Alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio con equidad
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Alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio con equidad UNA MIRADA DESDE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA EN MÉXICO Índice Presentación······································································································································ 3 Introducción······································································································································· 7 Sección 1 I. Perfil de las niñas, los niños y los adolescentes en mayor desventaja en México················ 10 II. Objetivos de Desarrollo del Milenio y su cumplimiento·························································13 ODM 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre······································································15 ODM 2. Lograr la enseñanza primaria universal··········································································22 ODM 3. Promover la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer····························30 ODM 4. Reducir la mortalidad infantil···························································································35 ODM 5. Mejorar la salud materna··································································································39 ODM 6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades·········································43 ODM 7. Asegurar la sustentabilidad ambiental············································································45 III. Protección de los derechos de la infancia y la adolescencia ·················································49 Sección 2 I. ¿Las acciones de política pública llegan a la población infantil y adolescente en mayor desventaja?··························································································································59 II. Visión general del sector salud··································································································60 Comisión Nacional de Protección Social en Salud – Seguro Popular···························································································· 62 Seguro Médico Siglo XXI··································································································································································· 65 Estrategia Embarazo Saludable························································································································································· 66 III. Visión general del sector educativo··························································································67 Programas federales para el mejoramiento de la educación básica······························································································ 73 IV. Programas de superación de la pobreza·················································································75 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades···························································································································· 75 Programa de Apoyo Alimentario (PAL)·············································································································································· 76 Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA)····················································································································· 78 Programa de Abasto Social de Leche (LICONSA)····························································································································· 79 Desayunos Escolares – Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA)································································· 81 Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras························································································· 81 Programa Seguro de Vida para Jefas de Familia······························································································································ 83 Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH)···································································································································· 83 V. La equidad del gasto público en programas sociales······························································85 Conclusiones Hacia una agenda a favor del cumplimiento equitativo de los derechos de la infancia y la adolescencia······································································································88 La respuesta de políticas públicas para mejorar la situación de la población infantil y adolescente en mayor desventaja···· 92 Fuentes consultadas·······················································································································96 Siglas y acrónimos··························································································································99 2 © UNICEF México / Mauricio Ramos ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Presentación E En el análisis de los programas sociales fue posible apreciar que un obstáculo para lograr un impacto mayor en términos de equidad es asegurar las condiciones que permitan a las familias tomar plena ventaja de los beneficios, tanto en términos de infraestructura física como de calidad. Aunado a ello, es importante precisar con claridad la población objetivo de algunos de los programas, mejorar la evaluación de éstos y sin duda asegurar el aumento de la cobertura, progresividad y calidad de los mismos. El presente documento es una contribución de UNICEF México para apoyar los esfuerzos del país en la generación de conocimiento, análisis y propuestas de política pública orientadas al cumplimiento universal de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. A través de la revisión de los avances y desafíos registrados en cada una de las metas de los Objetivos del Milenio, y de un análisis profundo de las situaciones de vulnerabilidad que viven los niños y niñas, se identifican las dimensiones de desigualdad que afectan a este grupo de la población en términos de género, ingresos, pertenencia étnica y lugar de residencia, siempre y cuando la disponibilidad de información y la desagregación de la misma así lo permita. Tomando como referencia las estadísticas nacionales y, principalmente, el robusto sistema estadístico de seguimiento de los ODM desarrollado por el Estado mexicano y los informes de avance compilados desde la Presidencia de la República, se visibilizan las brechas existentes en cada una de estas dimensiones y se identifica a los grupos de población infantil y adolescente en mayor desventaja en el cumplimiento de cada Objetivo. © UNICEF/NYHQ/Markisz n el año 2000, México y la comunidad internacional se comprometieron a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para 2015, estableciendo así el compromiso de concentrar sus esfuerzos en lograr avances concretos y medibles en el cumplimiento de derechos sociales básicos: a la vida, a no padecer la pobreza y sus efectos, a una alimentación adecuada, a la educación sin discriminación, a la igualdad entre hombres y mujeres, a la supervivencia y la salud, y a un medio ambiente sano para la actual y las futuras generaciones. 3 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Los indicadores asociados con el cumplimiento de cada una de las metas están actualizados con base en el Censo de Población y Vivienda 2010, los registros administrativos y las encuestas realizadas por el INEGI y otras instituciones relevantes del país. En cada una de las metas es posible observar la evolución de los indicadores y la situación de los grupos de niños, niñas y adolescentes que enfrentan situaciones de vulnerabilidad, así como la magnitud y el tipo de disparidades persistentes. Con el fin de ampliar el análisis sobre el cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia, el presente documento aborda situaciones específicas que enfrentan estos grupos en contextos de vulnerabilidad, empleando para ello tanto información estadística oficial como estudios y otro tipo de evidencia que se ha generado en el país, mediante la cual fue posible analizar fenómenos como la violencia y la discriminación. Asimismo, la publicación presenta un análisis de un conjunto de políticas y programas que tienen entre su población objetivo a personas menores de 18 años, procurando identificar si cubren a aquellos en mayor desventaja, en relación con las metas de los ODM y de qué manera contribuyen a su cumplimiento. Los hallazgos derivados de ambos análisis permiten apreciar que los niños, niñas y adolescentes que pertenecen a familias de menores ingresos, habitan en las zonas rurales del país o en los municipios de menor Índice de Desarrollo Humano (IDH) o bien pertenecen a la población indígena, enfrentan en general las mayores desventajas en diversos indicadores, principalmente en los asociados a la pobreza, la nutrición, la mortalidad materna e infantil, la salud y las condiciones de acceso al agua y al saneamiento básico. Aunado a lo anterior, el presente estudio permite reiterar la necesidad de contar con un sistema integrado y confiable de información sobre las formas en que se ejerce la violencia contra la infancia y sus consecuencias y en última instancia, de un sistema integral de garantía de derechos de la infancia que promueva y proteja sus derechos, además de disponer de mecanismos de restitución en caso de que éstos sean vulnerados. El análisis completo de la información nos permite señalar que los niños y las niñas que habitan en zonas rurales son los más desfavorecidos en lo que concierne a los indicadores señalados por los ODM, particularmente en el caso de pobreza ya que 7 de cada 10 niños y adolescentes con esta característica viven en situación de pobreza y 2 de cada 10 en pobreza extrema. Una tendencia similar se observa en el caso de la desnutrición, ya que 3 de cada 10 niños menores de cinco años que viven en las zonas rurales del país la presentan, en comparación con los demás niños y niñas del país, donde sólo 1 de cada 10 niños la padece. Aunado a ello, el análisis en los 125 municipios con menor IDH ilustra la interacción de las diversas dimensiones de exclusión, ya que éstos son predominantemente indígenas y rurales. Según el Censo 2010, cerca de 800,000 niños, niñas y adolescentes vivían en estos municipios: sólo 63.3% de los hogares en dichos municipios disponía de agua entubada; 4 de cada 10 tenía acceso a drenaje, y la mitad de los adolescentes entre las edades de 15 y 17 años no asistían a la escuela, además de que la no asistencia escolar era mayor que el promedio nacional en todos los ciclos educativos. Sin embargo, las disparidades más notorias en estas localidades son las relacionadas con la mortalidad infantil y materna, que son dos veces el promedio nacional. 4 Mostrar y hacer evidentes las brechas en el cumplimiento de los derechos de los niños y niñas que subyacen tras los promedios nacionales, requiere un importante esfuerzo, en primer lugar para identificar y conocer las características de los niños, niñas y adolescentes en mayor desventaja en México y, en segundo lugar, para remarcar la importancia de contar con información desagregada, que permita conocer la situación real de todos los niños y niñas en el país. En el análisis de los programas sociales fue posible apreciar que un obstáculo para lograr un impacto mayor en términos de equidad es asegurar las condiciones que permitan a las familias tomar plena ventaja de los beneficios, tanto en términos de infraestructura física como de calidad. Aunado a ello, es importante precisar con claridad la población objetivo de algunos de los programas, mejorar la evaluación de éstos y sin duda asegurar el aumento de la cobertura, progresividad y calidad de los mismos. México es un país que enfrenta desigualdades persistentes y arraigadas. Los niños y las niñas nacidos en familias pobres, indígenas y rurales no tienen las mismas oportunidades de desarrollarse, de prosperar y de que se cumplan sus derechos que otros habitantes que no presentan esta situación de desventaja. Por ello, UNICEF insiste en la importancia de crear un sistema universal de protección social en la actual coyuntura, a fin de fortalecer la resiliencia de los niños, las familias y las comunidades y alcanzar una mayor equidad. El logro de la gran mayoría de los ODM y de las Metas Más allá del Milenio está al alcance de México. Gracias a la notable inversión que el país ha hecho para consolidar una plataforma de generación de información estadística sólida, confiable y de calidad, ha sido posible identificar con claridad las disparidades geográficas, étnicas y de género en una gran cantidad de variables. Asimismo, los esfuerzos de fortalecimiento e institucionalización de la política de desarrollo social, incluyendo una medición de la pobreza basada en derechos y una política integral de evaluación, así como la implementación gradual del presupuesto por resultados, han permitido vislumbrar los avances y los desafíos pendientes para que dicha política se consolide como una auténtica palanca para lograr una sociedad más equitativa. UNICEF México reitera su voluntad y compromiso con la niñez en México y reconoce el valioso trabajo de las instituciones del país y la importancia de continuar juntos con los esfuerzos emprendidos en la reducción de la pobreza, la mortalidad infantil y materna, la educación primaria universal, la igualdad de género y en general el cumplimiento de todos los derechos para todos los niños y niñas, mediante políticas y programas eficaces, capaces de revertir efectivamente la desigualdad y romper la transmisión de la pobreza y la exclusión de una generación a la siguiente. 2015 es el punto de partida para una nueva agenda global de desarrollo que, para ser efectiva, deberá colocar en el centro la inclusión social y el cumplimiento integral de los derechos de la infancia. Como lo ha hecho en los últimos 60 años, UNICEF seguirá uniendo fuerzas con el Estado y la sociedad mexicana para lograr estos objetivos. Si de este informe se derivan acciones de política pública que se traduzcan en avances tangibles para el cumplimiento pleno de los derechos de los niños, sabremos que vamos por un buen camino. Isabel Crowley Representante de UNICEF México 5 6 © UNICEF México / Mauricio Ramos ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Introducción E n México, las niñas, niños y adolescentes se ven afectados por cuatro dimensiones principales de inequidad: el ingreso de los hogares en los que habitan, su origen étnico, su lugar de residencia y el género. Así, por ejemplo, los estados y los municipios más pobres generalmente tienen una mayor proporción de población indígena, aunque no siempre es el caso. Igualmente, la dimensión de género es un factor de inequidad en áreas como el trabajo infantil, en las que los niños enfrentan una desventaja relativa frente a las niñas, pero tiene una ponderación menor para explicar la presencia de disparidades en la educación o la salud. Si bien la combinación de estas dimensiones agrava la exclusión de los grupos de la población menor de 18 años en mayor desventaja, su análisis por separado permite trazar un mapa de las disparidades persistentes en la infancia y la adolescencia en el país, e ilustrar cómo cada una de ellas influye en distintas áreas relacionadas con el cumplimiento de sus derechos. Los esfuerzos por identificar y conocer las características de las niñas, niños y adolescentes en mayor desventaja en México ponen en evidencia la importancia de contar con información desagregada, de manera que se puedan mostrar y hacer evidentes las brechas en el cumplimiento de sus derechos que subyacen tras los promedios nacionales. El presente documento se propone delinear un perfil de los grupos de niñas, niños y adolescentes menos favorecidos en función de las cuatro dimensiones mencionadas, en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y, particularmente, tomando como referencia la publicación de UNICEF, Progreso para la infancia: lograr los ODM con equidad.1 En México, la estructura de los ODM fue adaptada para reflejar el compromiso de su gobierno con el cumplimiento de objetivos de mayor alcance, 1 UNICEF. Progreso para la infancia: lograr los ODM con equidad. Nueva York, 2010. 7 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD denominados “Metas Más allá del Milenio”.2 Así, en el documento se hará referencia a indicadores relacionados con cada ODM, a las Metas Más allá del Milenio (cuando haya información disponible) y a otros aspectos clave de la protección de los derechos de la niñez. En la primera parte, el análisis se centra particularmente en la población menor de 18 años, con un énfasis especial en la que vive en los 125 municipios con el menor Índice de Desarrollo Humano (IDH), caracterizados por ser áreas predominantemente rurales, con una alta proporción de población indígena, y en situación de pobreza. De esta manera, se obtendrá un panorama de la situación de dichos municipios, así como de los desafíos vinculados con la interrelación de las cuatro dimensiones de exclusión que enfrenta un sector de la niñez y la adolescencia en México. En la segunda sección del documento se presenta una valoración preliminar de algunos de los programas del gobierno federal mexicano en los sectores educativo, de salud y de superación de la pobreza que se relacionan con el cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia y con el desarrollo de la población menor de 18 años en situación de vulnerabilidad. La vinculación entre el análisis de las dimensiones de exclusión y los objetivos y cobertura de un conjunto de programas federales tiene como finalidad valorar si dichos programas efectivamente contribuyen a compensar las circunstancias de desigualdad y vulnerabilidad que enfrenta la población menor de 18 años en términos de sobrevivencia, desarrollo y protección. En algunos de los programas, la información disponible sobre la población objetivo y la población beneficiaria no es lo suficientemente detallada para determinar si existen errores de inclusión o exclusión de la población en mayor desventaja. Así pues el análisis de las fortalezas y debilidades de los programas orientados a la niñez constituye un punto de partida importante para delinear una agenda orientada a la generación de propuestas de política pública que contribuyan efectivamente a disminuir la desigualdad. 2 Naciones Unidas México/Gobierno de la República. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en México: Informe de Avances, 2006. Disponible en: http://www.objetivosdedesarrollodelmilenio.org.mx 8 © UNICEF México / Mauricio Ramos ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Sección 1 I. Perfil de las niñas, los niños y los adolescentes en mayor desventaja en México Gráfica 1. Proporción de la población menor de 18 años Panorama sociodemográfico de las niñas, niños y adolescentes en México De acuerdo con las proyecciones del Consejo Nacional de Población (CONAPO), en 2012 la población total de México fue de 117,053,750 personas. De éstas, 40.4 millones tenían entre 0 y 17 años de edad (34.6%), de las cuales 19,837,740 eran mujeres (49.1%) y 20,605,764 (50.9%) hombres. 35% 65% Población menor de 18 años Población mayor de 18 años Fuente: Elaboración propia con base en proyecciones de la población del CONAPO, 2010-2050. México tiene una de las mayores proporciones de población indígena en el mundo, con más de 62 grupos etnolingüísticos. De acuerdo con la definición de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos indígenas (CDI) en 2010 9.9% de la población era indígena (11.1 millones de personas). Los estados con mayor población indígena eran Yucatán (50.4%), Oaxaca (45.2%), Chiapas (31.5%) y Quintana Roo (30.5%), ubicados principalmente en el sur y sureste del país. Para la población de menos de 18 años el porcentaje de indígenas3 ascendía a 11.1% (4.4 millones). Por otra parte, 26.6% de la población menor de 18 años en México vive en zonas rurales4, mientras que 73.4% vive en zonas urbanas. Para la población en general, la proporción es de 23.2% y 76.8%, respectivamente y para la población indígena, 52.8% y 47.2%, respectivamente. Las niñas y niños menores de 18 años habitan principalmente en localidades de más de 100 mil habitantes (42.3%).5 3 Definición de población indígena de acuerdo con criterios de la CDI, que se compone de población en hogares indígenas más población hablante de lengua indígena en hogares no indígenas. Esta misma definición se usará a través del documento, salvo que se indique lo contrario. 4 A través del documento se utilizará el criterio del INEGI para definir localidades urbanas y rurales. El ámbito rural se refiere a localidades con menos de 2,500 habitantes y el ámbito urbano a localidades con más de 2,500 habitantes. 5 INEGI. Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares, 2012 (MCS-ENIGH). 10 © UNICEF México / Mauricio Ramos En cuanto a la composición y el tipo de hogares en los que habitan los niños, 61.5% de las niñas, niños y adolescentes pertenece a hogares con 5 o más integrantes, en los que predomina la jefatura masculina (73.9%), siendo la mayoría de las veces hogares nucleares6 (67.1%).7 La situación de las niñas y los niños que viven en los 125 municipios con menor Índice de Desarrollo Humano (IDH)8 Gráfica 2. Población menor de 18 años, indígena y no indígena, 2012 11.1% El análisis de la situación de estos municipios sirve para ilustrar las dimensiones de exclusión que afectan a la niñez y la adolescencia que se encuentra en situación de mayor desventaja en México. Estos municipios se encuentran en 7 estados del país: Oaxaca (58), Guerrero (21), Chiapas (20), Veracruz (15), Puebla (9), Nayarit (1) y Durango (1). De acuerdo con el Censo 2010, en los 125 municipios con el menor IDH vivían un total de 786,653 personas menores de 18 años, 49.5% eran hombres y 49.4% mujeres. Las niñas, niños y adolescentes representaban 50.3% de la población que habitaba estos municipios en los cuales 84.4% de los mayores de 3 años hablaba alguna lengua indígena (el promedio nacional es de 6.6%) y 33.5% no hablaba español. La población total que habitaba en estos municipios era predominantemente rural (86.7%), en contraste con el promedio nacional (23.2%).9 88.9% Población menor de 18 años indígena Población menor de 18 años no indígena Fuente: Elaboración propia con base en el MCS-ENIGH 2012. 6 Un hogar llamado nuclear es aquel que se encuentra constituido por un solo grupo familiar primario. Es decir aquellos conformados por el jefe(a) y cónyuge con o sin hijos, o bien el jefe(a) sin cónyuge pero con hijos. 7 MCS-ENIGH, 2012. 8 La última medición disponible del IDH municipal en México es de 2010. En ella, como en las versiones anteriores, se observan profundas desigualdades tanto en términos de salud, como de educación e ingreso. Este estudio se realizó antes de que se diera a conocer esta última medición, en la cual el IDH de México fue de 0.739, mientras que en 2005 fue .8070; en ambos casos se considera un nivel alto. Al igual que en la medición de 2005, la delegación Benito Juárez presentó el IDH más alto con un valor de 0.917, mientras que el municipio con menor IDH, sigue siendo, Cochoapa el Grande, en Guerrero con un valor de 0.362. Esta diferencia es la misma que existe entre Países Bajos y Guinea-Bissau ubicados en los lugares 4 y 176 del ordenamiento mundial. (PNUD: 2014). 9 INEGI. Censo de Población y Vivienda, 2010. 11 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Tabla 1. Principales características de la población de 0 a 17 años, 2012 Absolutos (Millones) Porcentaje 39.4 33.6% Hombres 20.1 51.1% Mujeres 19.2 48.9% Urbano 28.9 73.4% Rural 10.5 26.6% 100 000 y más habitantes 16.7 42.3% 15 000 a 99 999 habitantes 6.0 15.3% 2 500 a 14 999 habitantes 6.2 15.9% menos de 2 500 habitantes 10.5 26.6% 4.4 11.1% 1 a 4 integrantes 15.1 38.5% 5 o más integrantes 24.2 61.5% Nuclear 26.4 67.1% Ampliado 12.4 31.5% Hombre 31.2 79.3% Mujer 8.1 20.7% Pobreza 21.2 53.8% Pobreza moderada 16.4 41.7% Pobreza extrema 4.7 12.1% Rezago educativo 3.3 8.5% Carencia por acceso a los servicios de salud 7.8 19.7% 25.8 65.6% Población 0 a 17 años Sexo Tipo de localidad Tamaño de la localidad Origen étnico Población indígena Tamaño del hogar Tipo de hogar Sexo de la jefatura del hogar Situación de pobreza Indicadores de carencia social Carencia por acceso a la seguridad social Carencia por calidad y espacios en la vivienda 7.3 18.5% Carencia por acceso a los servicios básicos de la vivienda 9.8 24.9% Carencia por acceso a la alimentación 11.1 28.2% Fuente: Elaboración propia con base en el MCS-ENIGH, 2012. 12 II. Objetivos de Desarrollo del Milenio y su cumplimiento 14 © UNICEF México / Mauricio Ramos ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD ODM 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre Pobreza infantil Aunque México es considerado como un país de ingreso medio-alto, con un producto interno bruto (PIB) per cápita de 9,747 dólares en 201210, la distribución de la riqueza sigue evidenciando serias desigualdades, ya que mientras el 20% de la población con el menor ingreso obtenía únicamente 4% de la riqueza total generada en el país, el 20% con el mayor ingreso obtenía 55% de ésta. Esa desigualdad se expresa a través del Coeficiente de Gini, que en 2012 fue de 0.498.11 Entre 2010 y 2012, la pobreza12 en México se incrementó en términos absolutos al pasar de 52.8 millones a 53.3 millones de personas. El porcentaje de personas en situación de pobreza pasó de 46.1% en 2010 a 45.5% en 2012.13 En el caso de la población menor de 18 años, 21.2 millones (53.8%) se encontraban en pobreza en 2012, de los cuales 16.4 millones (41.7%) estaban en pobreza moderada y 4.7 millones (12.1%) en pobreza extrema.14 Mientras que 53.8% de la población menor de 18 años estaba en pobreza en 2012, a nivel nacional este porcentaje ascendió a 45.5% entre la población en general y a 41.3% en la población adulta, lo que muestra que la pobreza sigue registrándose en mayor magnitud en los hogares en los que habitan niñas, niños y adolescentes. La misma tendencia se observa respecto a la pobreza extrema, ya que mientras 9.8% y 8.7% de la población total y la población adulta, respectivamente, la padecían, 12.1% de la población menor de 18 años vivía en esta condición en 2012.15 10 Véase Banco Mundial: http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD 11 Véase CONEVAL: http://www.coneval.gob.mx/Informes/Coordinacion/Pobreza_2012/COMUNICADO_PRENSA_003_MEDICION_2012.pdf 12 De acuerdo con la Ley General de Desarrollo Social, la medición de la pobreza en México se realiza a través de una metodología multidimensional que considera de manera simultánea las condiciones de vida de la población en tres grandes espacios analíticos: el bienestar económico (medido a través del ingreso corriente per cápita); las carencias en el ejercicio de los derechos sociales (rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación) y el contexto territorial (visto a través de medidas del grado de cohesión social, tales como la desigualdad económica, el acceso a redes sociales y la polarización social). 13 Véase CONEVAL: http://web.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/Medici%C3%B3n/Pobreza%202012/Pobreza-2012.aspx 14 MCS-ENIGH, 2012. 15 Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH, 2012. 15 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Mapa 1. Porcentaje de población menor de 18 años en situación de pobreza 30.2 - 41.9 42.0 - 50.6 50.7 - 59.8 59.9 - 81.7 Fuente: Elaboración propia con base en el MCS-ENIGH 2012 siguiendo la metodología del CONEVAL. En lo relativo a las carencias sociales, en 2012, aproximadamente 3 de cada 4 personas (76.2%) entre 0 y 17 años presentaba al menos una carencia social y 1 de cada 4 (25.4%) presentaba tres o más carencias. Los porcentajes de la población menor de 18 años con carencias en el acceso a servicios de salud y a la seguridad social fueron 19.7% y 65.6%, respectivamente. La carencia por rezago educativo se presentó en 8.5%; la carencia en cuanto a calidad y espacios de la vivienda afectó a 18.5%, mientras que la carencia por servicios básicos en la vivienda la presentaban 24.9% de las niñas, niños y adolescentes del país.16 Dimensión geográfica En las áreas rurales se concentra la mayor proporción de la población en situación de pobreza, tanto extrema como moderada. Según estimaciones del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), con base en el Módulo de Condiciones Socioeconómicas (MCS) de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2012, 16.7 millones (61.6%) de personas que vivían en zonas rurales se encontraban en situación de pobreza: 41.1% en pobreza moderada y 21.5% en pobreza extrema. Por otra parte, en las zonas urbanas 40.6% (36.6 millones) de la población en general estaba en pobreza: 34.3% en pobreza moderada y 6.3% en pobreza extrema. Con base en el MCS-ENIGH 2012 se estimó que 66.9% de las personas menores de 18 años que vivían en áreas rurales se encontraba en situación de pobreza, mientras que en las áreas urbanas esta proporción era de 49%. Estas mismas estimaciones indican que en las áreas rurales 23.2% de la población menor de 18 años padece pobreza extrema; mientras que en las áreas urbanas este porcentaje es de 8%, lo que pone en evidencia la alta proporción de la población infantil y adolescente que vive en condiciones de pobreza, al tiempo que en las áreas urbanas se concentra un número significativo de niñas, niños y adolescentes en esta misma situación. Las mediciones de pobreza a nivel estatal muestran importantes disparidades regionales en términos de la proporción de la población que se encuentra en pobreza. Así, mientras en 2012, 74.7% de la población de Chiapas se encontraba en pobreza y 32.2% en pobreza extrema, en Nuevo León esta cifra ascendió a 23.2% y 2.4%, respectivamente. Estas disparidades también afectan a la población menor de 18 años. 16 Ídem. 16 En 2012, 4.7% de las niñas, los niños y los adolescentes que vivían en las ciudades con más de 100 mil habitantes estaban en pobreza extrema, mientras que en las localidades con menos de 2,500 habitantes este porcentaje fue casi el quíntuple: 23.2%. Por lo que respecta a la medición de la pobreza en el ámbito municipal, en 2010 –la última información disponible hasta el momento– de los 10 municipios con el mayor porcentaje de su población en pobreza (superior a 95%) seis se encontraban en Chiapas, tres en Oaxaca, y uno en Veracruz. Asimismo, de los 10 municipios o delegaciones con menor proporción de su población en pobreza (entre 8.7 y 19%), cuatro se ubicaron en Nuevo León, dos en el Distrito Federal, dos en Oaxaca, uno en Querétaro y uno en Coahuila.17 Por su parte, los municipios con mayor número de personas en pobreza fueron grandes centros urbanos, entre los que destacan Puebla, Puebla; Iztapalapa, Distrito Federal; Ecatepec de Morelos, Estado de México; León, Guanajuato y Tijuana, Baja California, con un rango de entre 730 mil y 525 mil personas en pobreza. En cuanto a la pobreza extrema, de los 10 municipios con mayores porcentajes de su población en esta situación (más de 75%), cuatro se ubicaron en Oaxaca, dos en Guerrero, dos en Chiapas y uno en Veracruz. A su vez, los municipios con mayor número de personas en pobreza extrema fueron Ocosingo, Chiapas; Puebla, Puebla; Acapulco de Juárez, Guerrero y Ecatepec de Morelos, Estado de México, con más de 100 mil habitantes en pobreza extrema en cada caso. Dimensión de género Según datos de 2012, no hay diferencias significativas por sexo en los niveles de pobreza entre la población de 0 a 17 años, ya que 53.5% de los hombres y 54.1% de las mujeres se encontraban en esa situación. En el caso de la pobreza extrema, tampoco existen diferencias entre hombres y mujeres (12% y 12.1%, respectivamente).18 Origen étnico La incidencia de la pobreza en la población indígena fue de 72.3% en 2012 y de la pobreza extrema, 30.6%. Considerando únicamente a la población indígena de 0 a 17 años, la pobreza ascendió a 78.5% y la pobreza extrema a 33.4%.19 Casi la totalidad de la población menor de 18 años que habla una lengua indígena (93.5%) presentó al menos una carencia en el ejercicio de al menos uno de sus derechos sociales. De los 10 municipios con mayor porcentaje de su población en pobreza en 2010, 8 eran indígenas.20 En contraste, los 10 municipios con menor porcentaje de su población en pobreza son considerados de escasa presencia indígena. La mitad de la población en situación de pobreza en el país se concentró en 190 municipios (de un total de 2,456 municipios). De ellos, 166 presentaron escasa presencia de población indígena, 16 cuentan con una moderada presencia de población indígena y los 8 municipios restantes tienen población predominantemente indígena. Los 257 municipios del país considerados indígenas tuvieron porcentajes de pobreza superiores a 55%, es decir, 1 de cada 2 habitantes la padece. Aunado a lo anterior, los diez municipios con mayor porcentaje de su población en pobreza extrema en 2010 son considerados indígenas.21 17 La información presentada sobre pobreza municipal corresponde a la medición municipal de pobreza 2010 del CONEVAL. 