Desarrollo local/regional e industrialización

Desarrollo local/regional e industrialización
Dr. J.G.M. Hilhorst
Desarrollo local/regional e
industrialización *
Dr. J.G.M. Hilhorst
1.
lntroducción
Los tres temas principales que contempla este
documento son: i) Ia relevancia, para los países
en desarrollo, del concepto de los nuevos distritos industriales; ii) Ia aparente necesidad continua de teorizar acerca del crecimiento industrial
aglomerado; y iii) Ia importancia del desarrollo
agrícola para el desarrollo industrial de carácter
local y regional. Se concluye que el concepto de
nuevos distritos industriales no es relevante para
comprender Ia industrialización en las regiones
periféricas de los países en desarrollo y que, a
pesar de Ia introducción de políticas de descentralización, el desarrollo industrial local dependerá ampliamente, como antes, de Ia asignación de
recursos por parte del gobierno central, de Ia
estabilidad del gobierno y del rol jugado por las
empresas grandes y medianas, incluyendo las
compañías multinacionales (CMNs). Se argumenta, además, que sin Ia realización de esfuerzos
especiales para desarrollar Ia agricultura, es
menos probable que ocurra un desarrollo industrial.
En Ia Sección 2 se discute el concepto de nuevas distritos industriales, mientras que en Ia Sección 3 se revisan otros tres tipos de aglomeración industrial. En Ia Sección 4 se considera el rol
de las empresas de pequeña escala en el
desarrollo económico local, seguido, en las Secciones 5 y 6, de una breve discusión acerca de Ia
importancia de incrementar Ia productividad
agrícola en el ámbito del desarrollo local y de las
políticas de descentralización en curso. Antes de
entrar en estas materias, se actualizan algunos
desarrollos importantes en otras áreas de Ia economía, dada su relevancia para las economías
regionales.
*
**
Contrariamente a las principales corrientes económicas de hace diez años, Ia Nueva Teoría del
Crecimiento y Ia Nueva Teoría de Comercio lnternacional asumen ahora que Ia producción de
bienes y servicios tiende a ocurrir bajo circunstancias de economías de escala, y que Ia competencia imperfecta es Ia estructura de mercado
dominante. La aceptación de estos supuestos es
reconocida con satisfacción por parte de los economistas locales y regionales que las han aceptado por largo tiempo, si bien sólo en su capacidad para explicar Ia estructura espacial. Otro
desarrollo importante en Ia macroeconomía ha
sido el surgimiento de Ia noción de que Ia tasa
de progreso tecnológico no debiera ser considerada como una variable exógena, como solía ser
el caso, sino que puede explicarse por variables
como gastos en lnvestigación y Desarrollo (I+D)
y en educación. Está relacionada con esto Ia
proposición de que Ia polÍtica de gobierno puede
funcionar como codeterminante de Ia estructura
económica de un país, puesto que el gobierno
-mediante políticas específicas y acuerdos internacionales de comercio- es capaz de influir decisivamente en Ia ventaja competitiva de un país,
siendo el tamaño del mercado doméstico Ia clave para el desarrollo de economías de escala (1).
Está por verse hasta que punto puede, el rol del
Estado, ser endógeno en los modelos económicos, pero está claro que en un número de casos
las empresas han influido sobre Ia política de
gobierno.
Goel y Ram (1994) mostraron que Ia teoría del
cambio tecnológico endógeno tiene una relevancia considerable para los países industrializados,
pero esta relevancia en el caso de los países en
desarrollo debe, al menos en Ia actualidad, ser
cuestionada (2). Su conclusión es apoyada por
Conferencia de despedida dictada el 4 de diciembre de 1996 en el lnstituto de Estudios Sociales.
Profesor de Economía y Planificación Regional en el Instituto de Estudios Sociales
Revista eure (Vol. XXII, Nº 68), pp. 7-27, Santiago de Chile, abril 1997
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Bell y Pavitt (1993), quienes mostraron que Ia
mayor parte del progreso tecnológico en los países en desarrollo ocurre debido a Ia adquisición,
por parte de firmas nacionales, de equipamiento
y maquinaria de afuera, y mediante transferencias directas de las CMNs que no están dispuestas a compartir sus progresos con otros y que
prefieren, en su Iugar, instalar sucursales en estos países. El progreso tecnológico de carácter
endógeno en países en desarrollo tiene Iugar
particularmente en filiales de industrias cuyos
productos tienen menores requisitos de desempeño, y donde Ia relación precio/calidad es tal que
los clientes están dispuestos a aceptar una menor calidad. Estos hallazgos implican que lo que
puede sostenerse para las economías desarrolladas, no puede hacerse completamente -o de
ninguna manera- para los países menos desarrollados.
Otro tipo de alcance tiene que hacerse, respecto
de los desarrollos, en cuanto a pensar en el rol
del Estado como una influencia positiva en el
crecimiento y las ventajas competitivas. Este alcance se relaciona con Ia naturaleza (democrática o autoritaria) del Estado y sus nexos con el
mercado. Gourevitch (1993) mostró que no es
posible, e incluso es errado, discutir Ia relación
entre Ia naturaleza del Estado y del mercado
como mecanismos de asignación en forma aislada, ya que éste es un problema que no está debidamente especificado (3). Alesina y Perotti
(1994) muestran su preocupación sobre este problema, relacionando Ia tasa de crecimiento no sólo
con Ia existencia o no de instituciones democráticas, sino también con Ia desigualdad del ingreso y Ia estabilidad política, aparte de las variables económicas "normales" como Ia acumulación
de capital (4). Ellos encuentran evidencias considerables que apoyan Ia profunda y temprana percepción de que el crecimiento económico de un
país no está tan influenciado por el hecho de si
está o no regido por un gobierno democráticamente elegido o por un dictador, como lo está
debido a Ia estabilidad del régimen político (p.
359). Sus conclusiones más importantes son que
Ia estabilidad política crea un ambiente que conduce al crecimiento, que es probable que las tasas de crecimiento tenderán a ser superiores
cuando Ia tierra y el ingreso están distribuidos
con mayor equidad y que Ia inversión en recursos humanos contribuye a incrementar Ia tasa de
crecimiento.
8 eure
Finalmente, deben mencionarse algunas indicaciones hechas por Ettlinger (1994). La autora
mostró que el desarrollo económico y las formas
en que Ia competitividad es obtenida o mantenida están muy relacionados con Ia naturaleza de
las interrelaciones entre Estado, empresas, bancos y sindicatos laborales y cómo estas
interrelaciones se han institucionalizado. Ella
menciona las diferencias entre Alemania y Japón,
de un lado, y entre Gran Bretaña y Estados Unidos, de otro, mostrando que en el primer par los
bancos y las empresas tienen intereses comunes en promover Ia productividad industrial, con
Ia disposición del estado para garantizar créditos, mientras que en el segundo par de países
los bancos y el Estado muestran una actitud
mucho menos cordial. También los sindicatos tienen roles diferentes: mientras que en Japón y
Alemania adquirieron un rol en Ia toma de decisiones y se involucraron en el control de calidad
y en el mejoramiento de los métodos de trabajo,
en Estados Unidos y Gran Bretaña su interés se
centra principalmente en las condiciones de trabajo. Hay un conocimiento sistemático mucho
menor acerca de Ia naturaleza de estas relaciones y su importancia para el crecimiento económico en los países en desarrollo. Sin embargo,
su relevancia para Ia tasa de crecimiento económico no debería desatenderse a priori.
Como se aclarará más adelante, un área de Ia
economía regional, particularmente aquella que
se relaciona con el concepto de nuevas distritos
industriales, ha recurrido a dos de los desarrollos
principales mencionados más arriba: el desarrollo endógeno y las interrelaciones entre el Estado
local y las empresas. Aparentemente, lo que se
refiere en particular a las economías de escala,
Ia transferencia de tecnología y Ia importancia
continua del Estado centralizado, no ha sido observado en Ia literatura concerniente a este concepto.
2.
El concepto de nuevo
distrito industrial
La noción original de distritos industriales se remonta a Marshall (1920). quien intentó explicar
el fenómeno de localización de industrias especializadas, esto es, Ia aglomeración de una o más
ramas industriales en una ciudad o área particulares. Sus tres argumentos principales fueron: i)
tanto las empresas como los trabajadores obtie-
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nen una ventaja de Ia concentración en un Iugar
determinado; ii) surgirán empresas proveedoras
en dichos lugares, Ia que les permitirá vender a
menor precio; y iii) el conocimiento tecnológico
podrá transmitirse más fácilmente en un centro
como ese, de manera tal que las utilidades en
productividad podrán generarse también más fácilmente (5). Los geógrafos económicos han agregado a este concepto Ia noción de economías de
aglomeración, para englobar tanto las economías
de escala internas como externas. Esto figura en
Ia antigua tradición de Ia geografía económica, y
sirvió particularmente para explicar el desarrollo
espacialmente diferenciado, permitiendo también
a Ia historia jugar un rol. Como entonces, el concepto de Marshall ayuda a explicar Ia aglomeración industrial y Ia especialización, pero no explica el crecimiento económico regional diferencial.
El concepto de Marshall no debiera, por lo tanto,
confundirse con las ideas acerca de los nuevos
distritos industriales puestas en marcha en los
últimos 10 años, aproximadamente, por autores
como Piore y Sabel (1984), Scott (1988, 1992),
Storper (1989, 1991) y Garofoli (1992). Ellos se
basan en Ia evidencia del caso que se comenta y
los distritos que ellos describen están caracterizados por economías de alcance, el tamaño
pequeño de las empresas y su proximidad, las
relaciones de confianza entre empresarios así
como entre ellos y los trabajadores, Ia existencia
de asociaciones de empresarios, Ia actitud de
apoyo de los gobiernos locales, especialización
sectorial, tecnología avanzada, competencia entre empresas basadas en innovación más que en
los recortes salariales o de precios, y Ia especialización flexible. En Ia óptica de Amin (1994) [citada par Hardill, Fletcher y Montagné-Villette
(1995)], las características básicas de los nuevos
distritos industriales son: i) el desarrollo histórico
de procesos socioeconómicos e instituciones; ii)
una estructura semejante a un sistema, que sostiene al empresariado individual; y iii) el rol de las
características socioculturales e institucionales
locales. Obviamente, un distrito industrial definido según estas cualidades corresponde a otro
concepto distinto al de Marshall. Esto es también
indicado por Hardill y sus coautores, quienes
concuerdan con Harrison (1992) en que Ia
teorización sobre distritos industriales parte del
concepto de Marshall en cuanto a que enfatiza Ia
interdependencia de las empresas, sus límites
flexibles, Ia competencia en cooperación y lo
importante de Ia confianza en el mantenimiento
de Ia colaboración entre actores dentro de un
distrito.
