 Artículo 9 del Protocolo. 348 Protección de la biodiversidad c) las Partes vecinas interesadas, en áreas en las que todavía no se hayan determinado los límites de la soberanía o jurisdicción nacional. Una vez que las zonas están incluidas en la lista ZEPIM, las partes se comprometen a reconocer la importancia particular de esas zonas para el Mediterráneo y a cumplir las medidas aplicables a las ZEPIM y no autorizar ni realizar actividades que puedan ser contrarias a los objetivos para los que se establecieron las ZEPIM. Respecto a la relación con terceros países, las Partes “invitarán a los estados que no son Partes en el Protocolo y a las organizaciones internacionales a cooperar en la aplicación” del Protocolo. Asimismo, se comprometen “a adoptar medidas adecuadas, compatibles con el Derecho Internacional, para que nadie participe en ninguna actividad contraria a los principios u objetivos” del Protocolo. De esta manera, se abordan los potenciales problemas que puedan surgir del hecho que, tanto el Convenio como el Protocolo, sólo pueden producir derechos y obligaciones entre las Partes. El Protocolo se complementa con tres Anexos. El I establece criterios comunes para la selección de las áreas marinas y costeras que podrían incluirse en la lista ZEPIM. Los Anexos II y III, proporcionan dos listas de especies: una lista contiene las especies en peligro de extinción o amenazadas161 y la otra enumera las especies cuya explotación debe ser regulada162. El Protocolo define como hábitats costeros importantes, entre otros, las comunidades coralinas y los fondos profundos (“corales blancos”, montañas marinas, cañones submarinos). La gestión de la biodiversidad marina y costera en el Mediterráneo debe realizarse a diferentes niveles: internacional, nacional, y local. A nivel nacional, se requiere la elaboración y puesta en marcha de políticas, elaboración, actualización y aplicación de la legislación correspondiente. En el ámbito local, se deben designar legalmente lugares protegidos, situación que se facilita con la aplicación de la Directiva de Hábitats de la Unión Europea y de la Red Natura 2000. Se considera que esta legislación debería ser ampliada a todo el Mediterráneo. En este contexto, la lista ZEPIM del Protocolo sobre Áreas Especialmente Protegidas tiene una gran importancia. Hay 152 áreas marinas y costeras protegidas en el Mediterráneo bajo este Protocolo, 47 de las cuales cubren áreas marinas. Las Partes Contratantes del Convenio de Barcelona en su reunión celebrada en Mónaco, del 14 al 17 de noviem- 161 Este Anexo incluye, entre otras, Porifera: Asbestopluma hypogea; Aplysina sp. plur.; Axinella cannabina; Axinella polypoides; Geodia cydonium; Ircinia foetida; Ircinia pipetta; Petrobiona massiliana; Tethya sp. Plus. Cnidaria: Astroides calycularis; Errina aspera; Gerardia savaglia. 162 Este Anexo incluye, entre otras, Porifera: Hippospongia communis; Spongia agaricina; Spongia officinalis; Spongia zimocca Cnidaria: Antipathes sp. Plus; Corallium rubrum. 349 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica bre de 2001, aprobaron la inclusión de las doce primeras áreas protegidas en la lista ZEPIM163. Este Protocolo fue el primer instrumento vinculante de derecho internacional en que se prevé explícitamente la creación de zonas protegidas en alta mar. Ficha del Protocolo de Barcelona Nombre oficial del Convenio Protocolo sobre las Zonas Especialmente Protegidas y la Diversidad Biológica del Mediterráneo. Publicación en el BOE BOE núm. 302, de 18.12.1999 Fecha de firma 10 de junio de 1995 Fecha de entrada en vigor 12 de diciembre de 1999 Comunidad Europea La Decisión 1999/80/CE del Consejo permite a la Comunidad adherirse al nuevo Protocolo, entró vigor el 22 de octubre de 1999 (DOCE L 322, de 14.12.1999). Páginas web donde encontrar información respecto a este convenio y su aplicación www.unepmap.org/html/homespa.asp europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l28084.htm www.mma.es/secciones/biodiversidad/biodiversidad_ marina/especies_marina/zepim/index.htm 8.5. Cetáceos Los cetáceos, mamíferos marinos, han sido cazados a gran escala desde el siglo XVIII. Con la aparición, en el siglo XIX, de nuevas tecnologías como los lanzadores de arpones se facilitó y aumentó la caza de estos mamíferos, causando desequilibrios en esta especie. La comunidad internacional tardó en reaccionar, dado que, en gran medida, las actividades balleneras se producían en alta mar, o sea, más allá de los límites de la jurisdicción nacional de los estados. El primer instrumento internacional que trató de regular la caza indiscriminada de ballenas fue la Convención para la Reglamentación de la Caza de la Ballena (Londres, 24.09.1931). Se trataba de un acuerdo para la estabilización del mercado de productos obtenidos de las ballenas y estableció las primeras medidas de conservación para controlar malas prácticas balleneras. Esta Convención sólo prohibió la caza comercial de las dos especies más sobreexplotadas: la ballena azul y la ballena de Groenlandia, así como de los ballenatos lactantes o no, y de ballenas hembras acompañadas de ballenatos. 163 La Isla de Alborán (España), el fondo marino del Levante de Almeria (España), el Cabo de Gata –Nijar (España), el Mar Menor y la costa este de Murcia (España), el Cap de Creus (España), las Islas Medes (España), las islas Columbretes (España), Port-Cros (Francia), las Islas Kneiss (Túnez), la Galite (Túnez), Zembra and Zembretta (Túnez) y el Santuario franco-italianomonegasco. 