La huelga y otras medidas en los servicios publicos

LA HUELGA Y OTRAS MEDIDAS EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS1
Dr. Nelson Larrañaga Zeni2
I. CONCEPTO DE SERVICIO PÚBLICO
En la doctrina administrativa nacional existe un concepto tradicional de servicio
público. Para E. Sayagués Laso, el servicio público se caracteriza por ser una actividad
que puede ser desarrollada por el Estado o por concesionarios, para satisfacer necesidades
colectivas impostergables, mediante prestaciones dirigidas en forma directa e inmediata a los
individuos, en un régimen de Derecho público3.
Posteriormente, la doctrina desarrolló un concepto expansivo de servicio público4.
Esta expansión se dio en tres direcciones:
a) Persona que presta el servicio: puede ser el Estado por sí o a través de
concesionarios.
b) Fin que el servicio cumple: se considera como servicios públicos, a las
actividades que realizan fines de utilidad general y no solamente a los servicios esenciales
que atienden a la vida, salud y seguridad.
c) Régimen de Derecho aplicable: se advierte una penetración creciente del Derecho
privado.
En atención a este concepto expansivo de servicio público, la doctrina ha acudido al
concepto de servicio o actividad de interés general5.
1
Ponencia presentada en las XIX Jornadas Rioplatenses de Derecho del Trabajo y Seguridad Social, 8 y 9 de
mayo de 2015 (Colón, Entre Ríos, República Argentina).
2
Doctor en Derecho y Ciencias Sociales. Experto en Relaciones Laborales con más de 30 años de experiencia
profesional. Director del Departamento Laboral y Seguridad Social de FERRERE Abogados. Abogado líder en
relaciones laborales en Uruguay según las publicaciones Chambers & Partners Latin América y Legal 500 Latin
América. Profesor de Derecho del Trabajo y Seguridad Social durante 20 años. Autor de dieciséis libros sobre
relaciones laborales y seguridad social y de más de 130 artículos y ponencias en congresos mundiales,
regionales y nacionales. Consultor de la OIT en relaciones laborales y seguridad social. Redactor Responsable
de la Revista Derecho y Tribunales (Montevideo). Miembro de la Asociación Uruguaya de Derecho del Trabajo
y de la Seguridad Social.
3
Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Montevideo, 1974, págs. 58 y ss.
4
En este punto seguimos el desarrollo de la Prof. Cristina Vázquez, en Informe sobre la huelga en los servicios
portuarios (en co-autoría con Nelson Larrañaga Zeni), inédito, págs. 3 y 4.
5
José Canasi, Derecho Administrativo, Vol. II, Bs. As., 1984, citado por Cristina Vázquez, ob. cit., pág. 4.
1
Teniendo en cuenta la realidad actual de la actuación estatal en eventual colaboración
con particulares, es más ajustado hablar de servicios de utilidad pública.
En nuestra opinión, este concepto de servicios de utilidad pública es comprensivo de
los servicios públicos esenciales (que atienden la vida, salud y seguridad), y también alcanza
a otros servicios públicos que son de gran interés y provecho para las personas que integran
una sociedad.
Estas personas integran el público y son las que justifican que existan los servicios
públicos. Son las destinatarias finales de los mismos. Estas personas son llamadas usuarios o
beneficiarios de los servicios y son los que se van a perjudicar por cualquier interrupción en
la prestación de los mismos.
En este mismo sentido, J. Martínez Vivot, citando a Marienhoff, afirma que lo
relevante es tener en cuenta que estamos ante “(…) un concepto funcional, que es el interés
general al que sirven dichas actividades y que la denominación ´público´ no se refiere al
ente que lo presta, sino el destinatario que es el público, ya que ´el fin general debe
constituir el objeto de su creación´”6.
Muchas veces, en la perspectiva del análisis laboral, se pone el foco en que se
garantice la huelga y se desatiende la suerte de los usuarios, a quien nadie los ampara o
protege por la interrupción de los servicios que genera dicha medida.
Debe tenerse en cuenta que en la mayoría de los servicios públicos, éstos son
prestados exclusivamente por el organismo o empresa concesionaria, y no hay alternativas
para el usuario de recurrir a otro prestador. Por tanto, en esta situación, en el caso de una
huelga u otra medida que implique la interrupción del servicio, el usuario queda aún más
desprotegido.