18 Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH, 2012. 19 Ídem. 20 Se considera municipio indígena a aquel en el que 70% o más de la población mayor de 5 años es hablante de lengua indígena (HLI); cuando esta proporción es entre 40% y 60%, se considera predominantemente indígena. Los municipios con moderada presencia indígena son aquellos cuya población HLI es mayor a 10% y menor a 40%; los que tienen escasa presencia indígena son aquellos con menos de 10% de población HLI. 21 La información presentada sobre pobreza a nivel municipal corresponde a la medición municipal de pobreza 2010 del CONEVAL. 17 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Datos relevantes sobre la situación en los 125 municipios con el menor IDH En 2010, 71.2% de la población de los 125 municipios con menor IDH se encontraba por debajo de la línea de bienestar mínimo.22 De acuerdo con información del Censo 2010, 29.5% de las viviendas habitadas tenía piso de tierra, 13.6% no disponía de energía eléctrica, 44.5% no contaba con agua entubada, 60.7% no tenía drenaje, 34.4% no disponía de ningún bien. Asimismo, 41.3% de la población de estos municipios no tenía derechohabiencia a los servicios de salud. En estos municipios la proporción de la población que vivía en situación de pobreza osciló entre 97.3% (registrada en los municipios de San Juan Cancuc y Aldama, ambos en Chiapas), y 79.5% (registrada en el municipio de San Pedro Alquisira, Guerrero), lo que significa que por lo menos 8 de cada 10 personas se encontraban por debajo de la línea de bienestar y presentaban al menos una carencia en el ejercicio de sus derechos sociales. El promedio de la población en pobreza en estos municipios fue de 91.8% en 2010.23 La proporción de la población de los 125 municipios que padecía pobreza extrema en 2010 osciló entre 82.6% (registrada en el municipio de Cochoapa el Grande en Guerrero) y 40.4% (registrado en el municipio de Francisco León en Chiapas). En dichos municipios por lo menos 4 de cada 10 personas enfrentaban tres o más carencias sociales y percibían un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo, es decir, sin el ingreso suficiente para adquirir los bienes indispensables para adquirir la canasta alimentaria básica. El promedio de población en pobreza extrema en estos municipios fue de 63.1% en 2010.24 Pobreza alimentaria25 – Meta Más allá del Milenio26 En el marco de los ODM plus suscritos por el gobierno de México, éste se comprometió a reducir la proporción de la población en situación de pobreza alimentaria para 2015 a 15.7% en todo el país. En 1989 la proporción de hogares en esta situación era de 31.5%; en 2010 se estimó en 18.8% (21.5 millones de personas) y para 2012 esta cifra ascendió a 19.7% (23.1 millones de personas). Cabe mencionar que la pobreza alimentaria es mayor en las áreas rurales y afecta en mayor medida a la población menor de 18 años. En 2010, la pobreza alimentaria afectaba a 29.3% de la población rural, mientras que este porcentaje en las zonas urbanas era de 12.6%. De igual forma, 26.4% de la población menor de 18 años se encontraba en situación de pobreza alimentaria, pero las disparidades son aún mayores si se considera el tamaño de las localidades que habitaban, ya que 36.5% en las áreas rurales y 18.7% en las urbanas la padecían. Desnutrición La situación nutricional de las niñas y niños menores de 5 años ha tenido avances considerables en las últimas dos décadas en México como resultado de varias intervenciones gubernamentales entre las que destacan la vacunación universal, el suministro de hierro, ácido fólico y vitamina A, los programas de desparasitación y las transferencias monetarias condicionadas. Entre 1988 y 2012, la desnutrición aguda (también conocida como emaciación o bajo peso para la talla) pasó de 6 a 1.6% entre la población menor de 5 años. Dados estos valores, la emaciación no es considerada ya un problema de salud pública en México, aunque persisten focos de desnutrición aguda en ciertas regiones y grupos de edad. Por ejemplo, entre 3 y 5% de las niñas y niños menores de un año la presentan.27 22 La línea de bienestar mínimo (línea monetaria) permite identificar a la población que, aun al hacer uso de todo su ingreso en la compra de alimentos, no podría adquirir lo indispensable para tener una nutrición adecuada. 23 Medición municipal de pobreza 2010 del CONEVAL. 24 Ídem. 25 La pobreza alimentaria es la incapacidad para obtener una canasta básica alimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar en comprar sólo los bienes de dicha canasta (medición de pobreza por ingresos). 26 Se trata de indicadores propuestos por México entre 2003 y 2005 que representan un complemento a la lista oficial de las Naciones Unidas. 27 ENSANUT, 2012. 18 © UNICEF México / Mauricio Ramos La desnutrición crónica o desmedro (baja talla para la edad) disminuyó a la mitad de la encontrada en 1988, situándose en 13.6% entre la población de menores de 5 años en 2012 (1.5 millones de niñas y niños). Sin embargo, detrás del promedio nacional existen disparidades notorias en las regiones, con prevalencias que varían de 19.2% en el sur hasta 8.9% en el norte del país. La prevalencia más alta de desnutrición crónica se observa en las zonas rurales del sur del país, donde casi 3 de cada 10 menores de 5 años la presenta (27.5%).28 De 1988 a 2012, la proporción de niños menores de 5 años con insuficiencia ponderal o desnutrición global (bajo peso para la edad) disminuyó en 8 puntos (de 10.8 a 2.8%), lo que significa que la meta establecida de alcanzar un promedio nacional de 5.4% de prevalencia de insuficiencia ponderal en menores de 5 años para 2015, ya se ha logrado. Origen étnico La prevalencia de desnutrición crónica en menores de 5 años en hogares indígenas se ubicaba en 33.1%, mientras que para los hogares no indígenas era de 11.7%29, es decir, una diferencia de más de veinte puntos porcentuales, que coloca en desventaja a las niñas y niños indígenas en un tema que afecta su potencial de crecimiento y desarrollo. Dimensión geográfica En las zonas rurales del sur del país es donde se registra la prevalencia de desnutrición crónica más alta entre los menores de 5 años, 27.5%. También en este caso se hace notoria la diferencia entre los niños que habitan en zonas rurales o urbanas; en 2012, 11.1% de las niñas y niños en edad preescolar de las áreas urbanas y 20.9% en las áreas rurales la padecía. 28 Ídem. 29 Ídem. 19 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Gráfica 3. Porcentaje de niñas y niños menores de 5 años con desnutrición crónica, áreas rurales y urbanas, 2012 50 45 40 35 30 25 20 15 10 Total Urbano Total Nacional Yucatán Zacatecas Tlaxcala Veracruz Tabasco Tamaulipas Sonora Sinaloa Quintana Roo San Luis Potosí Puebla Querétaro Oaxaca Nuevo León Nayarit Morelos Michoacán Estado de México Jalisco Hidalgo Guerrero Guanajuato Durango Distrito Federal Chiapas Chihuahua Colima Coahuila Campeche Baja California Sur Baja California 0 Aguascalientes 5 Rural Fuente: Elaboración propia con base en la ENSANUT, 2012. Mapa 2. Porcentaje de niñas y niños menores de 5 años con desnutrición global o insuficiencia ponderal, por áreas urbanas y rurales, 2012 Porcentaje de desnutrición global < 5 años 9.9 0.3 - 1.6 0.6 3.4 0.3 1.7 - 2.3 2.4 - 2.9 3.0 - 8.4 0.4 2.8 3.8 1.4 2.1 2.0 0.7 3.0 2.3 4.9 3.5 4.2 8.0 1.3 3.3 2.3 2.0 1.5 3.5 4.3 0.7 0.8 1.6 1.8 1.6 1.6 Urbano < 5 años Rural < 5 años 1.5 Fuente: Elaboración propia con base en la ENSANUT, 2012. 20 2.6 2.2 1.1 2.4 3.1 5.3 2.2 1.8 3.9 2.2 Nota: en el caso del Distrito Federal, la ENSANUT 2012 no reporta la desagregación por estrato rural y urbano. Por lo tanto el mapa no presenta este dato. 2.9 2.3 2.4 3.1 11.5 9.2 3.3 1.9 5.6 2.5 3.1 4.4 2.7 1.3 1.8 1.7 Ese mismo año, los estados con la mayor incidencia de desnutrición crónica entre la población menor de 5 años fueron Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla, donde por lo menos 1 de cada 5 niños estaba afectado por este problema, acentuándose el problema en las zonas rurales con al menos 1 de cada 3 niños en desnutrición crónica. Los estados con menor prevalencia para ese grupo de edad fueron Colima y Sonora, con menos de 6%. Dentro de los propios estados también son persistentes las disparidades entre las zonas urbanas y las rurales. En las zonas rurales de Chiapas, 44.2% de los niños menores de 5 años padecen desnutrición crónica, frente a 14.8% en las zonas urbanas. En Chihuahua, Puebla, Veracruz, Guerrero, México, Quintana Roo y Campeche, el problema de desnutrición crónica en menores de 5 años es dos veces mayor en las zonas rurales en comparación con las zonas urbanas. Por otro lado, en estados como Nuevo León y Sonora, la prevalencia de desnutrición crónica es más elevada en las zonas urbanas que en las rurales. Dimensión de género En la población en edad escolar (de 6 a 11 años) no se observa ninguna evidencia de disparidad de género en términos de desnutrición. Sin embargo, a nivel nacional, la prevalencia de anemia entre las adolescentes de 12 a 19 años es mayor en comparación con la observada entre los varones (7.7% vs 3.6%).30 La información de la ENSANUT 2012 refirió que cerca de 765 mil menores de 5 años del cuartil de condiciones de bienestar bajo (25% de la población más pobre) tienen baja talla (22.9%), 179 mil presentaron bajo peso (5.4%) y 64 mil 500 emaciación (1.9%). La diferencia en términos de baja talla entre las niñas y niños de este cuartil en comparación con los del cuartil con mejores condiciones de bienestar es de 9.3 puntos porcentuales (22.9 vs 13.6%).31 © UNICEF México / Mauricio Ramos Dimensión de ingreso 30 Ídem. 31 INSP. Estudio de magnitud de la desnutrición infantil, determinantes y efectos de los programas de desarrollo social 2007-2012, 2012. 21 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD ODM 2. Lograr la enseñanza primaria universal Educación básica (preescolar, primaria y secundaria): Matrícula, asistencia y eficiencia terminal México se encuentra en camino de cumplir con las metas del ODM 2. La tasa neta de matriculación en la enseñanza primaria (6 a 11 años) en el ciclo escolar 2012-2013 fue de 100%32, y la matriculación universal en educación primaria se alcanzó desde 2010. Las metas relativas a la proporción de alumnos que comienzan el primer grado y llegan al último de enseñanza primaria, así como las tasas de alfabetización de mujeres y hombres entre 15 y 24 años, están en vías de ser alcanzadas para 2015. Durante las últimas cuatro décadas, el promedio de escolaridad de los mexicanos se ha incrementado en más del doble, pasando de 3.4 años en 1970 a 8.6 en 2010.33 Este indicador presenta diferencias significativas entre las entidades federativas; por ejemplo, en 2010 el promedio de escolaridad era de 10.5 años en el Distrito Federal y 9.8 en Nuevo León, mientras que en Oaxaca era de 6.9 años y en Chiapas de 6.7.34 Cobertura de educación preescolar - Meta Más allá del Milenio La aprobación de la obligatoriedad de la educación preescolar a partir del ciclo escolar 2004-2005 generó un rápido incremento en la tasa de matriculación en este nivel educativo. Sin embargo, en el ciclo escolar 2011-2012 la cobertura neta35 a nivel nacional de educación preescolar (69.9%) seguía estando por debajo de los niveles alcanzados en la educación primaria (109.9%) y la educación secundaria (90.5%), pero superando la 32 Presidencia de la República. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en México, Informe de Avances, 2013. 33 Años de escolaridad para la población de 15 años y más. 34 Censo, 2010. 35 La tasa de cobertura neta estima la parte de la población con las edades normativas o ideales que se matricula al nivel que hipotéticamente le corresponde. 22 © UNICEF México / Sebastián Beláustegui Mapa 3. Tasa de cobertura neta en educación preescolar, ciclo 2011-2012 57.5 - 62.6 62.7 - 69.1 69.2 - 73.8 73.9 - 84.2 Fuente: Elaboración propia con base en el Panorama Educativo de México, INEE, 2012. de la educación media superior (64.3%).36 Este patrón se repitió en la mayoría de los estados, con excepción de Guerrero, Oaxaca y Tabasco, en los cuales la cobertura de 36 Secretaría de Educación Pública (SEP). Principales cifras del Sistema Educativo Nacional 2012-2013, 2013. Disponible en: http://fs.planeacion.sep.gob.mx/estadistica_e_indicadores/principales_cifras/principales_cifras_2012_2013_bolsillo.pdf 23 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD educación preescolar superó la de la educación secundaria. Los tres estados con la menor cobertura neta en el nivel preescolar fueron Quintana Roo (57.5%), Chihuahua (58.7%) y Baja California (58.8%).37 Origen étnico Los promedios nacionales de asistencia escolar para los niños de 3 a 5 años no indican diferencias relevantes entre la población indígena y no indígena. Mientras que en el primer caso la asistencia escolar era de 72.2%, en el segundo ascendía a 73.1%.38 La asistencia escolar en este grupo de edad para la población indígena ha mejorado en los últimos años, ya que en 2008 existía una brecha de alrededor de 9 puntos porcentuales entre ambos subgrupos de población a favor de la población no indígena.39 Dimensión geográfica En el ciclo escolar 2011-2012, cuatro estados superaron el 80% de cobertura neta en el nivel preescolar (Tabasco, Guerrero, Chiapas y San Luis Potosí), mientras que 18 estados40 se situaron por debajo del promedio nacional (69.8%) y diez estados41 presentaron una cobertura de entre 70 y 80%.42 Entre el grupo de edad de 3 a 5 años no se observa una diferencia relevante entre las tasas de asistencia por tipo de localidad. En las zonas urbanas la asistencia escolar es de 73.3% y en las rurales de 72.1%.43 En los últimos años se ha mejorado la asistencia escolar para las zonas rurales, ya que en 2008 existía una brecha de cuatro puntos porcentuales a favor de las zonas urbanas.44 Dimensión de género No se observan brechas de género significativas en este nivel (las niñas tienen una ventaja de menos de 2 puntos porcentuales).45 Cobertura de educación primaria Según datos del ciclo escolar 2011-2012, el promedio nacional de la matrícula neta en primaria alcanzó 100%. Para el ciclo escolar 2011-2012, la tasa de eficiencia terminal fue de 95.1% y la tasa de deserción 0.7%, en términos absolutos, lo que significa que aproximadamente 100 mil niños abandonaron la escuela primaria. Al mismo tiempo, persiste una proporción importante de niñas y niños en este nivel educativo que se encuentra en situación de rezago en términos de aprendizaje.46 En términos de cobertura o matriculación neta en primaria, 14 entidades presentaban tasas menores a 100% en el ciclo escolar 2011-2012, aunque sus cifras era igualmente elevadas. Por ejemplo, Michoacán registró 94.7%, Chihuahua 95.3%, Baja California Sur 95.7% y Quintana Roo 95.8%.47 Lo anterior podría indicar un menor número de inscripciones, pero también un mayor número de estudiantes en grados escolares que no les corresponden de acuerdo con su edad (extraedad). Origen étnico No se aprecian diferencias considerables en la asistencia escolar entre la población indígena y no indígena: 98% (1.5 millones) de las niñas y niños indígenas del país entre 6 y los 11 años asistía a la escuela en 2012, en comparación con 98.9% (12.7 millones) de niñas y niños no indígenas en el mismo rango de edad.48 Dimensión geográfica 37 INEE. Panorama educativo de México 2012, 2013. Disponible en: http://publicaciones.inee.edu.mx/buscadorPub/P1/B/111/P1B111.pdf 38 ENIGH, 2012. 39 ENIGH, 2008. 40 Quintana Roo, Chihuahua, Baja California, Sonora, Tamaulipas, Veracruz, Baja California Sur, Estado de México, Colima, Aguascalientes, Durango, Morelos, Nayarit, Tlaxcala, Campeche, Sinaloa, Michoacán y Guanajuato. 41 Jalisco, Hidalgo, Coahuila, Puebla, Nuevo León, Querétaro, Yucatán, Oaxaca, Zacatecas y Distrito Federal. 42 INEE, Panorama Educativo de México 2012, 2013. 43 ENIGH, 2012. 44 ENIGH, 2008. 45 INEE, 2013. Op. cit. 46 Ídem. 47 Ídem. 48 ENIGH, 2012. 24 Mapa 4. Tasa de cobertura neta en educación primaria, 2011-2012 94.7 - 97.9 98.0 - 100.7 100.8 - 102.4 102.5 - 108.5 Fuente: Elaboración propia con base en el Panorama Educativo de México, INEE, 2012. 88.3 - 94.3 94.4 - 95.7 95.8 - 97.4 97.5 - 108.2 © UNICEF México/Mauricio Ramos Mapa 5. Eficiencia terminal en educación primaria, 2010-20111 1 Es posible que el indicador tome valores mayores a 100 debido a que los egresados, además de provenir de los matriculados determinado número de ciclos atrás, también provienen de otras cohortes escolares. El registro de alumnos de otras cohortes puede originarse por la migración interestatal o bien entre tipos de servicio o modelo educativo. Fuente: Elaboración propia con base en el Panorama Educativo de México, INEE, 2012. No existen diferencias significativas en términos de asistencia escolar en primaria entre áreas urbanas y rurales. En promedio, la asistencia en las áreas rurales es de 98.1%, frente a 99% en las áreas urbanas.49 Dimensión de género Aunque la brecha en la deserción escolar en primaria es a favor de las mujeres (0.2 puntos porcentuales) la diferencia no resulta significativa. En todas las entidades, las niñas presentan una tasa de cobertura neta ligeramente más alta que los niños (101.6% vs 100.3%).50 49 Ídem. 50 INEE, 2012. Op. cit. 25 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Mapa 6. Tasa de cobertura neta en educación secundaria, 2011-2012 65.9 - 76.7 76.7 - 80.1 80.2 - 82.5 82.6 - 98.1 Fuente: Elaboración propia con base en el Panorama Educativo de México, INEE, 2012. Eficiencia terminal en primaria51 La eficiencia terminal promedio en primaria en el ciclo escolar 2011-2012 fue de 95.1%, lo que indica que aproximadamente 4.9% de las niñas y niños no completa en el tiempo previsto este nivel educativo.52 Dimensión geográfica En el ciclo escolar 2010-2011, la eficiencia terminal promedio nacional ascendió a 94.9%, 11 estados se encontraban por debajo del promedio nacional, tres de los cuales presentaron cifras por debajo de 90% (Oaxaca, Chiapas y Guerrero).53 Dimensión de género Las niñas presentan una tasa promedio de eficiencia terminal ligeramente mayor que la de los niños (95.6% vs 94.3%).54 Cobertura de educación secundaria - Meta Más allá del Milenio La tasa de cobertura neta en educación secundaria en el ciclo escolar 2011-2012 fue de 79.8%, la tasa de deserción de 5.5% y la eficiencia terminal de 84.1%. En términos absolutos, existen 1.3 millones de adolescentes que no se matriculan en este nivel y aproximadamente 300 mil lo abandonan.55 Trece entidades presentan una cobertura neta menor al promedio nacional, siendo las más rezagadas Chiapas (65.9%), Oaxaca (70.9%), Guerrero (71.4%), Michoacán (72.6%) y Veracruz (74.4%). Origen étnico La tasa de asistencia escolar en el grupo de 12 a 14 años para los adolescentes indígenas fue de 87.2% en 2012 y para los no indígenas de 94.1%. Sin embargo, si sólo se contabiliza a la población en ese grupo de edad que asiste al nivel secundaria, que es la edad normativa para cursar ese nivel educativo, las diferencias se hacen más evidentes: 69.3% de los adolescentes indígenas de entre 12 y 14 años asiste a la secundaria, mientras que 83.9% de los adolescentes no indígenas cursaba dicho nivel educativo, lo que representa una diferencia de casi 15 puntos porcentuales.56 51 La eficiencia terminal permite conocer el porcentaje de alumnos que terminan un nivel educativo de manera regular (dentro del tiempo establecido). 52 INEE. Panorama Educativo de México 2012, 2013. 53 Ídem. 54 Ídem. 55 INEE. 2013. Op. cit. 56 ENIGH, 2012. 26 Dimensión geográfica Si únicamente se considera la asistencia al nivel secundaria del grupo de edad de 12 a 14 años, existen diferencias en términos de asistencia entre las zonas urbanas y rurales. En las primeras la tasa ascendía a 84.5% en 2012, en las segundas a 76.2%.57 Dimensión de género Las tasas netas de cobertura son mayores en el caso de las niñas que los niños en todos los niveles escolares; sin embargo, comienzan a acentuarse en la secundaria, con diferencias de 3 puntos porcentuales (81.3% contra 78.4%).58 Mientras 60.6% de las mujeres completó la educación secundaria, sólo 55.8% de los varones lo consiguió.59 De acuerdo con el Módulo de Trabajo Infantil de la ENOE 2011, existía 1 millón de adolescentes de entre 14 y 17 años que no estudiaban ni trabajaban, lo que representaba 11.9% de la población total en ese rango de edad. 69.9% eran mujeres, es decir, 2 de cada 3 personas en esta situación. Asimismo, es importante considerar que de acuerdo con la Encuesta Nacional de Juventud (ENJUVE) 2010, 1,930,170 adolescentes entre 12 y 18 años no estudiaban ni trabajaban, lo que representaba 6% de la población total de 12 a 15 y 17.7% del total de los que tenían de 16 a 18. Las mujeres representaban dos terceras partes de la población en ese rango de edad que no estudiaba ni trabajaba (64%), comparado con un tercio de los hombres (36%). 5.1% de las mujeres que no estudiaban ni trabajaban en el grupo de edad de 12 a 15 había tenido hijos, mientras que esta proporción ascendía a 26.7% en el caso de las adolescentes de 16 a 18 años. En el caso de los hombres, esas cifras ascendían a 2.6 y 2.2%, respectivamente. Dimensión de ingreso Considerando exclusivamente la asistencia al nivel secundaria, 75.5% de las y los adolescentes en situación de pobreza asistían a la escuela secundaria en 2012, en contraste con 86.1% de las y los adolescentes que no se encontraban en esta situación.60 Eficiencia terminal en secundaria - Meta Más allá del Milenio En el ciclo escolar 2011-2012, la tasa de eficiencia terminal ascendió a 84.1%61 y la tasa de terminación a 79%, es decir alrededor de 8 de cada 10 estudiantes lograba concluir la secundaria en el tiempo normativo. Los índices de reprobación en este nivel educativo siguen siendo relativamente elevados en comparación con la primaria, estimándose en 7.4 y 2.4%, respectivamente.62 Calidad académica en primaria y secundaria: la experiencia de la prueba ENLACE A pesar del progreso que México ha alcanzado en la cobertura de educación básica, persisten retos significativos para garantizar las condiciones necesarias para disponer de una oferta de educación de calidad, que asegure resultados equitativos de aprendizaje para toda la población independientemente de sus ingresos, origen étnico o ubicación geográfica. Existen grandes brechas de desempeño entre los estudiantes que asisten a diferentes modalidades educativas (privadas, públicas, generales, telesecundarias o escuelas indígenas), lo cual es reflejo de las diferencias en la calidad de dichas modalidades, entre otros factores. El gobierno de México, en el marco de las Metas Más allá del Milenio, se comprometió a reducir en 20% la proporción de alumnos de sexto grado de primaria en el nivel insuficiente (por debajo del básico) de logro académico en español y matemáticas, de acuerdo con las Evaluaciones Nacionales del Examen para la Calidad y el Logro Académico (EXCALE)63 entre 2005 y 2020. EXCALE se aplica de forma escalonada entre diferentes grados y niveles educativos, de forma que cada cuatro años se evalúa a un mismo grado. Entre 2005 y 2009 se alcanzó la meta programada para 2020 (14.4% en el caso de español y 57 Ídem. 58 ENIGH, 2012. 59 INEE, 2012. Op. cit. 60 ENIGH, 2012. 61 La meta al 2015 es del 90% por lo que el avance se considera insuficiente. 62 SEP. Principales cifras del Sistema Educativo Nacional 2012-2013. Disponible en: http://fs.planeacion.sep. gob.mx/estadistica_e_indicadores/principales_cifras/principales_cifras_2012_2013_bolsillo.pdf 63 La prueba EXCALE permite diagnosticar el nivel de conocimiento de los estudiantes sobre el currículo en 3º de preescolar, 3º y 6º de primaria y 3º de secundaria. La información es representativa para los estudiantes del país en su conjunto, por entidad federativa y estrato muestral. 27 © UNICEF México / Andy Richter ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD 13.9% en el caso de matemáticas), al pasar de 18% en 2005 a 14.1% en 2009 en español y de 17.4 a 12.3% en matemáticas.64 No obstante, en todos los niveles educativos existen brechas en el aprovechamiento escolar relacionadas con el tipo de servicio al que asisten los estudiantes. Así, los cursos comunitarios, la educación indígena, las escuelas rurales y las telesecundarias son las que, por lo general, presentan los mayores retos. Además de las pruebas EXCALE, en los últimos años se aplicó en México otra herramienta de medición de avances en términos de la calidad educativa, la Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE) que, a diferencia de EXCALE, es un instrumento censal, estandarizado, de aplicación anual, que enfatiza los resultados de cada estudiante y no tanto los del sistema educativo en su conjunto. Si bien en fechas recientes se ha anunciado la suspensión de la prueba ENLACE y se discute acerca de una nueva estrategia de evaluación del aprovechamiento escolar, vale la pena señalar que los resultados de los últimos años permiten visibilizar la situación de las niñas, niños y adolescentes que enfrentan mayores desventajas en el acceso a servicios públicos de calidad asociados con el cumplimiento de sus derechos. El siguiente análisis se realizó con base en los resultados de la prueba ENLACE de 2013. Origen étnico y dimensión geográfica Según datos de 2013, 69.3% y 58.8% de los alumnos de tercero de primaria de las escuelas indígenas obtuvo resultados entre elemental e insatisfactorio en la prueba ENLACE para español y matemáticas, respectivamente. Mientras que estos porcentajes fueron de 32.6% y 31.7% en el caso de los alumnos de escuelas privadas. Esta brecha aumenta para los alumnos de sexto grado.65 En 2013, el promedio nacional de estudiantes de sexto grado de primaria que obtuvieron la calificación “excelente” en español en la prueba ENLACE fue de 8.4%, mientras que los resultados reprobatorios alcanzaron 14.1%. Sin embargo, 43.1% de los estudiantes de escuelas del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE)66 obtuvieron la calificación “insuficiente”, mientras que en las escuelas indígenas esta cifra fue de 36%.67 Diversas investigaciones muestran que las niñas y niños indígenas que no hablan español apenas alcanzan a concluir la mitad de los grados escolares que completan los indígenas que sí hablan español. Por ejemplo, en 2013, 32.4% de los niños de escuelas indígenas en primaria obtuvo una calificación reprobatoria en español, 45% calificó como elemental, 19.9% como “bueno” y solamente el 3.5% obtuvo “excelente”.68 64 Presidencia de la República. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en México, Informe de Avances, 2013. 65 SEP. Estadísticas ENLACE 2013. Disponibles en: http://www.enlace.sep.gob.mx/content/ba/pages/estadisticas/ 66 Las escuelas CONAFE operan en el contexto de zonas rurales, comunidades pequeñas y apartadas y poblaciones de extrema marginalidad y pobreza, así como de una gran diversidad lingüística y cultural. 67 SEP. Estadísticas ENLACE 2013. 68 Ídem. 28 Gráfica 4. Porcentaje de estudiantes de sexto grado de primaria que calificaron en los dos niveles más bajos en el examen de español de la prueba ENLACE, en escuelas indígenas y privadas, 2013 100 90 80 70 60 50 40 30 20 Nacional Yucatán Zacatecas Tlaxcala Veracruz Tamaulipas Sonora Tabasco Sinaloa Quintana Roo San Luis Potosí Puebla Querétaro Oaxaca Nayarit Nuevo León Morelos Michoacán Estado de México Jalisco Hidalgo Guerrero Durango Guanajuato Distrito Federal Chiapas Chihuahua Colima Coahuila Campeche Baja California Baja California Sur 0 Aguascalientes 10 Alumnos de primarias indígenas con logro "insuficiente o elemental" Alumnos de primarias privadas con logro "insuficiente o elemental" 1. Nota: La prueba ENLACE 2013 se aplicó a 94.4% de los alumnos y 89.9% de los planteles programados en 32 entidades federativas. En el caso de Oaxaca, participaron sólo los centros comunitarios administrados a nivel federal por el CONAFE, por lo que no se incluye la información en la gráfica. 2. Para el caso de la información de primaria indígena se consideraron únicamente los estados que cuentan con esta modalidad y por tanto sólo aparecen éstos en la gráfica. Fuente: Elaboración propia con base en SEP. ENLACE 2013. Dimensión de ingreso69 En 2013, el promedio nacional de estudiantes de tercer grado de secundaria que lograron una calificación “excelente” en el área de español en la prueba ENLACE fue de 0.9%; mientras que 15.9% obtuvo la calificación “bueno”, 43.6% logró obtener “elemental” y 39.6% de los estudiantes reprobó la prueba. Si se consideran los resultados de la prueba por modalidad de escuela, los resultados acentuan la diferencia entre las diferentes modalidades; en las escuelas privadas 34.3% de los estudiantes obtuvo la calificación “excelente” o “bueno” mientras que en el caso de las escuelas generales esta misma calificación sólo la obtuvo el 14.9% de los estudiantes, asimismo 15.10% y 15.5% de los estudiantes en escuelas técnicas y telesecundarias, respectivamente, lograron esta calificación. La diferencia no es menor si además se considera que las escuelas técnicas y telesecundarias normalmente se encuentran en zonas rurales y por tanto los estudiantes que presentan un mayor rezago en español son los que habitan esta zona. Datos relevantes sobre la situación en los 125 municipios con el menor IDH En 2010, 52.5% de los niños de 3 a 5 años que vivían en los 125 municipios con menor IDH no asistía a la escuela (en comparación con el promedio nacional de 45%); la no asistencia escolar para las niñas y niños de entre 6 y 11 años fue de 7.6% (contra 3% promedio nacional). La inasistencia en el grupo de 12 a 14 años fue de 16.1% (contra 8.2% nacional) y entre los adolescentes de 15 a 17 años esta proporción ascendió a 49.5% (contra 32.9% nacional), reflejando brechas importantes en el ejercicio del derecho a la educación entre la población infantil y adolescente que vive en esos municipios.70 Los años promedio de escolaridad para los 125 municipios fueron, en 2010, 4.3, mientras que a nivel nacional ascendieron a 8.6. 69 En ausencia de información desagregada que permita asociar a los estudiantes con sus respectivos niveles de ingreso y su logro académico, las distintas modalidades educativas se consideraron como un proxy de los niveles de ingreso. 70 Censo, 2010. 29 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD ODM 3. Promover la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer Eliminar las desigualdades entre los sexos en la enseñanza primaria y secundaria En términos generales, México ha cumplido con las metas relacionadas con la igualdad de género en materia educativa, alcanzando en el ciclo escolar 2012-2013 una razón entre mujeres y hombres de 0.958 en la educación primaria, de 0.980 en secundaria, de 1.011 en media superior y 0.973 en educación superior.71 La razón entre niñas y niños en primaria es igual a la observada en la estructura demográfica para la población en edad de cursar este nivel educativo (0.958 contra 0.959), es decir, no hay diferencia en la asistencia a la escuela entre niños y niñas ya que la razón obtenida es practicamente uno lo que significa que el número de niños no es mayor que el de las niñas. Entre 1990 y 2012, la razón niña–niño en secundaria pasó de 0.950 a 0.980, lo que implica que la brecha de género experimentó una variación a favor de las adolescentes.72 Sin embargo, existen diferencias significativas entre las entidades, por ejemplo, en Chiapas la relación de niñas por niños fue de 0.918, mientras que en Morelos llegó a 1.007. De acuerdo con la ENIGH 2012, en el grupo de 15 a 17 años, la tasa de asistencia escolar era de 67.1% (66.9% para los hombres y 67.3% para las mujeres). La relación mujer por 71 Presidencia de la República. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en México, Informe de Avances, 2013. 72 La estructura demográfica muestra una razón de niña por niño de entre 12 y 14 años de 0.967. 30 © UNICEF México / Mauricio Ramos hombre en el nivel medio superior para 2012 ascendió a 1.01, es decir el número de estudiantes mujeres supera al de hombres. A nivel estatal existen variaciones importantes en dicho indicador, por ejemplo en Nuevo León esta relación es de 0.887, y en Querétaro y Morelos es de 1.062.73 Las diferencias persisten conforme aumenta la edad y se avanza en los niveles educativos. A nivel nacional, la razón entre mujeres y hombres en el nivel superior (20 a 24 años de edad) para 2012 fue de 0.973, observándose diferencias a nivel estatal; siendo Coahuila la entidad con menor proporción de mujeres (0.862) y en San Luis Potosí, Guanajuato, Aguascalientes, Oaxaca, México, Colima, Morelos, Puebla, Hidalgo, Guerrero y Tlaxcala las mujeres superan en número a los hombres.74 Proporción de mujeres en la Cámara de Diputados y el Senado - Metas Más allá del Milenio México aún no tiene una representación femenina en cargos de elección popular acorde con su peso demográfico. En 1996, 2002 y 2008 fueron aprobadas varias reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) en relación con la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para ser electos. Lo anterior se ha visto reflejado paulatinamente en la participación política de las mujeres a nivel 73 Presidencia de la República, 2013. Op. cit. 74 Ídem. 31 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Gráfica 5. Participación femenina en cargos de elección popular 1988-2012 40.0% 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% 1988 1994 2000 2006 2012 Proporción de mujeres en la Cámara de Diputados Proporción de mujeres en la Cámara de Senadores Gráfica 6. Diputados locales por sexo, 2004-2011 1000 900 800 700 600 nacional, rebasando en 2012 la meta mínima internacional recomendada de al menos 30% de legisladoras en ambas cámaras. 500 En la Cámara de Diputados, la participación femenina aumentó de 16.2% en el año 2000 a 37.4% en el año 2012, lo que significó un incremento de 80 a 187 diputadas de un total de 500 legisladores. En el Senado el número de senadoras aumentó entre 2000 y 2012 de 15.6% a 34.4%, al pasar de 20 a 44 de un total de 128 legisladores. 400 300 200 La tasa de participación femenina en las legislaturas locales es inferior a la registrada a nivel federal. De 2004 a 2011, el porcentaje de diputadas locales aumentó de 17.2% a 22.4%.75 100 0 © UNICEF México / Mauricio Ramos Fuente: Elaboración propia con base en Presidencia de la República, 2013. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en México, Informe de Avances 2013. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Hombres Mujeres Fuente: INMUJERES, Sistema de Indicadores de Género. Cabe señalar que la reforma constitucional en materia político-electoral aprobada en diciembre de 2013 establece que la ley general que regule los procedimientos electorales sentará las reglas para garantizar la paridad entre géneros en candidaturas a legisladores federales y locales, por lo que se espera que se registre un avance en la representación política de las mujeres en los próximos años. Por otra parte, la toma de decisiones en el hogar es un aspecto importante a considerar en el análisis de los derechos de la mujer y la igualdad de género. La Encuesta Nacional 75 INMUJERES. Estadísticas disponibles en: http://estadistica.inmujeres.gob.mx/formas/index.php 32 Gráfica 7. Toma de decisiones en casa o en una relación de pareja (porcentajes), 2011 ¿Quién decide, la mayor parte de las veces, en el hogar o en su relación de pareja ...cuántos hijos tener? ...quién debe usar los métodos anticonceptivos? …si se usan anticonceptivos? ...cuándo tener relaciones sexuales? ...cambiarse o mudarse de casa o ciudad? ...sobre los permisos a las hijas e hijos? ...qué hacer con el dinero que él gana? ...cómo se gasta o economiza el dinero? ...si puede participar en la vida social o política de su comunidad? ...si puede comprar cosas para usted? ...qué hacer con el dinero que usted gana o del que dispone? ...si usted puede salir de su casa? ...si usted puede trabajar o estudiar? 0.0 Ambos 10.0 Sólo el 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0 Sólo ella Fuente: Elaboración propia con base en la Encuesta Nacional de la Dinámica de las Relaciones en los Hogares (ENDIREH), 2011. sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares (ENDIREH) 2011 mostró que las mujeres toman decisiones sobre una serie de cuestiones tales como la utilización de los recursos económicos, aspectos relacionados con el trabajo o el estudio y la vida social y política, mientras en otros las decisiones son tomadas conjuntamente por las parejas. Por otra parte, la Encuesta Nacional sobre Discriminación en México (ENADIS) aplicada en 2010, demostró que 3 de cada 10 mujeres piden permiso o consejo a algún miembro de su familia para decidir cómo votar o si usar métodos anticonceptivos. La misma encuesta mostró que, de acuerdo con las y los encuestados, el principal problema que afecta a las mujeres en México es el desempleo (21.2%), seguido por la violencia, el maltrato, el abuso y el acoso (11.6%). De la población encuestada, 9.9% consideró que la discriminación es el problema más importante que enfrentan las mujeres. Otro resultado de esta encuesta fue que 6.1% de la población mexicana considera que golpear a una mujer está “completamente justificado”, mientras que 5.4% lo considera “ligeramente justificado”. Un total de 88.2% dijo que no se justificaba en ninguna circunstancia. La violencia que afecta a las mujeres parece ser mucho mayor en las zonas urbanas, aunque esto podría deberse a que este problema es reportado más frecuentemente en las zonas urbanas y, por lo tanto, es más visible. De acuerdo con la ENDIREH 2011, las mujeres de las ciudades presentan un riesgo 1.6 veces mayor de sufrir violencia emocional y 1.37 veces mayor de sufrir violencia económica, en comparación con las mujeres del ámbito rural.76 Gráfica 8. Prevalencia de violencia en contra de las mujeres unidas mayores de 15 años durante los últimos 12 meses, por tipo de violencia y ámbito rural y urbano, 2011 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 De acuerdo con el análisis de la ENDIREH 2011 realizado por el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES), la violencia emocional y económica tienen una mayor prevalencia en el ámbito urbano, en los estratos socioeconómicos bajos, entre las mujeres menores de 20 años y con un nivel educativo bajo. Por otro lado, la violencia física y sexual tienen una prevalencia mayor entre las mujeres de estrato socioeconómico bajo, que reciben remesas internacionales y si son mayores que su pareja por 5 años o más. 0.0 Emocional Nacional Económica Rural Física Sexual Urbano Fuente: INMUJERES. Retratos de la violencia contra las mujeres en México, Análisis de Resultados de la ENDIREH, 2011. 76 INMUJERES. Retratos de la violencia contra las mujeres en México, Análisis de Resultados de la ENDIREH, 2011. 33 34 © UNICEF México / Mauricio Ramos ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD ODM 4. Reducir la mortalidad infantil Mortalidad infantil Al analizar los indicadores nacionales se observa que el país ha progresado de manera constante en la reducción de la mortalidad infantil. La eficacia de algunos programas de salud pública ha colocado al país en camino de alcanzar la meta de los ODM en este tema para el año 2015. Entre 1990 y 2012, la tasa de mortalidad en niños menores de 5 años (TM<5) se redujo en 61%, al pasar de 41 por cada mil nacidos vivos a 16.1. Por otro lado, en ese mismo periodo, la tasa de mortalidad infantil (niños menores de 1 año, TMI) se redujo de 32.5 por cada mil nacidos vivos a 13.3.77 Otro de los indicadores incluidos en este ODM es el relacionado con la proporción de niños de un año de edad vacunados contra el sarampión (vacuna triple viral contra el sarampión, la rubeola y la parotiditis), que ha tenido también una tendencia favorable entre 1990 y 2012, al pasar de 73.8% a 86.8%78, con una cobertura de 88.7% para los niños y las niñas de hasta 5 años.79 El esquema de vacunación de México es uno de los más completos en el mundo, con coberturas de vacunación que alcanzan 96.7% para tuberculosis, 94.7% para hepatitis B, 90.2% para vacuna pentavalente y 88% para neumococo en los niños de hasta 2 años.80 En el caso de los niños de un año de edad, en 2012 86.5% contaba con el esquema básico completo de vacunación. Las coberturas por vacuna individual y por esquema completo no muestran diferencias significativas entre los estratos urbano y rural, y son muy similares a las registradas en el plano nacional, sin embargo sí se encuentran diferencias relevantes entre las entidades. Por ejemplo, en el caso de la proporción de niños de un año de edad con esquema básico completo de vacunación, 77 78 79 80 Secretaría de Salud. Dirección General de Información en Salud. Disponible en: www.objetivosdedesarrollodelmilenio.org.mx Ídem. ENSANUT, 2012. Ídem. 35 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Mapa 7. Tasa de mortalidad infantil y tasa de mortalidad en menores de 5 años, por entidad federativa y grado de marginación, 2012 Grado de marginación Muy bajo Bajo Medio Alto Muy alto Tasa de mortalidad infantil 9.40 - 10.92 10.93 - 12.25 12.26 - 13.60 13.61 - 16.69 Tasa de mortalidad infantil en menores de 5 años 11.76 - 13.49 13.50 - 14.81 14.82 - 17.24 17.25 - 20.53 Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Información en Salud, SS/Consejo Nacional de Población. ésta ascendió en 2012 a 94.9% en el Distrito Federal, en comparación con Nayarit, donde fue de 78.9%81. Cabe señalar que las enfermedades diarreicas agudas (EDAS) y las infecciones respiratorias agudas (IRAS), por mucho tiempo las principales causas de mortalidad infantil en México, se han abatido drásticamente. No obstante, dichas enfermedades persisten como problemas de salud relevantes en los niños. La tasa de mortalidad infantil para menores de 5 años por EDAS82 pasó de 56.4 en 1995, a 8.9 en 2011 por cada 100 mil niños menores de 5 años. En el caso de las IRAS83, la disminución ha sido menor pero igualmente significativa, al pasar de 92.1 en 1995, a 22.7 en 2011 por cada 100 mil niños menores de 5 años.84 De acuerdo con la ENSANUT 2012, el grupo con mayor prevalencia de diarreas era el de los niños de un año, mientras que la prevalencia en las zonas rurales fue de 12.3 y 10.5% en las urbanas. Por otro lado, las IRAS tienen una prevalencia de 43.3% en zonas rurales y de 45.4% en zonas urbanas, existiendo diferencias relevantes entre entidades. Destaca la prevalencia de neumonía que es mayor en las niñas y niños de 12 a 23 meses de edad. Dimensión geográfica A pesar de que la tasa nacional de mortalidad infantil para menores de 5 años, ha tenido decrementos considerables, existen estados –principalmente de la región sur del paísdonde dicha tasa continúa siendo elevada: Oaxaca (20.5), Puebla (19.7), Chiapas (19.5) 81 82 83 84 36 Secretaría de Salud. Dirección General de Información en Salud. Disponible en: www.objetivosdedesarrollodelmilenio.org.mx En 2010 se presentó como la quinta causa de mortalidad infantil en México. Las IRAS son la principal causa de morbilidad infantil. Secretaría de Salud. Informe de Labores, 2013. Gráfica 9. Tasa de mortalidad infantil1, 2006-2011 34.8 35 34.6 34.3 31.2 29.5 30 30.3 25 20 16.2 15.7 15.1 14.6 14.1 13.7 2008 2009 2010 2011 15 10 0 2006 2007 Nacional 125 municipios con menor IDH 1 Tasa por mil nacidos vivos. Menores de 1 año. Fuente: Elaboración propia con base en Secretaría de Salud, Rendición de cuentas, 2011. y Guerrero (19.4),85 que se caracterizan por contar con mayores niveles de pobreza y marginación, así como por tener una presencia considerable de población indígena. © UNICEF México / Mónica Sayrols 5 Origen étnico En 2010 la tasa de mortalidad infantil a nivel nacional para los niños no indígenas era de 14 decesos de menores de un año por cada mil nacidos vivos, pero para los niños indígenas era de 22.8, es decir, que antes de cumplir un año de vida el riesgo de morir de los niños indígenas era casi el doble del observado entre los no indígenas.86 Datos relevantes de la situación en los 125 municipios con menor IDH De 2006 a 2011, la mortalidad infantil en los 125 municipios con menor IDH del país registró una reducción de 12.9%. Sin embargo, el riesgo de morir antes de cumplir un año de edad en dichos municipios sigue siendo dos veces mayor en comparación con el nivel nacional.87 La tasa de mortalidad infantil para los 125 municipios con menor IDH presenta diferencias importantes entre dichos municipios. Por ejemplo, los municipios del estado de Puebla presentaron la tasa de mortalidad infantil más alta, con 54.1 defunciones de menores de un año por cada mil nacidos vivos. Es decir, el riesgo de morir antes de cumplir un año es 1.8 veces más alto respecto al riesgo para la totalidad de los 125 municipios, y 3.9 veces mayor al que se reporta a nivel nacional.88 85 Tasa por cada mil nacidos vivos. Secretaría de Salud, Dirección General de Información en Salud. Disponible en www.objetivosdedesarrollodelmilenio.org.mx 86 PNUD. Informe sobre desarrollo humano de los pueblos indígenas en México, 2010. 87 Secretaria de Salud. Rendición de cuentas, 2011. 88 Ídem. 37 38 © UNICEF México / Mauricio Ramos ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD ODM 5. Mejorar la salud materna D esde 1990 la razón de mortalidad materna (RMM) ha disminuido de 88.7 defunciones maternas por cada 100 mil nacidos vivos a 42.3 en 2012. Considerando que la meta para 2015 es de 22.2, esto constituye un avance de 70%.89 Ante esa tendencia, es poco probable que el país cumpla con la meta establecida para el 2015. Como muestra la siguiente gráfica, la mortalidad materna representa una parte cada vez más importante del total de muertes a medida que aumenta la edad de la mujer, especialmente a partir de los 35 años. Sin embargo, es importante destacar que la mortalidad materna también es elevada entre las adolescentes. Las razones relativamente altas de mortalidad materna entre las adolescentes (66.6 por cada 100 mil nacidos vivos en el caso del grupo de 10 a 14, y de 34.4 en el de 15 a 19) son de particular preocupación para UNICEF no sólo porque evidencian importantes barreras de acceso a los servicios de salud, además de la violación de sus derechos sexuales y reproductivos, sino también porque repercuten directamente sobre el bienestar de niñas y niños. Otro indicador relativo a la mortalidad materna es la proporción de partos con asistencia de personal de salud capacitado, que ha experimentado mejorías al pasar de 76.7% en 1990 a 96% en 2012.90 Dimensión geográfica En 2012, las entidades donde la mortalidad materna fue mayor al promedio nacional fueron: Estado de México, Campeche, Nayarit, Chihuahua, Aguascalientes, Yucatán, Quintana Roo, Puebla, Veracruz, Durango, Tlaxcala, Chiapas, Oaxaca y Guerrero. La mayoría de estas entidades se caracterizan por contar con localidades rurales y aisladas y con altos grados de marginación. 89 Sistema de información de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Disponible en: www.objetivosdedesarrollodelmilenio.org.mx 90 ídem. 39 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Gráfica 10. Razón de mortalidad materna (RMM) por grupo etario, 2011 160.0 148.3 140.0 127.2 120.0 100.0 85.6 80.0 66.6 60.0 54.5 40.0 34.4 37.3 28.4 20.0 - 10 a 14 15 a 19 20 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 39 40 a 44 45 a 49 Razón de mortalidad materna (defunciones maternas por cada 100 mil nacidos vivos) Fuente: Secretaria de Salud, Búsqueda Intencionada y Reclasificación de Muertes Maternas en México, Informe 2011. Estados como Sinaloa, Aguascalientes y Morelos, presentan porcentajes de muertes maternas adolescentes (menores de 19 años) muy altos en comparación con otros grupos etarios, representando 50% de las muertes maternas en el primer caso y alrededor de 40% en las otras dos entidades.91 Las tres entidades con grado de marginación muy alto son las que mayor razón de mortalidad materna presentan: Chiapas (60.6), Oaxaca (65.3) y Guerrero (75.9).92 Dichos estados todavía presentan una proporción de partos con asistencia de personal sanitario capacitado de menos de 90%. Dadas estas disparidades, la probabilidad de morir para una mujer por causas obstétricas es tres veces mayor en un estado del sureste que en un estado del norte. No obstante, en algunas entidades con un grado de marginación muy bajo, como el Distrito Federal o Coahuila, o bajo, como Aguascalientes, se registran RMM relativamente altas (40.1, 34.4 y 47.7 por cada 100 mil nacidos vivos, respectivamente). Origen étnico En 2011, 16% de las mujeres que murieron por causas maternas hablaba alguna lengua indígena. En estados como Nayarit, Oaxaca, Chiapas, Hidalgo y Guerrero, al menos 4 de cada 10 mujeres que fallecieron por causas obstétricas hablaban una lengua indígena, siendo para Nayarit el porcentaje más alto (60%).93 Los estados con mayor concentración de población indígena son los que presentan los peores indicadores de marginación, pobreza y desarrollo humano y tienen las razones más altas de mortalidad materna: Chiapas, Oaxaca y Guerrero. 91 Secretaría de Salud. Búsqueda Intencionada y Reclasificación de Muertes Maternas en México, Informe 2011. 92 Consejo Nacional de Población (CONAPO). Índices de Marginación. México, 2012. Disponible en: www.conapo.gob.mx/es/CONAPO/Indices_de_Marginacion y Presidencia de la República. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en México, Informe de Avances, 2013. 93 Secretaría de Salud. Búsqueda Intencionada y Reclasificación de Muertes Maternas en México, Informe 2011. 40 Mapa 8. Razón de mortalidad materna por entidad federativa y grado de marginación, 2012 Grado de marginación Muy bajo Bajo Medio Alto Muy alto Razón de mortalidad materna 19,80 - 31.50 31.51 - 41.49 41.50 - 50.65 50.66 - 99.40 Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Información en Salud y el Consejo Nacional de Población, 2012. Dimensión de ingresos En 2011, a nivel nacional, la mayoría de las muertes maternas ocurrieron entre mujeres que no terminaron la educación básica (35%), seguida por aquellas con educación básica completa (26%).94 Gráfica 11. Indicadores de mortalidad materna en los 125 municipios con menor IDH, 2010 40.0% En 2008, las mujeres en situación de pobreza alimentaria tenían tres veces más probabilidades de morir por causas obstétricas que aquellas que no se encontraban en esta condición.95 35.1% 35.0% 35.0% 30.0% Datos relevantes sobre la situación en los 125 municipios con el menor IDH 25.0% 20.0% En 2011 las mujeres que habitaban en los 125 municipios con menor IDH estuvieron doblemente expuestas al riesgo de fallecer en comparación con el resto de las mujeres.96 Las muertes maternas en los 125 municipios con menor IDH representaron 5.3% del total nacional en 2010. De estos decesos, 35% ocurrieron sin atención médica, 10.6% en la vía pública y 35.1% en el hogar.97 15.0% 10.6% 10.0% 5.0% 0.0% 11.5% 6.9% 2.4% Sin atención Ocurrencia médica en la vía pública Ocurrencia en el hogar Nacional 125 municipios 94 Ídem. 95 Observatorio de mortalidad materna. Disponible en: http://www.omm.org.mx/index.php/situacionactual.html 96 Comisión Nacional de los Derechos Humanos en México. Disponible en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Comunicados/2012/COM_2012_321.pdf 97 Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP). Caracterización de los 125 municipios con menos desarrollo humano en 2010, 2013. Fuente: CESOP, Caracterización de los 125 municipios con menos desarrollo humano en 2010. 41 42 © UNICEF México / Mauricio Ramos ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD ODM 6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades La infancia y el VIH/SIDA México es considerado un país de baja prevalencia de VIH, con una prevalencia en la población de 15 a 40 años de 0.24498 en 2012. Desde el inicio de la epidemia en México y hasta 2012, se contabilizaron en el Registro Nacional de Casos de SIDA un total de 161 742 casos, de los cuales 82% correspondieron a hombres y 18% a mujeres.99 En 2012, las entidades con mayor número de casos notificados de SIDA fueron el Distrito Federal (15.5%), el Estado de México (10.8%), Veracruz (9.2%) y Jalisco (7.6%), lo que significa que en estos cuatro estados se concentraba 43% del total de casos reportados en todo el país. En 2012, las niñas, niños y adolescentes menores de 15 años representaban 2.2% del total de casos notificados en el país, de los cuales 53% correspondieron a hombres y 47% a mujeres (1 907 niños y 1 686 niñas).100 Aun cuando las niñas, niños y adolescentes no constituyen un grupo mayoritario y directamente afectado por la epidemia del VIH/SIDA en el país, ésta sí se traduce en un factor de vulnerabilidad para ellos, en función de las situaciones de riesgo a las que se enfrentan. La vía de transmisión más común entre los menores de 15 años es la perinatal, que representaba 73% de los casos acumulados en 2012. Esta proporción podría ser menor si se considera que la detección y tratamiento adecuado y oportuno previenen la transmisión de la infección de madre a hijo y además preserva la salud de ambos durante más tiempo. 98 Prevalencia estimada con el modelo de estimación de ONUSIDA y CENSIDA. 99 CENSIDA. Vigilancia Epidemiológica de casos de VIH/SIDA en México Registro Nacional de Casos de SIDA, Actualización al cierre del 2012. 100 Ídem. 43 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Gráfica 12. Casos nuevos de VIH/SIDA en personas de 0 a 19 años, 2012 700 648 Paludismo De acuerdo con indicadores de la OMS, México es considerado como una zona hipoendémica, ya que el paludismo afecta a menos de 10% de la población en áreas palúdicas. El paludismo se presenta en localidades de muy difícil acceso en los estados de Chiapas, Oaxaca, Tabasco y Quintana Roo. Otro foco importante se presenta en la sierra madre occidental, entre las entidades de Chihuahua, Durango, Jalisco, Nayarit, Sinaloa y Sonora. No obstante, 23 entidades federativas y 99.9% de las localidades del país se consideran libres de paludismo. En 2012 se registraron 833 casos, de los cuales 71 correspondieron a niñas y niños menores de 5 años (8.5%).101 600 500 400 300 200 149 100 0 72 0 a 14 años 15 a 19 años 20 a 24 años Fuente: Elaboración propia con base en CENSIDA, Vigilancia Epidemiológica de casos de VIH/SIDA en México Registro Nacional de Casos de SIDA, Actualización al cierre del 2012. 101 Presidencia de la República, 2013. Op. cit. 44 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLODEL MILENIO CON EQUIDAD © UNICEF México / Mauricio Ramos ODM 7. Asegurar la sustentabilidad ambiental Acceso a fuentes mejoradas de abastecimiento de agua En los últimos años, el acceso al agua en México ha mejorado. De acuerdo con información de los censos, la proporción de la población con acceso sostenible a fuentes mejoradas de abastecimiento de agua aumentó al pasar de 78.4 en 1990 a 87.8 y 90.9% en 2000 y 2010 respectivamente. En 2010 se superó ligeramente la meta establecida para 2015 (89.2%).102 De acuerdo con la ENIGH 2012, 8.8% de la población total carece de acceso agua entubada, mientras que para la población menor de 18 años este porcentaje es superior, con una proporción de 10.2% sin acceso a agua entubada. Dimensión geográfica En 2010, el porcentaje de la población con acceso a agua entubada en zonas urbanas ascendió a 95.6%, mientras que en zonas rurales (menos de 2 500 habitantes) fue de 75.7%.103 A nivel estatal todavía persisten diferencias importantes. En estados como Aguascalientes, Colima y Coahuila, la cobertura de acceso a agua potable es cercana a 99%, mientras que en estados del sur las coberturas son considerablemente más bajas: Chiapas (77.3%), Oaxaca (76.1%) y Guerrero (69.8%). Los estados que se encuentran por debajo de la meta de 89.2% son: Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Tabasco, San Luis Potosí y Puebla. 104 Considerando el nivel de las localidades, en aquellas consideradas rurales en Oaxaca, Chiapas, San Luis Potosí, Veracruz, Guerrero y Distrito Federal se presentaban tasas 102 Presidencia de la República, 2013. Op. cit. 103 Ídem. 104 Ídem. 45 © UNICEF México / Sebastián Beláustegui ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD de cobertura menores a 70%, mientras que en las localidades urbanas de Chiapas, Guerrero y Oaxaca, se presentaban tasas de cobertura menores a 90%. Destacan los casos de Chiapas, Guerrero y Oaxaca, ya que dentro de ellos existen brechas de hasta 20 puntos porcentuales entre distintos tipos de localidades. Origen étnico En el caso de las niñas, niños y adolescentes indígenas, la proporción de ellos que carecía de acceso al agua potable era de 16.6%, mientras que para los no indígenas el porcentaje fue de 9.4% (ENIGH 2012). Esto representa una desventaja de más de 7 puntos porcentuales que pone en evidencia las disparidades de acceso a este recurso por parte de la niñez y la adolescencia indígenas. Acceso a servicios de saneamiento mejorados El acceso a servicios básicos de saneamiento105 también se ha incrementado en los últimos años. En 1990 la proporción de la población con acceso a dichos servicios era de 58.6% y en 2010 de 87.7%106, superando desde 2005 la meta de 79.3%. De acuerdo con la ENIGH 2012, 9.1% de la población total carece de acceso a servicios de saneamiento, pero esta proporción es mayor en el caso de la población menor de 18 años, ya que el porcentaje es de 11.1%. Dimensión geográfica En 2010 el porcentaje de la población en zonas urbanas con acceso a servicios de saneamiento fue de 95%, mientras que en zonas rurales este porcentaje ascendió a 63.6107, lo que representa una diferencia de más de 30 puntos porcentuales entre ambas zonas. A nivel estatal, Oaxaca, Guerrero, Chiapas, Veracruz, Yucatán y San Luis Potosí, presentan coberturas por debajo de 80%, mientras que entidades como Colima y el Distrito Federal, presentan coberturas cercanas a 99%. Además de las disparidades entre estados, este indicador registra también disparidades intraestatales que en algunos casos superan los 30 puntos porcentuales cuando se analiza la cobertura en localidades urbanas y rurales. En las localidades rurales de estados como Tamaulipas, Guerrero, Oaxaca, San Luis Potosí, Sonora, Yucatán y Veracruz se presentan tasas de cobertura menores a 60%. Por otro lado, en localidades 105 Población que cuenta con drenaje conectado a red pública o a una fosa séptica. 106 Presidencia de la República, 2013. Op. cit. 107 Sistema de información de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 46 Mapa 9. Proporción de la población con acceso a servicios de saneamiento, por tamaño de localidad, 2010 97.62 74.5 Porcentaje de acceso 97.4 91.72 69.83 - 89.99 98.29 90.00 - 93.97 74.22 93.98 - 95.92 99.2 94.4 98.43 80.65 90.44 97.95 81.55 98.23 86.38 84.85 99.31 98.38 88.42 82.12 99.68 95.28 96.67 99.48 82.85 95.93 - 98.84 97.84 73.75 97.4 97.47 64.7 96.89 83.91 98.57 97.57 95.51 96.92 90.54 96.9588.37 78.9 85.33 95.35 91.35 83.48 96.16 79.51 90.93 63.78 92.39 82.95 91.24 67.87 92.42 92.12 97.92 Urbano 44.89 Rural 85.51 95.35 67.66 71.04 81.14 54.19 87.47 67.53 Fuente: INEGI. Censo General de Población y Vivienda 2010 en Sistema de Información de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. urbanas de estados como Yucatán, Guerrero y Oaxaca, se presentan tasas de cobertura menores a 90%. De acuerdo con el Censo 2010, las localidades menores a 5 mil habitantes presentan las siguientes características: 79.2% tiene acceso a la red de agua potable; 56.4% cuenta con servicios de recolección domiciliaria de basura; únicamente un tercio (33.3%) dispone de red de drenaje y alcantarillado, y una proporción similar (31.2%) tienen servicios de limpieza en las calles. Es importante destacar que prácticamente 1 de cada 10 localidades menores de 5 mil habitantes (9.8%) no cuenta con ningún servicio de agua o saneamiento. Origen étnico El porcentaje de niñas, niños y adolescentes indígenas que no contaban con acceso a servicios de saneamiento era de 31.9% en 2010, mientras que para los no indígenas esa cifra fue de 8.5%.108 La diferencia es de más de veinte puntos porcentuales, reiterando la situación de desventaja que enfrentan los niños indígenas. Datos relevantes de la situación en los 125 municipios con el menor IDH Según el Censo 2010, el porcentaje de viviendas particulares que disponían de agua entubada en los 125 municipios con menor IDH fue 63.3%109, lo que significa que casi 4 de cada 10 viviendas en estos municipios carecía de agua entubada. Estas carencias son aún más pronunciadas en el área de servicios de saneamiento, donde sólo 38.7% de las viviendas en los 125 municipios con menor IDH tenía acceso a drenaje. 108 Censo, 2010. 109 Incluye las viviendas en las cuales se acarrea el agua de otra vivienda o llave pública. 47 48 © UNICEF México / Mauricio Ramos ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD III. Protección de los derechos de la infancia y la adolescencia L a Declaración del Milenio suscrita por las Naciones Unidas en 2000 reconoce la “responsabilidad colectiva de respetar y defender los principios de la dignidad humana, la igualdad y la equidad en el plano mundial”, y señala el deber de los países de que lo anterior se haga realidad respecto a todos los habitantes del planeta, pero en particular “los niños del mundo, a los que pertenece el futuro”. 110 Por su parte, la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) establece la obligación de todos los Estados Parte de respetar todos los derechos enunciados en ésta y asegurar que toda niña, niño o adolescente sujeto a su jurisdicción los ejerza, independientemente de su condición étnica, económica o social. Esto implica la creación de un sistema integral de protección de derechos que incluya medidas administrativas, legislativas y de cualquier otra índole para hacerlos efectivos. Asimismo, la CDN establece la obligación de los Estados Parte de adoptar medidas específicas con el fin de garantizar la protección especial de los derechos de las niñas y niños en contextos de alta vulnerabilidad, como podrían ser los casos de aquellos que por diversos motivos experimentan la separación de sus familias, quienes sufren situaciones de violencia en cualquier ámbito –doméstico, escolar, laboral, institucional, comunitario-, o padecen explotación económica y se ven afectados por los riesgos asociados con el desempeño de cualquier trabajo que pueda obstaculizar su desarrollo o afectar su educación y su salud, así como quienes enfrentan el incumplimiento de su derecho a la identidad, o bien han sido privados de su libertad. Así, con el fin de continuar y ampliar el análisis sobre las dimensiones de exclusión y el incumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia, en los siguientes apartados se abordarán algunas situaciones a las que se enfrentan estos grupos en los contextos de vulnerabilidad mencionados anteriormente. Cuando la información existente así lo permita, se hará referencia a las dimensiones geográfica, de género y de pertenencia étnica. 