350 Protección de la biodiversidad En el año 1946, se adoptó la Convención Internacional para la Reglamentación de la Caza de la Ballena164, la cual persigue un doble objetivo: Asegurar la debida preservación de las existencias balleneras y así permitir el desarrollo de la industria ballenera. La Comisión Ballenera Internacional (CBI) es el organismo encargado de la conservación y administración de las poblaciones de ballenas a escala mundial creado por dicha Convención. Entre las funciones de la Comisión están: a. Estimular, recomendar o, de ser necesario, organizar estudios e investigaciones relacionadas con las ballenas y su caza; b. Recopilar y analizar informaciones estadísticas referentes a las actuales condiciones y tendencias de las existencias de ballenas y los efectos de las actividades balleneras en ellas; c. Estudiar, evaluar y difundir informaciones concernientes a los métodos para mantener e incrementar las poblaciones de ballenas. La CBI posee un reglamento anexo que establece las disposiciones relativas a la preservación y utilización de las existencias balleneras, en las que se determina entre otras cosas: a. b. c. d. e. Las especies protegidas y no protegidas; La apertura y cierre de las temporadas; Las aguas abiertas y cerradas, incluyendo la designación de zonas santuarios; Límites de cantidades para cada especie; Tiempo, métodos e intensidad de la caza de la ballena (incluyendo la captura máxima de ballenas para cada temporada); f. Tipos y especificaciones de aparejos, dispositivos e instrumentos que pueden utilizarse; g. Métodos de medición; y h. Productos de la caza y otros datos estadísticos y biológicos. La Convención se aplica a toda actividad ballenera realizada por las Partes contratantes, esto es: a los buques fábricas, estaciones terrestres y barcos balleneros que se encuentren bajo la jurisdicción de los gobiernos contratantes, y en todas las aguas en las que se emprenda la caza de la ballena, con independencia de cual sea el régimen jurídico de las aguas en cuestión. En 1982, se produjo una enmienda al Reglamento de la CBI, la cual introdujo la prohibición total de capturar ballenas en todos los mares y océanos del mundo para su aprovechamiento comercial, a partir de la temporada 1986. Desde entonces, la CBI ha ido prorrogando está prohibición año a año, hasta la actualidad. Sin embargo, debe señalarse que está prohibición no se aplica a la captura de ballenas realizadas para la subsistencia de los pueblos aborígenes, ni a las realizadas para investigaciones científicas. Otras medidas destacables adoptadas por la CBI fueron la creación de dos santuarios de ballenas. En 1979, se estableció un santuario de ballenas en el Océ- 164 Washington (EE.UU), 2 de diciembre de 1946. 351 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica ano Indico, el cual tuvo vigencia hasta el 2002165 y en 1994 se aprobó el segundo santuario de ballenas en el Océano Austral166, el cual sigue vigente. Las zonas cubiertas por estos dos santuarios de ballenas son contiguas y cubrían casi un tercio de los mares del mundo. Aunque exista una prohibición expresa de capturar ballenas con propósitos comerciales en todos los océanos y mares del mundo, la existencia de santuarios con una duración de 10 años se considera como una gran mejora, ya que la moratoria debe ser renovada año tras año, existiendo la posibilidad de que no se acuerde su prórroga o de que cualquier Parte contratante objete su renovación. El punto débil de la Convención lo constituye el procedimiento de objeción167. Conforme a este mecanismo, cualquier Parte puede no vincularse a alguna de las medidas adoptadas por el CBI, para lo cual, debe presentar una objeción a dicha medida. En la práctica, este procedimiento ha mermado la eficacia de las medidas adoptadas por la CBI. Existen otros instrumentos de protección de los cetáceos, entre los que se destacan el Acuerdo de Mónaco sobre la Conservación de los Cetáceos del Mar Negro, el Mar Mediterráneo y la Zona Atlántica Contigua (ACCOBAMS). Este Acuerdo fue resultado de las consultas realizadas entre las Secretarías de los Convenios de Barcelona sobre la Protección del Medio Marino y la costa Mediterránea (y su Protocolo relativo a las Zonas Especiales de Protección y a la Diversidad Biológica del Mediterráneo), de Bonn y de Berna. El Acuerdo fue adoptado en Mónaco, el 24 de noviembre de 1996, y entró en vigor el 1 de junio de 2001. En la actualidad son Partes de este Convenio: Albania, Bulgaria, Croacia, España168, Francia, Georgia, Grecia, Libia, Malta, Marruecos, Mónaco, Rumania, Siria, Túnez y Ucrania. Una de las innovaciones de este Acuerdo es que incluye en su aplicación a aquellos países que, aunque no están dentro del ámbito geográfico de aplicación del Acuerdo, tienen buques que llevan a cabo actividades en el área que puede afectar a la conservación de los cetáceos. Para ello, el Acuerdo introduce el concepto de “Estado del Área de Distribución” por el que se entiende cualquier estado que ejerce su soberanía y/o jurisdicción sobre cualquier parte del área de distribución 165 Se aprobó la existencia de este santuario en la reunión 31 de la CBI en Londres, Inglaterra, en 1979, por un periodo de 10 años. En la reunión 41 en San Diego, EE.UU, se decidió prorrogarlo por tres años más; finalmente, en la reunión 44 se decidió su renovación hasta el año 2002 en Glasgow, Irlanda. 166 En la 46 reunión de la CBI, Puerto Vallarta, México, en vigor desde 1994, con la posibilidad de revisarlo a los 10 años. 167 Artículo 5.3 de la Convención. 168 “Instrumento de Ratificación del Acuerdo sobre la Conservación de los Cetáceos del Mar Negro, el Mar Mediterráneo y la Zona Atlántica Contigua, hecho en Mónaco el 24 de noviembre de 1996 (BOE núm. 150, de 23.06.01). 