II. AMPLIACIÓN DEL FOCO DEL ANÁLISIS
A. Comprender a los derechos fundamentales de los usuarios que están en juego
Por todo lo anterior, en nuestra opinión, el análisis de este tema desde una óptica de
relaciones laborales colectivas, debe estar permeada por esta evolución del concepto de
servicio público operada en el derecho administrativo.
6
La Huelga del Personal de los Servicios Esenciales (Derecho Laboral: Revista de doctrina, jurisprudencia e
informaciones sociales, Tomo XXXII- Nº 156 - Octubre- Diciembre 1989, pág. 646, citado por Cristina
Vázquez, ob. cit., pág. 4.
2
Por tanto, debe superarse el análisis clásico y único de la huelga en los servicios
esenciales. Debe comprender un ámbito más general, como es la huelga en los servicios
públicos en general.
En este análisis, se debe tomar en consideración, no solo el tema de la permisibilidad
de la huelga en sí misma, sino también el impacto que ésta causa en los usuarios o
beneficiarios de los servicios públicos, que también tienen derechos humanos fundamentales
que deben ser tutelados. Estos derechos afectados no pueden quedar en el olvido.
Por esta razón, en el numeral siguiente de este trabajo, abordaremos el tema de los
conflictos de derechos fundamentales, que se generan en el caso de la huelga en los servicios
públicos y las vías de solución a los mismos. Se trata de armonizar derechos y satisfacer los
intereses de los trabajadores y las necesidades de los usuarios.
B. La huelga y otras medidas que no son huelga
Pero además, el estudio debe incluir no solo a la huelga en su sentido jurídico estricto
(abstención de trabajar decidida por el colectivo de trabajadores con fines reivindicativos),
sino también a otras medidas que a nuestro juicio, no califican como huelga.
Nos estamos refiriendo a ciertas medidas que se practican en Uruguay, y que una
parte de la doctrina las amparó bajo una construcción llamada huelga atípica. No conocemos
regímenes jurídicos que hayan consagrado este tipo de medidas que jurídicamente no
califican como huelga. En Uruguay, son cada vez más comunes estas medidas llamadas
atípicas porque afectan menos el salario que una huelga típica en sentido estricto y jurídico
del término.
En general, las medidas a las que nos estamos refiriendo consisten en que los
trabajadores actuando en forma colectiva, se arrogan las facultades de organización en la
prestación del servicio, y sin dejar de trabajar –de aquí es que decimos que no son huelgadeciden qué servicios se van a prestar al público y con qué alcance y qué servicios se dejarán
de prestar.
Para causar un alto impacto, en general se dejan de prestar o se restringen
severamente, los servicios que son críticos y que hacen a la esencia de la existencia del
organismo público o empresa privada concesionaria7.
7
Citamos ejemplos de estas medidas (hay muchas más):
3
Aún en situaciones de huelga de un servicio público de atención a la salud, existen
ejemplos en que el sindicato de trabajadores no médicos, bajo el manto de un instructivo o
protocolo de paro elaborado por ellos, decide los servicios que se van a prestar (en general,
se prestan los de urgencia y emergencia y atención a ciertos pacientes con enfermedades muy
sensibles y riesgosas) y los que se van a dejar de prestar (por ejemplo, no se atienden las
consultas médicas ya programadas y no se realizan cirugías programadas, salvo las
oncológcas).
Y lamentablemente esto se acepta pacíficamente por las autoridades legítimas, las que
solo se reservan el derecho de monitorear si hay alguna situación de faltas al servicio
comprometido por el sindicato8.
En nuestra opinión, este tipo de medidas que significan un desplazamiento de hecho
de la autoridad y de sus facultades de dirigir y organizar el servicio, y que a su vez,
distorsionan severamente la prestación del servicio, que en algunos casos implican una no
prestación del mismo, son ilícitas, y no están amparadas en el derecho de huelga que
reconocen la mayoría de las Constituciones9.
También existen otras medidas ilícitas que no son huelga, como la ocupación del lugar
de trabajo o la realización de un piquete humano que impide el acceso a dicho lugar. Hemos
fundamentado extensamente que estas medidas que ínsitamente no significan abstención de
trabajar, no son huelga en sentido estricto, y además, son ilícitas porque excluyen el ejercicio
de derechos humanos fundamentales de otras personas que no pueden ejercerlos.