110 La Declaración del Milenio está disponible en: http://www.un.org/spanish/milenio/ares552.pdf 49 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD La violencia contra las niñas, niños y adolescentes El estudio del Secretario General de las Naciones Unidas sobre la Violencia contra los Niños111 considera que ésta es una amenaza muy importante para el desarrollo mundial y para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, toda vez que pone en riesgo no sólo su salud sino también su capacidad de aprender y convertirse en adultos que puedan crear familias y comunidades sanas. El estudio reconoce que se trata de un fenómeno que traspasa fronteras y se produce en todos los ámbitos en los que tienen lugar la vida de las niñas y niños: en los hogares, las escuelas, las calles, los lugares de trabajo y entretenimiento e incluso en los centros de protección, por no hablar de los de detención. Al ser compleja y multicausal, la violencia requiere de respuestas integrales para su prevención y erradicación. Entre las causas de la violencia contra las niñas, niños y adolescentes se encuentra la precepción social general de que son propiedad de los adultos, situación que no sólo tiene como consecuencia que la violencia en su contra tenga una relativa aceptación social, sino también que sea un fenómeno considerado como “natural” y, por lo tanto, invisible. En México, de acuerdo con la ENADIS 2010 –una de las pocas fuentes de información disponibles sobre este tema- 8.7% de la población afirma que golpear a una niña o niño está plenamente justificado, mientras que 16.1% lo considera “ligeramente justificado” y 74.9% que no es justificable en lo absoluto. En los estados de Hidalgo, Morelos, Puebla y Tlaxcala, los porcentajes para estas respuestas fueron 13.1% (cinco puntos porcentuales más que la media nacional), 18.5% y 67.7%, respectivamente, lo que muestra algunas diferencias en cuanto a la justificación de la violencia entre estados. Por otro lado, casi 2 de cada 3 personas (65.5%) están de acuerdo en que los niños deben tener los derechos que la ley les reconoce. Otro 28% opina que son los padres quienes deben definir sus derechos y cerca de 4% sostiene que no tienen derechos por ser menores de edad. Ante la ausencia de un sistema integrado y confiable de información sobre las formas en que se ejerce la violencia contra la infancia y sus consecuencias –situación que no contribuye a revertir su aceptación social ni a combatir su naturalización- y ante la falta de una normatividad comprehensiva, con criterios universales y homogéneos que permita un seguimiento estadístico sistemático del problema, es necesario explotar los datos provenientes de los registros institucionales y de las encuestas vinculadas con este tema para comprenderlo mejor. En promedio entre 2001 y 2011, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) registró un poco más de 21 mil niñas, niños o adolescentes por año con algún tipo de maltrato, de los cuales 20% de los casos se presentaron ante el Ministerio Público. Para el periodo de 1999 a 2004 los tipos de maltrato detectados por el DIF fueron en su mayoría físicos (29.7%), omisión de cuidados (25.2%) y maltrato emocional (22.9%).112 Otras fuentes de información, no necesariamente periódicas ni representativas a nivel nacional, permiten una aproximación al problema de la violencia contra la infancia y la adolescencia que se ejemplifica en los siguientes hallazgos: • 7 de cada 10 jóvenes en el país viven violencia en su relación de noviazgo, 76% de ellos sufre violencia psicológica, 16.5% violencia sexual y 15% violencia física. Las mujeres son mayormente afectadas por la violencia física en comparación con los hombres (61.4% y 46%, respectivamente). • Entre 55% y 62% de los adolescentes en secundaria señalan haber sufrido alguna forma de maltrato en algún momento de su vida. 10.1% de los estudiantes de educación media superior ha experimentado violencia física en el ámbito escolar; 5.5% sufrió violencia sexual y 16.6% violencia emocional. 111 Pinheiro, Paulo Sérgio. Informe mundial sobre la violencia contra los niños y las niñas, Naciones Unidas, 2006. 112 SOP. Algunas consideraciones sobre el maltrato infantil en México, 2013. 50 Gráfica 13. Porcentaje de muertes por homicidios con respecto al total de muertes violentas, por edad y sexo, 2011 45.0% 40.0% 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% 0 1 2 3 4 5 % Total 6 7 8 9 % Hombres 10 11 12 13 14 15 16 17 % Mujeres Fuente: Elaboración propia con base de datos de defunciones 2011 del INEGI y SINAIS (SS). • Entre la población de 14 a 17 años, 36% refirió no haber atestiguado violencia entre sus padres, ni haber sido víctima de ella en su hogar, ni violencia en el noviazgo. El 64% restante ha estado expuesto a una o más de estas formas de violencia. • Dos terceras partes de las niñas, niños y adolescentes de escuela de educación básica en México expresaron haber recibido al menos una agresión física durante los últimos dos años, siendo las agresiones más frecuentes para los niños las patadas y los puñetazos, y para las niñas los jalones de cabello y los empujones.113 Sin embargo, la forma más brutal de violencia contra la infancia y la adolescencia, que lamentablemente no puede ser disociada de las otras previamente expuestas, se expresa en los homicidios cometidos en su contra. El número de defunciones por homicidios entre la población en general entre 2000 y 2011 pasó de 10 788 a 27 213, representando 2.5% y 4.6% del total de defunciones, respectivamente. En el caso de la población de menores de 18 años, esta cifra pasó de 924 a 1 563 en el mismo periodo, representando 1.6% y 3.4% del total de defunciones en ese rango de edad, respectivamente. Al analizar la tasa de homicidios en el periodo señalado, se advierte que para la población en general ésta aumentó de 11.3 a 23.5 por cada 100 mil habitantes, observándose un incremento importante en los últimos años. En el caso de la población menor de 18 años, entre 2000 y 2011 la tasa de homicidios pasó de 2.3 a 3.9 por cada 100 mil habitantes.114 Dimensión de género La mayor proporción de defunciones por homicidio correspondió a los hombres entre 0 y 17 años, al pasar de 693 homicidios en 2000 a 1 223 en 2011, mientras que en el caso de las mujeres pasó de 228 a 337, es decir, los homicidios de varones menores de 18 años representaron 78% del total de los homicidios en ese grupo de edad.115 113 UNICEF. Los derechos de la infancia y la adolescencia en México: una agenda para el presente, 2010. 114 Estimaciones propias con base en las estadísticas de defunciones de INEGI y del Sistema Nacional de Información en Salud (SINAIS), Secretaría de Salud. 115 Ídem. 51 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD En el caso de los hombres de entre 0 y 17 años, entre 2000 y 2011, la tasa de homicidios pasó de 3.5 a 5.9 por cada 100 mil hombres menores de 18, mientras que para las mujeres pasó de 1.2 a 1.7,116 lo que representa un aumento en la tasa de homicidios para los hombres menores de 18 años de casi 70%. En 2011, el porcentaje de muertes por homicidios con respecto al total de muertes violentas entre la población menor de 18 años ascendió a 19.4%. Este indicador presenta una diferencia relevante entre los hombres y las mujeres. En el caso de los niños y los adolescentes varones dicho porcentaje fue de 22.4% y para las mujeres fue de 13.1%, haciéndose más visible la diferencia conforme se avanza en la edad.117 Dimensión geográfica La tasa de homicidios para los menores de 18 años en 2011 presenta fuertes diferencias a nivel estatal. Mientras el promedio nacional fue de 3.9 homicidios por cada 100 mil habitantes menores de 18 años, estados como Chihuahua y Guerrero presentaron una tasa de 17.3 y 12.3 respectivamente, en tanto que Nuevo León, Sinaloa y Nayarit presentaban tasas de 9.3, 8.1, y 7.6, respectivamente, colocándose por encima del promedio nacional. Por otra parte, Zacatecas, Coahuila y Tamaulipas presentaban tasas de alrededor de 4 homicidios por cada 100 mil habitantes menores de 18 años. Estos datos pueden asociarse con el contexto de creciente violencia que ha experimentado el país en los últimos años, vinculado a la lucha contra y entre el crimen organizado. De acuerdo con la base de datos de fallecimientos presuntamente relacionados con la delincuencia organizada de la Presidencia de la República, entre diciembre de 2006 y el mismo mes de 2010, se registraron en el país 34 612 fallecimientos, la mayor parte registrados en Chihuahua (10,135), seguidos por Guerrero (2 739) y Baja California (2 020). En contraste, Tlaxcala, Baja California Sur y Yucatán registraron el menor número de fallecimientos durante el mismo periodo (13, 19 y 26, respectivamente).118 Gráfica 14. Tasa de mortalidad en menores de 5 años y tasa de homicidios en el grupo de 10 a 19 años, 2005-2011 25 20 A principios de 2012, la Procuraduría General de la República (PGR) contabilizó entre enero y septiembre de 2011 un total de 12 903 fallecimientos por presunta rivalidad delincuencial, concentrándose 41% de los homicidios en únicamente tres estados (Chihuahua, Sinaloa y Tamaulipas). Entre diciembre de 2006 y septiembre de 2011 se registraron 47 515 fallecimientos atribuidos al combate contra y entre el crimen organizado y en cinco ciudades (Ciudad Juárez, Culiacán, Tijuana, Chihuahua y Acapulco) se acumularon 12,070 homicidios asociados al crimen organizado (25.5% del total). No existen cifras oficiales sobre el número de niñas, niños y adolescentes que han fallecido en el contexto del combate contra y entre el crimen organizado, sin embargo se estima que entre 1 200 y 1 600 menores murieron, y alrededor de 40 mil niños quedaron huérfanos entre 2006 y 2010. Por otro lado entre 2009 y 2010 se incrementó 34% el número de adolescentes detenidos por su actividad en la delincuencia organizada, por portación de armas y delitos contra la salud.119 Los datos presentados permiten apreciar que si bien ha habido una disminución consistente de la mortalidad entre los menores de 5 años, se ha registrado un incremento, sobre todo a partir de 2007, de la mortalidad por homicidios entre los adolescentes. La gráfica 14 muestra que los logros alcanzados para garantizar el derecho a la vida en los primeros años, mediante la tendencia decreciente de la mortalidad en menores de 5 años, se ven revertidos en parte por la tendencia ascendente de la mortalidad entre los adolescentes, especialmente si se considera que entre 2005 y 2011 la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes en el grupo de 10 a 19 años pasó de 4.6 a 11.8. 15 10 5 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Tasa de mortalidad menores de 5 años (1000 nacidos vivos) Tasa de homicidios 10 a 19 años (100,000 hab) Fuente: Elaboración propia con base en la base de datos de defunciones del INEGI, SINAIS y el Sistema de Información de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 52 116 Ídem. 117 Ídem. 118 Presidencia de la República. http://web.archive.org/web/20130308230946/http:/calderon.presidencia.gob.mx/base-de-datos-de-fallecimientos/ 119 Red por los Derechos de la Infancia en México (REDIM). La infancia cuenta en México: La violencia contra niños, niñas y adolescentes en México. Miradas regionales, 2010. El derecho a la identidad y el registro de nacimiento El registro de nacimiento de una niña o niño es el primer reconocimiento oficial de su existencia por parte de un Estado. Implica tanto su reconocimiento individual como el de su condición legal y posibilita el disfrute de otros derechos, como ser identificado en un conflicto armado o en caso de abandono o secuestro; conocer a sus padres; acceder a los servicios públicos y disfrutar de la protección del Estado ante el reclutamiento en las fuerzas armadas o dentro de un sistema de justicia especializado para adolescentes. En el estudio “Derecho a la Identidad” elaborado por INEGI y UNICEF, en el periodo entre 1999 y 2009 la cobertura de registros oportunos121 pasó de 78.8% a 93.4%. Es decir en 2009 93.4% de los nacimientos fueron registrados antes de los 12 meses de vida de la niña o niño, lo que implica que 6.6% de ellos no fueron registrados oportunamente. Sin embargo, en la mayoría de los estados y municipios se alcanzaba una cobertura cercana a 100% alrededor del mes 25 posterior a la fecha de nacimiento, es decir, alrededor de los 2 años 1 mes de la niña o niño. Los problemas para lograr el registro universal de nacimiento durante el primer año de vida de las niñas y niños se atribuyen a diversas barreras legales, geográficas, económicas, administrativas y/o culturales. Factores culturales como, por ejemplo, la falta de conocimiento sobre la importancia del registro oportuno, la desconfianza hacia las autoridades, el escepticismo sobre sus ventajas o las barreras lingüísticas que enfrenta principalmente la población indígena, así como problemas de accesibilidad geográfica o de traslados hacia el registro civil y escasez de oficinas para llevar a cabo el registro que, sumados a factores administrativos, tales como los costos de tramitar el acta de nacimiento y aquellos asociados con los traslados para realizar el trámite, generan que los niños no puedan ejercer su derecho a la identidad y, por tanto, sus derechos no sean cumplidos desde el nacimiento. © UNICEF México / Selma Fernández Richter Asimismo, el registro de nacimiento reduce el riesgo de trata de niños o de infanticidio y en la medida en que proporciona los datos demográficos sobre la población infantil, resulta un elemento esencial en la planificación de las políticas públicas sobre la infancia y en el desarrollo de estrategias eficaces para combatir, entre otras cosas, la mortalidad materna y la infantil. Por lo anterior y de acuerdo con lo establecido por la CDN, el registro universal de niñas y niños inmediatamente después de su nacimiento es una pieza clave para garantizar el ejercicio de todos sus demás derechos.120 Dimensión geográfica Cuando se analizan los datos a nivel estatal, se observa que la situación del registro oportuno de nacimientos por entidad federativa es dispar entre los estados. Diez entidades del país: Aguascalientes, Coahuila, Guanajuato, Jalisco, Zacatecas, Yucatán, San Luis Potosí, Estado de México, Querétaro y el Distrito Federal presentan una cobertura de registro oportuno cercana a 100%. Por otro lado, estados como Guerrero y Chiapas presentan una cobertura de 70% y 61.7%, respectivamente. Es decir, en estos estados más de 30% de los niños no se registran en el primer año de vida. En ambos casos las condiciones de pobreza son de las más altas del país. A nivel municipal, los resultados son aún más disímiles que a nivel estatal. Existen 31 municipios que registran un grado de cobertura “muy bajo”, es decir, que menos de 25% de los nacimientos ocurridos en un año se registran oportunamente (2 de cada 10 niñas o niños). También hay 137 municipios con un grado de cobertura “bajo”, es decir que menos de la mitad de los nacimientos ocurridos en un año se registran oportunamente (4 de cada 10 niñas o niños). Ha habido avances significativos en el porcentaje de registro oportuno a nivel nacional, sin embargo, entre los municipios urbanos y rurales se mantienen brechas importantes: la cobertura de los urbanos es de 97.7%, mientras que en los rurales es de 82.4%, es decir, persiste una diferencia de 15 puntos porcentuales entre ambas áreas. 120 UNICEF. Manual de aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño. Ginebra, 2004. 121 El estudio define registro oportuno, cuando el nacimiento se registra antes de los primeros 12 meses de vida del niño o niña o dentro de los 11 meses de ocurrido el nacimiento. 53 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Tabla 2. Registro oportuno de nacimientos por municipios de registro y grado de cobertura, 1999 y 2009 Porcentaje de cobertura Porcentaje de registro oportuno 1999 2,433 2009 2,456 1999 78.8 2009 93.4 Menos de 25% (Muy bajo) De 25 a 49.9% (Bajo) De 50 a 74.9% (Medio) De 75 a 89.9% (Alto) De 90% y más (Muy alto) 24 175 704 743 786 31 137 467 558 1,263 19.8 41.2 64.7 82.9 106.4 19.2 41.9 63.8 83.1 110.7 Urbano 380 432 82.7 97.7 Menos de 25% (Muy bajo) De 25 a 49.9% (Bajo) De 50 a 74.9% (Medio) De 75 a 89.9% (Alto) De 90% y más (Muy alto) 1 13 107 166 93 3 9 61 96 263 24 43.7 65.5 83.2 108.3 18.8 42.2 63.8 83.4 111.7 1,469 1,411 68.9 82.4 22 130 461 388 468 22 106 309 318 656 17.5 40.5 63.6 81.8 102.2 20.0 41.5 63.4 82.9 106.2 584 613 78.9 89.2 1 32 137 189 225 6 22 97 144 344 22.5 41.1 63.7 82.5 101.2 15.9 43.3 64.9 81.5 109.1 Total © UNICEF México / Selma Fernández Richter Total de municipios Rural Menos de 25% (Muy bajo) De 25 a 49.9% (Bajo) De 50 a 74.9% (Medio) De 75 a 89.9% (Alto) De 90% y más (Muy alto) Mixto Menos de 25% (Muy bajo) De 25 a 49.9% (Bajo) De 50 a 74.9% (Medio) De 75 a 89.9% (Alto) De 90% y más (Muy alto) Nota: El indicador puede tomar valores superiores al 100% ya que es probable que se cubra el registro de nacimiento de entidades circunvecinas que eligen inscribir a sus niños en estas entidades. Nota: Urbanos: son aquellos municipios que alojan su mayor número de personas en rangos de localidades de 15 mil o más habitantes. Mixtos o en transición rural urbana: son aquellos municipios que tienen su mayor población en rangos de localidades entre 2,500 y 14,999 habitantes. Rurales: son aquellos municipios donde la mayoría de la población reside en localidades censales menores de 2,500 habitantes. Fuente: Elaboración propia con base en INEGI-UNICEF, Derecho a la identidad, la cobertura del registro de nacimiento en México en 1999 y 2009, 2012. El comportamiento de los municipios con porcentaje de registro oportuno muy bajo señala que, independientemente del tipo de municipios, aún hay rezagos estructurales que es preciso atender, ya que en tanto en los municipios urbanos como en los mixtos, el porcentaje de registros oportunos decreció entre 1999 y 2009 (de 24 a 18.8% en el primer caso y de 22.5 a 15.9% en el segundo), mientras que en los rurales tuvo un incremento moderado al pasar de 17.5 a 20%. En los municipios de registro oportuno bajo la cobertura se mantuvo relativamente estable. Trabajo infantil El trabajo infantil constituye una violación de los derechos de las niñas, niños y adolescentes, toda vez que vulnera especialmente sus derechos a estar protegidos contra la explotación, al sano crecimiento, a la educación, al juego, a la cultura y al deporte; en síntesis, a desarrollarse plenamente. Asimismo, constituye un obstáculo para el desarrollo social y económico de cualquier país, ya que socava las competencias de su futura fuerza laboral y favorece la transmisión intergeneracional de la pobreza, al tiempo que perpetúa las desigualdades existentes. No obstante, y a pesar de lo anterior, el trabajo infantil está asociado con mitos y elementos culturales que lo conciben, en algunos casos, como inevitable y en otros como aceptable e incluso benéfico. Además, en contextos de crisis económica y pérdida de ingresos de los hogares, el trabajo infantil con frecuencia se convierte en sustituto del empleo o el ingreso de los adultos.122 122 UNICEF. Los derechos de la infancia y la adolescencia en México, una agenda para el presente. México, 2010. 54 En los últimos años se registró en México una disminución en el número de niñas, niños y adolescentes entre 5 y 17 años que trabajan, al pasar de 3.65 millones en 2007 a 3 millones en 2011. En el mismo periodo la tasa de ocupación en ese grupo de edad pasó de 12.5% a 10.5%.123 En 2011, de los 3 millones de niñas y niños ocupados, 39.1% no asistía a la escuela (1.2 millones de niñas y niños) de los cuales 27.7% eran niñas y 72.3%. Conforme aumenta la edad, existen más niñas, niños y adolescentes participando en actividades económicas. Así, para el rango de edad de entre 5 a 9 años la tasa de ocupación era de 1.7%, de 10 a 13 años de 7.7%, y de 14 a 17 años de 23.8%.124 En México la edad mínima para trabajar está fijada legalmente en los 14 años. En 2011 existían 883 mil niñas y niños de entre 5 y 13 años participando en alguna actividad laboral, lo que representa 4.5% de las niñas y niños en este rango de edad trabajando, en franca violación a la constitución y la Ley Federal del Trabajo. Dimensión de género La tasa de ocupación infantil (5 a 17 años) fue de 10.5%, con una tasa para las niñas de 6.8% y para los niños de 14.1% en 2011. El principal sector de actividad económica de los niños era el agropecuario (38%) seguido del de servicios (22%). En el caso de las niñas el principal sector era el comercio (36%) y servicios (36%). 42% de los niños se ocupaban en trabajos no remunerados, en contraste con 47% de las niñas. 10.1% de las niñas ocupadas eran trabajadoras en servicios domésticos, comparado con 1.3% de los niños. En el caso del grupo de edad de 5 a 13 años, la tasa de ocupación para los niños casi duplicaba la de las niñas (5.9% vs 3%). Dimensión geográfica Aproximadamente 7 de cada 10 niñas, niños y adolescentes de entre 5 y 17 años que trabajaban en 2011 vivían en localidades de menos de 100 mil habitantes. El trabajo infantil es mucho más común en las zonas rurales (menos de 2 500 habitantes), con una proporción de población de entre 5 y 17 años trabajando de 14.5%, mientras que en las zonas urbanas dicha proporción es 9%. Esta misma proporción para la población de 5 a 13 años (trabajo infantil prohibido por ley) en áreas rurales es 6.7% y en áreas urbanas es 3.6%. 125 Las entidades con mayor incidencia de trabajo infantil en 2011 fueron Guerrero (20.9%), Colima (16.1%), Michoacán (15.5%) y Oaxaca (15%). Por otro lado, las entidades con menor incidencia fueron Chihuahua (4.1%) Querétaro (5.8%), Distrito Federal (6.2%) y Sonora (6.9%). Adolescentes en conflicto con la ley La Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) establece los derechos de toda niña, niño o adolescente de quien se alegue que ha infringido las leyes penales o a quien se acuse o declare culpable de haber infringido dichas leyes, al tiempo que promueve el establecimiento de un sistema de justicia especializado aplicable a las personas que no hayan cumplido los 18 años o la mayoría de edad establecida en cada país. Así, el artículo 40 de la Convención detalla las garantías mínimas de las que debe beneficiarse esta población y exige entre otros aspectos la definición de una edad mínima para ser sujeto de la responsabilidad penal, que se proporcionen medidas alternativas a la colocación en instituciones penitenciarias o de otro tipo y que cualquier privación de su libertad se utilice como último recurso y por el periodo más breve que proceda.126 123 124 125 126 INEGI. Módulo de Trabajo Infantil (MTI) Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE). México, 2011. Ídem. INEGI, 2011. Op. cit. UNICEF. Manual de aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño. 55 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Mapa 10. Porcentaje de población de 5 a 17 años que trabaja, 2011 4.1 - 7.9 8.0 - 10.3 10.4 - 13.3 13.4 - 20.9 Fuente: Elaboración propia con base en el Módulo de Trabajo Infantil, ENOE, 2011, INEGI. En 2005, se reformó el artículo 18 constitucional que transformó el sistema tutelar vigente hasta ese momento en un sistema de justicia penal juvenil garantista, acorde con lo establecido por la CDN. Como consecuencia de dicha reforma, las entidades federativas quedaron obligadas a crear leyes e instituciones especializadas para la implementación de dicho sistema. En general, las nuevas leyes en la materia no previeron la integración de un sistema armonizado de información entre las diferentes autoridades y entre las entidades y la federación, así como tampoco identificaron a alguna autoridad central encargada de concentrar los datos a escala nacional.127 Cabe señalar que la Ley Federal de Justicia para Adolescentes fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 2012 y se prevé que el sistema especializado previsto en la misma entre en vigor en diciembre de 2014. La reforma constitucional mencionada considera adolescentes a toda persona que tenga más de 12 y menos de 18 años de edad. Las niñas y niños menores de 12 años no son sujetos de este sistema especializado, pues se presume que aún no tienen la capacidad jurídica para infringir la ley, por lo que en caso de hacerlo, sólo deben ser sujetos de asistencia social. Asimismo, bajo el nuevo sistema especializado, la privación de la libertad puede ser aplicable únicamente a mayores de 14 años de edad por conductas consideradas como graves.128 En 2012, el número de adolescentes129 registrados en los centros especializados de justicia para adolescentes ascendió a 10 583, de los cuales 93% eran hombres y 7% mujeres. Los estados con el mayor número de adolescentes en centros especializados eran el Distrito Federal (2 016), Nuevo León (1 151), Sonora (1 046), Jalisco (1 032) y Baja California (971).130 La disponibilidad de información sobre este sector de la población es escasa, lo que dificulta la elaboración de un diagnóstico preciso que permita prevenir o revertir las causas del fenómeno delictivo entre los adolescentes. Un estudio sobre los adolescentes en conflicto con la ley en el Distrito Federal realizado en 2006131, es decir, antes de la entrada en funcionamiento del nuevo sistema, daba cuenta de algunas de sus características principales: la mayoría eran del sexo masculino, tenían entre 15 y 17 127 UNICEF. Los derechos de la infancia y la adolescencia en México, una agenda para el presente, 2010. 128 Ídem. 129 12 a 17 años. 130 INEGI. Anuario Estadístico y Geográfico por Entidad Federativa. México, 2013. 131 Fundación Mexicana de Reintegración Social (Reintegra). Diagnóstico del fenómeno delictivo de adolescentes y jóvenes en el Distrito Federal, 2013. 56 © UNICEF México / Mauricio Ramos años, presentaban un rezago escolar considerable (más de cuatro años) o bien habían abandonado la escuela en forma definitiva, residían en zonas urbanas marginadas y trabajaban en actividades informales con bajos requisitos de calificación laboral, con cuya remuneración contribuían al sustento de sus familias. El recuento de estas condiciones permite apreciar la ausencia de un sistema de protección integral de sus derechos. De acuerdo con este estudio, el delito más frecuente entre los adolescentes era el robo en todas sus modalidades (87% de los casos), seguido por las lesiones (5%), el daño en propiedad ajena (3%), delitos contra la salud (2%) y la privación ilegal de la libertad (1%). Los delitos más graves, como el homicidio o la violación, llegaban a 1%.132 132 Ídem. 57 58 © UNICEF México / Alexis Anaya ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Sección 2 I. ¿Las acciones de política pública llegan a la población infantil y adolescente en mayor desventaja? L a mayoría de los indicadores asociados con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) ha registrado mejoras significativas en los últimos años, en gran parte como resultado de políticas públicas puestas en marcha por el Estado mexicano para mejorar la situación de la población, pero también debido al esfuerzo de fortalecimiento institucional de la política social emprendido para mejorar su eficacia. Al mismo tiempo, persisten en el país desafíos estructurales relacionados, entre otros, con el logro de un crecimiento económico alto y constante, aunado a una mayor generación de empleos, incrementos en la productividad y la inversión, y la estabilidad en los precios, especialmente de los alimentos, que permitan reducir la pobreza y atenuar la desigualdad133 que sigue afectando significativamente a segmentos importantes de la población en México y en particular a la infancia y la adolescencia. La oferta de políticas y programas federales de desarrollo social en México es muy amplia y se ha incrementado en los últimos años.134 En materia de desarrollo social, el CONEVAL integró un inventario de 264 programas y acciones federales ejecutados en 2013 con un presupuesto asignado de 797 078 millones de pesos.135 La información disponible sobre el conjunto de programas públicos y sus resultados es heterogénea, en la medida en que no todos están sujetos a reglas o lineamientos de operación y a evaluaciones externas. De ahí que el análisis que se presenta a continuación no pretende cubrir exhaustivamente todos los programas y acciones que podrían vincularse con el cumplimiento de los ODM en México, sino brindar un panorama sectorial, con énfasis en los ámbitos de la salud, la educación y la superación de la pobreza, y enfocarse en aquellos sobre los que existe una mayor disponibilidad de información que permite analizar en qué medida están llegando a la población infantil y adolescente en condiciones de exclusión. 133 CONEVAL. Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México, 2012. 134 De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2004-2012 de CONEVAL, entre 2004 y 2012 se incrementó 212% el número de programas y acciones sociales. Los programas y acciones de desarrollo social fueron 278 en 2012 y 89 en 2004. En 2013 existían 264 programas y acciones federales. El presupuesto entre 2012 y 2013 aumentó en 2.7% en pesos corrientes. 135 Inventario de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2004-2012. Disponible en: http://www.coneval.gob.mx/evaluacion/ ipfe/Paginas/default.aspx 59 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD II. Visión general del sector salud El sistema de salud mexicano está compuesto por diversos subsistemas que operan paralelamente y cubren bajo distintos esquemas a la población que cuenta con seguridad social136. El sector salud está integrado por instituciones públicas y privadas. El sector público está compuesto por la Secretaría de Salud, los servicios estatales de salud y las instituciones de seguridad social como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), las Secretarías de Defensa Nacional (SEDENA) y Marina (SEMAR), así como los servicios médicos de PEMEX. Existen también esquemas de aseguramiento como el Seguro Popular y el Seguro Médico Siglo XXI que están a cargo de la Secretaría de Salud y los Sistemas Estatales de Salud y que han surgido para atender a la población no afiliada a la seguridad social contributiva137. Las diversas instituciones ofrecen servicios distintos tanto en su contenido como en su calidad. Esta fragmentación tiene implicaciones no sólo en cuanto a la desigualdad en el acceso a los servicios de salud, sino principalmente en términos de su calidad.138 De acuerdo con el CONEVAL, en 2012 25.3 millones de personas (21.5% de la población) presentaba carencia en el acceso a los servicios de salud139, mientras que 71.8 millones de personas (es decir, 61.2%) presentaron carencia en el acceso a la seguridad social.140 Cabe señalar que existe una gran movilidad hacia adentro y afuera de los esquemas de seguridad social, ya que una cantidad considerable de individuos que acceden a ellos no necesariamente se mantienen a lo largo del tiempo, en un contexto en el que el sector informal de la economía representa alrededor del 60% de la población ocupada.141 En este contexto, la administración federal 2012-2018 reconoce que existen desafíos importantes para que el Estado mexicano garantice el cumplimiento efectivo del derecho a la salud, entre los que destacan las siguientes: i) el modelo de atención ha estado más enfocado hacia lo curativo y no a la prevención; ii) la insuficiencia en la consolidación de un enfoque multidisciplinario e interinstitucional que mejore la articulación y coordinación entre órdenes de gobierno y estrategias, por lo que se requiere revertir esta situación e incluir de manera transversal a la salud en los programas y políticas de otros sectores, y iii) persistencia de disparidades en los beneficios asociadas a la fragmentación en la prestación de los servicios, lo que no sólo limita la capacidad operativa y financiera del sistema de salud en su conjunto, sino que contraviene el objetivo de lograr un México incluyente. Con base en este diagnóstico, en el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Sectorial de Salud 2013-2018 se estableció el compromiso de crear un Sistema Nacional de Salud Universal, equitativo, integral, sustentable, efectivo y de calidad, con un enfoque particular en los grupos de población que enfrentan condiciones de vulnerabilidad142. Proveedores de servicios de salud e infraestructura La provisión de servicios de salud recae principalmente en el sector público, que en 2007 representó, 86.8% de las unidades de salud, frente a 13.2% del sector privado. En 2011 de las 21 973 unidades médicas existentes, 13.5% correspondió a instituciones de salud que atendían a población derechohabiente de instituciones como el IMSS (48.1%), ISSSTE (40.3%) y PEMEX (2.0%), el restante 86.5% atendía a la población no asegurada a través de clínicas del IMSS-Oportunidades, clínicas de la Secretaría de Salud, y servicios de salud de las entidades federativas.143 136 La seguridad social se define como el conjunto de mecanismos diseñados para garantizar los medios de subsistencia de los individuos y sus familias ante eventualidades como accidentes o enfermedades o ante circunstancias socialmente reconocidas como la vejez o el embarazo. La exclusión de los mecanismos sociales de protección vulnera la capacidad de los individuos para enfrentar contingencias fuera de su control que pueden disminuir de modo significativo su nivel de vida y el de sus familias. 137 Principalmente personas autoempleadas, trabajadores del sector informal, desempleados y la mayor parte de la población rural. 138 Los sistemas públicos de salud y seguridad social en México se originaron de manera segmentada en su administración, financiamiento y beneficios entre trabajadores formales e informales, entre el sector privado (IMSS) y el público (incluso dentro de éste: ISSSTE, fuerzas armadas, empresas paraestatales). El IMSS atiende a un tercio de la población y su cobertura es cercana a 10% en los estados más pobres y es muy limitada en las áreas rurales y entre los deciles de población más pobres (Scott: 2011), lo que resulta consistente con la elevada proporción de la población que presenta carencia en el acceso a la seguridad social que reportan las mediciones de pobreza. 139 Según la metodología oficial de medición de la pobreza, se considera que una persona se encuentra en situación de carencia por acceso a los servicios de salud cuando no cuenta con adscripción o derecho a recibir servicios médicos de alguna institución, como el Seguro Popular, de instituciones públicas de seguridad social (IMSS, ISSSTE, PEMEX, SEDENA o SEMAR) o de algún servicio médico privado (CONEVAL: 2010). 140 Se considera con carencia por acceso a la seguridad social a la población que, estando ocupada, no cuenta con las prestaciones sociales definidas por la ley (relacionadas con la garantía del derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual o colectivo), no es jubilada o pensionada, no es familiar directo de alguna persona en los dos casos anteriores y aquella que tiene 65 años o más pero no cuenta con el apoyo de algún programa de pensiones para adultos mayores (CONEVAL: 2010). 141 INEGI. ENOE, 3er trimestre, 2013. 142 Secretaría de Salud. Programa Sectorial de Salud 2013-2018. 143 Secretaría de Salud. Rendición de cuentas 2011. 60 En 2011, el sector público de salud dispuso de 18.7 unidades públicas de consulta externa por cada 100 mil habitantes; aunque con disparidades considerables entre los estados. Mientras en Oaxaca, Nayarit e Hidalgo esta cifra ascendió a 42.2, 39.5 y 38.1 unidades por cien mil habitantes, respectivamente; en el Distrito Federal fue de 6.2. Por otra parte, ese mismo año existían 1.2 hospitales públicos por cada 100 mil habitantes y 0.8 camas censables144 por cada mil personas, cifras que se incrementaron en comparación con 2010 (1.1 hospitales y 0.7 camas). La disponibilidad de quirófanos pasó de 2.9 por cada 100 mil habitantes en 2010 a 3.4 en 2011. Las instituciones públicas de salud contaban en 2011 con 1.7 médicos en contacto con pacientes por cada mil habitantes, así como de 0.7 médicos generales y de un médico especialista por cada mil habitantes, comparado con 1.4, 0.6 y 0.9, respectivamente en 2010.145 Cobertura El segmento de la población sin acceso a los servicios de salud por lo general está desempleada o trabaja en el sector informal y por lo tanto no tiene acceso a los sistemas de seguridad social. En 2012, 25.3 millones de personas (21.5% de la población) presentaba carencia en el acceso a los servicios de salud; comparado con 38.4% (42.8 millones de personas) observado en 2008, lo que representa un avance relevante ya que 17.5 millones de personas dejaron de presentar esta carencia. Este indicador ha mejorado en gran parte por la creciente afiliación al Seguro Popular y al Seguro Médico Siglo XXI (antes Seguro Médico para una Nueva Generación)146. En el primer caso, la población afiliada aumentó de 15.7 millones de personas en 2006 a 52.9 en 2012, mientras que para el segundo pasó de 0.8 en 2007 a 6.8 millones de personas en 2012. Tabla 3. Recursos físicos del Sector Salud Sector Público 2000-20121 2000 2005 2010 2012 Unidades de salud 19 099 19 049 21 507 22 031 Unidades de consulta externa 18 102 17 978 20 263 20 717 Unidades de hospitalización 997 1 071 1 244 1 312 Camas censables 77 144 78 519 84 625 85 288e/ Consultorios 51 492 54 528 65 801 75 100e/ 1 Incluye información de las siguientes instituciones: Secretaría de Salud, IMSS-Oportunidades, Universidades, estados, municipios, IMSS, ISSSTE, PEMEX, SEDENA y SEMAR. e/ estimado Fuente: Elaboración propia con base en el Anexo estadístico del Primer Informe de Gobierno, 2013. Gráfica 15. Estructura de los servicios de salud, proveedores y financiamiento Rectoría Secretaría de Salud Público Sector Fondos Seguridad Social Empleador Gobierno Gobierno Trabajador Federal Gob. Priv. Pagadores PEMEX SEDENA MARINA ISSSTE Privado Secretaría de Salud, SESA IMSS IMSS Oportunidades Individuo Estatal Secretaría de Salud Seguro Popular Empleador Gob. Priv. Aseguradoras privadas SESA Primer y segundo nivel Tercer nivel Proveedores Usuarios Unidades de atención a la salud de estas instituciones Empleados asegurados por estas instituciones y sus familias Pensionados IMSS Oportunidades Población rural Unidades de atención a la salud de estas instituciones Autoempleados, trabajadores del sector informal, desempleados y sus familias Proveedores privados Hospitales clínicas y médicos Población con capacidad de pago Empleados de sector formal Funcionarios públicos con esta prestación Fuente: CONEVAL. Evaluación Estratégica de Protección Social en México 2013. 144 Cama en servicio instalada en el área de hospitalización para el uso regular de pacientes internos; debe contar con los recursos materiales, de personal y espacio indispensables para la atención médica del paciente. 145 Secretaría de Salud. Rendición de cuentas en salud 2011 y 2010. 146 A partir de 2013, el Seguro Médico para una nueva Generación se denomina Seguro Médico Siglo XXI. 61 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD La carencia por acceso a servicios de salud en zonas rurales (localidades con menos de 2 500 habitantes) ascendió a 20.6% (equivalente a 5.6 millones de personas), mientras que 21.8% de la población que habitaba en zonas urbanas presentaba esta carencia (equivalente a 19.7 millones de personas). Si bien en materia de acceso a servicios de salud no existe una diferencia importante en la proporción de personas con carencia entre zonas urbanas y rurales, en el caso de la carencia por acceso a la seguridad social, las desigualdades sí son considerables: 81.5% de la población que habitaba en zonas rurales (22.2 millones de personas) la presentaba en 2012, frente a 55.1% en las zonas urbanas (49.6 millones de personas).147 A nivel estatal, existen disparidades en cuanto a la carencia por acceso a servicios de salud. En 2012, 29.6% de la población de Puebla la presentaba; y en Michoacán, Veracruz, Guerrero y Estado de México se registraron cifras superiores a 25%, en tanto que Campeche fue el estado con menor proporción de su población con esta carencia (12.2%), seguido de Chihuahua y San Luis Potosí (13.6 y 14% respectivamente)148. En el caso de la población menor de 18 años, 19.7% presentó carencia por acceso a los servicios de salud en 2012, equivalente a 7.8 millones de personas en este rango de edad. Esto representó una disminución de casi 8 puntos porcentuales con respecto a lo observado en 2010, cuando 27.6% de la población menor de 18 años –11.1 millones de personas- la presentaba. Dicha mejora en el indicador puede atribuirse en cierta medida a la expansión del Seguro Popular y a su componente orientado a la población menor de 5 años nacida a partir del 1 de diciembre de 2006, el Seguro Médico Siglo XXI, que logró un incremento en la cobertura de más de once puntos porcentuales en la población menor de 18 años al pasar de 38.3% en 2010 a 49.6% en 2012.149 En términos de la pertenencia étnica, 23% de la población menor de 18 años que vivía en hogares indígenas presentó carencia por acceso a los servicios de salud en 2012, frente a 19.7% en la población total en este mismo rango de edad,150 es decir, una diferencia de cinco puntos porcentuales. En 2010 se reportaban 57,171 localidades rurales y aisladas sin acceso a servicios de salud en las que habitaban 3.2 millones de personas. Las entidades federativas que concentraban más de la mitad de las localidades sin acceso a servicios de salud fueron: Chihuahua, Veracruz, Chiapas, Jalisco, Oaxaca, Durango y Michoacán.151 Por lo que respecta a la situación de los 125 municipios con menor IDH, en 2010 de los 1.6 millones de habitantes que residían en ellos, cerca de 651 mil eran personas no aseguradas, lo que representaba 41.6% de su población. Por otra parte, alrededor de 757 mil personas estaban afiliadas al Seguro Popular, es decir, prácticamente la mitad (48.4%) de la población accedía a los servicios de salud a través de este esquema en esos municipios. 152 En marzo de 2013 existían en operación 1,014 unidades médicas en los 125 municipios con menor IDH de las cuales, 945 eran de consulta externa (93.2%), siendo en su mayoría unidades médicas rurales de un núcleo básico (43%), unidades médicas rurales de IMSS-Oportunidades (24%) y unidades móviles (22%).153 Por lo general en las unidades médicas rurales no se cuenta con un médico general y en su lugar se tienen médicos pasantes, enfermeras pasantes, personal técnico o promotores de salud comunitaria. Comisión Nacional de Protección Social en Salud – Seguro Popular El Seguro Popular es un programa de aseguramiento público y voluntario que tiene como objetivo proveer servicios de salud a personas que estén desempleadas o trabajen independientemente, resultando así no elegibles para afiliarse a alguna institución 147 148 149 150 151 152 153 62 CONEVAL. Medición de la pobreza, 2012. Ídem. MCS-ENIGH, 2010 y 2012. MCS-ENIGH, 2012. CONEVAL. Evaluación Estratégica de Protección Social en México 2013. Censo, 2010. Secretaría de Salud. Dirección General de Información en Salud, http://pda.salud.gob.mx/ de seguridad social. Busca proteger la unidad familiar al brindar servicios médicos sin costo (o con descuentos sustanciales, dependiendo del nivel de ingreso) en unidades de salud que sean parte del Sistema Nacional de Protección Social, o que tengan algún acuerdo con dicho sistema. Las entidades federativas son las responsables a nivel local de la afiliación de beneficiarios, la administración de los recursos y la supervisión de los prestadores de servicios. El Seguro Popular ha enfocado sus acciones de afiliación prioritariamente en las niñas y niños menores de 5 años y mujeres embarazadas, así como en personas beneficiarias del Programa Oportunidades, la población de las zonas de atención prioritaria y más recientemente a la población de los 400 municipios prioritarios que integran la Cruzada Nacional contra el Hambre. Cobertura En junio de 2013, 53.3 millones de personas estaban afiliadas al Seguro Popular. Casi la totalidad de los afiliados, 99.5%, pertenecen a los primeros cuatro deciles de ingresos154 (ingreso autoreportado por los beneficiarios), por lo que están exentos de pagar cuotas anuales. 54% de los beneficiarios del Seguro Popular son mujeres y 15.3 millones de afiliados son también beneficiarios del programa Oportunidades, lo que representa alrededor de 60% del total del padrón de Oportunidades.155 De acuerdo con la ENIGH 2012, un estimado de 49.6% (19.5 millones) de las niñas, niños y adolescentes menores de 18 años estaba afiliado al Seguro Popular o al Seguro Médico Siglo XXI, existiendo todavía 7.8 millones de menores de 18 años sin acceso a servicios médicos (5.8 millones en áreas urbanas y 1.9 millones en áreas rurales). A junio de 2013, el Sistema Nacional de Protección Social informó haber acreditado 10 910 establecimientos médicos como proveedores de servicios elegibles para los beneficiarios del Seguro Popular, de un universo de 12 769 establecimientos, es decir, que se cuenta con un avance en la acreditación de 85.4%. Un aspecto importante a considerar, además de la cantidad de instalaciones disponibles para la atención, es la ubicación de las mismas ya que, al parecer el proceso de acreditación ha permitido un ritmo más acelerado en la acreditación de centros de salud en zonas de acceso relativamente más fácil, como las áreas urbanas en comparación con las zonas rurales de mayor marginación y difícil acceso, donde se requiere que las unidades de salud cumplan con los estándares establecidos por el programa. Por ejemplo, de acuerdo con información del Banco Mundial, a mediados de 2009 únicamente 16% de las unidades de salud habían sido acreditadas en los 125 municipios con menor IDH.156 Por lo que muy probablemente se requiera de estrategias de atención diferentes para llegar a zonas todavía no cubiertas. Asimismo, del total de afiliados, 66.4% (35.4 millones de personas) habitaban en zonas urbanas, mientras que 33.6% (17.9 millones) habitaba en zonas rurales a junio de 2013. Considerando que -de acuerdo con el Censo 2010- 22.2% de la población total habitaba en zonas rurales, se observa una mayor cobertura en dichas zonas. 22.8% de los beneficiarios era población de las Zonas de Atención Prioritaria rurales157, y 1 338 910 (2.5%) de beneficiarios residía en los 125 municipios de menor IDH. Por otro lado, 47.5% de beneficiarios pertenecían a los 400 municipios de la Cruzada Nacional contra el Hambre.158 Al desagregar la información relativa a las niñas, niños y adolescentes de las zonas urbanas y rurales por grupo de edad, como se muestra en la siguiente gráfica, se observa que el Seguro Popular y el Seguro Médico Siglo XXI cubren a 71% de los niños en zonas rurales, 154 Es importante señalar que dicha distribución se efectúa con el ingreso autoreportado por los beneficiarios. Sin embargo si se analiza la ENIGH 2012, aproximadamente 60% de los beneficiarios pertenece a los primeros cuatro deciles de ingreso. 155 Sistema de Protección Social en Salud. Informe de Resultados enero-junio 2013. Disponible en http://www.seguro-popular.salud.gob.mx/ images/pdf/informes/Informe-de-Resultados-del-SPSS-Enero-Junio%202013.pdf 156 The World Bank. Implementation, Completion and Results Report (IBRD-70610) on a Loan in the Amount of US$350 Million to the United Mexican States for a Third Basic Health Care Project, 2010. Disponible en: http://www.wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/ WDSP/IB/2010/07/27/000333038_20100728000016/Rendered/PDF/ICR11270P066321C0disclosed071261101.pdf 157 1 080 municipios de alta o muy alta marginación, rezago social o alta concentración de pobreza. La definición y ordenamiento legal de la elaboración de una Declaratoria de Zonas de Atención Prioritaria (ZAP), se encuentra enunciada en la Ley General de Desarrollo Social en su Capítulo IV, estableciendo lo siguiente: Se consideran Zonas de Atención Prioritaria las áreas o regiones, sean de carácter rural o urbano, cuya población registra índices de pobreza y marginación, indicativos de marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social establecidos en esta Ley. 158 Sistema de Protección Social en Salud. Informe de Resultados enero-junio 2013. 63 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Gráfica 16. Cobertura del Seguro Popular y del Seguro Médico Siglo XXI en la población menor de 18 años, por zonas rurales y urbanas, 2012 80% 70% 60% Entre las prioridades del Seguro Popular se encuentra la afiliación de la población indígena. Al mes de junio de 2013, la afiliación en localidades donde más de 40% de la población es hablante de lengua indígena ascendió a 6.6 millones de personas.159 De acuerdo con la ENSANUT 2012160, la mayoría de la población indígena en México cuenta con Seguro Popular, observando un aumento relevante de la cobertura entre 2006 y 2012, que pasó de 14% a 61.9%. Sin embargo, persisten todavía desafíos para lograr el acceso efectivo de la población indígena a los servicios de salud a través del Seguro Popular. Entre los factores identificados destacan la baja disponibilidad de infraestructura física, los problemas de distribución y abasto de medicamentos y la insuficiencia de personal capacitado, aspectos que fueron considerados como barreras para el acceso y uso de los servicios de salud por casi la mitad de la población entrevistada en un estudio específico sobre este tema.161 50% 40% 30% 20% 10% 0% pero sólo alrededor de 41.9% de los que habitan en zonas urbanas, según datos de la ENIGH 2012. El porcentaje de menores de 18 años que presenta carencia por acceso a servicios médicos en zonas urbanas es de 20.1%, mientras que zonas rurales es de 18.5%. 0 a 4 años 5 a 17 años % Cobertura Nacional % Cobertura Urbana % Cobertura Rural Adicionalmente, poco más de 40% reportó la existencia de barreras económicas, especialmente en el acceso a medicamentos y procedimientos clínicos que no son provistos en los centros de salud u hospitales, además del desconocimiento sobre la gratuidad del Seguro Popular. Si bien las barreras socioculturales tuvieron una ponderación menor en términos relativos que las administrativas o económicas, es importante considerar que aproximadamente un tercio de los entrevistados señaló que la condición etnolingüística, la desconfianza hacia la medicina alópata y la preferencia por la medicina tradicional indígena, así como la persistencia de prácticas discriminatorias relacionadas con el género y la pertenencia étnica también fueron obstáculos importantes para lograr un acceso efectivo a los servicios de salud. De manera específica, 46.5% de los hogares en los que se reportó no haber hecho uso de los servicios de salud del Seguro Popular tenían jefatura femenina.162 Fuente: Elaboración propia con base en el MCS-ENIGH 2012. Por otro lado, los mecanismos empleados para difundir los servicios que ofrece el Seguro Popular podrían no estar siendo suficientemente efectivos entre la población indígena. Ésta se informa a través de medios de comunicación masivos como la radio y la televisión, principalmente, sin embargo, a través de ellos sólo acceden a información mínima de los servicios, por lo que existe un desconocimiento importante sobre las implicaciones que trae consigo la afiliación al servicio. De ahí que se considere necesario disponer de estrategias orientadas al reconocimiento por parte de la población afiliada del derecho que tienen a acceder a servicios de salud a través del Seguro Popular, con lo que se propiciará una cobertura más efectiva de los mismos.163 En resumen, el Seguro Popular se encuentra entre los programas más progresivos que existen en el país.164 Ha demostrado impactos positivos para disminuir los gastos catastróficos y de bolsillo de las familias y parece haber abierto camino a la prestación de servicios e insumos médicos gratuitos o a bajo costo en comunidades rurales y para familias en situación de pobreza o vulnerabilidad. Sin embargo, se requiere reforzar las estrategias para aumentar su cobertura entre la población indígena y superar las barreras administrativas, económicas, socioculturales y de género que aún enfrenta esta población para tener un acceso efectivo a los servicios de salud. La distribución de los beneficiarios de entre 5 y 17 años por deciles de ingreso indica que es un programa progresivo en términos absolutos165. Mientras que 18.8% de los beneficiarios del programa pertenece al primer decil, en el último decil o decil de mayores ingresos se ubica sólo 1.2% de los beneficiarios. En los primeros cuatro deciles de ingreso se concentra 65% de los beneficiarios en este rango de edad. 159 Ídem. 160 Instituto Nacional de Salud Pública (INSP). Inequidad persistente en salud en los pueblos indígenas: retos para el sistema de protección social, 2012. Disponible en: http://ensanut.insp.mx/doctos/analiticos/Indigenas.pdf 161 El estudio se denomina “Procesos y mecanismos de acceso efectivo de la población indígena a los servicios de salud a través del Seguro Popular” elaborado para la Comisión Nacional de Protección Social en Salud por la Universidad de Chapingo en 2010. El estudio se basó en una muestra de 2 488 hogares indígenas con personas afiliadas al Seguro Popular y 230 hogares con población no afiliada de 138 localidades, así como 98 médicos, 39 gestores de salud, 13 directores de regímenes estatales de protección social en salud y 20 jefes de jurisdicción sanitaria. 162 Ídem. 163 CONEVAL. Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2011. 164 Ídem. 165 El gasto es progresivo en términos absolutos cuando las transferencias se concentran en mayor medida en los primeros deciles de ingreso, es decir, el primer decil recibe una proporción del gasto mayor al 10%. 64 Gráfica 17. Distribución de los beneficiarios (5 a 17 años) del Seguro Popular por deciles de ingreso, 2012 20.0% 18.8% 18.0% 17.7% 15.3% 16.0% 13.2% 14.0% 12.0% 10.8% 10.0% 9.1% 8.0% 6.6% 6.0% 4.3% 4.0% 3.0% 1.2% 2.0% 0.0% 1 2 3 4 5 6 Deciles de ingreso 7 8 9 10 Nota: Deciles de población de ingreso corriente per cápita. Fuente: Elaboración propia con base en el MCS-ENIGH 2012. El principal objetivo del Seguro Médico Siglo XXI (SMSXXI) es financiar, mediante un esquema público de aseguramiento médico universal, la atención de los niños menores de 5 años de edad que no sean derechohabientes de alguna institución de seguridad social, a efecto de contribuir a la disminución del empobrecimiento de las familias por motivos de salud. Cobertura Inicialmente el programa proyectaba atender a 54% de las niñas y niños nacidos entre 2007 y 2010, considerando que este porcentaje correspondería a aquellos que nacerían en ese periodo sin que sus familias fueran derechohabientes de algún esquema de seguridad social. Dado que el programa es voluntario, la meta era cubrir a 80% de la población potencial en determinado año, o aproximadamente 43% de los nacimientos. Esta meta fue casi alcanzada en 2007 y se superó en los años subsecuentes.167 Al final de 2011 había 5.8 millones de niñas y niños afiliadas al SMSXXI (35.6% más con respecto al año anterior), y para junio de 2013 contaba con 5.3 millones de afiliados.168 © UNICEF México / /Mauricio Ramos Seguro Médico Siglo XXI166 De acuerdo con la ENIGH 2012, la carencia por acceso a servicios de salud para la población menor de 5 años fue de 22.2%, con un porcentaje para zonas rurales de 24.2% y para las urbanas de 21.4%. Por su parte, la cobertura del SMSXXI en zonas rurales fue de 65.1% y en las urbanas de 43.8% ese año. 64.2% de los beneficiarios se ubicaba en los cuatro deciles más pobres de la población: 18.8% en el primer decil y 1.4% en el último. Por otro lado, 74% de los beneficiarios en este grupo de edad vive en hogares que tienen ingresos por debajo de la línea de bienestar. Asimismo, 31.8% de los beneficiarios del SMSXXI pertenecen a hogares beneficiarios de Oportunidades mientras que 68.2% no lo son. En las zonas rurales, 52% de los beneficiarios pertenecen a hogares Oportunidades, en tanto que en las zonas urbanas este porcentaje asciende a 20.7%. Esto indica que existen 1.6 millones de niñas y niños menores de 5 años que se benefician de ambos programas.169 166 Antes Seguro Médico para una Nueva Generación. 167 Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2009, Análisis del Ejercicio del Presupuesto Programático Devengado, Secretaría Salud. Disponible en: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/contabilidad/documentos/informe_cuenta/2009/documentos/g12/g1200t05.pdf 168 Secretaría de Salud. Informe de resultados de varios años. 169 MCS-ENIGH, 2012. 65 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Gráfica 18. Distribución de los beneficiarios (menores de 5 años) del Seguro Médico Siglo XXI por deciles de ingreso, 2012 20.0% 18.3% 18.0% 17.4% 15.5% 16.0% 14.0% 12.9% 12.0% 10.1% 10.0% 8.8% 8.0% 6.8% 6.0% 5.6% 4.0% 3.1% 1.4% 2.0% 0.0% 1 2 3 Nota: Deciles de población de ingreso corriente per cápita. 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso Fuente: Elaboración propia con base en el MCS-ENIGH 2012. Por otra parte, 55.8% de los niños indígenas estaban afiliados al SMSXXI en 2012, cifra que ascendió a 48.4% entre la población no indígena en ese rango de edad, lo que muestra una mayor cobertura entre los niñas y niños indígenas.170 Sin embargo, 36.4% de las familias indígenas con niños menores de 5 años manifestó –según un estudio de 2010-, que a pesar de cumplir con los requisitos de afiliación, no eran parte del programa debido a que al momento del parto sus madres fueron atendidas por médicos particulares o parteras de la localidad. Esto se incrementa en regiones indígenas como la Purépecha, Otomí, Chinanteca, Los Altos de Chiapas y la Selva Lacandona, donde sólo la mitad de las familias indígenas afiliadas al Seguro Popular afirmó no tener a sus hijos inscritos en el entonces Seguro Médico para una Nueva Generación (SMNG) debido a que los usos y costumbres favorecen la atención por parte de parteras.171 La evaluación de diseño 2008 del programa encontró que 63.3% de los hogares afiliados al SMNG y que recurrieron a los servicios de salud erogaron recursos propios en la atención médica de la niña o niño. 37% recurrió a alguna forma de financiamiento para atender la salud del niño, 15.5% de los hogares pospuso alguna vez la atención médica del niño, y 10.1% no atendió la salud de las niñas y niños.172 Por otro lado, el programa no ha logrado reducir el gasto de bolsillo en salud, ni representa una garantía de acceso a los servicios, principalmente por la calidad de los servicios173, que se refleja en aspectos tales como el desabasto de medicamentos. Es decir, que a pesar de los esfuerzos para aumentar la cobertura, se requiere impulsar otras medidas que aseguren que las niñas y niños reciban oportunamente los servicios de salud sin incidir en costos extra para sus familias. Estrategia Embarazo Saludable En el contexto de los desafíos que enfrenta el país en materia de mortalidad materna, en mayo de 2008 se puso en marcha la Estrategia Embarazo Saludable, que tiene como objetivo disminuir la mortalidad materna a través de la incorporación al Sistema de Protección Social en Salud (Seguro Popular) de las mujeres con diagnóstico de embarazo que no cuenten con seguridad social en salud y voluntariamente lo soliciten, independientemente de la etapa de gestación en que se encuentren. Estas mujeres y sus 170 Ídem. 171 Universidad de Chapingo-Comisión Nacional de Protección Social en Salud (2010). Procesos y mecanismos de acceso efectivo de la población indígena a los servicios de salud a través del Seguro Popular.. 172 CONEVAL. Evaluación específica de desempeño del Seguro Médico para una Nueva Generación (Seguro Médico Siglo XXI) 2012-2013. 173 Ídem. 66 familias, si se encuentran dentro de los primeros siete deciles de ingreso, son afiliadas a través del régimen no contributivo, es decir, quedan exentas del pago de la cuota familiar. A junio de 2013, bajo ese criterio, 99.8% de las mujeres embarazadas afiliadas se encontraban en esta situación174, lo que da cuenta del esfuerzo por brindar cobertura de salud a las mujeres embarazadas en mayor desventaja económica. Las mujeres embarazadas afiliadas tienen cubiertas 100% de las intervenciones de primer nivel y 90% de las de segundo nivel que ofrecen los hospitales, incluyendo además 100% de cobertura de las posibles complicaciones antes, durante y después del parto. Tienen también derecho a recibir intervenciones y tratamientos cubiertos por el Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos (tales como cáncer de mama, cáncer cérvico-uterino, tratamiento ambulatorio del VIH/SIDA, entre otros). Asimismo, pueden afiliar a sus hijos al SMSXXI al nacer. Para el mes de junio de 2013 se encontraban afiliadas al Seguro Popular, a través de la Estrategia Embarazo Saludable, 1 956 559 mujeres embarazadas en todo el país.175 III. Visión general del sector educativo De manera similar a lo que ocurre en el sistema de salud, el sector educativo también se caracteriza por su fragmentación y por la existencia de distintos proveedores de los servicios que, en la práctica, reportan niveles de logro académico diferenciados. Dentro de la oferta del sector público, cada nivel educativo tiene distintas modalidades. En el caso de la educación preescolar y primaria existen las modalidades general, indígena y los cursos comunitarios que desarrolla el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), las dos últimas ubicadas principalmente en las áreas rurales.176 En la educación secundaria existen las modalidades general, técnica (predominantemente urbanas), telesecundaria (predominantemente rural) y comunitaria. La mayor parte de la población en edad de cursar la educación básica (preescolar, primaria y secundaria) es atendida por la modalidad general: 88.1% en preescolar, 93.5% en primaria y 50.2% en secundaria (2011).177 En preescolar, 67.3% de las escuelas son generales, 10.5% indígenas y 22.2% comunitarias; en educación primaria 78.4% son escuelas generales, 10.1% indígenas y 11% comunitarias. En educación secundaria, casi la mitad de las escuelas son telesecundarias (49.7%), 31% y 13% son generales y técnicas, respectivamente, y 6% son comunitarias. 178 El servicio general se caracteriza porque un docente atiende un solo grado, mientras que el comunitario surgió para ofrecer educación a pequeñas comunidades rurales e indígenas, población jornalera y migrante y a comunidades urbano marginadas. Este tipo de servicio se distingue por su organización multigrado, donde un docente atiende a todos los grados escolares sin ser profesional de la enseñanza, sino un joven instructor con un nivel máximo de estudios de educación secundaria o media superior, quien es habilitado como maestro. Contabilizando a las primarias comunitarias junto con las generales e indígenas de organización multigrado en este nivel educativo, en 2011 representaron 44.3% del total de las escuelas primarias. Asimismo, entre las generales, la incidencia de este fenómeno alcanzó a representar la tercera parte de éstas (33%), equivalente a casi 26 mil centros escolares que atienden a cerca de un millón de alumnos (983 175); entre las escuelas indígenas dos terceras partes de las mismas (66%) fueron multigrado es decir casi 6 500 primarias que matricularon a 276 mil alumnos. De 2000 a 2011, estos últimos porcentajes se mantuvieron prácticamente constantes.179 Por su parte, la telesecundaria surgió con el objetivo de elevar la cobertura educativa en comunidades rurales alejadas y poblaciones marginadas y atiende a una quinta parte de 174 Sistema Nacional de Protección Social en Salud. Informe de Resultados enero-junio 2013. 175 Ídem. 176 En general, el objetivo de las modalidades comunitarias e indígenas en primaria, así como de las telesecundarias y telebachilleratos es garantizar el acceso a la educación en pequeñas comunidades rurales que, de otra forma no tendrían suficientes estudiantes potenciales para justificar la inversión en la instalación de escuelas generales. Los cursos comunitarios ofrecen educación preescolar y primaria a niños que habitan en comunidades rurales, son multigrado y no son atendidos por maestros sino por instructores comunitarios que predominantemente son jóvenes que completan la educación secundaria o media superior, pero no tienen formación pedagógica. 177 INEE, 2012. Op. cit. 178 Ídem. 179 INEE, 2012. Op. cit. 67 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD los alumnos en este nivel, aunque su presencia varía considerablemente entre estados. 18.2% de las telesecundarias son multigrado y casi 90% de las telesecundarias del país se ubican en localidades de menos de 2 500 habitantes. Cuentan con la presencia de un profesor por grado para cubrir la enseñanza de todas las asignaturas y se les asigna también un maestro, que complementa los cursos en video para todas las materias y coordina los planes de trabajo de los estudiantes.75.2% de las telesecundarias se concentran en localidades de muy alta a media marginación, mientras que 86.6% de las escuelas comunitarias están en localidades de muy alta y alta marginación.180 Las escuelas secundarias técnicas por su parte, responden a la necesidad de los alumnos de adquirir conocimientos más aplicados (con mayor énfasis en habilidades tecnológicas) que les permitan incorporarse rápidamente al mercado laboral. En cuanto a la educación media superior, existen las modalidades de profesional técnico y el bachillerato, dentro del cual se pueden encontrar escuelas generales y tecnológicas o telebachilleratos. Con el fin de impulsar la calidad de la educación, en 2013 se reformaron el Artículo 3º constitucional y la Ley General de Educación y se promulgaron dos nuevas leyes: la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE)181 y la Ley General del Servicio Profesional Docente. En este contexto, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018 incluye como una de sus cinco metas nacionales la educación de calidad. El Plan Sectorial de Educación 2013-2018, alineado al PND, incluye dentro de sus objetivos: a) asegurar la calidad de los aprendizajes en la educación básica y media superior y b) asegurar mayor cobertura, inclusión y equidad educativa entre todos los grupos de población. En el nivel básico las estrategias principales son: a) crear las condiciones para que las escuelas estén en el centro del quehacer del sistema educativo y reciban el apoyo necesario para cumplir con sus fines; b) revisar el modelo educativo, la pertinencia de los planes y programas de estudio, así como de los materiales y métodos educativos; c) la creación del servicio profesional docente, el fortalecimiento de las competencias profesionales de los docentes y la evaluación al desempeño profesional de los docentes; y d) evaluaciones externas por un ente autónomo. Por otra parte, en el nivel medio superior las estrategias son: a) consolidar el Sistema Nacional de Bachillerato y fortalecer la profesionalización docente y directiva; b) asegurar la calidad de los programas e instituciones de educación superior; c) fortalecer la pertinencia de los programas; y d) ampliar y mejorar la infraestructura y el equipamiento. En 2012, 22.6 millones de personas (19.2%) presentaron carencia por rezago educativo, que corresponde a la población de 3 a 15 años que no asiste a un centro de educación formal ni cuenta con la educación básica obligatoria, o bien a la población de 16 años o más que no cuenta con la educación básica obligatoria correspondiente a su edad. En las áreas rurales la carencia por rezago educativo es prácticamente el doble que en las urbanas (32.4% frente a 15.3%), mientras que entre la población indígena es casi el doble que en el caso de la población no indígena (34.1% frente a 17.6%).182 En el caso de la población menor de 18 años el porcentaje de carencia por rezago educativo fue de 8.5%, equivalente a 3.3 millones de personas en este rango de edad. Existen contrastes dependiendo del tamaño de localidad en que vivan, ya que en las zonas rurales el rezago educativo para este mismo grupo de edad fue de 10.6%, mientras que en las zonas urbanas ascendió a 7.7%.183 Infraestructura educativa Al inicio del ciclo escolar 2011-2012, el sistema educativo nacional reportó 34 821 372 estudiantes. De estos, 25.8 millones de estudiantes cursaban la educación básica mientras que 4.3 millones cursaban la educación media superior, y 3.2 millones la educación superior. Dentro de la educación básica, la escuela primaria atendía a14.9 millones de estudiantes. En total, la educación básica sumó 227 194 escuelas y empleó a 1.2 millones de maestros. 180 Ídem. 181 La promulgación de la Ley del INEE dota al Instituto de autonomía, incentivando la transparencia, imparcialidad, objetividad y calidad de las evaluaciones al sistema educativo. 182 CONEVAL, 2012. Op. cit. 183 MCS-ENIGH, 2012. 68 © UNICEF México / Frida Hartz 90.7% de las inscripciones totales en el país son en escuelas públicas, en los tres niveles de educación básica (preescolar, primaria y secundaria).184 78.4% del gasto público en educación es aportado por el gobierno federal, mientras que 21.4% proviene de los gobiernos estatales y el remanente 0.2% es aportado por los gobiernos municipales.185 El siguiente cuadro muestra el número de estudiantes, maestros y escuelas en cada nivel educativo y modalidad escolar para el ciclo escolar 2011-2012. Respecto a la situación en los 125 municipios con menor IDH en México, en promedio cada uno de estos municipios tenía en 2010 29.6 escuelas primarias, 6.3 secundarias y 1.5 preparatorias. En 37 municipios de los 125 no se cuenta con escuelas secundarias, lo que refleja las desventajas de acceso a la educación que enfrentan las niñas, niños y adolescentes que viven en estas localidades, lo que sin duda repercute en sus posibilidades de desarrollo.186 Cobertura En relación con las disparidades en el acceso de la población a la educación de acuerdo con su nivel de ingreso, se observa que la menor diferencia se encuentra en las edades correspondientes a la educación básica, haciéndose más evidentes las diferencias a partir del grupo de edad de los 15 a 17 años, correspondiente a la edad normativa de la educación media superior. Al analizar la asistencia escolar en distintos niveles educativos en relación con el nivel de ingreso con base en el MCS de la ENIGH 2012, se observa que dentro de la educación básica, el grupo de edad de 3 a 5 años es en el que presenta mayor desigualdad, ya que mientras la asistencia en el primer decil era de 69%, en el último era de 83%. En el grupo de edad de 6 a 11 años, el decil más desfavorecido presenta una tasa de asistencia escolar de 97.5%, comparado con el 99.7% del decil de mayores ingresos. En el grupo de edad de 184 INEE, 2012. Op. cit. 185 SEP. Primer Informe de Labores, 2013. 186 Censo, 2010. 69 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Tabla 4. Panorama del sector educativo, 2011-2012 Sistema educativo escolarizado Alumnos Profesores 34 821 372 1 856 699 Escuelas 255 515 Alumnos Profesores Escuelas Alumnos Profesores Escuelas Tipo Nivel (absolutos) (absolutos) (absolutos) (absolutos) (absolutos) (absolutos) educativo educativo (%) (%) (%) (%) (%) (%) Tipo de servicio General1 Preescolar 4 705 545 18.3 224 146 18.9 91 253 40.2 Indígena Comunitario Total (%) General Primaria Educación básica 25 782 388 74.0 1 186 764 63.9 14 909 419 57.8 573 849 48.4 99 378 43.7 Indígena Comunitario 227 194 88.9 Total (%) General Técnica Secundaria 6 167 424 23.9 388 769 32.8 36 563 16.1 Telesecundaria2 Trabajadores Comunitario Total (%) Educación media superior 4 333 589 12.4 285 974 15.4 3 161 195 9.1 342 269 18.4 100.0 100.0 Total (%) Profesional Técnico Bachillerato General 15 427 6.0 Bachillerato Tecnológico Total (%) Educación normal Licenciatura Educación superior 100.0 2 932 254 92.8 295 995 86.5 4 708 68.5 6 878 2.7 Universitaria y tecnológica3 Total (%) Especialidad Posgrado 228 941 7.2 46 274 13.5 2 170 31.5 Maestría Doctorado Total (%) 4 Total (%) 100.0 100.0 100.0 Total (%) Alumnos Profesores Escuelas (absolutos) (absolutos) (absolutos) (%) (%) (%) 4 146 594 88.1 398 188 8.5 160 763 3.4 100.0 13 944 880 93.5 850 360 5.7 114 179 0.8 100.0 3 097 925 50.2 1 733 419 28.1 1 277 222 20.7 29 108 0.5 29 750 0.5 100.0 383 463 8.8 2 618 902 60.4 1 331 224 30.7 100.0 187 127 83.5 17 889 8.0 19 130 8.5 100.0 524 963 91.5 36 379 6.3 12 507 2.2 100.0 216 200 55.6 97 080 25 68 865 17.7 3 803 1.0 2 821 0.7 100.0 27 660 9.7 183 214 64.1 75 100 26.3 100.0 61 401 67.3 9 607 10.5 20 245 22.2 100.0 77 936 78.4 10 062 10.1 11 380 11.5 100.0 11 250 30.8 4 578 12.5 18 173 49.7 297 0.8 2 265 6.2 100.0 1 369 8.9 11 188 72.5 2 870 18.6 100.0 133 770 16 329 484 4.6 5.5 10.3 2 798 484 279 666 4 224 95.4 100.0 94.5 100.0 89.7 100.0 43 364 n.d. n.d. 19 159 488 69.7 26 089 11.4 100.0 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 100.0 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 100.0 1 Incluye preescolar de Cendi. 2 El tipo de servicio telesecundaria incluye 404 alumnos, 23 docentes y 16 escuelas del programa Migrante, localizados en Baja California, Michoacán, Morelos, Nayarit y Sinaloa. 3 Incluye estudios de técnico superior universitario. 4 El total no suma 100% porque no se incluye a 1 544 200 (4.4%) alumnos; 41 226 (2.2%) docentes y 6 016 (2.4%) escuelas de capacitación para el trabajo, que no pueden ser considerados en ninguno de los niveles y tipos de servicio presentados n.d. No disponible. Fuente: INEE, Panorama Educativo de México 2012. 12 a 14 años la tasa de asistencia escolar del primer decil de ingreso era de 86.8%, mientras que en el último decil asistía 98.4%.En el grupo de 15 a 17 se observa un contraste aún mayor en la asistencia escolar entre el primer decil (55.6%) frente al último (89.0%), que registra una diferencia de 33 puntos porcentuales y que continúa acentuándose conforme se alcanza la edad para ingresar a la educación superior, como lo muestra la brecha de casi 50 puntos porcentuales entre el primer y último decil en el grupo de 18 a 20 años. En todos los niveles educativos son las niñas y niños que habitan en hogares con menores niveles de ingreso los que menos asisten a la escuela, lo cual puede ser indicativo no sólo de las barreras económicas que enfrentan para ello, sino también de brechas 70 en la oferta de servicios, en particular de educación media superior y superior, en las localidades en las que habita la población de menores ingresos. Las restricciones para el acceso y permanencia de las niñas, niños y adolescentes en la escuela han sido abordadas principalmente desde el lado de las causas económicas, a través de programas de transferencias monetarias condicionadas y becas educativas. Estas medidas han logrado incrementar la cobertura entre las niñas, niños y los adolescentes en mayor desventaja, sin embargo, existe una proporción de adolescentes y jóvenes que descartan a la escuela como una opción válida y atractiva para su futuro inmediato, al percibir que permanecer más años en la escuela no implica necesariamente una ampliación de sus oportunidades. La tasa de asistencia de acuerdo con el tamaño de localidad (urbano y rural), comienza a separarse en el grupo de 12 a 14 años, ya que mientras el porcentaje de asistencia escolar de los que viven en zonas urbanas es de 94.2%, las niñas y niños que viven en las zonas rurales asiste a la escuela 90.7%. De manera similar a lo que ocurre cuando se analiza la información con base en el nivel de ingresos, esta diferencia se acentúa con la edad ya que entre los jóvenes de 15 a 17 años que habitan en zonas urbanas la asistencia escolar alcanza 75.3%, mientras que para aquellos que habitan en zonas rurales es apenas 58.7%. Además, como se observa en la tabla 5, estas diferencias afectan en mayor proporción a los adolescentes que viven en las zonas rurales, ya que la diferencia en la transición de ambos grupos de edad (12-14 y 15-17) en éstas en comparación con las zonas urbanas es más pronunciada: en el caso de las rurales es de 32 puntos porcentuales, frente a 19 en las urbanas. Las tasas de asistencia escolar por sexo a nivel nacional no muestran diferencias relevantes, e inclusive se muestra una tendencia a favor de las mujeres. Sin embargo, en el grupo de edad de 15 a 17 años se observa una mayor asistencia escolar para las mujeres en zonas urbanas, mientras que esta diferencia es a favor de los hombres en las zonas rurales. Por otra parte, es importante considerar que el gasto público educativo es un mecanismo para la generación de equidad no sólo en la educación sino para la sociedad en su conjunto, tanto por el lado del acceso como por el de la calidad educativa, lo que lo convierte en una herramienta poderosa en la lucha contra la pobreza y la desigualdad. En México, en las últimas décadas el sistema educativo en su conjunto se ha vuelto más Gráfica 19. Tasas de asistencia escolar por grupos de edad y deciles de ingreso, 2012 120.0% 100.0% 99.7% 97.5% 89.0% 80.0% 86.8% 69.0% 98.4% 83.0% 75.2% 60.0% 55.6% 40.0% 25.5% 20.0% 0.0% 1 2 3 a 5 años 3 4 5 6 7 8 Deciles de ingreso 6 a 11 años 12 a 14 años 15 a 17 años 9 10 18 a 20 años Nota: Deciles de población de ingreso corriente per cápita. Fuente: Elaboración propia con base en el MCS-ENIGH, 2012. 71 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Tabla 5. Tasas de asistencia escolar por grupos de edad y zonas, 2012 Edad Total Urbano Rural 3 a 5 años 73.0% 73.3% 72.1% 6 a 11 años 98.8% 99.0% 12 a 14 años 93.3% 15 a 17 años 71.1% Tabla 6. Tasas de asistencia escolar por tipo de localidad, grupos de edad y sexo, 2012 Total Urbano Rural Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres 3 a 5 años 72.6% 73.4% 72.9% 73.7% 71.6% 72.6% 98.1% 6 a 11 años 98.5% 99.1% 98.8% 99.3% 97.7% 98.6% 94.2% 90.7% 12 a 14 años 93.0% 93.7% 93.7% 94.8% 90.9% 90.6% 75.3% 58.7% 15 a 17 años 70.8% 71.4% 74.2% 76.6% 60.8% 56.4% Elaboración propia con base en el MCS-ENIGH 2012. Edad Elaboración propia con base en el MCS-ENIGH 2012. Tabla 7. Distribución del gasto público en educación por quintiles de ingreso y medidas de progresividad absoluta, 20101 Distribución del Gasto Público Q1 Q2 Total Educación 20.8% Preescolar 31.0% Progresividad Q3 Q4 Q5 CC (Absoluta) 21.9% 22.3% 19.7% 15.4% -0.055 27.5% 20.4% 13.6% 7.5% -0.260 Primaria 31.8% 26.3% 20.5% 14.5% 6.9% -0.258 Secundaria 25.1% 24.6% 22.0% 18.7% 9.5% -0.156 Media Superior 14.1% 20.6% 26.5% 24.0% 14.8% 0.023 Superior 5.4% 13.2% 22.2% 25.6% 33.4% 0.285 Quintiles de población de ingreso corriente per cápita. CC: Coeficiente de concentración 1 Como se mencionó previamente, el gasto es progresivo en términos absolutos cuando la cantidad absoluta del gasto percibida por los individuos de menores ingresos es mayor a la percibida por los individuos de mayores ingresos, es decir, cuando la población de los deciles inferiores percibe una proporción del gasto superior a la proporción de la población que representa. La medida utilizada en este caso es el coeficiente de concentración (CC) que va de -1 a 1 y el gasto es progresivo si el coeficiente de concentración es menor que 0. Fuente: Elaboración propia con base en el MCS-ENIGH, 2012. progresivo en términos de la distribución del gasto público. En 1992, 40% de la población más rica se beneficiaba de 42.4% del gasto en educación, mientras que 36.1% del gasto se distribuía en el 40% más pobre. En 2010, 42.7% del gasto se distribuía entre 40% de la población más pobre, mientras que para el 40% de la población de mayores ingresos este porcentaje fue del 35%.187 La mayor progresividad del gasto se debe en gran medida al acceso a la educación de los grupos menos favorecidos, gracias a que las políticas públicas emprendidas años atrás han permitido ampliar la cobertura, especialmente en la educación básica, lo que ha generado una mayor demanda en los siguientes niveles educativos. En 2010, el gasto público en educación resultó progresivo en términos absolutos, con un coeficiente de concentración de -0.055. El gasto público fue progresivo para preescolar, primaria y secundaria. Sin embargo, en el caso de la educación media superior y la educación superior el gasto en educación fue regresivo. 40% de los estudiantes de la educación media superior con menores ingresos recibía 34.7% del gasto, mientras que el 40% de la población más rica recibía 38.3%. En el caso de la educación superior, 59% del gasto público es absorbido por el 40% de la población con mayores ingresos; el gasto en este nivel resulta claramente regresivo por la falta de acceso a niveles educativos más altos de la población con mayores carencias económicas. Es indudable que se han registrado avances en el acceso a la educación básica entre los diferentes grupos de población. Sin embargo, los resultados de las pruebas ENLACE y PISA (pruebas de aprovechamiento escolar) han puesto en evidencia que el tema de la calidad educativa representa un desafío muy importante para el país y que se requiere intensificar los esfuerzos para que todas las niñas, niños y adolescentes, independientemente de sus características socioeconómicas, accedan a servicios de calidad. 187 ENIGH, 1992 y 2010. 72 © UNICEF México / Carlos Dardón Programas federales para el mejoramiento de la educación básica Existen numerosos programas federales y estatales en materia educativa en México.188 La evaluación integral del desempeño de aquellos orientados al mejoramiento de la educación básica realizada por el CONEVAL en 2009 señala que dichos programas presentan dos desafíos principales: en primer lugar, la falta de acceso al servicio o el déficit en la capacidad de atención de los diferentes sistemas educativos y, en segundo, las diferencias en la calidad de los logros educativos que presentan sus beneficiarios. De acuerdo con la Evaluación Integral del Desempeño de los Programas Federales para el Mejoramiento de la Educación Básica 2009-2010 elaborada por el CONEVAL, persisten problemas en algunos programas cuanto a la definición y cuantificación de sus poblaciones potencial, objetivo y atendida, además de que la escala y enfoque de las intervenciones en este conjunto de programas son variadas, lo que no contribuye a la complementariedad de las acciones cotidianas y, por lo tanto, obstaculiza el logro de sus objetivos. También es importante subrayar que los indicadores de algunos de estos programas no necesariamente cumplen los criterios de pertinencia, relevancia y claridad, con la consecuente dificultad para dimensionar su impacto en términos de la disminución de las desigualdades que pretenden lograr.189 En la tabla 8 se enlistan los principales programas para el mejoramiento de la educación básica, así como sus objetivos. 188 De acuerdo con el Inventario de programas y acciones de desarrollo social del CONEVAL, en materia educativa en 2013 existían 103 programas federales. 189 CONEVAL. Evaluación Integral del Desempeño de los Programas Federales para el Mejoramiento de la Educación Básica 2009-2010. 2011. 73 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Tabla 8. Principales programas federales para el mejoramiento de la educación básica, 2013 Clave Presupuestal Nombre del Programa Objetivo General S029 Programa Escuelas de Calidad (PEC) Contribuir a mejorar el logro académico de los estudiantes de las escuelas públicas de educación básica beneficiadas por el PEC mediante la implementación del Modelo de Gestión Educativa Estratégica. S072 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (PDHO) En términos educativos: Otorgar apoyos educativos a niños de las familias beneficiarias, con el fin de fomentar su inscripción y asistencia regular a la escuela, y consecuentemente la terminación del nivel educativo correspondiente S108 Programa Becas de apoyo a la Educación Básica de Madres Jóvenes y Jóvenes Embarazadas (PROMAJOVEN) Reducir el rezago educativo mediante el otorgamiento de becas a niñas y jóvenes en contexto y situación de vulnerabilidad agravada por el embarazo y la maternidad temprana. S111 Promover la atención educativa intercultural, de tipo básico, a las niñas y niños de familias jornaPrograma de Educación Básica para Niñas leras agrícolas migrantes, a través de la coordinación de esfuerzos interinstitucionales Desarrollar y Niños de Familias Jornaleras Agrícolas e implementar un modelo integral de educación básica pertinente a las condiciones de vida de la Migrantes (PRONIM) población infantil de familias jornaleras agrícolas migrantes. S119 Programa Asesor Técnico Pedagógico y para la Atención Educativa a la diversidad social, lingüística y cultural (PATP) Coadyuvar en la mejora de la práctica docente de las profesoras y los profesores de Educación Indígena, a través de asesorías técnico pedagógicas, que contribuyan a elevar la calidad de la educación de las niñas y los niños indígenas y mejoren el nivel de logro educativo, dentro del marco de la Educación Intercultural Bilingüe S127 Programa del Sistema Nacional de Formación Continua y Superación Profesional de Maestros de Educación Básica en Servicio (PSNFCSP) Contribuir a elevar el logro educativo de los alumnos de educación básica, generando las condiciones normativas, financieras, tecnológicas y de gestión para impulsar la formación continua y la profesionalización de los maestros y autoridades de educación básica, garantizando su acceso a programas y servicios educativos de calidad, pertinencia, relevancia y equidad. S128 Programa Nacional de Lectura (PNL) Contribuir al fortalecimiento de las competencias comunicativas de los estudiantes de educación básica mediante la instalación y el uso educativo de las Bibliotecas Escolares y de Aula. S152 Programa para el Fortalecimiento del Servicio de la Educación Telesecundaria (PST) Contribuir a fortalecer las competencias para la vida de los estudiantes de Telesecundaria mediante el mejoramiento del nivel del logro académico. Elevar la calidad de la educación y el logro de los aprendizajes de los estudiantes de Telesecundaria, mediante el fortalecimiento de los procesos de enseñanza y aprendizaje, el equipamiento tecnológico de las aulas y el mejoramiento de las capacidades de gestión de Docentes, Directivos, Asesores Técnico-Pedagógicos y Jefes de los Servicios Estatales de Telesecundaria. S221 Programa Escuelas de Tiempo Completo (PETC) Generar ambientes educativos propicios para ampliar las oportunidades de aprendizaje y el desarrollo de competencias de los alumnos conforme a los propósitos de la educación pública básica y desde la posibilidad que ofrece la incorporación de Líneas de Trabajo en la ampliación de la jornada escolar. S222 Programa de Escuela Segura (PES) Contribuir a mejorar la calidad educativa que se ofrece a los alumnos de las escuelas públicas de educación básica mediante la gestión de ambientes escolares seguros. U016 Escuela siempre abierta a la comunidad (ProESA) Lograr que las escuelas públicas de educación básica que cuenten con espacios e instalaciones seguras y la disposición del personal directivo y docente para participar en actividades formativas fuera del horario de clases con la colaboración de diversos actores sociales y comunitarios, abran sus puertas a los miembros de la comunidad durante el verano para la realización de diversas actividades que permitan aprovechar conocimientos, experiencias y talentos, así como el tiempo libre de los participantes, para la atención de necesidades e intereses relacionados con el cuidado de la salud, la valoración de diversas expresiones artísticas y culturales, incluida la propia, el uso de las tecnologías, así como el fortalecimiento curricular y académico, sobre una base autogestiva que promueva prácticas y relaciones de confianza y solidaridad entre los actores de la escuela y la comunidad. U073 Programa Nacional de Inglés en Educación Contribuir a elevar la calidad de la educación mediante la implementación hacia la generalización de Básica un programa que articula la enseñanza del idioma Inglés en los tres tramos de la educación básica. U031 Fortalecimiento a la educación temprana y Contribuir de manera coordinada con las entidades federativas al fortalecimiento de los centros el desarrollo infantil educativos y los centros de desarrollo infantil, mediante la transferencia de recursos. U077 Laptops para niños que cursan 5to y 6to grado de primaria E014 Contribuir a elevar la calidad de la educación con el mejoramiento del logro educativo de los Promoción y fomento de libros y la lectura estudiantes de educación básica con acceso a Bibliotecas Escolares y de Aula, a través del fortalecimiento de las competencias comunicativas. E062 Programa de Educación inicial y básica para la población rural e indígena Lograr que los niños y jóvenes de las localidades con mayor rezago social y educativo se inscriban, permanezcan y culminen su educación básica, y que reciban los beneficios de la educación inicial. E063 Acciones compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica (CONAFE) Lograr que todos las niñas, niños y jóvenes de las comunidades con mayor rezago social y educativo, se inscriban, permanezcan y culminen su educación inicial y básica. Coadyuvar a través de recursos, medios, y prácticas. Beneficiar a los alumnos que cursan la primaria, mediante la entrega de computadoras portátiles, mismas que servirán como una herramienta tecnológica, que contribuya en el desarrollo pleno de sus capacidades intelectuales, sociales y culturales. Fuente: Inventario de programas y acciones de desarrollo social, CONEVAL, 2012 y 2013. 74 IV. Programas de superación de la pobreza Uno de los ejes prioritarios del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 es lograr un México Incluyente. Para ello, se propone que el sector de desarrollo social cambie el paradigma de acción gubernamental con un nuevo enfoque para disponer de una política social efectiva, de resultados y, principalmente, de derechos. Así, la política social del gobierno federal en México tiene como propósito atender de manera integral a la población en pobreza y en condiciones de vulnerabilidad en distintos ámbitos de su desarrollo y ciclos de vida. Lo anterior, a través de acciones dirigidas a los siguientes objetivos: a) desarrollo de capacidades básicas (alimentación, salud y educación); b) reducción de los rezagos en servicios básicos, calidad y espacios de la vivienda e infraestructura social; c) dotación de esquemas de seguridad social; d) protección al ejercicio de los derechos sociales; e) participación social; f) mejoras al ingreso.190 A continuación se presenta un análisis sobre algunos de los programas más importantes de superación de la pobreza, con énfasis en aquellos que incluyen entre sus beneficiarios a niñas, niños y adolescentes y sobre los cuales existe mayor disponibilidad de información. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Oportunidades ha sido el principal componente de la estrategia del gobierno federal mexicano en materia de política social y, con algunas variantes, se encuentra en operación desde 1997. El programa otorga transferencias monetarias condicionadas a familias que viven en situación de pobreza a cambio del compromiso de enviar a sus hijos e hijas a la escuela y de acudir a las unidades de salud con regularidad, favoreciendo el desarrollo de las capacidades asociadas a la educación, salud y nutrición de las familias y contribuyendo con esto a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza. El programa proporciona apoyos en educación, salud y nutrición a hogares que no cuentan con los ingresos suficientes o cuyas condiciones socioeconómicas no permiten desarrollar las capacidades básicas de sus integrantes, bajo un esquema de corresponsabilidad en el que las familias deben participar activamente. Oportunidades es un programa interinstitucional puesto en marcha conjuntamente por las Secretarías de Desarrollo Social, Educación Pública y Salud, además del Instituto Mexicano del Seguro Social. Cobertura Al cuarto trimestre de 2013, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades contaba con un padrón de 5 625 584 familias, distribuidas en 106 764 localidades (2 449 municipios) de todas las entidades federativas del país. 60.5%de las familias se ubicaban en localidades rurales y 26.4% se ubicaba en localidades indígenas. El programa atendía a 5 649 797 becarios menores de 23 años y a 2 784 350 niñas y niños entre los 0 y 9 años de edad, quienes recibían el apoyo infantil para fortalecer su desarrollo.191 De acuerdo con la ENIGH 2012, 73.9% de la población menor de 18 años que pertenecía a un hogar beneficiario de Oportunidades se encontraba en los primeros cuatro deciles de ingreso.192 Considerando el total de la población menor de 18 años en pobreza (21.2 millones) y pobreza extrema (4.7 millones), se tiene que los beneficiarios de Oportunidades en este mismo rango de edad y condición de pobreza representaban 37.2% y 52.6% de dichas poblaciones, siendo la cobertura de forma equitativa para ambos sexos. En el caso de la población menor de 18 años indígena, los beneficiarios en condición de pobreza y pobreza extrema, representaban 62.6% y 67.2% de la población infantil y adolescente indígena en dicha condición. Lo anterior pone de manifiesto que existe un porcentaje considerable de niñas, niños y adolescentes en situación de pobreza que no son cubiertos con el programa, lo cual es particularmente relevante en el caso de aquellos que viven en situación de pobreza extrema (alrededor de 47.4%). 190 Programa Sectorial de Desarrollo Social 2013-2018. 191 SEDESOL. Tercer informe trimestral 2013 del presupuesto ejercido. 192 Deciles poblacionales de ingreso corriente total per cápita. 75 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Tabla 9. Niñas, niños y adolescentes beneficiarios de Oportunidades según condición de pobreza, 2012 Pobreza Niños y adolescentes menores de 18 años beneficiarios de Oportunidades Niñas y adolescentes menores de 18 años beneficiarios de Oportunidades Total de menores de 18 años beneficiarios de Oportunidades Población indígena menor de 18 años beneficiaria de Oportunidades % del total % del total Pobreza en pobreza en pobreza moderada moderada Pobreza extrema % del total pobreza en extrema 4,009,586 37.2% 2,754,680 33.0% 1,254,906 52.046% 3,873,606 37.2% 2,629,524 32.6% 1,244,082 53.3% 7,883,192 37.2% 5,384,204 32.8% 2,498,988 52.6% 2,140,004 62.6% 1,161,765 59.2% 978,239 67.2% Pobreza o pobreza multidimensional: Una persona se encuentra en situación de pobreza cuando tiene al menos una carencia social y su ingreso es insuficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias, es decir, es inferior a la línea de bienestar económico. Pobreza moderada: Es aquella persona que siendo pobre, no es pobre extrema. Pobreza extrema: Una persona se encuentra en situación de pobreza extrema cuando tiene tres o más carencias, de seis posibles, y que además se encuentra por debajo de la línea de bienestar mínimo. Fuente: Elaboración propia con base en el MCS-ENIGH 2012. Se debe considerar también que, en algunos casos, la población en pobreza podría estar siendo atendida por otros programas gubernamentales, como por ejemplo, el Programa de Apoyo Alimentario, creado para atender a la población que, dadas las características de infraestructura (falta de escuelas o clínicas de salud) de la localidad en donde habitan, no pueden ser atendidas por Oportunidades, por la imposibilidad de cumplir con la corresponsabilidad que estipula el programa. El programa Oportunidades es considerado como uno de los programas con mejor focalización en el país, sin embargo sigue presentado desafíos de exclusión e inclusión, en 2008, sólo 44% de sus transferencias llegaba a la población pobre (primer quintil), y cerca de 40% de la población pobre no era cubierta por el programa.193 Considerando las zonas geográficas de cobertura de Oportunidades, 56% de los beneficiarios son niños niñas y adolescentes que viven en zonas rurales (menos de 2 500 habitantes). Esta proporción ha disminuido a partir de la inclusión de áreas urbanas al programa cuando la crisis del 2008 puso de manifiesto la vulnerabilidad de la población infantil y adolescente que habita en dichas zonas. Sin embargo, también es necesario considerar que las dificultades para cumplir con las corresponsabilidades dejan fuera de los beneficios del programa a parte de la población infantil y adolescente que más requiere de estos apoyos debido a su situación de pobreza, tales como los hijos de trabajadores agrícolas migrantes, los niños y niñas en situación de calle, los migrantes, aquellos que han dejado la escuela, los adolescentes en conflicto con la ley y los niños indígenas que viven en comunidades alejadas y no cubiertas por los programas sociales. En 2010, el programa Oportunidades abrió la posibilidad de que las familias jornaleras agrícolas se abstengan de cumplir con las corresponsabilidades de salud en sus localidades de origen durante las temporadas de cultivo en que migran a otros estados.194 Programa de Apoyo Alimentario (PAL) El Programa de Apoyo Alimentario es un programa federal diseñado para contribuir a mejorar el acceso a la alimentación y la nutrición de las familias en situación de pobreza mediante la entrega de apoyos monetarios. El programa da prioridad a los hogares con 193 Scott, John (2011). Gasto público para la equidad: del Estado excluyente hacia un Estado de bienestar universal, México Evalúa. 194 Reglas de Operación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, para el ejercicio fiscal 2011. 76 integrantes menores de 5 años y mujeres embarazadas o en lactancia y prioriza a localidades donde, dadas sus características de infraestructura de salud y educativas, no hay presencia del programa Oportunidades. Cobertura Al tercer trimestre de 2013, el padrón se integraba por 650 629 familias en 51 053 localidades de 2 349 municipios en las 32 entidades federativas del país; 34.3% de las familias se ubicaban en localidades rurales y 14.8% residían en localidades indígenas (10 981 localidades). Al cierre de 2012, 57.1% de los hogares beneficiarios habitaban en 392 municipios de los 400 considerados como prioritarios en la Cruzada Nacional contra el Hambre. Las familias elegibles para ingresar programa son aquellas cuyo ingreso mensual per cápita estimado es menor a la línea de bienestar mínimo.195 El programa otorga un apoyo adicional a las familias con niños y niñas de entre 0 y 9 años para fortalecer su desarrollo, atendiendo a 383 517 niños al tercer trimestre de 2013, lo que representa 10.8% de la población en ese grupo de edad que, según la ENIGH 2012, tenían ingresos debajo de la línea de bienestar mínimo y no contaban con Oportunidades. La normatividad vigente del programa permite entregar apoyos en localidades donde opera Oportunidades sin embargo, de acuerdo con las diversas evaluaciones hechas al programa, no es deseable que coexistan dichos programas en la misma localidad. El PAL fue diseñado para atender a localidades aisladas y carentes de acceso a servicios de salud y educación, y en los que la desnutrición tenía prevalencias elevadas y no era posible otorgar un programa más integral como lo es Oportunidades, por lo que su presencia no se justifica en localidades donde es posible atender a la población con carencias alimenticias a través de otros programas más integrales.196 Gráfica 20. Distribución del padrón (personas) del PAL y de las personas debajo de la Línea de Bienestar Mínimo y que no reciben Oportunidades por entidad federativa, 2012 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% Zacatecas Yucatán Tlaxcala Veracruz Tamaulipas Sonora Tabasco Sinaloa Quintana Roo San Luis Potosí Querétaro Puebla Oaxaca Nuevo León Nayarit Morelos Michoacán Estado de México Jalisco Hidalgo Guerrero Guanajuato Durango Distrito Federal Chihuahua Colima Chiapas Coahuila Campeche Baja California Sur Baja California 0.0% Aguascalientes 5.0% Distribución del padrón (personas) 2013 Distribución de personas debajo de la Línea de Bienestar Mínimo y sin Oportunidades Fuente: Elaboración propia con base en el padrón del Programa de Apoyo Alimentario nov-dic 2013 y el MCS-ENIGH, 2012. 195 La Línea de Bienestar Mínimo (LBM) equivale al valor de la canasta alimentaria por persona al mes; el último valor de la misma a marzo de 2014 fue 1234 pesos en la zona urbana y 870 pesos en la zona rural. SEDESOL, Tercer informe trimestral 2013 del presupuesto ejercido. 196 CONEVAL. Evaluación Específica de Desempeño del Programa de Apoyo Alimentario 2012-2013. 77 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD El programa ha demostrado tener efectos positivos en el bienestar y calidad de la dieta en los hogares. Sin embargo, dichos beneficios no se ven reflejados en las tasas de prevalencia de anemia ni en la baja talla de los niños menores de 2 años.197 De acuerdo con la distribución de los beneficiarios por entidades, los estados con mayor presencia del programa en 2012 eran el Estado de México (26%), Chiapas (10.7%), Distrito Federal (9.2%) y Jalisco (7.5%), mientras que las entidades con mayor número de personas debajo de la línea de bienestar mínimo y que no cuentan con el programa Oportunidades, es decir, donde se concentra la mayor proporción de la población objetivo del programa eran, de acuerdo con la ENIGH 2012, el Estado de México (14.3%), Veracruz (7.6%), Puebla (7.2%), Jalisco (7%) y Chiapas (5%). Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA) El objetivo general del programa es brindar asistencia social a los jornaleros agrícolas y a sus familias, considerando las condiciones de vulnerabilidad y exclusión social que enfrentan. Específicamente, el programa busca igualar las oportunidades y fortalecer las capacidades de esta población mediante el cuidado nutricional y el apoyo para acceder a servicios de salud, infraestructura, agua potable y servicios sanitarios, educación e información. El programa proporciona alimentación y apoyo económico a través de becas educativas para promover la permanencia de los hijos e hijas de jornaleros menores de 14 años en la escuela y para desincentivar al trabajo infantil agrícola. Cobertura El programa tiene cobertura nacional centrándose en las áreas donde hay presencia de jornaleros, definidas como Regiones de Atención Jornalera. La población objetivo está compuesta por hombres y mujeres mayores de 16 años que sean trabajadores agrícolas, junto con sus familias. De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional de Jornaleros Agrícolas 2009 (ENJO), se estimó que a nivel nacional la población jornalera ascendía a 9.2 millones de personas, de las cuales 39.1%, es decir, alrededor de 3.5 millones, era menor de 18 años. De la misma encuesta se desprendió que 19.7% de la población jornalera infantil se dedicaba parcial o totalmente al trabajo, con lo que se estimó que alrededor de 711 688 niños, niñas y adolescentes jornaleros agrícolas trabajaban, principalmente en el cultivo de chile (12.8%), melón (11%), tomate rojo (10.3%) y tomate verde (10%).198 Según cifras del INEGI, en 2011 cerca de 894 649 niños y niñas entre 5 y 17 años trabajaban en actividades agropecuarias, de ellos casi 70% eran trabajadores no remunerados.199 De este grupo de niños y niñas, 43.4% no asistía a la escuela, principalmente por falta de interés o aptitudes para la escuela (55%) y falta de recursos económicos (28%),200 sin embargo muchos de ellos también suspendían sus estudios debido a complicaciones administrativas derivadas de los cambios en su lugar de residencia. Al cierre de 2012, el PAJA registró en su padrón de beneficiarios 708 154 personas, integrantes de las familias de jornaleros agrícolas, 28 270 niños y niñas recibieron becas y 39 450 niños y niñas fueron beneficiados en el rubro de alimentación. Entre 2007 y 2012 la población beneficiada aumentó en 20.9% y llegó a cubrir 27 estados del país. 60% de la población jornalera agrícola atendida se concentró en cinco entidades: Sinaloa, Chihuahua, Sonora, Puebla y Veracruz.201 A pesar de estos avances, la Evaluación Específica de Desempeño 2012-2013 del programa menciona que existe una brecha de 78% en la cobertura (es decir, la población potencial menos la población atendida).202 En el caso de la población menor de 18 años, atendiendo a las estimaciones derivadas de la ENJO 2009, es posible apreciar que la cobertura en 2012 alcanzaba únicamente a 2.2% de la población potencial dentro de este rango de edad y a 3.1% a través de apoyos para alimentación. 197 CONEVAL. Evaluación Integral de la Secretaría de Desarrollo Social 2011-2012. 198 Aproximación a la cifra de población infantil jornalera (menor de 18 años) por condición de trabajo remunerado y no remunerado. 199 MTI-ENOE, 2011. 200 Ídem. 201 SEDESOL. Cuarto informe trimestral 2012 de presupuesto ejercido. 202 CONEVAL. Evaluación específica de desempeño 2012-2013 del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Disponible en: http://www. coneval.gob.mx/Informes/Evaluacion/Especificas_Desempeno2012/SEDESOL/20_S065/20_S065_Completo.pdf 78 © UNICEF México / Mónica Sayrols La coordinación del PAJA con otros programas, y específicamente con Oportunidades, ha avanzado en años recientes para mantener la entrega de apoyos a beneficiarios de otros programas que también son jornaleros. Una vez que la familia jornalera ha alcanzado su lugar de destino, notifica a Oportunidades de su llegada a través del PAJA, posteriormente se registra en un centro de salud e inscribe en la escuela a sus hijos e hijas que cuenten con la edad para asistir a la escuela. Esta articulación entre programas es importante porque permite a las familias tener acceso continuo a los servicios y transferencias a pesar de su estatus migratorio, y aumenta la cobertura de las becas educativas que, como se mencionó previamente, mejora a asistencia escolar de los niños y niñas apoyados. Programa de Abasto Social de Leche (LICONSA) El programa tiene como objetivo contribuir al desarrollo de capacidades, mejorando la alimentación y nutrición a través de la distribución de leche fortificada con hierro, zinc y otros micronutrimentos a bajo precio. Se enfoca en hogares con ingresos por debajo de la línea de bienestar y a los siguientes grupos: a) niños y niñas entre 6 meses y 12 años de edad, b) mujeres adolescentes entre 13 y 15 años, c) mujeres embarazadas o en lactancia, d) mujeres entre 45 y 59 años, e) enfermos crónicos y personas con discapacidad, f) adultos de 60 años y más. El precio de venta representa un ahorro para los beneficiarios de 65% en el costo de la leche respecto al valor de la leche comercial con características semejantes.203 203 SEDESOL. Tercer informe trimestral 2013 del presupuesto ejercido. 79 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Tabla 10. Grupos de Población atendida Beneficiarios Porcentaje % Niñas y niños de 6 meses a 12 años Personas debajo de la Línea de Bienestar (LB) Personas debajo de la línea de Bienestar (LB) y sin Oportunidades % LB % LB y sin Oport 3,653,765 58.2 16,363,913 12,313,397 22.3% 29.7% Mujeres de 13 a 15 años 386,653 6.2 1,905,746 1,262,024 20.3% 30.6% Mujeres en periodo de gestación o lactancia 89,621 1.4 Cifras al 30 de septiembre de 2013. Fuente: Tercer informe trimestral 2013 del presupuesto ejercido. Cobertura Al 30 de septiembre de 2013, el programa contaba con un padrón de 6 279 544 personas en 3.2 millones de hogares. Los niños menores de 12 años representaban 58.2% del padrón, que equivale a 3.7 millones de niños y niñas. Si se considera a los niños y niñas menores de 12 años que viven en hogares con ingresos por debajo de la línea de bienestar, esto representaba 22.3% de ese total.204 En su mayoría el programa atiende a niños de entre 6 meses y 12 años, sin embargo, dado que la leche es un bien que la familia tiende a consumir de forma compartida, no se puede asegurar que la leche entregada sea consumida solamente por las y los niños y por tanto que los efectos nutricionales de su consumo beneficien y tengan un efecto claro en la población infantil. Aun así, se ha demostrado que el consumo de leche fortificada disminuye la prevalencia de anemia en los niños de entre 12 y 23 meses de edad205, sin embargo no se han realizado evaluaciones que determinen el impacto en otros grupos de edad. Los beneficiarios de LICONSA se encontraban en su mayoría en localidades urbanas (71.4%, frente a 28.6% en las rurales).206 La cobertura en zonas rurales no parece ser la requerida para este grupo poblacional dada la situación de anemia y desnutrición en dichas Gráfica 21. Distribución de beneficiarios (personas) de LICONSA y de las personas por debajo de la Línea de Bienestar por entidad federativa, 2012 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% Distribución beneficiarios de Liconsa Zacatecas Yucatán Veracruz Tlaxcala Tabasco Tamaulipas Sonora Distribución personas por debajo de la Línea de Bienestar Fuente: Elaboración propia con base en el Padrón de Abasto Social de leche a octubre de 2013 y ENIGH 2012. 204 MCS-ENIGH, 2012. 205 CONEVAL. Evaluación Integral de la Secretaria de Desarrollo Social 2011-2012. 206 Ídem. 80 Sinaloa San Luis Potosí Querétaro Quintana Roo Puebla Oaxaca Nuevo León Nayarit Morelos Michoacán Estado de México Jalisco Hidalgo Guerrero Durango Guanajuato Distrito Federal Chiapas Chihuahua Colima Coahuila Campeche Baja California Baja California Sur 0.0% Aguascalientes 5.0% zonas. En México, la mayor prevalencia de anemia se presenta en los niños menores de 5 años, las mujeres en edad fértil, los adultos mayores y la población de localidades rurales. En los últimos años se ha observado una mayor presencia del programa en zonas rurales, sin embargo es un programa predominantemente urbano, lo anterior debido a los problemas de acceso e infraestructura que limitan la cobertura del programa en zonas rurales. Los beneficiarios de LICONSA se ubican principalmente en dos entidades: el Estado de México (29%) y el Distrito Federal (16%); ambas entidades concentran 45% del total de los beneficiarios. Por otro lado, los estados con mayor número de personas por debajo de la línea de bienestar mínimo son: Estado de México (14%), Veracruz (7%), Puebla (7%), Chiapas (6%), Jalisco (6%). Desayunos Escolares – Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA) Parte de los recursos del Ramo 33 (Fondo de Aportaciones Múltiples) se dirigen a la asistencia social a través de desayunos escolares y apoyos alimentarios y de asistencia social a la población en condiciones de pobreza extrema. Este componente del Ramo 33 está a cargo del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF)207 y forma parte de la Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA). Cobertura En agosto de 2013, el programa otorgaba desayunos a 5.4 millones de niñas y niños promedio al día.208 Las evaluaciones aplicadas a la EIASA tienen la limitación de que no han logrado valorar la operación e impacto nutricional de los programas que la integran debido a su descentralización. Si bien dicha descentralización podría suponer ventajas tales como una mayor flexibilidad y la posibilidad de atender problemas regionales con mayor precisión, la heterogeneidad de operación en las entidades federativas hace que los contenidos de los alimentos no sean en todos los casos de la calidad nutricional que precisan los niños y niñas. En 2013 se reportaba que de las 32 entidades federativas, 20 cumplían con los criterios establecidos en cuanto a la calidad nutricia de los apoyos otorgados.209 © UNICEF México / Mauricio Ramos El programa promueve una alimentación correcta, mediante la entrega de desayunos fríos, desayunos calientes, o comidas, acompañados de acciones de orientación alimentaria, en la población escolar de planteles oficiales del Sistema Educativo Nacional de nivel básico, ubicados en zonas indígenas, rurales y urbano-marginadas. En 2008, como parte de los nuevos lineamientos de la EIASA, se registraron modificaciones en el contenido de los desayunos calientes y las comidas escolares orientadas a disminuir su contenido calórico. De esta forma, se sustituyó la leche entera por leche semidescremada o descremada y las galletas y palanquetas por alimentos elaborados con granos enteros y frutas, con excepción de los 125 municipios con menor IDH, en los que se mantuvo la leche entera.210 Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras El objetivo del programa es apoyar a las madres que trabajan o están buscando trabajo o estudiando y a los padres solos con hijos menores de 4 años o menores de 6 años en caso que presenten una discapacidad, poniendo a su disposición espacios de cuidado y atención infantil subsidiado, contribuyendo al acceso y permanencia en el mercado laboral. Tiene también como objetivo aumentar la cantidad de espacios de cuidado infantil disponibles en México mediante la creación de una red de estancias. La población objetivo son hogares con ingresos que no rebasan la línea de bienestar económico y no tienen acceso al servicio de cuidado infantil a través de instituciones 207 208 209 210 Encargándose de definir la distribución del fondo a cada Sistema Estatal DIF. Secretaría de Salud. Primer Informe de Labores 2013. Secretaría de Salud. Primer Informe de Labores 2013. CONEVAL. Dimensiones de la seguridad alimentaria: Evaluación Estratégica de Nutrición y Abasto, 2010. 81 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD públicas de seguridad social u otros medios. Brinda el apoyo mediante tres modalidades: apoyo a madres trabajadoras y padres solos, impulso a los servicios de cuidado y atención infantil, e incorporación a la Red de Estancias Infantiles. La evaluación de impacto del programa realizada en 2011 considera que el programa es efectivo para promover la participación en el mercado laboral de mujeres de escasos recursos con hijos pequeños. Dentro de ellas, el subgrupo de aquellas que reportaron no haber trabajado antes de ingresar al programa es el que se beneficia en mayor medida en cuanto a variables asociadas con el mercado laboral, tales como contar con un empleo, extender sus horas de trabajo semanales o incrementar sus ingresos. No obstante, se trata de un grupo minoritario dentro del total de beneficiarias, ya que alrededor de 68% de ellas reportó haber tenido trabajo previo al PEI, por lo que entre las recomendaciones derivadas de la evaluación destaca la mayor difusión del programa hacia este grupo o incluso darle prioridad para ingresar al mismo.211 El desarrollo de los niños y niñas que asisten a las estancias no había sido considerado como un objetivo explícito del programa, aun cuando la evaluación de impacto de éste, considera que lo anterior sería deseable. En este sentido, dicha evaluación concluye que si bien el programa contribuye al desarrollo de los niños beneficiarios, sus efectos en términos de salud, nutrición y desarrollo infantil, específicamente en lo relativo a comunicación y comportamiento personal-social sólo se observan en algunos subgrupos de niños, principalmente en los mayores de 30 meses de edad y los que tienen mayor tiempo de exposición al programa, y señala que, aún en este grupo, los efectos fueron de magnitud pequeña y moderada, mientras que en los menores de 30 meses no se detectaron efectos estadísticamente significativos en las escalas de comunicación, comportamiento individual-social ni en la diversidad de la dieta.212 Lo anterior representa un área de oportunidad para que el programa pueda potenciar su efectividad, especialmente bajo la evidencia encontrada en la literatura que demuestra que la inversión en el desarrollo infantil temprano es especialmente rentable para aumentar la escolaridad de las personas e incluso su productividad laboral en el futuro, con lo que se reitera la conveniencia de que éste se convierta en un objetivo explícito del programa y, por lo mismo, sujeto a medición. Adicionalmente, la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, que entró en vigor en octubre de 2011, reconoce que los niños y las niñas tienen derecho a recibir los servicios para la atención, cuidado y desarrollo infantil en cualquiera de las modalidades o denominaciones de los centros de atención en los que se encuentren. Esta ley establece también el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de la política pública correspondiente de acuerdo con principios que, entre otros, comprenden el desarrollo de los niños y niñas en todos los aspectos de su vida, ya sean físicos, emocionales, psicosociales, cognitivos, sociales, educativos o culturales.213 Con base en lo anterior, las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal 2014214 establecen la alineación del programa con la citada Ley y su reglamento y, aunque el desarrollo integral de los niños y niñas no se reconoce como un objetivo explícito del programa, es de esperarse que en cumplimiento de la ley respectiva el programa de estancias infantiles fortalezca las capacidades de sus operadores ya que, de acuerdo con la evaluación de impacto de 2011, únicamente 36% -poco más de un tercio- del total de las estancias cuentan con personal capacitado para atender a los niños y las niñas inscritos en ellas. Cobertura Al 30 de septiembre 2013 el programa contaba con 9 394 estancias infantiles y atendía a 267 459 niñas y niños en 1 271 municipios a nivel nacional, de los cuales 442 son predominantemente indígenas y 220 se encuentran dentro de los 400 municipios prioritarios de la Cruzada Nacional contra el Hambre. 3.8% de las estancias se encuentran en 224 municipios con alto y muy alto grado de marginación. El programa tiene presencia en 47 de los 211 Centro de Investigación en Evaluación y Encuestas-Instituto Nacional de Salud Pública. Evaluación de impacto del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras. Informe Final de la Evaluación de Impacto, 2011. 212 Ídem. 213 Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de octubre de 2011. 214 www.normateca.sedesol.gob.mx/work/models/NORMATECA/Normateca/Reglas_Operacion/2014/rop_estancias_infantiles.pdf 82 250 municipios con menor IDH del país.215 Es importante señalar que antes de la creación de este programa, estos municipios no contaban con espacios de cuidado infantil. La atención a niños y niñas con discapacidad ha ido en aumento. En septiembre 2013 fueron atendidas 5,255 niñas y niños con algún tipo de discapacidad216, lo que representó un aumento de casi 80% con respecto a 2011. Por otro lado, casi 35% de los municipios con presencia del programa son considerados como indígenas, por lo que el programa parece alcanzar efectivamente una amplia porción de este grupo. La evaluación de impacto del programa reveló que, en 2011, 11.5% de sus beneficiarios tenía derecho a servicios de cuidado infantil por parte de alguna institución de seguridad social, lo que contraviene los criterios de elegibilidad del programa. Con la información disponible, los evaluadores recomendaron realizar un análisis por nivel socioeconómico de los hogares de los beneficiados, a efecto de determinar si efectivamente está llegando a la población económicamente más vulnerable y mejorar su focalización en consecuencia. Otro hallazgo importante de la evaluación es que no se encontró un efecto sustitución de guardería, ya que menos de 0.05% de los beneficiarios del Programa de Estancias Infantiles reportaron usar servicios de guardería con anterioridad, lo que implica que el programa representa un espacio nuevo de cuidado infantil para las familias de bajos recursos. Programa Seguro de Vida para Jefas de Familia El objetivo del programa, iniciado en 2013, es disminuir la vulnerabilidad que enfrenta la población menor de 23 años en hogares con jefatura femenina, con ingresos por debajo de la línea de bienestar y sin acceso a la seguridad social, ante el fallecimiento de sus madres. Se da prioridad a los hogares que se encuentran en pobreza extrema y a los hijos e hijas en estado de orfandad materna con alguna discapacidad. Los apoyos otorgados son monetarios y están condicionados a la asistencia de los niños, niñas y adolescentes a la escuela. Se estima que en 2013, existían en México 3 761 125 de jefas de familia sin acceso a la seguridad social.217 El programa comenzó a operar hasta el tercer trimestre de 2013 y para ese entonces (septiembre 2013) contaba ya con 857,489 madres con pre-registro al Programa, contemplando una meta de 3 millones de afiliadas al cierre de 2013.218 De lograrse la meta, el programa cubriría a casi 80% de los hogares en situación de vulnerabilidad ante el fallecimiento de la madre. Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH) Es una estrategia nacional que busca garantizar la seguridad alimentaria y la nutrición, contribuyendo al cumplimiento del derecho a la alimentación a través de acciones coordinadas entre las diferentes dependencias gubernamentales, niveles de gobierno, la sociedad civil y el sector privado. La población objetivo del programa está definida por aquellas personas que viven en situación de pobreza extrema (ingresos inferiores al valor de una canasta alimentaria y que además tiene tres o más carencias sociales) y que presenten carencia por acceso a la alimentación. Los objetivos de la estrategia son: a) cero hambre a partir de una alimentación y nutrición adecuadas de los mexicanos en extrema pobreza y con carencia alimentaria severa; b) eliminar la desnutrición aguda infantil y mejorar los indicadores de crecimiento de niños y niñas en la primera infancia; c) aumentar la producción y el ingreso de los campesinos y pequeños productores agrícolas; d) minimizar las pérdidas post-cosecha y de alimentos durante el almacenamiento y transporte, así como en los comercios; y e) promover la participación comunitaria.219 215 216 217 218 219 SEDESOL. Tercer informe trimestral 2013 del presupuesto ejercido. Ídem. SEDESOL. Evaluación de Diseño 2013 del Programa Seguro de Vida para Jefas de Familia. SEDESOL. Tercer informe trimestral 2013 del presupuesto ejercido. Disponible en: http://sinhambre.gob.mx/ 83 © UNICEF México / Mauricio Ramos ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD El número de personas que presentan pobreza extrema y carencia por acceso a la alimentación, ascendía en 2013 a 7.01 millones de personas que se encontraban distribuidas en los 2 457 municipios del país. 55% de dicha población era urbana y 45% rural. En una primera etapa de intervención se identificaron 400 municipios220 en los que la población objetivo asciende a 3 387 897 personas.221 La cruzada contempla la inclusión gradual del resto de los municipios del país. La Cruzada involucra a 19 instancias federales y contempla acuerdos integrales para el desarrollo incluyente con las entidades federativas y los municipios, un Consejo Nacional de la Cruzada contra el Hambre donde participa el sector público, privado y social, así como Comités Comunitarios para la participación de los beneficiarios, por lo que existe una multiplicidad de instancias y acciones involucradas.222 El diagnóstico del diseño de la Cruzada contra el Hambre elaborado por el CONEVAL en 2013, reconoce que la Cruzada es una estrategia de gran alcance, con objetivos ambiciosos y que presenta desafíos importantes para su instrumentación por lo que, dado el poco tiempo para su diseño e implementación, necesitará ir ajustándose continuamente a través de un proceso de aprendizaje. Dentro de los avances plasmados en el diagnóstico, se considera un acierto el modelo de la Cruzada basado en componentes como: la coordinación interinstitucional, la coordinación intergubernamental, la participación de los sectores privado y social, la participación social a través de comités comunitarios y los mecanismos de seguimiento y evaluación en torno a una meta concreta que es la disminución del porcentaje de población en pobreza extrema y con carencia alimentaria. Centrar los esfuerzos en mejorar las condiciones de quienes presentan condiciones de mayor precariedad, considerando 220 Los 400 municipios se encuentran distribuidos en todas las entidades del país, los estados con más municipios son: Oaxaca con 133 municipios, Chiapas con 55, Guerrero con 46, Veracruz con 33 y Puebla con 14 municipios. 221 CONEVAL. Evaluación de Diseño de la Cruzada Nacional contra el Hambre 2013. 222 Para mayor información puede consultarse: http://sinhambre.gob.mx/ 84 tanto a la población rural como urbana, donde el volumen de personas que viven en condiciones precarias es elevado, resulta positivo. Se reconoce que el acceso a la alimentación y la reducción de pobreza no son sólo responsabilidad de la SEDESOL, por lo que incluir en la Cruzada tanto los programas sociales como los de corte productivo para reducir la pobreza y la carencia por acceso a la alimentación, se considera un avance importante. Por otro lado, una estrategia territorial de estas características podrá tener éxito en tanto logre una adecuada coordinación de las diferentes instancias involucradas, por lo que la creación de normas y de elementos institucionales a nivel federal y local como marco de acción, se considera un acierto. El diagnóstico también reconoce retos. Por un lado, se requiere precisión en el uso de conceptos como hambre, seguridad alimentaria y desnutrición, ya que se utilizan estos conceptos de manera indistinta, lo que repercute en un correcto diseño de la estrategia y de sus acciones. Por otro lado, existen un número importante de documentos que no son públicos, o deberían detallarse más como por ejemplo la elección de la población objetivo. En cuanto al objetivo de disminuir la desnutrición aguda, no resulta claro el por qué se eligió ésta en lugar de la desnutrición crónica, que es un problema de mayor incidencia en el país y representa mayores repercusiones en el desarrollo de las niñas y niños. Uno de los retos más relevantes identificado en el diagnóstico de la estrategia es su aplicación en las zonas urbanas, dada la dificultad para llevar a cabo una focalización adecuada y para identificar acciones que ayuden a disminuir la pobreza extrema y la carencia por acceso a la alimentación en estas zonas, ya que México cuenta con un vacío de información sobre cómo atender a la población en pobreza en las zonas urbanas. 223 V. La equidad del gasto público en programas sociales A pesar de los grandes cambios sociales que ha vivido México y de los esfuerzos de política pública desplegados para revertirla, la desigualdad se mantiene como una característica muy arraigada del país. El ingreso promedio del 10% de la población con mayores recursos es 26 veces superior al del 10% de la población con menores recursos a finales de la primera década del siglo XXI.224 La persistencia de la desigualdad puede relacionarse con muchos factores, entre ellos la capacidad fiscal del país. En 2010 en México la recaudación total como porcentaje del PIB era de 18.8%225, menor en términos relativos a la de otros países de América Latina y el Caribe (19.4%) y considerablemente menor a la de los países de la OCDE (33.8%).226 Ante este escenario, la forma como se distribuye el gasto público, y en especial el gasto social, entre los diferentes sectores de la población, es sin duda una herramienta poderosa en la reducción o persistencia de la desigualdad, dados sus efectos redistributivos (ya sean progresivos o regresivos). Se estima que entre 2008 y 2010 aumentó ligeramente la progresividad del gasto social al incrementarse de 16% a 18% la participación de dicho gasto del quintil más pobre de la población. La proporción de recursos que fueron asignados en forma progresiva creció de 32 a 44% entre 2008 y 2010, ya que por un lado aumentó la progresividad de algunos programas de transferencias y se reasignaron recursos hacia programas o acciones con mayor progresividad, mientras por otro lado se redujeron los recursos asignados a los subsidios energéticos, que benefician principalmente a los estratos más favorecidos.227 223 CONEVAL. Diagnóstico del diseño de la Cruzada Nacional contra el Hambre, 2013. 224 OCDE. Divided We Stand. Why Inequality Keeps Rising. An Overview of Growing Income Inequalities in OECD Countries: Main Findings 2011. 225 Incluyendo derechos sobre producción de hidrocarburos. 226 OCDE. Estadísticas Tributarias en América Latina, 1990-2010. Disponible en: www.oecd.org/ctp/tax-global/Mexico%20country%20note_final.pdf 227 CONEVAL. Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2011. 85 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD El Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2012 del CONEVAL realiza un análisis de la equidad del gasto público, cuyos principales resultados se mencionan a continuación: • Dentro de los principales rubros de gasto, el gasto público en alimentación resulta altamente progresivo, el gasto en educación es moderadamente progresivo, el gasto en salud es neutral, mientras que el gasto en bienestar económico y seguridad social son regresivos en términos absolutos.228 • En el grupo de alimentación, los programas más progresivos son Oportunidades y Abasto Rural, seguido de Desayunos Escolares y el Programa de Apoyo Alimentario, con una participación baja en el decil más pobre en comparación con Oportunidades. LICONSA es el programa que menos focaliza sus apoyos a la población de los deciles menos favorecidos, con menos de 5% del gasto asignado al primer decil (10% más pobre) y aproximadamente 10% del gasto asignado al segundo decil, de manera que el mayor porcentaje del gasto se focaliza en el quinto decil (aproximadamente 15%). • Por lo que respecta al sector educativo, los instrumentos de mayor progresividad son las becas de Oportunidades y la educación básica. La educación media superior resulta ligeramente regresiva, mientras que otras becas y la educación superior se concentran en los deciles de mayores ingresos. • En materia de salud, resulta altamente progresivo el programa IMSS-Oportunidades, los servicios de salud de la Secretaría de Salud (federales y estatales) y el Seguro Popular, mientras que los servicios de salud de la seguridad social contributiva se concentran en la mitad superior de la distribución del ingreso. • Por otro lado, las estancias infantiles favorecen en mayor medida a la población no pobre ni vulnerable por ingreso, beneficiando a 70% de esta población, mientras que sólo 30% de sus beneficiarios pertenecen a la población por debajo de la línea de bienestar. Gráfica 22. Coeficientes de concentración del gasto público en programas seleccionados Otras Becas (no oportunidades) Educación Media Superior Progresivos Educación Secundaria Educación Preescolar Educación Primaria Programa de Apoyo Alimentario Salud SS Seguro Popular Regresivos IMSS Oportunidades Oportunidades -0.6 -0.5 -0.4 -0.3 -0.2 -0.1 0 0.1 0.2 0.3 Fuente: Cálculos de Scott, John con base en la ENIGH 2008 y 2010 y Cuenta Pública 2008 y 2010. Gráfica adaptada del Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2012, CONEVAL. 228 El gasto es progresivo en términos absolutos cuando las transferencias se concentran en mayor medida en los primeros deciles de ingreso, es decir, el primer decil recibe una proporción del gasto mayor al 10%. 86 © UNICEF México / Mauricio Ramos Entre los programas considerados como progresivos, de aquellos que tienen en su población objetivo a niños, niñas y adolescentes, destacan Oportunidades, IMSS-Oportunidades, el Seguro Popular, el Programa de Apoyo Alimentario, la educación preescolar, primaria y secundaria, y los desayunos escolares. En contraste, la educación media superior y los programas de becas educativas distintas a las que ofrece Oportunidades han sido catalogados como regresivos. A pesar de que la progresividad del gasto ha aumentado ligeramente en los últimos años, todavía se requiere incrementar la participación de los quintiles de menores ingresos en la asignación de recursos públicos que permita garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales y con esto revertir la presencia de profundas disparidades en el país. Análisis sobre los efectos distributivos del gasto señalan que 60% del gasto social y de los subsidios redistributivos es regresivo en México y que dicha regresividad se asocia con las barreras que enfrenta la población en situación de pobreza para acceder a los programas que debieran ser universales, e incluso a algunos de los programas focalizados. El gasto redistributivo en su conjunto resultó ser regresivo: el 10% de la población más pobre recibe 7.8% de estos recursos, mientras que el 10% más rico recibe 16.7%, es decir, por cada peso que el Estado asigna a los más ricos, logra transferir apenas 50 centavos a la población en pobreza extrema. Los programas regresivos anulan de esta forma la progresividad del gasto redistributivo, limitando las posibilidades de disminuir la desigualdad.229 La persistencia de esta desigualdad, además de reflejar disparidades en el cumplimiento de derechos de toda la población y en particular de los niños, niñas y adolescentes, cuya proporción dentro de la población en pobreza es elevada en comparación con la población adulta, representa una limitante para el crecimiento del país, al tiempo que el estancamiento económico limita la capacidad redistributiva del Estado, lo que podría considerarse como una “trampa de desigualdad”.230 229 Scott, John. 2011. Op. cit. 230 Ídem. 87 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Conclusiones Hacia una agenda a favor del cumplimiento equitativo de los derechos de la infancia y la adolescencia L os avances que ha alcanzado México en relación con el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio son evidentes cuando se observan los promedios nacionales, pero también lo es la persistencia de disparidades y situaciones de exclusión que afectan de manera estructural a ciertos grupos poblacionales y a una cantidad considerable de niños, niñas y adolescentes. Los niños de familias en situación de pobreza, que habitan en zonas rurales y que pertenecen a la población indígena, son los que tienden a enfrentar los mayores obstáculos para lograr el cumplimiento integral de sus derechos. Aun cuando no están consideradas explícitamente como Objetivos de Desarrollo del Milenio, resulta igualmente importante visibilizar las dimensiones de exclusión e incumplimiento de derechos que se derivan de contextos en los cuales la infancia y la adolescencia enfrentan situaciones de vulnerabilidad. La separación de sus familias por diversos motivos, la exposición a la violencia en cualquier ámbito, la explotación económica, el incumplimiento del derecho a la identidad o la privación de su libertad son algunas de ellas. La información sobre la oferta de políticas públicas disponible para atender estos temas por lo general está fragmentada y no presenta un nivel de desagregación que permita apreciar con claridad las características de sus beneficiarios. Adicionalmente, los programas vinculados con la protección y restitución de derechos de la niñez que enfrenta situaciones de vulnerabilidad representan una proporción relativamente pequeña de la inversión del Estado mexicano en este grupo de población. Por ejemplo, en 2013 la inversión relacionada con la garantía de los derechos a la supervivencia y al desarrollo representó 99.9% del gasto en la infancia, mientras que aquella orientada a acciones de protección de derechos y fomento de la participación infantil no llegó a 0.1%. Este nivel de inversión se considera insuficiente si se toma en cuenta que garantizar el derecho a la protección implica, entre otras cosas, la conformación de marcos legales para proteger los derechos de los niños y las niñas contra la violencia, el abuso y todas las formas de explotación y discriminación; la implementación de políticas públicas y programas para este mismo fin; la generación de información y la creación 88 © UNICEF México / Mauricio Ramos de mecanismos especiales que permitan restituir los derechos que han sido violados o amenazados.231 Teniendo en cuenta los datos disponibles, los niños y las niñas de las zonas rurales parecen ser los más desfavorecidos en lo que concierne los indicadores relativos a los ODM, particularmente en términos de pobreza, desnutrición, inscripción a la escuela secundaria y desempeño académico, mortalidad durante los primeros 5 años de vida y mortalidad materna, acceso a servicios sanitarios, registro oportuno de nacimiento y trabajo infantil. Para ilustrar lo anterior, cabe recordar que en 2012 la población menor de 18 años representaba 34.6% del total del país, y que 26.6% de dicha población habitaba en zonas rurales, en las cuales casi 7 de cada 10 niños y adolescentes (66.9%) se encontraba en situación de pobreza y, de ellos, 2 de cada 10 (23.2%) se encontraba en pobreza extrema. Los resultados obtenidos en materia de nutrición también muestran disparidades preocupantes pues, en el nivel nacional, 13.5% de los niños y las niñas menores de 5 años padecían desnutrición crónica o desmedro (baja talla para la edad) en 2012, pero en las zonas rurales del sur del país la prevalencia fue de 27.5%, es decir, casi 3 de cada 10 niños en este rango de edad la presentaba. Por otra parte, si bien la cobertura de educación preescolar y primaria no es significativamente menor en las zonas rurales, en el nivel secundaria comienzan a evidenciarse brechas mayores en la cobertura, lo que se asocia también con crecientes diferencias en lo que se refiere al logro académico con base en los resultados de la prueba ENLACE, que puede asumirse como un indicador de la calidad de las escuelas. Las disparidades con respecto a la mortalidad infantil, el acceso a servicios sanitarios y el registro 231 UNICEF. Inversión pública en la infancia y la adolescencia en México, 2011 y estimaciones propias con base en los datos del Presupuesto de Egresos de la Federación 2013. 89 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD de nacimientos son también considerables cuando se analiza la situación en las áreas urbanas y rurales y lo mismo ocurre en materia de trabajo infantil, ya que casi 70% de los niños que trabajan viven en zonas rurales. Los niños, las niñas y los adolescentes indígenas también constituyen una proporción muy elevada dentro de la población que enfrenta mayores obstáculos para el cumplimiento de sus derechos, como lo muestran los indicadores asociados con la pobreza, la asistencia escolar a partir de la secundaria y el desempeño académico en general. En 2012, 78.5% de la población hablante de lenguas indígenas en ese rango de edad se encontraba en situación de pobreza, 33.4% de ellos en pobreza extrema. Asimismo, en los hogares indígenas la prevalencia de desnutrición crónica ascendía a 33.1%, mientras en los no indígenas era 20 puntos porcentuales más baja (11.7%), lo que coloca a los niños y niñas indígenas en una fuerte desventaja en un tema que afecta su potencial de crecimiento y desarrollo. En este contexto, además de que la asistencia escolar entre los adolescentes indígenas es significativamente más baja en el nivel secundaria y preparatoria en comparación con los adolescentes no indígenas (69.3% y 83.9%, respectivamente, es decir, casi 15 puntos porcentuales de diferencia), las escuelas indígenas y las telesecundarias –que atienden predominantemente a poblaciones indígenas– suelen estar rezagadas en cuanto a sus resultados en evaluaciones estandarizadas de logro académico. Como se mencionó anteriormente, las limitaciones en la disponibilidad y desagregación de los datos no permiten muchas comparaciones entre los niños en situación de pobreza y los que no la padecen a través de los ODM y, como resultado, las disparidades reportadas son probablemente sólo un subconjunto de las que se podrían observar con más información. En el sistema educativo, por ejemplo, las escuelas privadas pueden ser vistas como un criterio sustitutivo para el ingreso en comparación con otras modalidades y suelen tener siempre una mayor puntuación en las pruebas que las escuelas indígenas y las telesecundarias. Así, según datos de la prueba ENLACE 2013, 69.3% y 58.8% de los alumnos de tercero de primaria en las escuelas indígenas obtuvo resultados entre elemental y satisfactorio en español y matemáticas, respectivamente. Estos porcentajes fueron de 32.6% y 31.7% en el caso de los alumnos de escuelas privadas. Además, la mortalidad materna e infantil también es más elevada en aquellos estados que se caracterizan por contar con localidades rurales y aisladas y con alto grado de marginación y presencia considerable de población indígena. De hecho, según datos de 2008, las mujeres en situación de pobreza alimentaria tenían tres veces más probabilidades de morir por causas obstétricas que aquellas que no se encontraban en esta condición. Aunque no es un criterio que sustituya con exactitud la caracterización por niveles de pobreza o carencias en el ejercicio de derechos económicos y sociales, el análisis de la situación de la población que vive en los 125 municipios con menor Índice de Desarrollo Humano puede contribuir a entender múltiples formas de exclusión existentes, pues casi 72% de dicha población vive en pobreza alimentaria (medida por ingresos).232 Además, los 125 municipios con menor IDH ilustran la interacción de las diversas dimensiones de exclusión, ya que son predominantemente indígenas y rurales. Según el Censo 2010, cerca de 800 mil niños, niñas y adolescentes vivían en estos municipios: sólo 63.3% de los hogares en esos municipios disponía de agua entubada; menos de 4 de cada 10 (38.7%) tenía acceso a drenaje, y la mitad –49.5%–, de los adolescentes entre las edades de 15 y 17 años no asistían a la escuela, además de que la no asistencia escolar era mayor que el promedio nacional en todos los ciclos educativos (52.5% en preescolar, frente al promedio nacional de 45%; 7.6% en primaria, en comparación con 3% a nivel nacional, y 16.1% en el caso de la secundaria, es decir, el doble del promedio nacional de 8.2%). Tal vez las disparidades más notorias en estas localidades son las relacionadas con la mortalidad infantil y materna, que son dos veces el promedio nacional. En términos de la dimensión de género, el panorama es variado, dependiendo del ODM y grupo de edad específico en cuestión. Con respecto al ODM 3, particularmente 232 Estimaciones propias con base en Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2008). Índice de Desarrollo Municipal 2000-2005 en México. 90 tratándose de la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres, a pesar de los recientes avances, los cargos de elección popular en el nivel federal ocupados por mujeres no alcanzan todavía una situación paritaria (representaban 37.4% en la Cámara de Diputados y 34.4% en el Senado), aunque se espera que la reforma político-electoral aprobada en diciembre de 2013 traiga consigo avances en la representación política de las mujeres en los próximos años. Por otra parte, 43% de las mujeres reportaban haber sido víctimas de algún tipo de violencia por parte de sus parejas durante su actual o más reciente relación en 2011.233 El hecho de que la mortalidad materna sea uno de los pocos ODM que, de seguir las tendencias actuales, no alcanzará las metas programadas para México, es también un indicador de los grandes retos en materia de igualdad de género que enfrenta el país. Mientras que las cifras de pobreza no muestran ninguna brecha significativa entre niños y niñas (lo cual, de cualquier forma, es de esperarse, pues estos cálculos se basan en información en el nivel de los hogares y, por tanto, no captan diferencias dentro del mismo), al tiempo que no hay disparidades pronunciadas en cuanto a la incidencia de pobreza en función del sexo de la jefatura del hogar (ya que 53.9% de los hogares con población menor de 18 años con jefatura masculina la padecían, mientras que la proporción de hogares con jefatura femenina fue de 53.5% en 2012) las mujeres siguen enfrentando desventajas frente a los varones en función de los ingresos. En su Informe sobre Desarrollo 2012 “Igualdad de género y desarrollo”, el Banco Mundial estimó en 80 centavos de dólar el ingreso de las mujeres por cada dólar de ingreso de los hombres en México. Esto se acentúa en los 125 municipios con el menor IDH, siendo que en 108 de ellos la brecha entre los ingresos masculinos y femeninos es mayor a 2 000 dólares al año, y más de 19% de los hogares en esos municipios son encabezados por mujeres.234 Sin embargo, en el caso del trabajo infantil, 72.3% de las personas de 5 a 17 años que trabajaban en 2011 eran varones, aun cuando las niñas y las adolescentes están, por lo general, desproporcionadamente ocupadas en labores domésticas, a expensas de su educación u otras actividades. La asistencia a la escuela secundaria es también mayor entre las niñas que los niños, pero –según datos de la Encuesta Nacional de Juventud 2010- entre aquellos que no estudian ni trabajan, 64% de ellos eran adolescentes mujeres entre 12 y 18 años. Este resultado sugiere que, aun cuando las adolescentes son más propensas a permanecer en la escuela en el nivel secundaria y media superior, son también más propensas que los adolescentes varones a no trabajar cuando no estudian. Si bien en todos los niveles de educación obligatoria el número de estudiantes mujeres es ligeramente superior al de los hombres, existen diferencias estatales considerables, que aumentan conforme se avanza en la edad. En lo que respecta a las disparidades entre los subgrupos de edad dentro de la población infantil y adolescente, varios indicadores no sólo arrojan peores resultados para los adolescentes que para los niños de menor edad, sino mayores disparidades entre los adolescentes dependiendo de su sexo, de las características de sus hogares, en función de su ubicación en el ámbito urbano o rural o bien de acuerdo con su carácter indígena o no indígena. Por ejemplo, entre las adolescentes 12 a 19 años la prevalencia de anemia fue el doble que la observada entre los varones en ese mismo rango de edad (7.7% vs 3.6%, según la ENSANUT 2012). Por su parte, los nuevos casos de VIH/SIDA entre los menores de 15 años han permanecido sin grandes cambios estadísticos desde el inicio de la epidemia en cuanto a la proporción de niños y niñas, pero la brecha se amplía entre las edades de 15 y 29 años, en las cuales los varones presentan casi cuatro veces más casos, según la información compilada por CENSIDA en 2009. Por último, sólo 1 de cada 10 adolescentes en conflicto con la ley es mujer y, aunque hay relativamente poca información sistemática y confiable en cuanto a la violencia contra los niños, las niñas y los adolescentes, el alto número de homicidios entre la población de 15 a 19 años en comparación con edades más tempranas, indica no sólo la importancia de enfocarse en este grupo de edad, sino también el singular reto que presenta el cumplimiento de sus derechos. 233 Adicionalmente, 3 de cada 10 mujeres mexicanas mayores de 15 años señalaron haber tenido algún incidente de violencia en el ámbito laboral, como acoso, discriminación, hostigamiento o abuso sexual, mientras que en las adolescentes y jóvenes de 15 a 24 años 23.1% señaló haber padecido violencia emocional (Instituto Nacional de las Mujeres, 2011). “4 de cada 10 mujeres han sufrido violencia por parte de su pareja”. Comunicado de prensa 111 (México, 24 de noviembre de 2011). 234 Estimaciones propias con base en Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2008). Índice de Desarrollo Municipal 2000-2005 en México e información del Censo 2010. 91 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Sin embargo, existen otro tipo de disparidades que afectan a distintos grupos etarios. Por ejemplo, al analizar la pobreza infantil con base en el MCS-ENIGH 2012 por subgrupos de edad, es posible apreciar que ésta es menor en términos relativos entre la población de 12 a 17 años (50.1%), en tanto que para el grupo de 0 a 1 año ascendió a 54.6%, en el de 2 a 5 fue 56.4% y en el de 6 a 11 era de 55.6%. Asimismo, y dada la existencia de programas específicos para este sector de la población, llama especialmente la atención que el grupo de menores de un año presente una proporción de población con carencia por acceso a servicios de salud significativamente más alta que los demás subgrupos etarios (27.5%, frente a un rango de 18-19% en las edades posteriores). La respuesta de políticas públicas para mejorar la situación de la población infantil y adolescente en mayor desventaja Si bien la evidencia presentada en relación con los avances y brechas persistentes en el cumplimiento de los ODM no permite analizar exhaustivamente las principales dimensiones de la desigualdad que afectan a la niñez y la adolescencia debido a que no en todos los temas o indicadores se cuenta con la desagregación de la información requerida, sí permite identificar el perfil de los grupos de población menor de 18 años que enfrentan situaciones de desigualdad y desventaja. Con base en este análisis, es posible abogar para que las políticas públicas les den una atención prioritaria, aún cuando el análisis de su cobertura y eficiencia para llegar a la población que enfrenta la vulneración de sus derechos presente algunas limitaciones. En general, los avances en la cobertura que registran el Seguro Popular o las modalidades educativas presentes en las áreas rurales de alta concentración de población indígena son evidentes, pero todavía existen dificultades para relacionar sus logros con un perfil específico de la población beneficiaria que permita identificar si efectivamente están llegando a los sectores en situaciones de mayor desventaja. Aun cuando el objetivo de muchos programas es explícitamente a favor de la equidad, los mecanismos de evaluación de su impacto sobre sus beneficiarios no siempre son lo suficientemente precisos para apreciar su eficacia en el logro de dicho objetivo. Tal vez existe información muy detallada sobre los beneficiarios dentro de las unidades de gestión de los mismos programas, pero ésta generalmente no es de fácil acceso al público en general, lo que implica que sólo se pueden elaborar estimaciones con base en los datos proporcionados por encuestas o la información derivada de los censos. Algunos de los programas de superación de la pobreza, como Oportunidades, sí publican información de sus beneficiarios con mayor detalle, permitiendo una apreciación más certera sobre el carácter equitativo o no de su cobertura, pero se requieren análisis adicionales para complementar los registros oficiales y determinar si los niños indígenas, pobres o rurales a los que llega son efectivamente los menos favorecidos de entre los posibles beneficiarios. Con base en la información disponible, Oportunidades parece destacar entre los programas analizados por estar llegando a un número significativo de niños indígenas y a los que se encuentran en pobreza y pobreza extrema, pero también es importante considerar que existe un porcentaje significativo que no está cubierto por el programa (alrededor de 47.4% de la población menor de 18 años en pobreza extrema, con base en estimaciones derivadas de la ENIGH 2012). El Seguro Popular, por su parte, ha alcanzado una cobertura considerable en zonas rurales, en tanto que la inclusión de la población indígena a este esquema de aseguramiento también ha registrado avances. Al mes de junio de 2013, la afiliación en localidades donde más de 40% de la población es hablante de lengua indígena ascendió a 6.6 millones de personas y, de acuerdo con la ENSANUT 2012, en 2006 64.9% de la población indígena no contaba con protección social en salud, en tanto que para 2012 esa proporción de redujo a 22.1%. No obstante, persisten desafíos para lograr el acceso efectivo de la población indígena a los servicios de salud a través del Seguro Popular, tales como los relacionados con barreras culturales y lingüísticas, además de problemas de distribución y abasto de medicamentos, baja disponibilidad de infraestructura física e insuficiencia de personal capacitado, lo que refiere a la importancia de avanzar a un ritmo más acelerado para hacer frente al rezago acumulado por esta población. 92 © UNICEF México / Carlos Dardón Por su parte, el Seguro Médico Siglo XXI (antes Seguro Médico para una Nueva Generación) ha incrementado su cobertura en las áreas rurales (65.1% de los niñas y niños menores de 5 años viviendo en dichas áreas son beneficiarios del mismo, frente a 43.8% en las zonas urbanas) y entre aquellos hogares con ingresos por debajo de la línea de bienestar (74%), además de que en las zonas rurales 52% de sus beneficiarios lo eran también de Oportunidades, de acuerdo con datos de 2012. Ese mismo año, poco más de la mitad de los niños indígenas (55.8%) estaban afiliados al SMSXXI, lo cual representa un avance importante, pero también cabe considerar que, de acuerdo con un estudio de 2010235, 36.4% de las familias indígenas con niños menores de 5 años señaló que, a pesar de cumplir con los requisitos de afiliación, no eran parte del programa debido a que al momento del parto fueron atendidas por médicos particulares o parteras de la localidad. Por su parte, el Programa de Apoyo Alimentario (PAL), que tiene por objetivo proporcionar apoyo a familias que en su comunidad no cuenten con la infraestructura para permitir la condicionalidad de Oportunidades (esto es, comunidades que carecen de los servicios educativos y médicos que permitirían a estas familias cumplir con las corresponsabilidades), debería por definición llegar a los niños y niñas menos favorecidos que los beneficiarios de Oportunidades, pero el programa presenta problemas en la definición de su población objetivo y también información insuficiente para determinar si efectivamente está alcanzando a este sector. 235 Universidad de Chapingo-Comisión Nacional de Protección Social en Salud. Procesos y mecanismos de acceso efectivo de la población indígena a los servicios de salud a través del Seguro Popular, 2010. 93 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD El PAJA, a su vez, si bien se enfoca a niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad por su condición de miembros de familias de jornaleros agrícolas migrantes, es un programa relativamente pequeño que sólo alcanza a una proporción muy reducida de su población potencial. Según la Evaluación Específica de Desempeño 2012-2013 del programa, existe una brecha de 78% en su cobertura. No obstante, sus beneficiarios efectivamente se encuentran en una situación de gran desventaja para el cumplimiento de sus derechos y son de destacarse los esfuerzos para mejorar la articulación con el programa Oportunidades para mantener los beneficios de éste a pesar del carácter migratorio de las familias jornaleras. En 2013, 58.2% del padrón de LICONSA correspondía a niños y niñas menores de 12 años, pero al considerar únicamente a aquellas personas en ese rango de edad viviendo en hogares con ingresos por debajo de la línea de bienestar, esta proporción ascendía solamente a 22.3% del total. Asimismo, la mayoría de los beneficiarios de LICONSA (71.4%) se encontraban en localidades urbanas (predominantemente en el Estado de México y el Distrito Federal, que concentran a 45% del total de beneficiarios), lo que indica que la cobertura en zonas rurales no parece ser la requerida, dadas las mayores prevalencias de desnutrición y anemia en dichas zonas. Por su parte, las evaluaciones practicadas al programa de Desayunos Escolares y a la Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA) no han logrado valorar su operación e impacto nutricional, dado su alto grado de descentralización y su heterogeneidad. Un obstáculo relevante para que los programas analizados tengan un mayor impacto en términos de equidad radica en asegurar las condiciones que permitan a las familias tomar plena ventaja de los beneficios, tanto en términos de infraestructura física como de calidad. En el caso del sector salud, por ejemplo, el Seguro Popular enfrenta desafíos en la provisión efectiva del servicio con respecto a la afiliación, pues algunos de sus beneficiarios aún dependen de otros proveedores de servicios no subsidiados. Esto también se hace evidente en las evaluaciones a los programas que han reportado un uso persistente de instalaciones médicas privadas en las comunidades rurales. Además, según la ENSANUT 2012, los principales usuarios de consultorios médicos adyacentes a farmacias privadas fueron afiliados al Seguro Popular (39.2%). En el caso de la educación, los esfuerzos para expandir la cobertura en educación básica han dado la oportunidad a niños y adolescentes de asistir a la escuela, pero bajo la dirección de maestros menos capacitados y en ambientes menos propicios y con insuficiente infraestructura para el aprendizaje. Si a esto se suman las insuficiencias en la definición y cuantificación de la población potencial y objetivo de algunos de los programas que buscan el mejoramiento de la cobertura y calidad de la educación básica, es posible advertir la complejidad de los desafíos que enfrenta el sector educativo. México es un país que enfrenta desigualdades persistentes y arraigadas. Los niños y las niñas nacidos en familias pobres, indígenas y rurales no tienen las mismas oportunidades de desarrollarse, de prosperar y de que se cumplan sus derechos que otros habitantes que no enfrentan esta situación de desventaja. En años recientes, el diseño de programas innovadores ha permitido aumentar la cobertura de los servicios sociales con el objetivo explícito de mejorar los niveles de desarrollo humano y cerrar las brechas de desigualdad e incumplimiento de derechos, bajo el objetivo de lograr un país más incluyente, aunque todavía queda camino por andar para mejorar los mecanismos de información necesarios para evaluar plenamente su eficacia. En este sentido, a pesar 94 de que se cuenta con un sistema de evaluaciones periódicas y rigurosas, las insuficiencias que todavía se observan en varios programas para definir con precisión sus respectivas poblaciones potenciales y objetivo, representan un reto para comprender en qué medida los programas actúan efectivamente como un vehículo para disminuir la desigualdad. Además, los avances en la cobertura y progresividad en el conjunto de programas que proveen servicios necesitan ser acompañados por una mejoría en la calidad de los mismos, para asegurar que no se perpetúen las disparidades existentes en la población infantil y adolescente beneficiaria. Por último, los programas orientados a la población en pobreza y especialmente a los niños, las niñas y los adolescentes, debieran reforzar su coordinación en un marco en el que, al tiempo que se avance en la consolidación de un sistema universal de protección social, se mejore la identificación de sus beneficiarios en mayor desventaja, pero contemplando beneficios diferenciados en función de las características específicas de los hogares. La integración de un padrón con identificación única de beneficiarios de programas sociales, planteada en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y que ya se está elaborando dentro de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), puede significar un avance favorable en este sentido, con mayor razón si también compila información de beneficiarios de programas coordinados por otras secretarías. La creación de un sistema universal de protección social en la actual coyuntura de México es particularmente relevante, ya que ésta desempeña un papel fundamental para fortalecer la resiliencia de los niños, las familias y las comunidades, a la vez que para alcanzar una mayor equidad y apoyar el desarrollo económico y social. Adicionalmente, en el caso de la infancia, las bondades de un esquema de protección social –articulado con la política económica y social y que tome en cuenta sus necesidades– trascienden esta etapa de la vida, mejoran las condiciones individuales y familiares y generan condiciones efectivas para romper la transmisión intergeneracional de la pobreza y la exclusión. El logro de la gran mayoría de los ODM está al alcance de México. Gracias a la notable inversión que el país ha hecho para consolidar una plataforma de generación de información estadística sólida, confiable y de calidad que permite identificar con claridad las disparidades geográficas, étnicas y de género en una gran cantidad de variables, así como a los esfuerzos de fortalecimiento e institucionalización de la política de desarrollo social, incluyendo una medición de la pobreza basada en derechos y una política integral de evaluación y la implementación gradual del presupuesto por resultados, es posible vislumbrar los avances y los desafíos pendientes para que dicha política se consolide como una auténtica palanca para lograr una sociedad más incluyente. En el período comprendido desde la adopción de la Declaración del Milenio hasta la actualidad, México y los demás países han logrado avances considerables no sólo en el logro de las metas –como se analiza en el presente documento- sino también en el desarrollo de sistemas estadísticos, herramientas de monitoreo y articulación de acciones para el cumplimiento de las mismas. Sin duda, ese aprendizaje acumulado constituye una base muy promisoria para construir una agenda de inclusión social efectiva. Ahora que la comunidad internacional discute la agenda de desarrollo post-2015, una prioridad crítica debe ser mantener el protagonismo de los derechos de la infancia y la adolescencia primero en el debate y después en los acuerdos que se logren para impulsarla, bajo la perspectiva de identificar y cerrar las brechas de aquellos que enfrentan las mayores desventajas mediante políticas públicas con un claro enfoque a favor de la igualdad. 95 ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON EQUIDAD Fuentes consultadas Banco Mundial, Implementation, Completion and Results Report IBRD-70610) on a Loan in the Amount of US$350 Million to the United Mexican States for a Third Basic Health Care Project, recuperado de : http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2010/07/27/000333038_201007 28000016/Rendered/INDEX/ICR11270P066321C0disclosed071261101.txt 2010 Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP), Caracterización de los 125 municipios con menos desarrollo humano en 2010, Documento de Trabajo núm. 147, México, 2013. 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