352 Protección de la biodiversidad de una población de cetáceos comprendida en el ámbito del Acuerdo, o cualquier estado bajo cuyo pabellón naveguen buques que se dediquen a actividades en la zona del Acuerdo que puedan afectar a la conservación de los cetáceos. Las Partes se comprometen a adoptar medidas coordinadas para conseguir y mantener un estado de conservación favorable para los cetáceos a los que se aplica. A tal fin, las Partes están obligadas a prohibir y a adoptar todas las medidas necesarias para eliminar, cuando no se haya hecho ya, cualquier captura deliberada de cetáceos y cooperarán para crear y mantener una red de zonas especialmente protegidas para la conservación de los mismos. Asimismo, dentro de los límites de su soberanía y/o jurisdicción y de conformidad con sus obligaciones internacionales, las Partes deben aplicar una serie de medidas de conservación, investigación y ordenación que contemplarán los siguientes aspectos: a. Aprobación y ejecución de legislación nacional; b. Evaluación y ordenación de las interacciones entre los seres humanos y los cetáceos; c. Protección de los hábitats; d. Investigación y seguimiento; e. Creación de capacidad, recopilación y difusión de información, formación y educación; f. Respuestas ante situaciones de emergencia. 8.6. Focas Las focas han sido sobreexplotadas desde finales del siglo XVIII. En el siglo XIX, se desarrolló una gran industria de la foca que generó una grave amenaza para esta especie, que, desde comienzos del siglo XX, se encuentra en grave peligro de extinción169. La primera región en la que se protegió a la foca fue en el Pacífico Norte, dando nacimiento, en 1911, al primer tratado multilateral170: Tratado para la Preservación y Protección de las Focas Peleteras171, vigente hasta 1941, el cual fue sustituido por la Convención provisional sobre la conservación de las focas peleteras del Pacífico Norte de 1957172 que persigue tanto la protección como el 169 Juste Ruiz , J. Op. cit. 170 Washington, EE.UU, 7 de julio de 1911. 171 Nombre científico Arctocephalus Gazella, número: 4 millones de ejemplares, mide: hembra (1,30 metros), macho (2 metros), pesa: hembra (50kg), macho (140 kg), habitan: islas subantárticas, aspecto físico: su piel es de color marrón oscuro y está cubierta de dos clases de pelo, uno largo y duro y el otro suave y corto, se alimentan de: krill, peces y calamares. 172 Washington, EE.UU, 9 de febrero de 1957, Washington, Washington, enmendada el 7 de mayo de 1976 y, desde entonces, denominada Convención sobre la conservación de las focas peleteras del Pacífico Norte. 353 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica aprovechamiento comercial de las focas peleteras en el Pacífico Norte. Para ello creo la Comisión de las focas peleteras del Pacífico Norte, en la que cada Parte tiene un voto173. Está Comisión se reúne anualmente, pudiendo celebrar reuniones adicionales. Entre sus funciones se encuentran: • Formular y coordinar los programas de investigación científica que sean necesarios para alcanzar los objetivos de la Convención. • Elaborar documentación relativa al volumen, sexo y edad de las focas que se pueden capturar cada año, así como la reducción o suspensión de la captura de focas en cualquier isla o grupo de islas en las que el volumen total de focas sea inferior a su máxima productividad sostenible. La segunda región geográfica en la que las focas están protegidas internacionalmente es en la Antártida y en el Océano Austral. En esta región se adoptó el Tratado de la Antártida174, el cual declaró a las focas peleteras y a las focas de ross como especies especialmente protegidas. Asimismo, reconoció varios hábitats de la región como zonas especialmente protegidas. En el seno del Tratado de la Antártida, las Partes adoptaron la Convención para la Conservación de las Focas Antárticas175, la cual prohíbe la captura o sacrificio de tres especies de focas: las focas ross, los elefantes marinos y la foca peletera, estableciendo cuotas máximas de captura para las restantes tres especies de focas antárticas: la foca cangrejera, la foca weddel y el leopardo marino. Además, designó tres reservas oceánicas en las que está prohibida toda captura o sacrificio de focas e impuso otras medidas de conservación, tales como la regulación de las temporadas de veda y de caza de focas, las zonas de captura, el intercambio de información sobre las focas capturadas, y los métodos de captura utilizados. Por último, cabe mencionar que en la zona del mar de Wadden176 se ha producido un descenso en el número de focas que habitaban esta región, a los niveles más reducidos jamás registrados, debido, principalmente, a su captura masiva. Por esa razón se firmo el Acuerdo sobre la conservación de las focas en el Mar de Wadden177, acuerdo realizado entre Alemania, Dinamarca y Holanda. 9. Especies migratorias Las especies migratorias pueden clasificarse en cinco categorías: 1. especies marinas que crecen en las zonas costeras pero que emigran al mar durante su época adulta (ej.: focas, tortugas marinas, especies anádromas); 173 Son Partes: Canadá, EE.UU, Japón y la Ex Unión Soviética. 174 Washington, EE.UU, 1 de diciembre de 1959. 175 Londres, Inglaterra, 1 de junio de 1972. 176 Es la parte del Mar del Norte que está comprendida entre la Isla de Texel, las Islas Frisonas Occidentales y la costa alemana, hasta la península danesa de Skalingen. 177 Bonn, Alemania, 16 de diciembre de 1990. 354 Protección de la biodiversidad 2. especies marinas altamente migratorias que se mueven entre las zonas adyacentes a la ZEE y alta mar (ej.: atún, ballenas); 3. especies terrestres con un modelo de migración bien establecido (ej.: patos y gansos); 4. especies terrestres y marinas que viven en áreas fronterizas y que, regularmente, cruzan fronteras jurisdiccionales (ej.: gorilas, elefantes)178. Estas especies, al traspasar las fronteras nacionales, representan un reto para el orden jurídico internacional basado en la soberanía de los estados179. Por ello, es necesaria la aplicación de medidas concertadas entre todos los estados. Hasta la fecha el único tratado que tiene como objetivo principal la conservación de las especies migratorias es la Convención de Bonn, de 1979. 