Aparecen dos preguntas: ¿puede ser considerado como un concepto claro, y es acaso relevante
para comprender el fenómeno en los países en
desarrollo? Sobre Ia primera pregunta, Ia respuesta tiene que ser que el concepto es a Ia vez claro
y no tan claro. Es claro porque, como fue originalmente definido, describe un número de fenómenos interrelacionados que han sido observados, si no necesariamente medidos, a Ia vez que
colaboran para entender Ia realidad. No es claro,
sin embargo, cuando miramos Ia que ha pasado
con él. La literatura muestra que éste ha ejercido
una enorme atracción en los autores que han
estudiado otros casos de crecimiento industrial
aglomerado, y que aparentemente no pueden
resistir Ia tentación de Ilamar a su propio caso un
distrito industrial, y con ello cambiar los contenidos del concepto (6). Esto deriva, hasta cierto
punto, de Ia circunstancia que cada caso descansa en una serie de supuestos implícitos en
relación al ambiente general de las industrias en
estos distritos, concernientes a Ia importancia de
una empresa de gran escala, el rol del gobierno
central y Ia interrelación entre los bancos, empleados, sindicatos y sociedad civil. Lo anterior
puede diferir considerablemente de país en país
y puede influenciar las relaciones entre dichos
actores de manera importante. Esta anomalía,
especialmente aquella de llamar a diferentes fenómenos por el mismo nombre en Ia teorización
sobre desarrollo económico local y regional, también deriva de las diferencias en los paradigmas
utilizados en el estudio del desarrollo local diferencial (7). El cambio en los contenidos se aclara
cuando se consideran los casos que se destacan
como ejemplos de nuevos distritos industriales.
Los casos más famosos son Emilia-Romagna en
ltalia, Ruta 128 cerca de Boston y Silicon Valley
en los EE.UU., mientras que menos citados son los
casos de West Flanders en Bélgica, BadenWurttemberg en Alemania y West Jutland en Dinamarca (Schmitz y Musyck, 1994). AI tiempo que
los casos de Emilia-Romagna y West Flanders
aparecen próximos a este concepto, los casos de
Silicon Valley y Route 128 no calzan de modo
alguno, en Ia medida que están referidos a una
industrialización totalmente nueva. El caso de
Baden-Wurttemberg también parece pobre, porque una de sus industrias líder es Daimler-Benz,
una firma que difícilmente puede describirse como
pequeña. Aunque algunos de estos casos repre-
eure 9
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sentan descripciones de empresas aglomeradas
que comenzaron pequeñas y crecieron rápido (8),
algunas de estas empresas se transformaron en
CMNs o en parte de las mismas, a Ia vez que, en
suma, no muestran las características básicas
identificadas por Amin, para mencionar sólo algunas de las deficiencias. Es por ello que Schmitz
y Musyck (1994:890) dicen acertadamente que
"el mismo concepto es utilizado para describir
realidades diferentes", mientras que Park y Markusen (1995:83) se adelantan un paso y hablan de
"Ia elasticidad en Ia connotación de 'nuevo distrito industrial', [que] obstaculiza un esfuerzo en el
análisis tanto agregado como comparado".
Schmitz y Musyck identifican dos aspectos importantes de las áreas que calzan con el concepto: en los cuatro casos estudiados había una tradición industrial, y cuando las industrias existentes se encontraron en dificultades fueron capaces de trabajar juntas y traer al Estado como
soporte de sus esfuerzos para sobrevivir. En otras
palabras, el concepto es relevante para un número restringido de casos, esto es, áreas industrializadas establecidas que, luego de un período
de constreñimiento, logran desarrollar un nuevo
y dinámico crecimiento. En estos casos, Ia teoría
de cambio tecnológico endógeno y el rol del Estado desempeñan importantes papeles; de ahí
que estos aspectos de Ia Nueva Teoría del Crecimiento fueron tomados por esta escuela de
economistas regionales.
La discusión también trajo a Ia luz Ia idea de otras
aglomeraciones industriales de rápido crecimiento, como Silicon Valley, en áreas que no estaban
industrializadas anteriormente. La explicación de
estos fenómenos requiere de Ia presentación de
razones de atractividad de estas áreas para los
empresarios de afuera, y posiblemente de Ia introducción, en este argumento, de razones para
Ia ausencia o pérdida de atractividad de áreas
que han sido el locus de Ia aglomeración industrial (9). Dicho de otra forma, aún cuando el nuevo concepto ayuda a comprender por qué algunas aglomeraciones industriales crecen más rápido que el resto de Ia economía, no ayuda a
entender por qué otras áreas podrían mostrar este
comportamiento. Aún permanece sin explicación
el crecimiento industrial aglomerado en áreas
donde existía una actividad industrial muy pequeña, o bien ésta no existía. Puesto que muchas
regiones en países en desarrollo no tienen industrias aglomeradas, Ia importancia de los nuevos
distritos industriales para estos países continúa
10 eure
restringida a unas relativamente pocas áreas urbanas con tradición manufacturera.
3.
Otros tipos de rápido
crecimiento industrial
aglomerado
Parece útil distinguir, finalmente, tres tipos de
desarrollo industrial aglomerado, además de los
ya analizados, en términos del concepto de nuevos distritos industriales. Estos tipos adicionales
se refieren a Ia industrialización en áreas que,
hasta ahora, difícilmente han tenido manufacturas o no las tienen del todo. Así, el segundo tipo
corresponde a establecimientos industriales sustentados por el gobiemo o palos de crecimiento;
el tercero es Ia zona de procesamiento para exportación; mientras el cuarto tipo es Ia nueva industrialización aglomerada que surgió sin apoyo
gubernamental.
Ya que estos tres tipos se han discutido en el
contexto de Ia situación en los países en desarrollo, el argumento debe considerar Ia estructura
centro-periferia que existe en Ia mayoría de ellos.
Un enfoque teórico apropiado a este fenómeno
es Ia teoría de acumulación causa-efecto. En Ia
mayoría de los países en desarrollo el centro
consiste de sólo un, o a veces algunos centros
de actividad industrial. Su crecimiento a lo largo
de los últimos treinta años más o menos, especialmente bajo condiciones de políticas de sustitución de importaciones e integración de los
mercados nacionales debido a Ia inversión en
infraestructura, ha contribuido a borrar muchas
de las actividades manufactureras en áreas
periféricas. Krugman (1991) (10) admite que su
modelo, que describe Ia acumulación causa-efecto
(Myrdal 1957) (11), tiende a 'sobresimplificar en
varios sentidos', pero debiera agregarse que su
elaboración sobre el modelo también pasa por
alto factores importantes. Estos son el rol del
Estado, Ia importancia de desarrollos negativos
en el centro que pueden hacerlo menos atractivo
para Ia expansión o incluso establecimiento de
las empresas, y también el descuido de factores
como el cambio tecnológico, que pueden hacer
más atractiva otra localización. Además, el requerimiento del modelo de Krugman -en el sentido de que debe haber una gran proporción de
gasto industrial en relación al gasto nacional para
el surgimiento de una estructura centro-periferiamás bien corresponde débilmente a Ia evidencia
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detectada en muchos países en desarrollo donde las estructuras centro-periferia ocurren muy a
menudo, siendo que Ia porción del gasto en
manufacturas es inferior a Ia de los costos de
transporte. Aun así, al tiempo que, en efecto, Ia
baja en los costos de transporte y Ia concentración inicial de industria manufacturera contribuye
a Ia polarización, no hay razón para asumir que
los bajos costos de transporte en particular harían impracticable Ia atractividad de áreas
periféricas, en Ia medida que hay otras razones,
nuevas o adicionales, para Ia atractividad de esas
áreas. Esta atractividad puede ya existir o puede
ser creada; su creación puede tener Iugar debido
al cambio tecnológico en combinación con nuevas estructuras de mercado (12), o a incentivos
gubernamentales. Puede consistir en belleza
natural para firmas de ingeniería "hi-tec" o en un
ambiente natural virgen con suficiente capacidad
disponible para permitir a las empresas contaminantes quedarse dentro de los Iímites de Ia legislación ambiental.
Park y Markusen (1995:86) argumentan en sentido similar (13), criticando Ia literatura acerca de
los nuevos distritos por su énfasis en variables
endógenas. Ellos subrayan su argumento refiriéndose a tres casos surcoreanos de crecimiento
industrial aglomerado. En estos casos el gobierno, con Ia intención de reducir el crecimiento de
Seúl, forzó Ia inversión privada a Ia manera de
sucursales o trasplantes completos en las tres
áreas que investigaron, donde había una sobreoferta de mano de obra barata. Así, Ia política del
gobierno bajo Ia forma de incentivos como una
variable exógena, a Ia par con Ia inversión privada como otra variable exógena, junto con Ia disponibilidad de mano de obra barata en dichas
áreas, explican Ia aglomeración industrial. lnicialmente, las empresas en estas aglomeraciones no
tuvieron lazos interempresariales. La mayor parte de los establecimientos se comprometieron con
Ia producción masiva y tuvieron sólo un poco de
I+D local. Las nuevas aglomeraciones industriales surcoreanas son, por lo tanto, el resultado de
una política gubernamental de objetivos sectoriales y asignación regional, que tomó en cuenta
los intereses de las firmas. La especialización
sectorial sigue a Ia política económica nacional;
Ia localización de sectores es efecto de Ia política regional.
Como se ha sugerido anteriormente, el interés
de los empresarios en instalar establecimientos
en áreas periféricas de su propio país dependerá
de un número de factores, entre los cuales se
cuentan Ia naturaleza del Estado y Ia manera en
que el trabajo, los empresarios, los bancos y el
Estado se interrelacionan. Este punto es
ejemplificado por el caso surcoreano, por una
parte, y por el caso brasileño, por otra. En Corea
del Sur, el Estado autoritario prohibió legalmente
Ia expansión de empresas en Seúl, incentivando
lo que solía llamarse parques industriales o polos de desarrollo en regiones limítrofes donde
había disponibilidad de mano de obra barata,
existía provisión de incentivos a los impuestos y
se erigían edificios llave en mano, forzando el
crecimiento industrial hacia Ia periferia (véase Park
y Markusen 1995). En este país, los supuestos
básicos son de que los empresarios querían expandir sus actividades, que había un Estado fuerte
y que Ia cooperación con el Estado se basaba en
acoger los intereses empresariales. En Brasil, Ia
industrialización en áreas periféricas fue considerablemente menos espectacular. El desarrollo
industrial tuvo Iugar principalmente en los estados que bordean el Estado de Sao Paulo, Ia parte más importante del área central del país. En
este caso, Ia evidencia es que las fuerzas en el
ámbito laboral tienen diferentes pesos. Campolina
Diniz (1994) argumenta convincentemente que
éstas fueron: Ia emergencia de deseconomías de
aglomeración en el Area Metropolitana de Sao
Paulo, al tiempo que surgieron economías de
aglomeración en otros lugares; las políticas
estaduales y de los gobiernos locales que se
contraponen con las políticas nacionales-regionales mediante el establecimiento de parques industriales y a través de Ia provisión de incentivos, es decir, un Estado débil; Ia búsqueda de
recursos naturales no explotados; Ia bastante
desigual distribución espacial del ingreso y de
recursos de investigación que hicieron de estas
áreas -que fueron bien dotadas con estos atributos- atractivas como localización para Ia inversión industrial; y finalmente, Ia integración del
mercado nacional mediante inversión en infraestructura de transporte y telecomunicaciones, que
incrementó Ia competitividad entre firmas y causó Ia declinación de industrias en áreas periféricas
que solían trabajar para mercados regionales. En
otras palabras, mientras en ambos casos el gobierno jugó un rol, éste fue bastante más débil
en Brasil que en Corea del Sur. En segundo Iugar, Ia búsqueda de recursos naturales no jugó
un papel en esta nación. Tercero, mientras el
principal mercado para los productos industriales
en Brasil es y fue el mercado nacional, el crecimiento industrial en Corea del Sur estuvo, desde
eure 11
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temprano, orientado a Ia exportación, con una
mano de obra barata inicialmente y luego un
cambio tecnológico, siendo esto de importancia.