1) Sobre fines del año 2014, en los servicios públicos de registros, se restringieron los servicios de información,
y en algunos casos, no se brindó la misma. Los usuarios son cautivos de esta información ya que no hay
alternativas para conseguirla. Esto determinó que prácticamente la contratación civil y comercial quedara
paralizada por varios meses y no se pudieran realizar casamientos o anotaciones, salvo que el sindicato lo
decidiera. Se llegaron a realizar algunos casamientos en lugares públicos fuera del edificio sede, en forma
totalmente irregular y sin que las autoridades legítimas lo pudieran impedir.
2) En la actualidad, y desde hace varios meses, por una medida gremial de los Actuarios que no firman los
cedulones de notificaciones de resoluciones de los jueces y citaciones de testigos, la gran mayoría de los
expedientes judiciales están paralizados. En los hechos, el Poder Judicial está mayormente detenido en su
funcionamiento. Tampoco aquí hay alternativas para resolver los conflictos de intereses, salvo que las partes
acuerden recurrir al arbitraje.
8
En este mes de abril de 2015, los trabajadores no médicos del Hospital de Clínicas (Hospital Universitario
dependiente de la Universidad de la República), decidieron ir a una huelga por tiempo indeterminado y
decidieron qué servicios se prestaban y cuáles no (Ver a vía de ejemplo, la edición digital del diario El
Observador de Montevideo, del 13 de abril de 2015 y la del Diario El País de Montevideo, del 14 de abril de
2015).
9
En el caso de Uruguay, como veremos, la huelga está reconocida en el art. 57. Ver más ampliamente en
nuestro libro Las relaciones laborales colectivas uruguayas, Montevideo, 2014, Editorial Amalio M. Fernández.
4
Y así en Uruguay asistimos a la ocupación de locales públicos de prestadores de salud
o de instituciones de enseñanza media, y hasta se llegó a ocupar por primera vez, una escuela
pública. Lo insólito de estas medidas de paros y ocupaciones en la educación pública es que
ocurrieron, a pesar de que existía un convenio colectivo vigente que garantizaba la paz
laboral. Esto motivó que un dirigente sindical de la Central Sindical expresara “(…) que no se
respeten los convenios firmados será un antecedente complicado”10.
El lector comprenderá el daño desproporcionado que causa este tipo de medidas, que
excluyen el ejercicio del derecho fundamental de los padres a que sus hijos reciban educación
y del derecho mismo de los niños, adolescentes y adultos, a recibir una educación de calidad
para prepararse mejor para su futuro. Estos derechos están reconocidos en nuestra
Constitución y nadie los garantiza de manera efectiva, por lo que se genera una situación de
total desamparo11.
El mismo daño desproporcionado causa un paro que interrumpe el servicio público de
transporte prestado por empresas concesionarias. Y más aún si el paro fue decidido en forma
súbita y no preavisada, como ocurrió en el presente abril de 2015. Debe tenerse en cuenta que
un paro en el servicio público de transporte en Montevideo, significa que un tercio de su
población (500.000 personas aproximadamente), no puedan realizar sus actividades regulares
por falta de medios de transporte (concurrencia a locales de enseñanza, al trabajo, a la
atención médica, etc., etc.).
Esta situación, en ciertos momentos se transforma en caos nacional, y más ahora que
en los próximos meses se presentará y aprobará el Presupuesto Nacional, por lo que nos
aguardará una temporada de paros y ocupaciones que afectarán severamente los servicios
públicos, como ya es tradicional en Uruguay cada cinco años.
Y todo esto transcurre sin que las autoridades, que son las que deberían organizar
servicios mínimos para que no se interrumpan los servicios, actúen y garanticen la
continuidad de los servicios, como es su obligación.
Las autoridades no han interpretado adecuadamente las normas, y entienden que los
únicos servicios que no se pueden interrumpir son los servicios esenciales en sentido estricto
(los que atienden la vida, salud y seguridad). Y como veremos, esto no es así, porque las
10
Las relaciones laborales 2010-2014 y perspectivas, págs. 10 y 11 (Facultad de Ciencias EmpresarialesInstituto de Relaciones Laborales, Universidad Católica del Uruguay).
11
Arts. 41, 72 y 332.
5
normas establecen que todos los servicios públicos deben funcionar, aun cuando se registre
una huelga u otras medidas que afecten su continuidad o su prestación integral.
Hay un interés general del público que hay que proteger y que no puede quedar
desprovisto de estos servicios. El gobierno solo ha intervenido en pocas ocasiones cuando las
medidas aplicadas por el sindicato afectaban, por ejemplo, la salud de toda o parte de la
población (servicio esencial en sentido estricto). Pero, muchas veces por razones políticas o
ideológicas, se actúa tarde, cuando las medidas causaron efectos inmediatos y perniciosos
para la población12.