9.1. Convención sobre Conservación de las Especies Migratorias de la Fauna Silvestre180 Denominado también Convención de Bonn, esta Convención tiene por objeto la conservación de las especies migratorias a escala mundial, especialmente, las especies migratorias que se encuentren en peligro de extinción o en un estado de conservación desfavorable. La Convención reconoce que la fauna silvestre en sus numerosas formas constituye un elemento irremplazable de los sistemas naturales de la tierra, al cual se le debe dar un uso sostenible para el bien de la humanidad181. La Convención tiene como finalidad principal el proteger: • Los hábitats de reproducción y las especies migratorias182 silvestres en los estados considerados del área de distribución183 178 De Klemm, C. “Migratory Species: A Review of Existing International Instruments”, en Environmental Policy and Law 81, 1985. 179 Sands, P. Op. cit. 180 Firmado en Bonn (Alemania), 23.07.1979. 181 Preámbulo de la Convención. 182 Artículo I.a) de la Convención define a las especies migratorias como “el conjunto de la población, o de toda parte de ella geográficamente aislada, de cualquier especie o grupo taxonómico inferior de animales silvestres, de lo que una parte importante franquea cíclicamente y de manera previsible uno o varios límites de jurisdicción nacional”. 183 Artículo I.h) de la Convención: Estado del área de distribución significa, para una determinada especie migratoria, todo estado que ejerza su jurisdicción sobre una parte cualquiera del área de distribución de dicha especie migratoria, o también, un estado bajo cuyo pabellón naveguen buques cuya actividad consista en sacar de su ambiente natural, fuera de los límites de jurisdicción nacional, ejemplares de la especie migratoria en cuestión. Artículo I.f) de la Convención define área de distribución como el conjunto de superficies terrestres o acuáticas en el cual una especie migratoria habita, frecuenta temporalmente, atraviesa o sobrevuela en un momento cualquiera a lo largo de su itinerario habitual de migración. 355 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica • Las especies amenazadas184 enumeradas en el Apéndice I. • Las especies cuyo estado de conservación sea desfavorable185, enumeradas en el Apéndice II. La Convención no prevé una protección eficaz para las especies enumeradas en el Apéndice II, sino que establece que los estados del área de distribución de las especies migratorias enumeradas en dicho Apéndice deberán tratar de concluir acuerdos complementarios en beneficio de dichas especies, tales como186: • La celebración de exámenes periódicos del estado de conservación de la especie migratoria en cuestión. • La coordinación de planes de conservación, cuidado y aprovechamiento; • La restauración de los hábitats que sean importantes para el mantenimiento de un estado de conservación favorable, siempre que sea necesario y posible; • El mantenimiento de una red de hábitats apropiados a la especie migratoria en cuestión, repartidos adecuadamente a lo largo de los itinerarios de migración; • La prevención, reducción o control y limitación de sustancias nocivas para la especie migratoria dentro de su hábitat. Cabe mencionar que, en la actualidad, se han concluido una serie de acuerdos internacionales de este tipo, algunos analizados previamente, entre los cuales mencionamos: • El Acuerdo para la Conservación de las Focas del Mar de Wadden (Bonn, 1990). • El Acuerdo para la Conservación de los Murciélagos en Europa (Londres, 1991). • El Acuerdo de Mónaco sobre la Conservación de los Cetáceos del Mar Negro, el Mar Mediterráneo y la Zona Atlántica Contigua (Mónaco, 1996). 184 Artículo I.e) de la Convención: en peligro significa, para una determinada especie migratoria, que ésta está amenazada de extinción en el total o en una parte importante de su área de distribución 185 Artículo I.d) de la Convención: el estado de conservación será considerado como desfavorable cuando cualquiera de las siguientes condiciones no se cumpla: 1) los datos relativos a la dinámica de las poblaciones de la especie migratoria en cuestión indiquen que esta especie continuará por largo tiempo constituyendo un elemento viable de los ecosistemas a que pertenece. 2) la extensión del área de distribución de esta especie migratoria no disminuya ni corra el peligro de disminuir a largo plazo. 3) exista y seguirá existiendo en un futuro previsible, un hábitat suficiente para que la población de esta especie migratoria se mantenga a largo plazo. 4) la distribución y los efectivos de la población de esta especie migratoria se acerquen por su extensión y su número a los niveles históricos en la medida en que existan ecosistemas potencialmente adecuados a dicha especie, y ello sea compatible con su prudente cuidado y aprovechamiento. 186 Artículo V. 356 Protección de la biodiversidad Ficha Convenio de Bonn Nombre oficial del Convenio Convenio sobre Conservación de las Especies Migratorias de la Fauna Silvestre. Publicación en el BOE BOE núm. 259, de 29.10.1985 Fecha de firma 23 de junio de 1979 Número de Partes 100 Comunidad Europea Decisión 82/461/CEE de 24 de junio de 1982 (DOCE L 210, de 19.07.1982) Secretaría del Convenio www.cms.int/ 10. Patrimonio cultural y natural y el paisaje Existen cinco acuerdos internacionales que establecen reglas para la conservación del patrimonio cultural y natural y el paisaje. Aunque estos no se dirigen fundamentalmente a la protección de la biodiversidad, la naturaleza o los recursos naturales, sus disposiciones permiten contribuir a la conservación. El instrumento principal es la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural187, que fue complementada en 2001 por la Convención sobre el Patrimonio Cultural Subacuático. En 2000, el Consejo de Europa adoptó la Convención Europea del Paisaje cuyo objetivo es promover la protección del paisaje, su gestión y planificación, así como organizar la cooperación en temas relativos al paisaje en el plano Europeo188. 10.1. Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural La Convención aspira a asegurar la protección de los bienes culturales y naturales que presentan un interés excepcional capaz de exigir que se conserven como elementos del patrimonio mundial. La Convención no define los conceptos de patrimonio cultural o natural sino que señala sus elementos. Así, el patrimonio natural comprende: monumentos naturales, las formaciones geológicas y fisiográficas y los lugares naturales o las zonas naturales estrictamente delimitadas; y el patrimonio cultural comprende: monumentos, conjuntos y lugares. Corresponde identificar a las Partes los elementos que se encuentran en los territorios bajo su jurisdicción, lo que excluye la posible existencia de patrimonios culturales y naturales en las zonas existentes más allá de la jurisdicción nacional de los estados, sea alta mar o la zona internacional de fondos marinos, por citar algunos casos. 187 Firmado en París, Francia, el 23 de noviembre de 1972. 188 Entró en vigor el 1 de marzo de 2004. 357 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Las principales obligaciones para las Partes consisten en identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural y natural situado en sus límites geográficos, para lo que asumieron el compromiso de adoptar medidas jurídicas, científicas, técnicas, administrativas y financieras adecuadas en tanto promotoras de estos objetivos. Asimismo, es de vital importancia que la actuación estatal tenga en cuenta los intereses del resto de la comunidad internacional en la protección de dicho patrimonio, puesto que los estados han reconocido189 que es un patrimonio universal (cultural y/o natural), en cuyo cuidado, la comunidad internacional entera tiene el deber de cooperar. En este sentido, cabe resaltar la obligación adquirida por los estados de establecer un sistema de cooperación y asistencia internacional para identificar, proteger, conservar, revalorizar y rehabilitar ese patrimonio. La cooperación internacional está materializada por el Comité Intergubernamental de Protección del Patrimonio Cultural y Natural (Comité de Patrimonio Mundial), el cual se encuentra apoyado económicamente por el Fondo del Patrimonio Mundial, constituido por contribuciones obligatorias y voluntarias de los estados Partes y por aportaciones que pueden hacer otros estados, las Naciones Unidas, organismos públicos o privados, entre otros. El Comité tiene como finalidad establecer, actualizar y publicar una Lista del Patrimonio Mundial190, la cual se elabora en base a los inventarios de los bienes del patrimonio cultural y natural que son presentados por los estados Partes191 y cuando las circunstancias lo exijan una Lista del Patrimonio Mundial en Peligro. El control de la aplicación del Convenio se realiza a través de la presentación de informes a la Conferencia General de la UNESCO. Ficha de la Convención Nombre oficial del Convenio Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural. Publicación en el BOE BOE núm. 156, de 01.07.1982 Fecha de firma 23 de noviembre de 1972 Fecha de entrada en vigor 17 de diciembre de 1975 Fecha de entrada en vigor en España 4 de agosto de 1982 Número de Partes 183 Página web de la secretaría del convenio http://whc.unesco.org/world_es.htm Páginas web donde encontrar información respecto a este convenio y su aplicación www.patrimonio-mundial.com/unesco1.htm 189 Artículo 6.1 de la Convención. 190 La Lista incluye, en la actualidad, 830 propiedades, entre los que se incluyen 644 propiedades culturales, 162 naturales y 24 mixtas que se encuentran en 138 estados Partes. 358 Protección de la biodiversidad 11. Respuesta comunitaria El territorio de la UE incluye una amplia variedad de hábitats naturales y una gran diversidad de fauna y flora. La herencia natural incluye miles de tipos de hábitats, 150 especies de mamíferos, 520 especies de aves, 180 especies de reptiles y anfibios, 150 especies de peces, 10.000 especies de plantas y 100.000 especies de invertebrados192. En comparación con otras regiones del mundo, estos números son relativamente pequeños. No obstante, hay que tener en cuenta que Europa es el continente más urbanizado y, junto con Asia, el más densamente poblado del mundo. Estos factores, sin duda alguna, tienen consecuencias en los ecosistemas. A pesar de las medidas de conservación introducidas por los estados miembros, la biodiversidad de la UE continúa bajo amenaza, debido a actuaciones de planificación incorrectas, uso incorrecto del suelo y a métodos intensivos de agricultura que han contribuido a la destrucción de muchos hábitats naturales como los humedales, de los que dependen muchas especies silvestres para su supervivencia. En los últimos 30 años, la CE ha ido adoptando medidas para proteger la naturaleza del continente. La UE comenzó a legislar en esta materia desde los años 70. La Directiva Hábitats193, junto con la Directiva Aves194, son los instrumentos jurídicos principales de la Unión Europea para la conservación de la naturaleza. En 1998, se adoptó una Estrategia sobre Biodiversidad195 para cumplir con las obligaciones de la CE como Parte signataria del CDB. Posteriormente, en 2001, se adoptaron una serie de programas de acción en materia de biodiversidad196. En 2001, el propio Consejo Europeo de Gotemburgo adoptó la Estrategia de la Unión Europea para el Desarrollo Sostenible, entre cuyos objetivos se encuentra “proteger y restaurar los hábitats y sistemas naturales y frenar la pérdida de biodiversidad para 2010”197. Como vimos previamente, esta meta también se estableció en el plano internacional durante la Cumbre de Johannesburgo. En 2006, se publicó una Comunicación de la Comisión con el objetivo de detener la pérdida de la biodiversidad para 2010, respaldando los servicios que prestan los ecosistemas para el bienestar humano198. 191 Artículo 11.2 de la Convención. 192 http://ec.europa.eu/environment/nature/mission_statement/index_en.htm. 193 Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y la flora silvestres (DOCE L 206, de 22.07.1992), dictámenes rectificativos: DOCE L 59, de 08.03.1996 y DOCE L 31, de 06.02.1998. 