El caso surcoreano se basó principalmente en
inversiones por parte de sus conglomerados típicos, siendo que en Brasil, las CMNs fueron importantes especialmente en Sao Paulo y Belo
Horizonte. Los efectos en Ia estructura espacial
de ambos países fueron bastante diferentes:
mientras el caso brasilero podría compararse con
Ia propagación de Ia notoria mancha de aceite, el
caso surcoreano puede asemejarse a un canguro saltarín, siendo el canguro el Estado acarreando al empresario hacia sitios periféricos. Mientras tanto, es importante hacer notar que los actores principales del lado de los empresarios, en
ambos procesos de expansión espacial de Ia industrialización, han sido las grandes y pequeñas
empresas, a Ia vez que en ambos casos Ia inversión extranjera directa (lED) jugó un rol, aún cuando no dominante. Las inversiones de las CMNs
fueron en general de naturaleza estratégica: estableciendo una presencia en un mercado que
estaba destinado a crecer. Pero mientras en Brasil los incentivos del gobierno hacia las CMNs se
relacionaron con Ia sustitución de importaciones,
en Corea del Sur Ia transferencia de tecnología
jugó un rol importante. En ambos casos, Ia
sobrepoblación en el centro otorgó un efecto de
empuje.
El tercer tipo de crecimiento industrial rápido y
aglomerado, particularmente aquel en las zonas
de procesamiento para exportación, puede explicarse sólo parcialmente en función de las mismas variables. Hasta ahora, estas zonas como
las de Hong Kong, Taiwán, Singapur, Indonesia,
Sri Lanka y Malasia, y en el área fronteriza de
México con los EE.UU., son suficientemente importantes como para destinarles una especial
atención (14). Aquí, el rol del Estado es bastante
obvio, especialmente aquel que se relaciona con
el país receptor y, a menudo también, aquel del
país donde se originan las inversiones, pero estas zonas de procesamiento no podrían crecer a
menos que las firmas decidieran que las oportunidades que ellas ofrecen son atractivas. La
mayoría de los establecimientos en estas zonas
son plantas de ensamblaje de propiedad extranjera.
Un rasgo importante de las plantas de ensamblaje fronterizas mexicanas es que menos de 2% de
sus insumos en material son de origen mexica-
12 eure
no, aunque a comienzos de 1993 había más de
2.000 plantas de ensamblaje que empleaban más
de 500 mil trabajadores (Brannon, James y Lucker
1994:1933-4). Brannon y sus asociadas explican
esto en parte haciendo referencia a las jerarquías
internas de las CMNs, que no permiten a los
administradores locales decidir comprar bienes
mexicanos. Esto lo relacionan con Ia óptica de
los administradores del nivel superior, en el sentido de que las plantas de ensamblaje debieran
ser vistas como centros de costo más que como
centros de beneficio. Sin embargo, cuando a los
administradores de Ia planta se les permite comprar insumos mexicanos, sólo algunos argumentan que el despacho es Iento y que lo que se
despacha es de baja calidad y muy caro. La experiencia en otras zonas de procesamiento no es
diferente (15). Sin embargo, cuando en el caso
de Malasia las CMNs localizaron sus plantas fuera de esas zonas, utilizaron más insumos locales, siendo Ia razón principal el hecho de que
están basadas en recursos.
El continuo incremento en el número de plantas
dentro de las zonas de procesamiento, en una
era de uso progresivo de métodos de producción
flexibles, aparece como notable debido a que
generalmente se dice que este sistema requiere
de Ia proximidad de las firmas involucradas, a Ia
vez que está caracterizado por una integración
más poderosa, no sólo dentro de Ia industria sino
también con los proveedores externos (véase
Echeverri-Carroll 1994:61). Echeverri-Carroll explica el fenómeno sugiriendo que las compañías
madre dan preferencia a Ia producción semiautomatizada en las zonas de procesamiento, más
barata que Ia automatización completa en sus
propios países, sin perder todas las ventajas de
Ia flexibilidad incrementada en ambas localizaciones. Es importante, dentro de Ia noción de especialización flexible, Ia naturaleza de las relaciones entre ensambladores y proveedores: ellas se
basan en Ia confianza y en un record comprobado de desempeño, e involucran una búsqueda
común hacia Ia mejor solución. Los productores
independientes de piezas localizados en zonas
de procesamiento, que han sido contratados para
proveer a los productores fordistas, parecen tener un futuro menos estable que aquellos que
trabajan in tandem con compañías compradoras, siendo Ia razón para ello el hecho de que las
condiciones contractuales no garantizan una continuidad de Ia relación. Pero al tiempo que Ia literatura acerca de los nuevas distritos requiere de
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Ia especialización flexible y de Ia proximidad entre firmas, Echeverri-Carroll (1994:63) deja en
claro que no hay necesidad de ello. La razón
básica para el éxito continuado de las zonas de
procesamiento para exportación es que, en particular, las sucursales reducen el costo de producción, el costo adicional de transporte es contrarrestado por un menor monto en salarios y el incremento en los costos de transacción internos
es menor debido a Ia nueva tecnología de comunicaciones. La importancia de Ia compensación
recíproca entre costos de producción y costos de
transporte y comunicaciones, se vuelve clara a
partir del caso mexicano. Siendo que los incentivos para las industrias fronterizas han estado en
su Iugar durante un tiempo relativamente largo, el
auge de los nuevos establecimientos tuvo Iugar
sólo después de Ia devaluación del peso mexicano en 1982, Ia que abarató Ia mano de obra en
mayor medida que en otros países con este tipo
de zonas (Echeverri-Carroll 1994:57) (16).
Los datos que existen sobre zonas de procesamiento en relación a sus nexos con empresas
locales contrastan de forma aguda con los hallazgos tipo "canguro saltarín" de Park y Markusen
y de Platzky. En los dos casos de rápido crecimiento industrial aglomerado en Corea del Sur,
detallados par Park y Markusen, surge eventualmente el subcontrato de PYMEs, en parte como
resultado de Ia desintegración vertical. En algunos antiguos casos sudafricanos patrocinados por
el Estado, Ia experiencia es similar. Como fue
presentado por Platzky (1995:262): las sucursales independientes establecidas tempranamente
crearon nexos con PYMEs en Ia misma zona o
cerca de ahí. Platzky también encontró que menos sucursales extranjeras crearon eslabonamientos hacia adelante y hacia atrás que aquellas
nacionales (Ibid.: Tabla 5A.17). En ambos países,
Ia estabilidad del gobierno y su administración
actuó como factor contribuyente.
Los objetivos de las firmas que utilizan el
equipamiento de las zonas de procesamiento para
exportación parecen ser, por Io tanto, diferentes
de aquellos de las firmas establecidas como canguros saltarines. Esto deriva, entre otras razones,
del surgimiento eventual de interrelaciones en
parques industriales principalmente ocupados por
compañías nacionales, Ia que contrasta con Ia
que hasta aquí ha sucedido en las zonas de procesamiento para exportación. También puede
decirse que, desde el punto de vista de una polí-
tica que apunta a Ia generación de empleo, Ia
creación de parques industriales en base a firmas de propiedad nacional es más atractiva que
Ia creación de zonas de procesamiento para exportación (17).
Es difícil discutir el desempeño de las CMNs en
estos dos tipos de aglomeración industrial sin
referirse a Ia globalización. Bajo Ia óptica de los
especialistas en comercio internacional, Ia importancia creciente de las CMNs es, en gran medida, debida a los diferenciales de costo de Ia mano
de obra (y no del salario) que existen entre países ricos y pobres, Ia competencia efectiva desde países de bajo salario y Ia integración que
acompaña a los mercados mundiales para los
productos industriales. La globalización, entonces,
conduce a las firmas a reformular sus estrategias
de inversión y, con o sin una reducción de su
tamaño localmente, a invertir en lugares donde
el costo del trabajo es considerablemente menor
que el nivel de su base doméstica, tanto como
sea posible invertir el excedente creado en otros
lugares. Las políticas de ajuste estructural de Ia
mayoría de los países en desarrollo permitieron
este movimiento de excedente invertible. Esto
puede, parcialmente, explicar el incremento en los
flujos de lED hacia países en desarrollo (18), fenómeno que en parte obstruye Ia observación del
cambio desde una organización de Ia producción
fordista hacia una flexible.
lncluso, si todos los factores básicos de Ia
globalización y el movimiento contrario a ella en
Ia forma de bloques comerciales emergentes
(Oman 1994; Sideri 1996) pueden todavía no ser
muy claros, el auge de Ia lED parecería indicar
que Ia necesidad de las firmas de permanecer
competitivas estimula su relocalización o Ia expansión de actividades en otros países. Este proceso es permitido por los gobiernos receptores.
Con Ia existencia de mercados mundiales crecientes y el deseo de Ia mayoría de las firmas de
mantener su porción de mercado o expandirla
(19), pueden obtenerse economías de escala en
forma automática, sin que ello sea necesariamente el objetivo primordial. La contribución de las
CMNs al desarrollo industrial, más allá de su interés en mano de obra barata y recursos naturales locales, se indica inter alia por su disposición
y habilidad para instalar facilidades de I+D, para
subcontratar firmas locales más de Io que Io hacían inicialmente y para permanecer después de
que los incentivos hayan expirado o los recursos
naturales se hayan extinguido.