Con el fin de colaborar con las autoridades y la sociedad en general, hacemos este
esfuerzo de dar a conocer cuál es el marco jurídico que nos rige, y sobre esta plataforma, se
debería actuar rápidamente ante la ocurrencia de estas medidas, garantizando el ejercicio de
todos los derechos. Hasta ahora se ha privilegiado el ejercicio de la huelga y otras medidas, y
no se ha protegido los derechos de los usuarios.
Con el nuevo gobierno iniciado en marzo de 2015, tenemos expectativas de que esta
realidad cambie y se armonicen y equilibren los derechos, de manera que todos se puedan
ejercer, aunque ya se han registrado algunas medidas que han afectado la enseñanza pública y
el transporte público y no se ha intervenido.
Y ahora, desde el 13 de abril de 2015, se está afectando la atención a la salud por una
huelga de trabajadores no médicos del Hospital de Clínicas como ya se dijo, y hasta la fecha
de este trabajo, las autoridades de dicho Hospital no han pedido al órgano rector que gestione
la declaración de esencialidad del servicio.
Por todo lo anterior, es hora que en Uruguay haya un cambio profundo en el enfoque
de este tema y la forma de actuar y resolver los problemas que causan a los usuarios las
interrupciones de los servicios públicos, ya sean los esenciales en sentido estricto, como los
de utilidad pública, según el concepto que hemos mencionado en líneas anteriores.
III. LA HUELGA EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS
12
Por ejemplo, en el año 2010 los trabajadores municipales de la limpieza de la ciudad de Montevideo dejaron
de recoger los residuos domiciliarios que los usuarios depositan en los contenedores. Con el curso de los días,
los contenedores se desbordaron y se formaron a su alrededor, ríos de residuos que expuestos a la intemperie,
eran un riesgo para la salud de la población. Recién cuando la situación se hizo insostenible, el gobierno
municipal pidió al gobierno nacional, la declaración de esencialidad del servicio de recolección de residuos,
entre otros (Resolución del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 23 de diciembre de 2010). Para cumplir
esta resolución, se tuvo que recurrir al personal del ejército para reforzar la prontitud de la recolección de los
residuos.
6
A. Existencia de un conflicto entre derechos fundamentales
La huelga es un derecho que está reconocido por la Constitución13. Pero también hay
otros derechos humanos de las personas que están reconocidos en esta norma fundamental y
tienen el mismo valor que la huelga (libertad, seguridad, igualdad, trabajo, salud, enseñanza,
propiedad, entre otros)14. Por lo tanto, el ejercicio del derecho de huelga no puede anular el
ejercicio del resto de los derechos de las personas que integran la sociedad uruguaya.
De lo anterior se desprende que en el caso del ejercicio del derecho de huelga en los
servicios públicos, se advierte un conflicto entre derechos fundamentales. Por un lado, el
derecho de los trabajadores a emplear la huelga como medio para lograr sus reivindicaciones,
y por otro lado, el derecho de los usuarios a que se presten en forma continua los servicios
públicos.
B. Solución al conflicto de derechos fundamentales
La doctrina postula que en caso de colisiones entre derechos fundamentales, debe
aplicarse, en primer lugar, la regla de la armonización. Esta armonización supone que no
debe sacrificarse ningún derecho porque todos tienen igual valor. Y en segundo lugar, se
sostiene que en esa tarea de armonización, debe respetarse el contenido esencial de cada uno
de los derechos que están en conflicto15.
La Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) es conteste con esta línea de
pensamiento al establecer que el ejercicio de derechos y goce de libertades puede estar sujeto
a limitaciones legales, con el fin de asegurar “(…) el reconocimiento y el respeto de los
derechos y libertades de los demás”16.
Por tanto, en la solución del conflicto de derechos mencionados, no puede darse
prevalencia a la huelga en desmedro del ejercicio del derecho de los usuarios a que los
servicios continúen prestándose.
La norma puede resolver en forma expresa este conflicto de derechos. Por ejemplo, la
norma puede garantizar el ejercicio del derecho de huelga y a su vez, asegurar el derecho de
los usuarios a que los servicios esenciales estrictos y los de utilidad pública, se sigan
13
Art. 57, inciso final.
Arts. 7, 8, 10, 32, 36, 53, 72 y 332.
15
Martín Risso Ferrand, en exposición realizada en la Cámara Nacional de Comercio y Servicios, el 15 de abril
de 2010.
16
Art. 29, párrafo 2.
14
7
ejecutando mediante la organización de servicios mínimos. Los trabajadores afectados a estos
servicios mínimos tendrán que trabajar, pero el resto de los trabajadores podrán ejercer el
derecho de huelga.
Esta tesis fue la que recogió el gobierno nacional anterior, en la declaración de
servicios esenciales a la recolección de residuos y el servicio de guardavidas. En la respectiva
Resolución se afirmó que “(…) el derecho de huelga, como todos los demás, no es de
naturaleza ilimitada e irrestricta, sino que encuentra sus límites en los demás derechos y en
el denominado “interés general”17. Y luego, en la Resolución que levantó la esencialidad, el
gobierno afirmó que en caso de medidas sindicales, deben mantenerse servicios mínimos para
“(…) evitar el compromiso de derechos humanos fundamentales (…)”18.
IV. LA POSICIÓN DE LA OIT
En el ámbito de la OIT se acepta que el ejercicio del derecho de huelga se encuentre
limitado, cuando la huelga afecta a un servicio público esencial en sentido estricto o a
aquellos servicios de utilidad pública.
El Comité de Libertad Sindical afirma que los servicios esenciales en sentido estricto
y los servicios de utilidad pública o de importancia trascendental no pueden interrumpirse.
Por tanto, es lícito que la legislación local organice servicios mínimos que garanticen la
continuidad de los mismos19.
En este caso, los trabajadores afectados al cumplimiento de estos servicios mínimos
no podrán ejercer su derecho de huelga en tanto tendrán que trabajar. El derecho de huelga
queda garantizado para el resto de los trabajadores que no están afectados a estos servicios
mínimos.
De acuerdo a lo anterior, la OIT distingue dos categorías. Por un lado, los servicios
esenciales en sentido estricto, y por otro, los servicios de utilidad pública o de importancia
trascendental.
17
Resolución del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 8 de diciembre de 2010.
Resolución del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 23 de diciembre de 2010. Esta misma tesis se
repitió, por ejemplo, en la Resolución de dicho Ministerio, del 30 de setiembre de 2013 (Considerando III). Esta
resolución declaró servicios esenciales el transporte de combustible desde las plantas de distribución hacia las
estaciones de servicios y demás consumidores, así como su carga y descarga. Esta medida sindical había
provocado un desabastecimiento de combustible a nivel nacional, afectando el interés general, y en cierta forma
se ponía en riesgo la salud o la seguridad de toda o parte de la población.
19
La Libertad Sindical, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la OIT, ob. cit., párrafo 606, página 131.
18
8
A. Servicios esenciales en sentido estricto
En sentido estricto, el Comité de Libertad Sindical (El Comité) entiende que servicios
esenciales son aquellos cuya interrupción puede poner en peligro la vida, la seguridad de la
persona o la salud de toda o parte de la población. La determinación concreta de cuándo se
están afectando algunos de estos valores dependerá en gran medida de las condiciones
propias de cada país20.
El Comité también sostiene que el concepto de servicio esencial no es absoluto puesto
que un servicio no esencial puede convertirse en esencial, cuando la duración de una huelga
rebasa cierto período o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de la persona
o la salud de toda o parte de la población21.
A vía de ejemplo de esto último, el Comité consideró que el servicio de recolección de
residuos puede convertirse en esencial, si la huelga que repercute en este servicio dura más de
un cierto período o adquiere tal dimensión, que puede correr peligro la salud o la vida de la
población22.
El Comité entiende que son servicios esenciales, los servicios de atención a la salud,
los servicios de electricidad, suministro de agua potable, servicios telefónicos, policía y
fuerzas armadas, servicios de bomberos, servicios penitenciarios, el control del tráfico aéreo,
etc.23.
Respecto del control del tráfico aéreo consideró que la calificación de servicio
esencial aplica para toda clase de huelgas, cualquiera sea su modalidad (brazos caídos, a
reglamento, etc.)24.
En el caso de servicios esenciales, se debe asegurar la continuidad de los mismos con
el establecimiento de servicios mínimos25. Esto implica que los trabajadores públicos y
privados afectados al cumplimiento de los servicios, verán suspendido el ejercicio de su
derecho de huelga y en otros casos, sufrirán restricciones.
20
La Libertad Sindical, Recopilación…, ob. cit., párrafos 581 y 582, página 125.
La Libertad Sindical, Recopilación…, ob. cit., párrafo 582, pág. 125.
22
La Libertad Sindical, Recopilación…, ob. cit., párrafo 591, pág. 128.
23
La Libertad Sindical, Recopilación…, ob. cit., párrafo 585, pág. 126.
24
La Libertad Sindical, Recopilación…, ob. cit., párrafo 586, pág. 126.
25
La Libertad Sindical, Recopilación…, ob. cit., párrafo 606, pág. 131.
21
9
En caso de que los trabajadores no cumplan con los servicios mínimos, la huelga de
los mismos será ilegal y habilitará al gobierno a que, en aras de proteger el interés general,
recurra a las fuerzas armadas o a otro grupo de personas para que los presten26.
El Comité entiende que a los trabajadores que están en esta situación, se les debe
compensar mediante el establecimiento de procedimientos de conciliación y arbitraje
adecuados, imparciales y rápidos27.
B. Servicios de utilidad pública
En general, el Comité de Libertad Sindical entiende que todo aquél servicio que no
encaja dentro de la definición de servicio esencial en sentido estricto, es un servicio no
esencial.
El Comité consideró que no son servicios esenciales, por ejemplo, los bancos, la carga
y descarga en los puertos, los transportes en general, la generación, transporte y distribución
de combustible, sector minero, construcción, enseñanza, correos, etc.28.
Pero aclara que estos servicios pueden llegar a ser esenciales, cuando la duración de la
huelga rebasa cierto período o cierto alcance y con ello pone en peligro la vida, la seguridad
de la persona o la salud de toda o parte de la población, o cuando se trate de huelgas de cierta
magnitud y duración, que puedan causar una crisis grave que ponga en peligro las
condiciones de vida normales de la población29.
El Comité también afirma que en ciertos servicios públicos no esenciales de
importancia trascendental o de utilidad pública, si bien no se puede prohibir la huelga, sí se
puede establecer un servicio mínimo de funcionamiento en la empresa o institución de que se
trate. El objetivo es asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios o el
funcionamiento continuo y en condiciones de seguridad de las instalaciones30.
En esta misma línea de pensamiento, la Comisión de Expertos en Aplicación de
Convenios y Recomendaciones de la OIT afirma que “(…) con el fin de evitar daños
irreversibles o que no guarden proporción alguna con los intereses profesionales de las
26
La libertad sindical. Recopilación de decisiones…, ob. cit., párrafo 639, pág. 137.
La Libertad Sindical, Recopilación…, ob. cit., párrafos 595 y 596, pág. 129.
28
La Libertad Sindical, Recopilación…, ob. cit., párrafo 587, págs. 127 y 128.
29
La Libertad Sindical, Recopilación…, ob. cit., párrafo 582, pág. 125.
30
La Libertad Sindical, Recopilación…, ob. cit., párrafos 606 y 607, págs.131 y 132, e Informe de la Comisión
de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, ob. cit., Informe III (Parte 1B), párrafos 136 a
138, págs. 58 y 59.
27
10
partes en el conflicto, así como de no causar daños a terceros, es decir, los usuarios o los
consumidores que sufren las consecuencias económicas de los conflictos colectivos, las
autoridades podrían establecer un régimen de servicio mínimo en otros servicios que son de
utilidad pública”31.
El Comité afirma que en la determinación de los servicios mínimos y del número de
trabajadores que los garanticen, deberían poder participar no sólo las autoridades públicas,
sino también las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas32.
A vía de ejemplo, la OIT ha considerado que se impone el establecimiento de un
servicio mínimo en aquellos servicios públicos no esenciales afectados por una huelga33:

Servicio de tansbordadores

Servicios de la Empresa Nacional de Puertos

Servicios del metro

Servicio de transporte ferroviario

Servicio de transporte de pasajeros y mercancías

Servicio de Correos

Servicio de recolección de basuras
En otro dictamen, el Comité afirma que “(…) el Instituto Monetario, los bancos, los
transportes y los sectores del petróleo son sectores donde podría negociarse un servicio
mínimo a mantener en caso de huelga para garantizar que se satisfagan las necesidades
esenciales de los consumidores”34.
C. Solución al conflicto de derechos
De acuerdo lo expuesto, y ante el conflicto de derechos fundamentales en una huelga
en los servicios públicos, la OIT adopta una solución transaccional, donde todos aportan, para
que ninguno de los derechos en juego quede excluido.
Por un lado, los servicios públicos no se interrumpen, aunque se mantienen en forma
limitada a aquellos que se consideran mínimos o indispensables. En cierta forma, los usuarios
de los servicios ven limitados sus derechos a que éstos funcionen con plenitud. Solo van a
recibir los servicios mínimos organizados por la autoridad laboral.
31
Citado por B.Gernigon, A. Odero y H. Guido: Principios de la OIT sobre el derecho de huelga, pág. 22, OIT,
1998.
32
La Libertad Sindical, Recopilación…, ob. cit., párrafo 612, págs.132 y 133.
33
La Libertad Sindical, Recopilación…, ob. cit., párrafos 615 a 623, págs.133 y 134.
34
La Libertad Sindical, Recopilación…, ob. cit., párrafo 624, pág. 134.
11
Y por otro lado, los trabajadores en huelga sacrifican una parte de la misma, en tanto
algunos de ellos, tendrán que cumplir con los servicios mínimos dispuestos por la autoridad
pública y no podrán ejercer la huelga. Pero todos aquellos trabajadores que no están afectados
por estos servicios mínimos, podrán continuar en situación de huelga.
V. LA REGULACIÓN URUGUAYA
La solución en el derecho uruguayo es más amplia que la propuesta por la OIT por
cuanto establece que se debe garantizar la continuidad de todos los servicios públicos en caso
de huelga.
La Constitución establece que en caso de un conflicto laboral, la Ley deberá
garantizar la continuidad de todos los servicios públicos, incluso los administrados por
particulares, sean o no esenciales, no se pueden interrumpir en caso de una huelga.
Para nuestra norma fundamental es suficiente que estemos ante un servicio público,
sea o no esencial, para que se aplique la obligación de mantenerlos en funcionamiento en
caso de un conflicto laboral.
Por tanto, y de acuerdo a las normas que mencionaremos, en nuestro derecho se
resolvió el conflicto entre el derecho de los usuarios de los servicios públicos y el derecho de
huelga de los trabajadores en conflicto.
La solución consiste, por un lado, en mantener la continuidad de servicios mínimos
dispuestos por la autoridad pública, garantizando el derecho de los usuarios a poder utilizar
los mismos, aunque en una forma más limitada.
Y por otro lado, se garantiza el ejercicio del derecho de huelga de aquellos
trabajadores que no estén afectados al cumplimiento de los servicios mínimos. Los
trabajadores que deben cumplir con los mismos, verán limitado su derecho al ejercicio de la
huelga en tanto tendrán que trabajar, so pena de incumplir gravemente con sus obligaciones
laborales y estar sujeto a sanciones disciplinarias.
A. Constitución
La Constitución establece: “En los servicios públicos administrados directamente o
por concesionarios, la ley podrá disponer la formación de órganos competentes para
entender en las desinteligencias entre las autoridades de los servicios y sus empleados y
12
obreros, así como los medios y procedimientos que pueda emplear la autoridad pública para
mantener la continuidad de los servicios”35.
Esta norma reconoce que pueden existir conflictos en los servicios públicos que
afecten la regularidad en la prestación de los mismos. Por esta razón, la Ley debería disponer
la formación de órganos que se encargarán de la solución de los conflictos. A su vez, la
norma ordena a la Ley que establezca los medios y procedimientos que puede emplear la
autoridad pública para mantener la continuidad de los servicios públicos.
Por tanto, la Constitución reconoce que en el caso de que de un servicio público se
vea afectado por
un conflicto laboral (“desinteligencias entre las autoridades de los
servicios y sus empleados y obreros”), la Ley tiene que garantizar la continuidad de los
servicios.
B. Ley 13.720
El artículo 65 de la Constitución fue reglamentado por la Ley 13.720, de 16 de
diciembre de 1968.
De conformidad con la Constitución, esta Ley establece que los servicios públicos,
incluso los que se administren por particulares, no pueden interrumpirse. La norma establece
que para garantizar la continuidad de los mismos, el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, por resolución fundada, deberá establecer los servicios mínimos o esenciales que
deberán ser cumplidos por turnos de emergencia36.
La interrupción de estos servicios mínimos determinará la ilicitud de la huelga y
habilitará a la autoridad pública a disponer las medidas necesarias para mantener dichos
servicios. A estos efectos, podrá contratar bienes y prestaciones personales indispensables
para garantizar la continuidad de los servicios mínimos o esenciales37.
En la regulación dispuesta por la Ley 13.720, se pueden distinguir dos temas:
1. Obligación de preaviso
La reglamentación establece que la huelga en los servicios públicos, aun cuando estén
prestados por particulares, debe ser comunicada al Ministerio de Trabajo con no menos de
35
Art. 65, inciso 2º.
La expresión legal servicios esenciales que utiliza el art. 4º de la Ley, debe interpretarse que se refiere al
establecimiento de servicios mínimos imprescindibles, que constituyen el corazón o la razón de ser del servicio
y que por ello deben mantenerse para garantizar su continuidad.
37
Ley 13.720, art. 4°.
36
13
siete días de anticipación. Este es un requisito obligatorio para que la huelga sea considerada
lícita38.
Del punto de vista práctico, este preaviso permite que durante ese período de tiempo
las partes negocien, sin que la huelga se lleve a cabo. También posibilita organizar las
prestaciones que deberán mantenerse en caso que se confirme la huelga.
En nuestro diario vivir, este preaviso no se cumple por lo que las huelgas en los
servicios públicos se llevan a la práctica en forma casi inmediata y técnicamente son ilícitas
por aplicación de la norma mencionada.
2. Servicios mínimos
La Ley establece que tratándose de una huelga en servicios públicos, incluso los
administrados por particulares, el Ministerio de Trabajo puede indicar, por resolución
fundada, los servicios mínimos que deberán ser mantenidos por turnos de emergencia, cuya
interrupción determinará la ilicitud de la huelga39.
En caso que alguno o todos los trabajadores afectados al cumplimiento de este
servicio mínimo no se presenten a trabajar, el gobierno puede disponer las medidas necesarias
para mantener el servicio, pudiendo recurrir a la utilización de los bienes y la contratación de
prestaciones personales indispensables para la continuidad de los mismos40. Los trabajadores
que no cumplieran con su obligación de prestar su tarea relacionada con los servicios que
debían seguir funcionando, pueden ser objeto de sanciones disciplinarias.
VI. LA INADECUADA PRÁCTICA URUGUAYA
Como hemos expresado en líneas anteriores, en la práctica, la autoridad laboral
uruguaya ha aplicado estas normas en forma restrictiva. La autoridad entendió que el Estado
solo debe garantizar la continuidad de los servicios esenciales en sentido estricto, esto es,
aquellos que si se interrumpen, se pone en riesgo la vida, salud o seguridad, de toda o parte
de la población41. Este es uno de los conceptos que maneja la OIT para establecer servicios
mínimos de funcionamiento, pero como vimos, no es el único.
38
Ley 13.720, de 16 de diciembre de 1968, art. 3º, literal f) y Decreto-Ley 14.978, de 8 de junio de 1978, art. 9,
inciso 2º.
39
Ley 13.720, art. 4º, inciso 1º.
40
Ley 13.720, art. 4º, inciso 2º.
41
Así lo ha dispuso el Ministerio de Trabajo en varias Resoluciones dictadas en el año 2013 (y antes de este año
también), por las cuales declaró servicios públicos esenciales a algunas actividades que se estaban
14
La autoridad no ha comprendido que en nuestro Derecho, la continuidad de los
servicios públicos no se limita exclusivamente a los llamados servicios esenciales en sentido
estricto. Esta continuidad también tiene que estar garantizada para todos los servicios
públicos –sean prestados por el Estado o por privados- y en particular, para aquellos de
utilidad pública evidente o trascedente.
Caben en esta última categoría, por ejemplo, los servicios públicos de enseñanza,
transporte, financieros, puertos, combustible, comunicaciones, limpieza y recolección de
residuos, aduanas, registros públicos, justicia, control de tráfico aéreo, servicio de necrópolis
etc. Varios de estos servicios han sido considerados por el Comité de Libertad Sindical como
servicios de utilidad pública de importancia transcendental, que no pueden interrumpirse, y
que por consiguiente, deben organizarse servicios mínimos para garantizar su
funcionamiento42.
En materia de servicios públicos, el derecho de huelga debe garantizarse y también
debe asegurarse que esta medida, no signifique que el derecho de los usuarios quede excluido
y éstos se queden sin usufructuar los mismos. De ahí entonces, la obligación de la autoridad
laboral de establecer, en estos casos, un cuadro de servicios mínimos de funcionamiento, a
partir del momento mismo en que se anuncia la detención de actividades.
interrumpiendo por conflictos laborales y donde la detención estaba poniendo en riesgo la vida, salud o
seguridad, de toda o parte de la población.
42
Ver varios dictámenes en La Libertad Sindical. Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical,
ob. cit.
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