194 Directiva 79/409/CEE del Consejo de 2 de abril de 1979 relativa a la conservación de las aves silvestres (DOCE L 103, de 25.04.1979). 195 COM (98) 42 final. 196 Conservación de recursos naturales, agricultura, pesca y cooperación al desarrollo y cooperación económica. 197 Estrategia de la UE para el Desarrollo Sostenible; Bruselas, 15 de mayo de 2001, COM (2001) 264 final. 198 Bruselas, 22 de mayo de 2006. COM (2006) 216 final. 359 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica El Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de medio ambiente199, que representa el pilar ambiental de la Estrategia para el Desarrollo Sostenible, incluye entre sus objetivos la protección, conservación, restauración y desarrollo del funcionamiento de los ecosistemas naturales, hábitats naturales, fauna y flora silvestres, con el propósito de frenar la pérdida de biodiversidad tanto a escala comunitaria como a escala internacional. Estos objetivos del Sexto Programa se lograrán a través de la aplicación adecuada de la Estrategia Comunitaria en materia de Biodiversidad y de la puesta en práctica de los planes de acción. La Comunidad Europea ha participado en numerosos foros internacionales y ha firmado numerosos convenios internacionales relativos a la protección y conservación de la biodiversidad contra distintas actividades humanas que ponen en riesgo su subsistencia, entre ellos destacan: • Convenio relativo a la Conservación de la vida Silvestre y del Medio Natural de Europa (Convenio de Berna)200. • Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres (Convenio de Bonn)201. • Convención para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos202. • Convenio sobre la Diversidad Biológica203. Sin embargo, la CE no ha podido ratificar dos convenios de ámbito mundial que tienen una gran importancia en el tema de protección de flora y fauna, debido a que sus cláusulas de adhesión están restringidas a estados soberanos. Esos convenios son: el Convenio de Ramsar y el Convenio CITES. Sin embargo, a pesar de la imposibilidad de adherirse a esos Convenios, la Comunidad elaboró la Directiva “Aves”, la cual cumple las obligaciones y objetivos del Convenio Ramsar. Por otro lado, CITES se ha venido aplicando en la UE desde 1984 a través de una serie de Reglamentos. En 1997, la legislación fue reemplazada por dos nuevos Reglamentos que desde entonces conforman el eje de actuación de la Comunidad en materia de comercio de especies: 1. Reglamento del Consejo (CE) No. 338/97204 205, relativo a la protección de especies de la fauna y flora silvestres mediante el control de su comercio, el cual reproduce con exactitud las mismas técnicas, figuras y procedimientos 199 Decisión No 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de julio de 2002 por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente. [DOCE L 242/1, de 10.09.2001]. 200 Decisión 82/72/CEE del Consejo 3 de diciembre de 1981 (DOCE núm. 38, de 10.02.1982). 201 Decisión 82/461/CEE del Consejo de 24 de junio de 1982 (DOCE núm. 210, de 19.07.1982). 202 Decisión 81/691/EEC del Consejo de 4 de septiembre de 1981 (DOCE núm. 252, de 05.09.1981). 203 Decisión 93/626/CEE del Consejo de 25 de octubre de 1993 (DOCE núm. 309, de 13.12.1993). 204 DOCE L 061, de 03.03.1997. 205 Aprobado por el Consejo el 9 de diciembre de 1996 (DOCE núm. 61, de 03.03.1997). 360 Protección de la biodiversidad que los establecidos en CITES. Aborda la protección de especies de fauna y flora silvestres, regulando el comercio de esas especies. Los Anexos de este Reglamento se han visto modificados en diversas ocasiones, por ejemplo, por el Reglamento 1332/2005206. 2. Reglamento de la Comisión (CE) No. 865/2006207 que establece normas detalladas para los estados miembros para que apliquen el Reglamento No 338/97. Los temas relativos a la protección de la biodiversidad marina están cubiertos por los planes de acción sobre biodiversidad para los recursos naturales y la pesca, así como la política pesquera. El Plan de Acción sobre Biodiversidad en la Pesca208 describió los principales problemas con respecto a las interacciones entre la pesca y el medio ambiente y se proponía un marco político de la CE para asegurar un uso sostenible de la pesca y la biodiversidad. La UE cuenta con un Mecanismo de Facilitación como contribución al existente bajo el CDB. El Mecanismo de la UE tiene como propósito facilitar la cooperación científico-técnica y promover el acceso a la información relevante para la aplicación del CDB en la Comunidad Europea. También, contribuye a programas de educación y a la concienciación del público en materia de biodiversidad. 11.1. La Directiva Aves Las razones que llevaron a la adopción de esta Directiva se recogen en su exposición de motivos, donde se señala que se había constatado que en el territorio europeo de los estados miembros existe una gran cantidad de especies de aves que viven normalmente en estado silvestre y que padecen una regresión en su población, lo que constituye un grave peligro para la conservación del medio natural, y una amenaza para el equilibrio biológico. La Directiva especifica que estas aves pertenecen, en gran parte, a especies migratorias, lo que les hace formar parte de un patrimonio común, siendo un problema ambiental típicamente transfronterizo que implica unas responsabilidades comunes. La Directiva tiene por objeto la protección y gestión de dichas especies y la reglamentación de su caza y captura. Su campo de aplicación se circunscribe a la conservación de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio de los estados miembros, y tiene por objeto proteger a largo plazo y gestionar todas las especies de aves que viven en estado silves- 206 DOUE L 215, de 19.08.2005. 207 DOUE L 166, de 19.06.2006. 208 COM (2001) 0162 final. 209 Artículo 1.1 de la Directiva. 