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Es difícil juzgar esta disposición y capacidad, en
Ia medida que el pasado es un guía difícil en este
caso, con tantos parámetros determinando Ia
respuesta, lo que ha cambiado sólo recientemente
en términos relativos con Ia introducción de programas de ajuste estructural. Es interesante observar, sin embargo, que las CMNs extranjeras
han establecido facilidades de I+D en Europa
occidental (20) en vista de su proximidad a mercados con distintos gustos y distintas condiciones de costo de factores en relación a sus países de origen. En otras palabras, tanto las innovaciones de procesos como de productos son
investigadas cerca de sus filiales europeas (Foley
et al., 1996). En forma similar, por ejemplo en
Malasia, una campañía estadounidense en el
campo de las telecomunicaciones, establecida por
largo tiempo, montó servicios de I+D con cerca
de 60 empleados (Sivalingam y Yang 1993), mientras que una firma danesa en el campo de Ia
electrónica recientemente incrementó hasta 80
empleados Io que ella llama su centro de conocimiento en Singapur, en vista de Ia proximidad al
mercado chino. Estos parecen ser signos
esperanzadores para los países en desarrollo,
pero no está del todo claro que puedan generalizarse.
Aunque estos fenómenos pueden contribuir a
entender el comportamiento de las CMNs, no
necesariamente explican el de los gobiernos receptores. ¿Por qué los gobiernos eximen de impuestos a las utilidades o por qué darían un tratamiento prioritario a firmas extranjeras? Mientras
abundan las declaraciones públicas de los gobiernos sobre los objetivos de estas políticas, su significado sólo se podrá esclarecer una vez que se
sepan las razones privadas que estos gobiernos
puedan tener. Está claro, sin embargo, que los
programas de ajuste estructural que estos han
tenido que adoptar crean algunas de las condiciones necesarias. De otra parte, también está
claro que las CMNs son importantes para Ia transferencia tecnológica y que ellas crean empleo
directo e indirecto. Y aunque las zonas de procesamiento para exportación son menos interesantes desde este último punto de vista, Ia nómina
de salarios pagada en estas zonas se gastará en
el país receptor.
Queda por analizar un cuarto tipo de rápido crecimiento industrial aglomerado, más cerca de
áreas virtualmente no industrializadas: son ejemplos de ello los complejos hi-tec de Route 128 y
14 eure
Silicon Valley en EE.UU. Aquí, el crecimiento inicial se adscribe a un soporte institucional, especialmente universidades, a pequeños empresarios y a su habilidad de generar redes y producir
de acuerdo a los principios de especialización
flexible. En este tipo, el rol del Estado esta virtualmente ausente, mientras que aquel del
empresariado y las fuentes de inversión son
cruciales. Siendo que, en los dos tipos previos,
Ia fuente de inversión consiste básicamente en
retención de utilidades, en este último tipo las
principales fuentes de fondos de inversión son
las instituciones especializadas en Ia provisión de
capital de riesgo o ahorros por parte de parientes
o amigos. Los empresarios son gente altamente
especializada, con acceso inicial a laboratorios
de alta calidad que funcionan en un mercado de
trabajo con acumulación considerable de conocimiento de libre disposición, el que puede incorporarse al diseño de procesos y productos sin Ia
necesidad de una licencia. Una parte de las industrias hi-tec en Bangalore está basada en características similares. Se ha citado este ejemplo
para llamar Ia atención al hecho de que estamos
hablando, aquí, de un tipo muy específico de
sector: aquel cuyos productos tienen múltiples
aplicaciones, tanto como insumos en otras actividades económicas así como productos finales en
mercados de consumo (21), disfrutando de elevadas cuotas de elasticidad de Ia demanda. En
este tipo, Ia localización del nuevo sector no está
determinada por costos de transporte ni por el
gobierno. En palabras de Porter (1990), es Ia
oportunidad Ia que influye. Desde el punto de vista
de Ia generación de políticas, Ia emergencia de
este tipo puede considerarse una no prevista, en
el corto plazo; en el largo plazo, sin embargo, es
el resultado de políticas educacionales sólidas y
Ia disponibilidad de excedentes invertibles en otros
sectores.
Es claro que, de los cuatro tipos de aglomeración industrial, el concepto de nuevos distritos
industriales podría ser relevante sólo para aquellas aglomeraciones industriales establecidas que
ocurren en las ciudades principales de los países
en desarrollo. De ahí que sería útil para los propósitos de Ia generación de políticas en esas ciudades. Con el tipo determinado, no abierto por
casualidad a Ia influencia de políticas de mediano plazo, continúa por verse cuál de los otros
dos tipos son relevantes para Ia formulación de
políticas para el desarrollo de economías regionales y locales que tienen una pequeña industria, o bien no Ia tienen y deberían industrializarse
Desarrollo local/regional e industrialización
Dr. J.G.M. Hilhorst
para acrecentar Ia productividad y mejorar Ia distribución del ingreso. Antes de volver al tema, es
necesario decir algunas otras cosas acerca de
otros actores mencionados anteriormente: los
empresarios de firmas de pequeña escala.
4.
Desarrollo económico local
y pequeña empresa
De forma relativamente reciente, Mead y
Fafchamps examinaron de nuevo el desempeño
de las empresas de pequeña escala (EPEs) en
Africa (1994:1-2), este último enfatizando en particular su naturaleza. Comenzando con Ia afirmación de que Ia mayoría de las EPEs son pequeñas y permanecen pequeñas mientras al mismo
tiempo aparecen muchas otras, él explica esto
asumiendo que tienen una "habilidad para encontrar localizaciones o nichos de mercado donde
no tienen que enfrentar Ia competencia de firmas
más grandes, tomando ventaja de una mejor
supervisión del trabajo, motivación empresarial y
acceso a capital de bajo riesgo y evitando o siendo exceptuadas de ciertas leyes y regulaciones".
Esta explicación es interesante, especialmente
para comprender el incremento contínuo en el
número de microempresas.
La afirmación de Fafchamps no corresponds tanto, sin embargo, con los hallazgos de Mead (1994)
en relación a cinco países subsaharianos (22). El
da cuenta de que 50% de las empresas que tenían entre 1 y 5 trabajadores al principio en el
período 1981-1990, crecieron a establecimientos
con 10 a 20 trabajadores en 1990, mientras un
gran porcentaje se acercó también a 50 trabajadores. Mead (1994:1888) concluye "que una parte significativa de los negocios en Ia actualidad,
en Ia franja superior de Ia escala de pequeñas
empresas, comenzó siendo muy pequeña y progresivamente ascendió a un tamaño intermedio".
Contraria a Ia impresión de alguna manera negativa de Fafchamps en Ia época, los pequeños
empresarios africanos, o al menos aquellos pertenecientes a los cinco países encuestados por
Mead, reconocen las ventajas de una escala más
grande y han sido capaces de alcanzar ese mayor tamaño.
Mead propone un quiebre del crecimiento del
empleo en las EPEs, en dos tipos: el primero se
llama crecimiento impulsado por Ia oferta de mano
de obra, y el segundo correspende al crecimien-
to atraído demanda de trabajo (23). Las fuerzas
de impulso de Ia oferta están, en su mirada, reflejadas por el incremento del empleo en empresas sin trabajadores contratados. Parte importante
de estas empresas familiares consiste en personas que trabajan por cuenta propia. Este es el
tipo de empresa familiar que Helmsing (1986)
tipifica como empeñadas en sobrevivir. El crecimiento del empleo atraído por Ia demanda se
encuentra en empresas que tienen trabajadores
contratados, asumiendo que esas empresas podrían tener una mayor influencia de las fuerzas
del mercado (24). El quiebre planteado por Mead
atrae Ia atención sobre Ia naturaleza de gran parte
del empresariado en esos países: muchos de los
empresarios del tipo impulso de Ia oferta son,
como solían ser, forzados hacia este rol debido a
Ia falta de otras oportunidades, y es probable que
su futuro esté desprotegido. Sus cifras tienden a
crecer cuando hay un crecimiento Iento o negativo en Ia economía.
Mead no otorga una ruptura sectorial de las
empresas que encuestó, pero Morewagae et al.
(1995) proporcionan una para el caso de
Botswana, uno de los casos estudiados por Mead.
Ellos clasifican las empresas de 10 o menos trabajadores, llamadas microempresas, simultáneamente dentro de Ia producción, comercio o servicios, constituyendo cada uno 31.3, 62.1 y 6.6%
respectivamente en relación a Ia muestra total.
Sobre Ia base de estos datos, así como aquellos
de otros países como República Dominicana (25)
y los reportados por CEPAL (1994), pareciera que
esta distribución es bastante típica. Dicho de otro
modo, estos datos confirman aquellos de Ia mayoría de los países en desarrollo: alrededor de
70% de empresas con menos de 10 trabajadores
se sitúan en el sector comercio y servicios. No
resulta probable que tanto el empleo impulsado
por Ia oferta como aquel atraído por Ia demanda
se distribuyan equitativamente sobre estas tres
categorías. Por las razones ya mencionadas, hay
mayor probabilidad de encontrar empleo impulsado por Ia oferta, especialmente en microempresas en los sectores comercio y servicios, mientras el de atracción por demanda se encontraría
principalmente en empresas manufactureras.
Las EPEs manufactureras en países en desarrollo pueden situarse en dos categorías: manufactura tradicional y manufactura moderna. Como
también observó Saith (1986), se espera que el
grupo de EPEs manufactureras tradicionales
eure 15
Desarrollo local/regional e industrialización
Dr. J.G.M. Hilhorst
eventualmente se torne considerablemente menor, mientras que el grupo de las modernas crezca en términos tanto absolutos como relativos.
Este último, el de las manufactureras modernas,
probablemente se eslabonen con subcontrataciones, mientras que las otras serían principalmente productoras de bienes finales. Según Pack
(1993:12), y contrariamente a Ia situación en Asia
y América Latina, el número de EPEs involucradas
en subcontratos en Africa es bastante pequeño,
pero él no brinda una información precisa. Como
una explicación de esta situación, añade que los
costos de transacción de los subcontratos extensivos son, posiblemente, muy altos puesto que
se requiere de una capacitación considerable de
trabajadores en el sector de las EPEs para garantizar calidad y despachos a tiempo. En Ia
ausencia de este tipo de información, una pregunta importante a responder es: ¿cuál de esos
dos subgrupos de EPEs manufactureras modernas ganó tamaño en Ia encuesta de Mead, y por
qué? Si el subgrupo moderno de productores de
bienes finales fuera el que creció en tamaño y en
número, esto podría ser el efecto de los cambios
de política macroeconómica en los cinco países,
las nuevas tasas de cambio y Ia abolición de
restricciones comerciales, haciendo demasiado
caros los bienes importados y aquellos producidos bajo protección (26). Si el subgrupo de
subcontratantes fuera aquel que creció en tamaño, las razones podrían descansar en Ia
privatización de grandes empresas acompañada
de una desintegración vertical. Se necesitaría una
investigación más detallada para establecer las
razones de estos cambios.
Volviendo a los datos de Mead, vale Ia pena
mencionar que Ia expansión de las pequeñas
empresas hacia un mayor tamaño tuvo Iugar no
sólo en áreas urbanas, sino también rurales. La
tasa a Ia cual sucedió esto fue virtualmente Ia
misma: el porcentaje de todos los puestos de trabajo de las EPEs, que derivan de Ia expansión
de las principales ciudades, fue 23.7%, mientras
el de las áreas rurales fue 23.3%. De nuevo, este
fenómeno no se entiende fácilmente sin una investigación adicional, especialmente en materias
como el sector específico al cual pertenecen estas empresas rurales. En otros términos, sería
interesante saber si son plantas procesadoras,
productoras de materiales de construcción o están principalmente en el sector de servicios. Para
las áreas urbanas hay cuestionamientos similares y, adicionalmente, Ia pregunta acerca de si
16 eure
estas empresas se benefician de las economías
de aglomeración.
Así, al tiempo que existen algunos aspectos positivos que reportar acerca del desarrollo industrial africano, las preguntas recién planteadas
hacen difícil formular políticas para estimular al
empresariado pequeño en los sectores manufactureros. Hay una extensa literatura sobre los problemas de las EPEs en los países en desarrollo,
listando sus restricciones para adquirir créditos,
su falta de acceso a sitios industriales, las peleas
con los procedimientos burocráticos, Ia falta de
conocimiento, etc. (27). Se constata, de todos
modos, una seria deficiencia de literatura acerca
de porqué los pequeños empresarios en países
en desarrollo fueron exitosos.
Considerando Ia evidencia disponible, pareciera
que los ganadores, esto es, los pequeños empresarios exitosos, se encontrarían en los
subgrupos de EPEs manufactureras modernas
que producen bienes intermedios y finales (28).
Dejando de lado los ejemplos excepcionales de
las EPEs hi-tec, así como del tipo encontrado en
Bangalore, puede decirse que, en general, Ia
demanda por sus productos viene de empresas
medianas y grandes y de consumidores de las
capas medias y superiores del mercado, respectivamente. El nivel y crecimiento de Ia demanda
en esos mercados están básicamente determinados por las condiciones macroeconómicas que,
en cambio, dependen parcialmente de Ia calidad
de las políticas macroeconómicas y sus efectos
en Ia distribución del ingreso. La mayoría de esas
EPEs producirán con una productividad del capital relativamente alta, mientras que emplearán no
más de cerca de 20% de Ia oferta de trabajo en
el sector de pequeña escala (29).
Desde el punto de vista no tanto de Ia política
social como, principalmente, de una política económica, los empresarios de las EPEs podrían
constituir un grupo objetivo interesante. Sin embargo, en el diseño de políticas, su dependencia
del desempeño de Ia empresa grande y pequeña
y del crecimiento del ingreso de Ia clase media
no puede negarse. Esto se explica por Ia circunstancia de que las EPEs son demasiado pequeñas para influenciar los gustos de los consumidores por medio de Ia publicidad, de manera que
su existencia y crecimiento están principalmente
determinados por su desempeño en cuanto a Ia
calidad y el precio en el subcontrato de negocios
Desarrollo local/regional e industrialización
Dr. J.G.M. Hilhorst
y por lo que se verbaliza entre los consumidores.
De esta manera, funcionan en redes relativamente
localizadas.
Si este cuadro de EPEs manufactureras en muchos países en desarrollo da una versión correcta de su situación, particularmente en relación a
su dependencia de variables exógenas e incluyendo el hecho de que el número de personas
trabajando en estas empresas constituye quizas 5
pero no más de 10% de Ia fuerza de trabajo no
agrícola (30), Ia pregunta surge en cuanto a si
las políticas debieran ser completamente dirigidas a este grupo de empresas, y a cual sería su
rol en el desarrollo local y regional.
Finalmente, se necesita aclarar dos aspectos de
este problema. El primero se relaciona con los
sectores en los cuales estas empresas podrán
ser posiblemente más exitosas, y el segundo
concierne a sus lazos con empresas grandes y
medianas. En cuanto a este segundo aspecto,
los hallazgos de Park y Markusen (1995) y Platzky
(1995) sobre los canguros saltarines son bastante relevantes. Ellos muestran que Ia composición
sectorial juega un rol importante en Ia creación
de eslabonamientos, por parte de firmas de gran
escala, con firmas pequeñas, en tanto el Estado
atienda esto y no lo deje en manos del mercado
solamente.
Sobre el primer aspecto, sería necesario saber
más acerca de los efectos del ajuste estructural
sobre el desarrollo de las regiones y, especialmente, del cambio en su composición sectorial.
Entre algunas contribuciones al estudio de este
aspecto del desarrollo regional, están las investigaciones de Anyinam (1994) sobre Ghana, y Uribe
(1995) sobre los cambios en Ia productividad en
varias regiones de Chile (31). El mostró que, en
Chile, los principales sectores exportadores que
se desarrollaron como resultado de procesos de
ajuste son Ia agricultura, pesca y procesamiento
de productos agrícolas. Estos fueron sectores
donde Ia productividad se incrementó más, mientras que en las áreas metropolitanas de Santiago, Concepción y Valparaíso, el promedio de Ia
productividad laboral declinó (32). Uribe enfatizó
que las desigualdades regionales podrán
aminorarse especialmente si esto se sustenta en
Ia producción con base en recursos naturales,
pero se apresura en agregar que ello no necesariamente
significa
que
las
diferencias
interpersonales disminuyan o automáticamente
decrezcan (1995:333), punto con el que concuerdo. Tendría que agregarse, de todos modos, que Ia
tendencia hacia el decrecimiento de las desigualdades parecieran ser contingentes a Ia distribución espacial de los recursos naturales, Ia
explotación de los cuales es competitiva en los
mercados mundiales. Los hallazgos de Anyinam
para Ghana incluyen este aspecto, concluyendo
que Ia explotación de recursos naturales en el sur
de Ghana se beneficia en particular de los
programas de ajuste estructural.
La lógica subyacente a los hallazgos de Uribe y
Anyinam es que las industrias procesadoras en
áreas rurales cerca de ciudades secundarias se
tornan más viables como resultado de Ia desaparición de una sobrevaluación de Ia moneda, de
modo que ganan en competitividad en relación a
los costos de transporte hacia los bienes de consumo localizados centralmente, los productos intermedios e incluso los mercados de exportación.
De esta forma, tienen una demanda preferente
por bienes de consumo de factura local y por
servicios en ciudades secundarias. Si el
multiplicador de empleo en estas EPEs modernas tiene valores de 2.5 a 3, estas empresas no
determinan 5 a 10%, pero sí el 12.5 a 30% del
empleo en estas ciudades y regiones. Aunque
estos son porcentajes respetables, los principales sectores que contribuyen al empleo directo e
indirecto serán grandes porciones de agricultura
en el hinterland de estas áreas urbanas, y grandes porciones de nóminas de salarios en empresas de media y gran escala en estas ciudades,
así como Ia mayor parte del gasto del gobierno
en salarios para esos lugares. El nivel de desarrollo agrícola y Ia naturaleza de estas empresas
grandes y medianas determinará, entonces, Ia
mezcla de subgrupos de las EPEs manufactureras modernas en dichas ciudades (33).
En el argumento desarrollado hasta ahora, queda implícito que las estructuras económicas están caracterizadas por Ia verticalidad, esto es, que
las condiciones en el mercado mundial y las políticas económicas nacionales determinaran las
reacciones de las grandes empresas en un país,
y que, en cambio, las pequeñas empresas reaccionarán al comportamiento de las firmas grandes. Esta antigua reflexión es consistente con Ia
Nueva Teoría del Crecimiento y Ia Nueva Teoría
del Comercio lnternacional, que enfatiza el cambio tecnológico de carácter endógeno, Ia importancia del nivel general de desarrollo de los re-
eure 17
Desarrollo local/regional e industrialización
Dr. J.G.M. Hilhorst
cursos humanos, Ia competencia imperfecta y las
economías de escala. Esta observación no quiere implicar que las empresas pequeñas pueden
no ser capaces de innovar o identificar nichos de
mercado donde pueden incluso encontrar oportunidades de crecer. Aún menos, y por el contrario, lo que estaría implicando es que ella sería
indeseable. El reconocimiento de Ia existencia de
verticalidad o dominancia en Ia generación de
decisiones económicas implica, sin embargo, que
ella permite Ia identificación de varios loci de
generación de decisiones.
colas apropiadas a los cultivos específicos de
alimentos, al suelo, a Ia tipología y a las condiciones
climáticas.
Adicionalmente,
Ia
implementación exitosa de ILDA requiere de
una gestión cuidadosa de los términos comerciales agrícolas, para permitir el incremento
(más que Ia caída) de los ingresos de los
agricultores y las utilidades de las parcelas
agrícolas a través de mejoramientos en Ia
productividad agrícola...[mientras] las disposiciones sobre tenencia de Ia tierra animan Ia
respuesta de los agricultores a los incentivos
de precios y a Ia adopción de tecnologías más
productivas (1993:264).
Esta observación, que se agrega a Ia actual discusión, fortalece Ia conclusión de que una política focalizada en EPEs manufactureras modernas
puede desviar Ia atención lejos de sectores que
tienen un gran potencial de creación de empleo
directo e indirecto, es decir, de generación de
ingreso.
En un articulo más reciente, Vogel (1994) muestra Ia potencial importancia de Ia agricultura en
los efectos de los eslabonamientos hacia adelante y hacia atrás (35). Sus principales conclusiones son:
5.
i)
El sector agrícola y el
desarrollo local/regional
Siendo que en Ia mayoría de los países en desarrollo el sector agrícola se mantiene como una
importante -pero no Ia más grande- fuente de
empleo, es imperativo para el estudio del desarrollo local y regional considerar el desarrollo de
Ia agricultura. Una orientación interesante al respecto fue otorgada por Adelman en 1984. Ella
sugirió que una alternativa a Ia estrategia de
necesidades básicas para resolver los problemas
económicos principales de Ia mayoría de los países en desarrollo, puede hallarse en Ia adopción
de una estrategia de lndustrialización Liderada por
Ia Demanda Agrícola (34) (ILDA). En esta estrategia, Ia demanda por bienes manufacturados
intermedios y finales se asume como proveniente de masas de campesinos y pequeños agricultores, cuyos ingresos se incrementaran debido al
incremento de Ia productividad agrícola. Se asume que este incremento en Ia productividad es
causado por una utilización creciente de insumos
agrícolas, esto es, efectos de eslabonamiento
hacia atrás de Ia agricultura, hacia Ia industria y
los servicios. En 1993, Adelman y su coautor
Vogel observaron que los siguientes supuestos
son esenciales para el éxito de esta estrategia:
-
nexos intersectoriales elevados, respuesta de
Ia oferta tanto en Ia agricultura como en Ia
industria y Ia existencia de tecnologías agrí-
18 eure
para bajos niveles de desarrollo, Ia agricultura posee poderosos eslabonamientos hacia
atrás hacia actividades productivas no agrícolas; ii) para bajos niveles de desarrollo, el
eslabonamiento dominante en el multiplicador
hacia atrás es el gasto de los hogares rurales
en mercaderías no agrícolas derivadas de
incrementos en el ingreso agrícola; y iii) el
eslabonamiento
insumo-producto
agrícola
hacia atrás se incrementa durante el proceso
de desarrollo (1994:143-4).
Hay otra cuestión que juega aquí un rol pero que
permanece implícito en el análisis de Vogel. Ello
se relaciona con Ia importancia del nivel general
de especialización en muchos países, entre las
causas de su exportación relativamente limitada
de bienes industriales, mientras que es restringida Ia capacidad de importación, también necesaria para mejorar el nivel general de tecnología
utilizada en Ia producción de bienes manufacturados. El incremento de Ia demanda para los
productos de baja calidad promedio, reflejado por
los multiplicadores hacia atrás de Ia agricultura y
reportado por Vogel de entre 2.5 y 3.5 para los
niveles bajos de ingreso per cápita, tendría que
estimularse, sin embargo, por Ia atención apropiada puesta sobre Ia productividad en Ia agricultura y los precios de sus productos. Siendo que
el multiplicador hacia atrás permanece relativamente alto, el multiplicador hacia adelante disminuye gradualmente con el incremento del ingreso per cápita. No obstante, especialmente para
los niveles bajos de ingreso per cápita, obtiene
Desarrollo local/regional e industrialización
Dr. J.G.M. Hilhorst
valores cercanos a Ia unidad como consecuencia
del uso de insumos agrícolas en actividades tales como industrias de procesamiento y textiles.
AI tiempo de Ia primera elaboración de esta estrategia, los economistas del desarrollo estaban
aún convencidos de -o implícitamente asumieron- Ia capacidad del Estado para implementar
dichas políticas, una convicción que ha sido desgastada por Ia experiencia y un supuesto abandonado por muchos. Es aún difícil ver, sin embargo, cómo Ia productividad en Ia agricultura
puede incrementarse sin Ia incidencia directa del
Estado, ya que difícilmente habrá mercado para
bienes tales como obras de riego a gran escala
y caminos secundarios de alimentación. En otras
palabras, Ia responsabilidad de estimular Ia productividad agrícola descansa en gran medida en
el Estado.
Los aspectos espaciales de Ia estrategia de ILDA
casi no se han elaborado. Es obvio, en todo caso,
que esto será bien diferente en países pequeños
con una distribución bastante equitativa de recursos naturales para Ia agricultura, que en un país
como Etiopía que tiene tanto desierto, tierras
bajas, altas mesetas y bosque lluvioso tropical.
El tipo de industria procesadora y las industrias
de apoyo descritas van a diferir, entonces, de
región a región, y Ia formulación e implementación
de políticas seran más complejas, requiriendo de
mucho mayor especialización que en el caso más
simple de un país homogéneo. Es por lo tanto
probable que, en tales países, Ia descentralización o al menos Ia desconcentración deberá
adoptarse como medio para adaptar Ia estrategia
a las diferentes circunstancias regionales. Esto
incluye Ia necesidad de desarrollar y probar un
paquete más diferenciado de nuevas tecnologías
de producción y su introducción.
6.
Descentralización
Durante los últimos 10 años, tanto los países
industrializados como aquellos en desarrollo han
introducido políticas de descentralización, privatizando Ia mayor parte de sus empresas estatales
mediante su venta al público, dejando parte de
estas actividades a las ONGs y devolviendo responsabilidades y/o ingresos a las autoridades
estatales de nivel menor. En este nivel, el desarrollo económico local y regional es de mayor
interés para los habitantes y éstos pueden trans-
formarse en un aspecto importante para Ia generación de políticas locales. Esta ha sido Ia experiencia de los años ochenta en Europa Occidental y en EE.UU. donde, debido a una serie de
razones, un gran número de personas se encontró desempleado. En varias ciudades, Ia sociedad civil, así como el gobierno local, se juntaron
para promover sus ciudades en orden a atraer
inversión hacia adentro. En muchas ciudades esto
condujo a Ia renovación urbana, inversiones e
infraestructura, el establecimiento de parques
científicos y cursos de capacitación para empresarios y trabajadores desempleados. Las autoridades locales pudieron operar, en muchos casos,
sobre el mercado de capitales para financiar sus
inversiones, hacer uso de programas de subsidio
definidos centralmente y estimular sociedades
público-privadas. En un número de ciudades estas nuevas actividades del gobierno local, a menudo en cooperación con autoridades de nivel
superior para los propósitos de coordinación y
obtención de financiamiento, han sido en efecto
exitosas para incrementar Ia actividad económica y el empleo.
Aún cuando pueden citarse excepciones, esta
experiencia positiva con el gobierno local como
estimulador del desarrollo local no debería tomarse como punto de partida para Ia elaboración de
políticas locales y regionales en países en desarrollo. Desafortunadamente, Ia evidencia disponible sugiere otra cosa. Un estudio reciente sobre
gestión urbana en ciudades secundarias de América Latina observa que "a pesar de Ia expansión
del rol de Ia municipalidad, las ciudades no han
cambiado radicalmente con los procesos de descentralización. Los roles municipales son aún
secundarios dentro de Ia estructura del Estado"
(CNUAH 1993:48), concluyendo que las ciudades secundarias enfrentan:
-
inadecuación de fondos para encarar necesidades locales y asignación inapropiada de
gastos; el gasto recurrente (particularmente
salarios) toma una porción considerable del
presupuesto municipal, dejando muy poco para
Ia inversión. Aunque hay variaciones significativas de una ciudad a otra, los ingresos
per cápita son generalmente muy bajos; los
mecanismos de captación de ingresos son
inefectivos; parece no haber mecanismos para
definir o promover actividades económicas, y
fallan mecanismos legales que pudieran formar Ia base para gravar con impuestos a los
actores económicos locales (1993:48).
eure 19
Desarrollo local/regional e industrialización
Dr. J.G.M. Hilhorst
Esta conclusión es confirmada por Huáscar (1996)
quien, sobre Ia base de un estudio comparativo
en ocho países (cuatro desarrollados y cuatro en
desarrollo) concluye que, en general, Ia escala
de las acciones gubernamentales es limitada por
el nivel de PIB per cápita: que Ia extensión, forma y complejidad de las estructuras de gobierno
están menos desarrolladas en los niveles inferiores de actividad económica, y que el corolario
lógico de este hallazgo es que los bajos niveles
de desarrollo económico limitan las posibilidades
de una descentralización efectiva hacia los gobiernos locales. También encontró que el grado
de descentralización del gasto es generalmente
mayor que los ingresos, de manera que los gobiernos locales están restringidos en su capacidad para responder a las preferencias de sus
habitantes, especialmente porque tienen que seguir estándares, normas y regulaciones determinadas por las autoridades centrales.
Esto implica que, en Ia mayoría de los países en
desarrollo, el gobierno central mantiene su manejo en Ia localización de recursos públicos utilizados para construir Ia infraestructura principal y
de los sitios para Ia localización de empresas
medianas y grandes. También significa que el
Estado central controla parcialmente Ia localización espacial del capital privado, desde que éste
sólo se moviliza a aquellos lugares donde existe
esta infraestructura. Los gobiernos locales en
general no tienen fondos para estas inversiones,
así como en general no tienen -o tienen muy
poco- acceso a los mercados de capital. Si Ia
tuvieran, posiblemente se desarrollaría una situación de competencia de las empresas para Ia
inversión interna, situación que ha existido por
ejemplo en los años sesenta entre las provincias
de Ia federación argentina, y que ahora existe
entre países que licitan inversiones de las CMNs.
Pero si los gobiernos locales en Ia mayoría de
los países en desarrollo no tienen, en efecto,
medios financieros para atraer Ia inversión hacia
adentro en forma autónoma, se cuestionaría si
acaso pueden ser vistas como actores en Ia promoción del desarrollo económico local y regional.
Ciertamente, no se los consideraría un socio
negociador valioso con aquellas empresas grandes y medianas que quisieran atraer, aparte del
hecho que sus recursos para estimular a estas
empresas son muy magros. Pero incluso si este
es el caso general, aún se mantiene un rol para
los gobiernos locales. Este puede ayudar en Ia
20 eure
construcción de coaliciones entre asociaciones
locales de pequeños negocios; puede conducir
las negociaciones con las autoridades superiores
adecuadas y puede también ser más utiI para los
empresarios locales, por ejemplo mediante Ia legalización de Ia ocupación ilegal de Ia tierra o
dando prioridad a las conexiones con el sistema
de fuerza eléctrica, haciendo más atractivo el
marketing sobre Ia producción agrícola en su área
de influencia, organizando, por ejemplo, el mantenimiento de los caminos de alimentación o promoviendo Ia construcción de vivienda para sus
habitantes. Adicionalmente, puede comprometerse en Ia creación de lazos con otras autoridades
locales que apuntan al desarrollo económico local o regional. La carencia de fondos en el nivel
del gobierno local es, sin embargo, una limitación básica en el rol que éste eventualmente
puede jugar.
Este rol también está determinado por sus capacidades. En general, las habilidades del gobierno
local difieren según el tamaño de Ia población de
Ia autoridad local. Esto puede incluso reflejarse
en el status que pueden tener las autoridades
locales frente a los ministerios que supervisan el
funcionamiento del gobierno local. Las ciudades
más grandes tendrán una posición mejor que
aquellas pequeñas, y en sus negociaciones con
las autoridades nacionales y con empresarios
privados, las ciudades más grandes tenderán a
ser más sofisticadas y exitosas que las pequeñas. Esto levanta otro principio de acumulación
causa-efecto en el desarrollo espacial. AI tiempo
que, en el argumento de Myrdal, sólo los recursos privados tienden a mover hacia adelante un
número restringido de puntos en el espacio, las
diferencias existentes entre las autoridades locales tenderán a ocasionar flujos de recursos públicos en Ia misma dirección, reforzándose mutuamente y tendiendo por lo tanto a fortalecer Ia
estructura espacial existente.
7.
Conclusión
De las secciones anteriores se deriva que, de los
cuatro tipos de desarrollo industrial aglomerado,
sólo el de canguro saltarín, Ia zona de procesamiento para exportación y el cuarto tipo pueden
adquirir relevancia para las regiones periféricas
de los países en desarrollo. El concepto de nuevos distritos industriales puede, en el mejor de
los casos, ser relevante para explicar el crecimien-
Desarrollo local/regional e industrialización
Dr. J.G.M. Hilhorst
to industrial en los centros urbanos principales.
De los tres tipos que permanecen, sólo el de
canguro saltarín y el de zonas de procesamiento
para exportación pueden ser de importancia para
las regiones periféricas de estos países. Aunque
el caso de las industrias fronterizas mexicanas
está referido a áreas periféricas, su localización
cercana a los mercados ricos de EE.UU. lo hacen muy especial. La mayor parte de los países
en desarrollo no tienen un país rico cerca como
para costear las inversiones en infraestructura
requeridas en un área periférica. Es más probable que las zonas de procesamiento para exportación se localicen cerca de infraestructura de
transporte internacional como puertos y aeropuertos de contenedores. En general, éstas se encuentran cerca de las áreas centrales de los
países en desarrollo, que a menudo pueden proveer mano de obra barata. Para las regiones
periféricas, Ia alternativa que queda con soporte
del gobierno es, por lo tanto, Ia de canguro saltarín.
Es cuestionable si todas las EPEs manufactureras en regiones periféricas puedan orientarse al
crecimiento, sin medidas que acompañen el proceso en las áreas de política macroeconómica,
política sectorial, política espacial y política de
ingreso. Sobre Ia base del argumento desarrollado en Ia Sección 4, debe concluirse que sólo las
EPEs manufactureras modernas se seleccionarían para un trato especial. Es posible, sin embargo, que este trato particular no sea efectivo si
no se toman medidas que lo acompañen. Las
políticas macroeconómicas debieran incluir medidas que promuevan Ia competitividad, al tiempo que las políticas sectoriales debieran incluir
una atención especial para elevar Ia productividad en Ia agricultura y para Ia transferencia tecnológica en las manufacturas. Las políticas espaciales tendrían que incorporar Ia promoción del
establecimiento de compañías nacionales o multinacionales en áreas seleccionadas para este
trato especial. Estas políticas no pueden ser competencia de gobiernos locales o regionales, pero
están en el dominio del Estado central. Esto sólo
se explica parcialmente por el hecho de que el
impulso hacia Ia descentralización es, en Ia actualidad, menos que efectivo. Es más importante
que, en Ia mayoría de las regiones, esta intervención tome Ia forma de un incremento en Ia
productividad agrícola y de Ia provisión de incentivos a empresas grandes y medianas, incluyendo las CMNs, entendiéndose los incentivos a las
industrias básicamente para aumentar el empleo,
pero en parte también para estimular Ia transferencia tecnológica y el crecimiento de los sectores de EPEs. Los incrementos en Ia productividad agrícola requieren de inversiones en tipos de
infraestructura para los cuales no hay mercado,
y en Ia ausencia de medios públicos en los niveles inferiores de gobierno, el Estado central es el
actor responsable. Siendo que una parte de las
necesarias transferencias tecnológicas hacia Ia
agricultura puede hacerse a partir de las compañías nacionales o multinacionales en el campo
de los insumos de procesamiento y producción,
Ia mayoría de los campesinos y agricultores tendrán que confiar en los servicios de extensión provistos por el gobierno. Una vez que estos esfuerzos sean exitosos, puede esperarse que los sectores rurales ejerzan una demanda adicional por
productos industriales, a Ia vez como insumo y como forma de bienes de consumo. En un conjunto de países, especialmente en América Latina y
Asia, pueden observarse estos efectos, pero pareciera haber muy poco esfuerzo en el sentido
de interrelacionar estos desarrollos a nivel regional.
La literatura sobre el rol del gobierno aclara que
estas políticas no tenderán a ser efectivas a
menos que el gobierno sea estable. La validez
de las conclusiones expuestas depende de esta
condición: hay políticas diseñadas para estimular
el cambio estructural de tal manera que las firmas, grandes y pequeñas, ven ventajas en moverse hacia las direcciones sugeridas por estas
políticas. Sin Ia estabilidad que permite reducir el
riesgo y Ia incertidumbre, los inversionistas se
volcarán hacia otras oportunidades. Desde Ia
óptica de Ia lentitud a Ia cual tienden a desarrollarse, por una parte, los lazos, entre pequeñas
empresas y, por otra, aquellos entre grandes y
pequeñas empresas, no puede esperarse un éxito
muy rápido. Esto se relaciona también con el bajo
promedio general de las tasas de matrícula escolar primaria y secundaria, y con Ia lentitud de
los procesos de transferencia tecnológica y Ia
construcción de infraestructura básica relevante.
Los gobiernos locales pueden contribuir a estos
desarrollos y estimular Ia innovación, pero ellos
se mantienen, en una medida considerable, dependientes de Ia asignación de recursos por parte del gobierno central.
Quedan dos observaciones finales que hacer. La
primera es que estas políticas apoyan una políti-
eure 21
Desarrollo local/regional e industrialización
Dr. J.G.M. Hilhorst
ca de estimulación del desarrollo de ciudades
secundarias. La experiencia ha hecho claro, hasta ahora, que uno de los efectos laterales de Ia
política exitosa de desarrollo agrícola es Ia continuación o incluso quizás el incremento de Ia
migración rural-urbana. La probabilidad de que
estos migrantes comiencen a buscar trabajo en
las áreas urbanas principales de su región de
origen es alta, como es bien sabido en Ia investigación sobre [step-wise migration]. Por ello,
desde una polílica económica pero también según el punto de vista de una política social, será
necesario crear oportunidades de empleo en es-
tas ciudades secundarias. Ambas preocupaciones
forman el respaldo a las sugerencias previas de
política.
La segunda observación es que las ciudades
secundarias son lugares donde las ONGs son
activas, a Ia vez que localizan organizaciones del
gobierno central cargadas con políticas sociales
en implementación. Estas ciudades son, por Io
tanto, más que las áreas rurales o pueblos pequeños, el loci apropiado para Ia implementación
de políticas sociales que deben acompañar las
políticas económicas antes mencionadas.
Notas
(1) Barrus, D'Andrea Tyson y Zysman (1986:92)
mostraron que "Ia acción estratégica del Estado puede radicalmente dar forma a los productos del mercado en el comercio intemacional", y que "el desarrollo tecnológico en Ia industria de semiconductores
tiene importantes efectos derivados en todo el resto
de Ia economía".
(2) Ellos utilizan dos ejemplos: uno de 52 países,
incluyendo tanto a los industrializados como a aquellos de menor desarrollo; el otro, cubriendo solo 34
países en desarrollo. Haciendo dependiente Ia tasa
de crecimiento del gasto en I+D como un porcentaje
del PIB, de Ia proporción de Ia inversión en el PIB,
del nivel de PIB per cápita en 1960 y del porcentaje
de Ia población laboral con educación secundaria,
encontraron que los gastos en I+D son significativos
para el primer ejemplo, pero no para el ejemplo de
países menos desarrollados.
(3) Gourevitch indica que existen, a modo general,
cuatro grupos de teorías sobre este problema, que
se contradicen parcial o totalmente o implican una
causalidad inversa. Habiendo revisado un número de
países como casos de estudio, observa que "las
democracias y los mercados coexisten bien algunas
veces y mal otras, de Ia misma forma que los mercados y el autoritarismo", y aclara que aunque "algunas relaciones parecen recorrer más de un país y
caso", también "parece haber bastante variación,
contingencia e incertidumbre" (Gourevitch 1993:
1277).
(4) Para evitar problemas estimativos, Alesina y
Perotti usaron un modelo que contiene varias
ecuaciones. Uno de los resultados de su trabajo es
que Ia tasa de inversión tenderá a caer en Ia medida
que crece Ia inestabilidad sociopolítica, y que ésta, a
su vez, tiende a declinar no sólo cuando Ia matrícula
22 eure
escolar primaria es mayor, sino también cuando Ia
proporción del ingreso que se desplaza hacia Ia clase media es mayor. Quizás resulta de especial interés su hallazgo acerca de que Ia tasa de crecimiento
será, en general, más alta en aquellos países con
una distribución más equitativa del ingreso y de Ia
tierra, medidos según los coeficientes Gini. El detalle de sus resultados sobre estabilidad política en las
regiones internacionales, es como sigue. En el período 1960-1982, América Latina y Africa tuvieron
tasas de crecimiento inferiores a Asia y los países
industriales, y a Ia vez Ia más alta frecuencia de
cambios gubernamentales de importancia. Por otra
parte, estos cambios en Asia fueron menores, mientras que Ia tasa de crecimiento de este grupo de
países fue Ia más alta.
(5) Krugman (1991) dio tres elegantes y profundas
conferencias en Lovaina, mostrando Ia relevancia de
Ia Nueva Teoría de Comercio lnternacional para Ia
geografía económica, en Ia que formalizó el concepto marshalliano de distrito industrial.
(6) Un ejemplo reciente de este enfoque se ha encontrado en Garofoli (1992:58), quien escribió: "Sin
embargo, podemos notar el fenómeno de industrialización reciente en áreas rurales y un significativo
crecimiento de aglomeraciones locales de firmas
pequeñas en el sur de Europa, especialmente en
España [...], pero también en Portugal [... ] y en Grecia [...]. Algunas veces esto ha ocurrido a través de
una transformación gradual desde Ia antigua tradición artesanal hacia un proceso de industriallzación
y acumulación de capital. En otros tiempos, ocurrió
a través de una descentralización territorial de Ia
producción efectuada por empresas externas que
localizaron nuevas plantas en áreas rurales con un
exceso de fuerza de trabajo. Los modos
organizacionales de producción industrial en estos
Desarrollo local/regional e industrialización
Dr. J.G.M. Hilhorst
sistemas parecen similares a aquellos que existen
en ltalia, incluso si Ia división del trabajo y Ia articulación de Ia producción, las relaciones entre empresas, Ia capacidad para introducir innovación y controlar los procesos de innovación desde el interior
parecen ser, en Ia actualidad, menos marcada en
comparación con casos similares en ltalia".
(7) Bovaird (1993) distingue cuatro paradigmas diferentes utilizados en el estudio del desarrollo económico urbano. Estos son: economía neoclásica,
economía institucional, marxismo y neomarxismo. Los
autores se sitúan bajo estos encabezados, y para mi
sorpresa él clasifica Ia teoría de acumulación causaefecto de Myrdal como marxista (p. 647). Para algunos autores como Scott (1992), el "nuevo distrito
industrial" es parte de Ia discusión de Ia reestructuración del capital, conduciéndolo a hablar de acumulación flexible, fenómeno que simboliza en su
enfoque Ia desaparición de Ia producción fordista,
concentrando Ia producción industrial en PYMEs.
Otros autores puntualizan que las grandes multinacionales se comprometen por igual en Ia especialización flexible, llamándola "Toyotalsmo global" (Fujita
y Hill, 1995). Malecki (1995:12) dice que "desafortunadamente Ia noción de flexibilidad se ha entremezclado con Ia de "aglomeración", y observa que los
distritos industriales pueden o no ser flexibles, insistiendo que su característica básica es Ia aglomeración, lo que nos retrotrae a Ia apariencia espacial sin
entrar en Ia competitividad.
(8) Sin embargo, desde 1989 Route 128 ha declinado. Norton (1992:12) explica Ia falla de Ia industria
de minicomputadores en esta área como un fenómeno de "ciclos de vida corporativos en términos de
una falla general en Ia gestión industrial", no
diversificándose en riesgos nuevos pero relacionados.
(9) La teoría de Markusen (1985) sobre el ciclo de
Ia ganancia, desarrollado para el caso de EE.UU.,
depende intensamente del tipo de variables mencionadas.
(10) La formalización que hace Krugman de esta
teoría lo conduce a concluir que Ia estructura centroperiferia emerge como consecuencia de "cierta combinación de grandes economías de escala, bajos
costos de transporte y gran proporción de industria
en el gasto" (1991:113). Aún lo elegante de Ia formulación de su modelo, al menos puede decirse lo siguiente respecto a éste, aunque su lógica no puede
evitarse, y siendo que el mecanismo del modelo puede
reflejar, hasta cierto punto, lo que pasó en los
EE.UU., Ia relevancia de estos tres principales
parámetros es cuestionable para un número de países en desarrollo.
(11) Kaldor (1970) también da una interpretación
formal que enfatiza otros aspectos del fenómeno. Muy
relacionados con el pensamiento de Myrdal están
Hirschman (1958) y Perroux (1955).
(12) Por ejemplo, el conocimiento acerca de Ia existencia de gas natural y petróleo en el Mar del Norte
no atrajo inversión mientras el precio de un barril de
crudo se acercaba a 13 dólares. Una vez que Ia
estructura del mercado cambió con Ia creación de Ia
OPEP, el precio se incrementó en forma aguda y el
área del Mar del Norte se volvió atractiva para Ia
inversión extra e intraterritorial.
(13) Dicen: "Debido a Ia significancia del Estado,
corporaciones multinacionales, universidades y Ia
migración laboral interdistrital, dicha teoría [destinada a explicar el crecimiento industrial aglomerado]
debe englobar relaciones a través de los espacios,
más que confinarse a aquellas dentro de los mismos, como es el caso. La mayor debilidad de los
actuales conocimientos acerca de los NDI (Nuevas
Distritos
Industriales)
es
Ia
afirmación
de
'endogeneidad', Ia noción de que todas las fuerzas
que gobiernan una instancia de aglomeración son
internas a ella". Ellos prefieren una "teoría basada
en objetivos de comportamiento explícito y de limitaciones estructurales de los múltiples agentes, incluyendo (1) agentes estatales, (2) grandes firmas
multilocacionales, (3) estímulos locales, (4) trabajo
científico y de ingeniería, (5) universidades y firmas
empresariales pequeñas, como los modeladores de
los NDIs" (Ibid: 87).
(14) Su importancia puede extraerse de las importaciones desde las llamadas industrias extraterritoriales hacia, por ejemplo, EE.UU.: no menos de un
valor de 26.7 billones de dólares en productos entraron a los Estados Unidos en 1992, los que luego
salieron del país en partes factibles de armar en
cualquier Iugar. Otro indicador es que en 1992, estas zonas emplearon 1.3 millones de personas
(Echeverri-Carroll 1994:55-56).
(15) Kumara (1993:17) encontró que las CMNs localizadas en esas zonas en el ASEAN-4 limitan el
uso de insumos locales al mínimo. Esto es confirmado por Sivalingam y Yong (1993), que escriben sobre Ia experiencia de Malasia con las CMNs, localizadas dentro y fuera de las zonas de procesamiento. Como en el caso mexicano, las compañías en
estas zonas adquieren Ia mayor parte de sus insumos
de las compañías emparentadas o hermanadas.
(16) Este argumento es contrario al que desarrolló
Oman (1994:89-95), quien utiliza Ia necesidad de
proximidad especialmente debido a los acuerdos de
producción "just-in-time", para concluir que desde los
años ochenta existe una tendencia de los productores a reducir Ia inversión extraterritorial.
eure 23
Desarrollo local/regional e industrialización
Dr. J.G.M. Hilhorst
(17) Aún así, Ia política de canguro saltarín no es
considerada como positiva por muchos analistas: se
ha argumentado a menudo que, especialmente las
sucursales manejadas por administradores con competencias muy restringidas, tienen una menor tendencia a crear efectos de eslabonamiento hacia
adelante y hacia atrás, a Ia vez que generalmente
tienen una tendencia mayor que otras plantas independientes a cerrarse y a mantener mano de obra
no especializada, por cuanto ofrecen oportunidades
de empleo a personal especializado. Siendo que
esta última crítica ha sido dirigida a estas políticas,
especialmente en Europa occidental, Ia crítica anterior se origina principalmenta en Amérca Latina,
donde los efectos distributivos son mínimos. La
contribución de Massey (1984) a este debate ha
clarificado un número importante de aspectos en
este sentido.
(18) Las diferencias en el destino de estos flujos
son bastante importantes. La lED neta hacia el Africa subsahariana, excluyendo a Nigeria, permaneció en US$ 757 millones en 1980, mientras que este
monto fue de US$ 399 millones en 1993 (Banco
Mundial 1995:204-5), aunque en aumento de nuevo. Para América Latina y el Caribe, las cifras son:
US$ 6.0 billones en 1980 y US$ 15.8 billones en
1993 (Ibid), en aumento desde 1989.
(19) Ver Hilhorst (1964).
(20) Dicken, Forsgren y Malmberg (1994) han discutido tipos de organización de las CMNs y los efectos de su inserción local, relacionándolos con Ia
necesidad de las firmas de operar en redes.
(21) Estos se encuentran entre los mejores ejemplos de Ia teoría de Schumpeter sobre desarrollo
económico, en el sentido de que las utilidades iniciales por debajo de lo normal atrajeron imitadores,
una parte de los cuales perecieron a causa de Ia
competencia.
(22) La encuesta de Mead es para pequeñas empresas, definidas como hasta 50 trabajadores, en
Botswana, Kenya, Malawi, Suazilandia y Zimbabwe.
El informa, además, que de 20.000 empresas -en
estos cinco países- que tenían cuando comenzaron 1 a 10 trabajadores, en el período cubierto por
Ia encuesta 73% tenía entre 10 y 19 trabajadores
en 1990, mientras, adicionalmente, de 6.000 empresas con el mismo rango inicial de menos de 10
trabajadores, 5.000 alcanzaron Ia categoría de 20 a
50 trabajadores. De hecho, un total de 35,539 empresas transitaron hacia una categoría superior, sin
superar los 50 trabajadores.
(23) Esta misma ruptura es utilizada por Uribe
Echevarría (1992:39) quien, contrastando los dos
24 eure
subsectores, considera qua el sector de presión de Ia
oferta tenderá a desaparecer en Ia medida que Ia
economía comience a crecer a una tasa mayor.
(24) En los cinco países, cerca de 75% de este último tipo de empleo se daba en empresas que habían
crecido desde su puesta en marcha. Aun así, en conjunto, 51% de Ia creación de empleo de las pequeñas
empresas en los cinco países se situó en Ia primera
categoría: presión de Ia oferta. En Botswana y Kenya,
pero por motivos muy diferentes, las fuerzas de atracción de Ia demanda explicaron el 73% del incremento
en el empleo en pequeñas empresas.
(25) Hernández (1993) muestra que en 1992 las
empresas manufactureras de pequeña escala constituían 20% del número total de EPEs en República
Dominicana, definidas como tenedoras de 50 trabajadores pagados. Sin embargo, en este caso las firmas
con 1 a 5 trabajadores tuvieron 92.6% del total. De
todas las fimnas, 30.2% incrementó su número de trabajadores, pero más de Ia mitad de ellas en sólo 1
persona, mientras que el 4% decreció en tamaño. El
número de EPEs comenzó a incrementarse en forma
aguda desde 1985 en adelante; cada año, más de
65% de esas nuevas EPEs estaban dentro de los
sectores comercio y servicios. Mientras en el período
1982-92 el número de nacimientos de EPEs en el
sector manufacturero constituyó un porcentaje en
declive del total de las nacidas, en el mismo período
Ia 'tasa de mortalidad" de las EPEs del sector nunca
fue superior a 20% del número de nacimientos por
año en el período. De todas las EPEs, ocurrió una
clausura de 82.8% en dos años.
(26) Esta idea está basada, entre otras, en los hallazgos de Wickramanayake (1988), quien encontró
que, luego de Ia introducción de Ia liberalización comercial en 1977 en Sri Lanka, 43.2% de las pequeñas industrias encuestadas en 1985 en un área rural
en el sur incrementó su producción, mientras 15.5%
reportó un incremento en el empleo. El autor dividió
las pequeñas industrias en cuatro tipos: tradicionales,
mixtas, recientes y modernas. El crecimiento de Ia
producción fue muy fuerte en aquellos sectores mixtos y modernos, incluyendo en este último el de materiales de construcción, que fue el de crecimiento más
rápido. Sin embargo, las remesas de migrantes hacia
el Medio Oriente explican en parte este último fenómeno.
(27) Por ejemplo Levy (1993), quien también enumera una serie de elementos estudiados sobre el tópico.
(28) Esto no quiere decir que todas estas EPEs sobrevivirán; para muchas, Ia competencia será demasiado dura y muchas no crecerán más allá de su tamaño actual.
Desarrollo local/regional e industrialización
Dr. J.G.M. Hilhorst
(29) El remanente será empleado en pequeñas
empresas manufactureras tradicionales y en empresas pequeñas de los sectores comercio y servicios.
crecieron como efecto de programas de ajuste estructural implementados en ese país.
(30) En México, las EPEs manufactureras con menos de 15 trabajadores constituyen alrededor de 20%
del total del empleo manufacturero en el período
1985-93. A Ia vez, contabilizaron menos de 3% del
empleo total en el mismo período.
(33) Malecki (1994) afirma que, aunque las necesidades de capital pueden ser un impedimento importante para las pequeñas empresas, Ia mayor necesidad es de información, gestión y tecnología. En esta
óptica, las grandes empresas aún dominan Ia generación de estos recursos y las pequeñas empresas no
pueden prosperar sin ellos.
(31) Noponen et al. (1993) publicaron una serie de
estudios sobre cambio sectorial en las regiones de
EE.UU. Como en Ia investigación de Uribe, estos
estudios relacionan cambio sectorial con comercio
internacional, siguiendo una metodología común.
(34) En Adelman y Vogel (1993) Ia estrategia es
llamada lndustrialización Liderada por el Desarrollo
Agrícola.
(32) El hallazgo corresponde, en alguna medida, a
aquel de Anyinam (1994), quien mostró que en
Ghana, especialmente las industrias procesadoras
(35) Vogel (1994) determinó varios multiplicadores
sobre Ia base de matrices de contabilidad social para
27 países, cuyo ingreso real per cápita oscila entre
menos de US$ 500 hasta US$ 11.760.
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