361 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica tre en estos territorios, así como sus hábitats209. La Directiva, además, protege a los huevos y nidos210. Las obligaciones asumidas por los estados miembros consisten en tomar todas las medidas que sean necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en esta Directiva en un nivel que corresponda a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas211. La Directiva se centra en dos temas principales: la protección de los hábitats, exigida por los artículos 3 y 4, y la caza, captura, muerte y venta, reguladas en los artículos 5 a 9. Medidas de protección de los hábitats212 • • • creación de zonas de protección. mantenimiento y ordenación, de acuerdo con los imperativos ecológicos de los hábitats que se encuentren en el interior y en el exterior de las zonas de protección. restablecimiento de los biotipos destruidos y desarrollo de nuevos biotipos. Asimismo, la Directiva impone a los estados miembros medidas de conservación especiales en cuanto al hábitat de las especies de aves mencionadas en el Anexo I213. Para ello, deben clasificarse como “zonas de protección especial” a aquellas partes del territorio que resulten más adecuados para la conservación de las aves del Anexo I. Estas zonas se las conoce como ZEPAS (zonas de especial protección para las aves). Las medidas especiales persi- 210 Artículo 1.2 de la Directiva. 211 Artículo 2 de la Directiva. Aunque en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) se ha admitido la necesidad teórica de que la protección de las aves deba ser sopesada con otras exigencias, como las de orden económico. Sin embargo, el TJCE se ha inclinado siempre por otorgar prioridad a las exigencias de carácter ecológico, rechazando las consideraciones económicas indicadas por los estados miembros, salvo si éstas obedecen a un interés general superior, que jamás ha sido concretado en la mencionada jurisprudencia. Así, en su sentencia del 2 de agosto de 1993, el TJCE rechazó las consideraciones económicas alegadas por el estado español afirmando, en el párrafo 18 de su sentencia, que los estados miembros no están facultados para invocar a su albedrío razones para establecer excepciones basadas en la consideración de otros intereses. Razones que para ser admisibles deben obedecer a un interés general superior a aquél al que responde el objetivo ecológico previsto por la Directiva. En particular, no se pueden tomar en consideración los intereses enunciados en el artículo 2 de la Directiva, a saber, las exigencias económicas y recreativas. A este respecto, el TJCE declaró efectivamente, en sus sentencias de 8 de julio de 1997, que esta disposición no constituía una excepción autónoma al régimen de protección establecido por la Directiva. 212 Artículo 3.2 de la Directiva Aves. 213 Entre los que figuran: el pelícano común, el pelicano ceñudo, garza imperial, cigüeña negra, cigüeña común, cisne chico, cisne cantor, flamenco, entre otros. 362 Protección de la biodiversidad guen asegurar la supervivencia y reproducción en el área de distribución de las especies de aves que, por sus condiciones, son más vulnerables: las amenazadas de extinción, las vulnerables a determinadas modificaciones de sus hábitats, las raras y aquéllas que requieran una atención particular por el carácter específico de su hábitat. Igualmente, los estados miembros deben adoptar medidas semejantes respecto de las especies migratorias no contempladas en el Anexo I. Nótese que la directiva no establece cuáles son esas ZEPAs, ni identifica que áreas o zonas concretas de determinado estado miembro tienen que ser designadas, ni siquiera suministra los elementos cuantitativos o cualitativos que deben reunir estas zonas (número de especies o subespecies, extensión mínima, evolución histórica del nivel poblacional de la especie o de la colonia, número de especies por kilómetro cuadrado, etc.). Por tanto, son los estados miembros los que tienen la responsabilidad, en exclusiva, de designar dichas zonas, tarea en la que no tienen más guía metodológica que criterios tales como tener en cuenta las especies amenazadas de extinción, las raras, etc214. Asimismo, no sabemos cuál es el estatuto o régimen de esas zonas, la Directiva no contempla que esas zonas deban ser terrenos de dominio público, ni que se declaren como parques nacionales ni que sean clasificadas urbanísticamente como no urbanizables. Al contrario, se limita a imponer obligaciones genéricas, consistentes en evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats, así como las perturbaciones que afecten a las aves215. La directiva establece un régimen general de protección de todas las especies de aves, que incluye, en particular, la prohibición de216: • • • • • Matarlas o capturarlas de forma intencionada, sea cual fuera el método empleado. Destruir o dañar de forma intencionada sus nidos y sus huevos y quitar sus nidos. Recoger sus huevos en la naturaleza y retenerlos, aún estando vacíos. Perturbar de forma intencionada, en particular durante el período de reproducción y de crianza, en la medida que la perturbación tuviera un efecto significativo en cuanto a los objetivos de la Directiva. Retener las aves de especies cuya caza y captura no estén permitidas. Respecto a los regímenes particulares de especial protección, debe mencionarse que las aves incluidas en el Anexo I están sujetas a medidas de especial protección, las cuales afectan de igual manera a sus hábitats, a fin de asegurar su supervivencia y reproducción, prohibiéndose la caza e introduciendo medidas restrictivas a su comercio. 214 Artículo 4.1 de la Directiva Aves. 215 Moreno Molina, A. M., Derecho Comunitario del Medio Ambiente: Marco Institucional, regulación sectorial y aplicación en España , Madrid, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, 2006. 216 Artículo 5 de la Directiva Aves. 363 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica Las aves incluidas en el Anexo II217 se pueden cazar bajo condiciones tasadas y siempre que la práctica de la caza respete los principios de una utilización razonable y de una regulación equilibrada, desde el punto de vista ecológico de las especies de aves afectadas. Para las especies de aves incluidas en el Anexo III218, los estados miembros pueden permitir su caza y su comercio, siempre que lo autorice previamente la Comisión, a través de autorizaciones o permisos entre los estados miembros y la Comisión. Además, se prohíbe el recurso a cualquier medio, instalación o método de captura o muerte masiva o selectiva o que pudiera causar la desaparición local de una especie y, en particular, los señalados en el Anexo IV. Cabe mencionar que la jurisprudencia comunitaria es vasta respecto al tema de la constitución de ZEPAs, por lo que consideramos pertinente resumir algunos de los criterios establecidos por el TJCE219: • Los estados gozan, en principio, de discreción a la hora de clasificar las áreas que consideren adecuadas para designar como ZEPA. • Sin embargo, en los casos de que determinada zona reúna ciertas características objetivas y extraordinarias desde el punto de vista de su valor ecológico como hábitats de un gran número de especies, algunas de las cuales estén en peligro, el estado miembro está obligado a declararla como ZEPA. • La designación y determinación de los límites físicos de la ZEPA no pueden atender a criterios económicos o recreativos, sino puramente ecológicos. • Una vez declarada como ZEPA, la zona no puede ser reducida territorialmente, ni siquiera por consideraciones u objetivos de carácter económicos. Hoy en día, se han declarado más de 3.000 ZEPAs, que abarcan casi el 8 % de la superficie terrestre de la UE, así como una superficie marina suplementaria de no poca importancia, de más de 2,7 millones de hectáreas. Con todo, sólo cuatro estados miembros (Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo y los Países Bajos) han completado, prácticamente, su contribución a la red de ZEPA. Además, el porcentaje del territorio nacional declarado como ZEPA varía considerablemente de un estado miembro a otro, oscilando entre un escaso 2% en Francia y más de un 15% en España. La gestión de la protección y conservación de estos parajes –especialmente los humedales–, unida a la elaboración de planes de acción por especies, ha favorecido la recuperación de las poblaciones de algunas especies gravemente amenazadas220. Pese a todo, las medidas son muy 217 Entre los que figuran: el pato cuchara, perdiz griega, perdiz pardilla, faisán, paloma bravia, paloma torcaz. 218 Entre los que figuran: perdiz nival, pato de floje, gallo lira, chocha perdiz. 219 Moreno Molina, A M., Op. Cit. pág. 414. 220 Informe de la Comisión sobre la Aplicación de la Directiva 79/409/CEE relativa a la Conservación de las Aves Silvestres Parte I - Informe de síntesis sobre los progresos generales realizados. Actualización correspondiente al período 1999-2001. Bruselas, 12 de abril de 2006 COM (2006) 164 final. 364 Protección de la biodiversidad distintas de un país a otro, y quedan todavía sin proteger algunos lugares importantes. La compatibilidad con la Directiva de los regímenes y prácticas de caza de algunos estados miembros sigue siendo un tanto polémica y da lugar a enfrentamientos. En algunos países, en particular Francia, España e Italia, hay conflictos abiertos desde hace largo tiempo sobre este asunto. Incluso uno de los escollos en la accesión de Malta a la UE precisamente se encontraba en la práctica habitual de caza de aves migratorias en este país. La polémica en torno a la caza ha exigido una mayor comprensión de las disposiciones de la Directiva en diversos niveles, así como un mayor diálogo con quienes participan en actividades cinegéticas. En conclusión, es preciso redoblar esfuerzos para que la Directiva cumpla su objetivo de conservar las especies de aves silvestres europeas, y velar por que también contribuya, debidamente, al objetivo de la UE de frenar la pérdida de biodiversidad de aquí a 2010. 11.2. La Directiva Hábitats La normativa comunitaria sobre protección de la naturaleza dio un paso cualitativo importante en 1992, mediante la aprobación de esta Directiva. La degradación continua de los hábitats naturales y las amenazas que se ciernen sobre determinadas especies constituyen una preocupación primordial de la política de medio ambiente de la Comunidad Europea. La Directiva persigue los siguientes objetivos221: • Garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los estados miembros al que se aplica el Tratado. • Mantener o restablecer en un estado de conservación favorable los hábitats naturales y las especies silvestres de fauna y de flora de interés comunitario. • Tener en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales. El ámbito geográfico de aplicación de la Directiva incluye la zona marina, extendiéndose no sólo a las aguas territoriales, sino también a la ZEE y a la plataforma continental. La Comisión Europea realizó la siguiente declaración sobre el ámbito de aplicación: La Directiva relativa a los hábitats se aplica de forma automática a los hábitats marinos y a las especies marinas situadas en las aguas territoriales (12 millas como máximo). Sin embargo, en caso de que un estado miembro determinado ejerza derechos soberanos en la zona económica exclusiva de las 200 millas marinas (por ejemplo, mediante la atribución de una licencia de explotación de 221 Artículo 2 de la Directiva Hábitat. 365 Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica una plataforma de perforación), debe considerarse asimismo competente en materia de aplicación de la legislación nacional en esa zona y, por consiguiente, la Comisión considera también aplicable, en ese caso, la directiva relativa a los hábitats, en la medida en que la normativa comunitaria forma parte integrante de la legislación nacional222. La Directiva crea una red ecológica europea denominada “Natura 2000”. Dicha red está compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábi
