el papel del mecanismo de tipos de cambio ii y las

LA QUINTA AMPLIACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA
LA AMPLIACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA
DESDE LA PERSPECTIVA DEL BCE:
EL PAPEL DEL MECANISMO DE TIPOS
DE CAMBIO II Y LAS ESTRATEGIAS
CAMBIARIAS
Eugenio Domingo Solans*
Ante la perspectiva de la próxima ampliación de la Unión Europea, este artículo se centra en
uno de sus aspectos económicos más relevantes, el papel que debe desempeñar el llamado
Mecanismo de Tipos de Cambio II (MTC II) y las estrategias cambiarias a seguir por los países adherentes. Se estudian los objetivos y el funcionamiento de dicho mecanismo, la participación en él de los Estados miembros, sus ventajas y sus inconvenientes. En cuanto a las estrategias cambiarias nacionales, dadas las enormes diferencias entre los países candidatos,
los aspectos más relevantes son el tamaño de la economía y su grado de apertura externa. Se
analiza, por último, el MTC II tanto desde el punto de vista de los candidatos, como del Banco
Central Europeo.
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Palabras clave: integración europea, instrumentos financieros comunitarios, Unión Europea,
Banco Central Europeo.
Clasificación JEL: F36.
1.
Introducción
La ampliación de la Unión Europea (UE) y de la
Unión Monetaria Europea (UME) plantea muchos de-
* Miembro del Consejo de Gobierno y del Comité Ejecutivo del Banco
Central Europeo.
Versión de julio de 2003.
safíos al Banco Central Europeo (BCE) y a todo el
Eurosistema. Prácticamente todas las áreas de actividad del BCE se ven afectadas por la preparación de
aquel proceso, desde la futura producción de billetes
de euros y la confección de estadísticas monetarias,
bancarias y de mercados financieros europeos, hasta
la ordenación del sistema de pagos del Eurosistema y,
naturalmente, la política monetaria común.
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Pese a las dificultades que encierra el proceso de
ampliación de la UME, hay buenas razones para
confiar que culmine con éxito. Más difícil resultaba
crear la actual Unión Monetaria, lanzar el euro y
poner en marcha la política monetaria común en
1999 y se consiguió. Ampliar una institución siempre resulta más llevadero que crear una institución
de nueva planta. El Eurosistema ya dispone de una
base consolidada tras la integración de las correspondientes tareas de sus bancos centrales nacionales (BCN). Los criterios de funcionamiento común
del sistema, desde la estrategia de política monetaria hasta los estándares informáticos, ya han sido
establecidos y experimentados con éxito. El establecimiento del Eurosistema obedeció a una estrategia
de creación, su ampliación obedece a una estrategia
de adaptación. El Eurosistema, y particularmente
el BCE, deben facilitar dicha adaptación, mientras
que, en esta estrategia, el mayor esfuerzo está recayendo sobre los bancos centrales nacionales de los
países candidatos a la integración (BCPC).
De entre las muy variadas perspectivas desde las
que se puede considerar el proceso de ampliación, en
esta colaboración nos centraremos, exclusivamente,
en una de las cuestiones económicas más relevantes:
el de las estrategias cambiarias de los países adherentes y el papel del mecanismo de tipos de cambio II
(MTC II).
2.
Aspectos relevantes del MTC II
El MTC II está previsto en el Tratado de Maastricht
y debe ser considerado un requisito en el proceso de
acceso a la UME para los Estados candidatos. El MTC
II está definido en la «Resolución del Consejo Europeo
sobre el establecimiento de un mecanismo cambiario
en la Fase Tres de la UME». Esta resolución especifica
lo siguiente:
a) El principal objetivo del MTC II es servir de
apoyo para la consecución de un sistema económico
estable en el contexto del funcionamiento del Mercado
Único. Más concretamente, la resolución expresamente establece la obligación de evitar los desajustes cambiarios y las fluctuaciones excesivas del tipo de cambio nominal entre cada una de las monedas participantes y el resto. El MTC II constituye una referencia
que sirve para indicar el grado de adecuación de las
políticas económicas impulsadas en los países miembros, en particular, de las políticas de demanda y, más
específicamente, de la política monetaria. En última
instancia, el MTC II debería constituir un test que reflejara el grado de convergencia real, no solamente nominal, de los países candidatos.
b) Los principales aspectos del funcionamiento del
MTC II previstos en la resolución arriba indicada incluyen:
— Un tipo central frente al euro;
— una banda de fluctuación estándar de +/–15 por
100 alrededor del tipo central;
— intervenciones obligatorias en la proximidad de
los límites de la banda de fluctuación, siendo estas intervenciones automáticas e ilimitadas; y
— disponibilidad de financiación a corto plazo.
Frente a estos criterios relativamente estrictos, la
resolución permite una vía de escape al afirmar que
«tanto el BCE como los bancos centrales nacionales
participantes pueden suspender las intervenciones si
éstas entraran en conflicto con el objetivo último de la
estabilidad de precios».
c) La participación en el MTC II de los Estados
miembros de la Unión Europea no pertenecientes al
área del euro se considera voluntaria. En cualquier
caso, se espera de los Estados miembros con derogación que participen en el MTC II; por otro lado, los
Estados miembros que no participan en un principio
en el MTC II pueden hacerlo en un momento poste-
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rior. La resolución no especifica condiciones de entrada en el MTC II y, aunque debe alcanzarse un acuerdo
común sobre la paridad central y las bandas de fluctuación, no especifica las circunstancias que justifican
la petición de participación.
De lo expresado más arriba se desprende claramente que el principal propósito del MTC II es servir de
instrumento para consolidar las políticas económicas
encaminadas a favorecer la estabilidad y la convergencia, tanto nominal como real. La participación en
el MTC II constituye, en sí misma, un criterio para acceder a la UME. Es más, la participación en el MTC II
debe ser de al menos dos años. Además, se establece el
criterio cualitativo de que esa participación mínima
debe lograrse sin sufrir tensiones excesivas y sin que
se produzca, durante ese período de tiempo una devaluación de la moneda correspondiente por iniciativa
del país participante. Debido a este doble papel del
MTC II, como instrumento de convergencia y criterio
en sí mismo, a menudo se habla del «papel dual» representado por el MTC II. Ahora bien, a menudo los
países candidatos consideran que el MTC II no desempeña ningún papel como instrumento de convergencia
de sus políticas económicas y lo circunscriben, por
tanto, al único papel de criterio de convergencia. Precisamente, es en este ámbito, sobre el papel dual o no
del MTC II, donde cabe situar la controversia más significativa y las diferencias de opinión sobre él.
De forma progresiva, ha ganado fuerza la idea de
que el MTC II puede constituir un «instrumento de doble filo» para asegurar la implementación de políticas
económicas de demanda encaminadas a la estabilización del ciclo económico. En efecto, el MTC II puede implicar riesgos significativos para las monedas participantes. El aspecto más importante en este sentido lo
constituye el hecho de que los tipos de interés nominales y reales en los países candidatos son aún considerablemente más altos que en el área del euro. En combi-
nación con estrategias cambiarias rígidas, este diferencial de tipos de interés puede provocar grandes flujos
de capital que, inevitablemente, ponen en peligro la estabilidad misma de los tipos de cambio. Esta experiencia resultó dolorosa en la primera mitad de los años noventa para muchos de los países hoy participantes en
la UME. La inestabilidad provocada por los desajustes
cambiarios en aquella época llevaron a cuestionar la
idea misma de la UME. En especial, para los países
que partían con diferenciales de tipos de interés nominales y reales más altos, los flujos de capital fueron
particularmente intensos. El hecho de que estos países
tuvieran que hacer frente a la situación en un contexto
de libertad total de movimientos de capitales (puesto
que ésta constituía en sí misma un requisito previo
para la participación futura en la UME) privaba a los
países candidatos de cualquier tipo de política cambiaria que hiciera frente a los ataques especulativos sufridos por sus monedas. En otros términos, había que hacer frente a una situación ciertamente compleja con un
arsenal de instrumentos restringido.
De la lección de la primera mitad de los noventa podría desprenderse que una estrategia preventiva para
la reducción de los ataques especulativos en el contexto del MTC II es la reducción del diferencial de tipos
de interés. Sin embargo, la cadencia temporal de esta
estrategia no es nada fácil de optimizar para los países candidatos. Si éstos optan por una reducción rápida de los diferenciales de tipos de interés como forma
de anticiparse a ataques especulativos a su tipo de
cambio, se pone en peligro el programa interno de convergencia de las tasas de inflación hacia los niveles,
normalmente más bajos, de la euroárea. Por otra parte, los ajustes de la política fiscal también introducen
elementos de riesgo en las políticas de estabilización
internas. El policy mix, por lo tanto, resulta de la máxima importancia. No parece demasiado aventurado
afirmar que una política fiscal restrictiva, que no per-
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mita la generación de déficit significativos ni siquiera
en las fases bajistas del ciclo económico, combinada
con una política monetaria comparativamente menos
restrictiva que permita una reducción del diferencial
de tipos de interés a un ritmo relativamente alto puede constituir un policy mix a considerar seriamente.
Es más, este policy mix se debería ver favorecido por
los relativamente altos ingresos públicos provenientes con los procesos de privatización que habitualmente acompañan las etapas de convergencia en los países candidatos. En el caso de los países candidatos,
este fenómeno es especialmente importante al implicar la privatización de un sector público que suele ser
más amplio que en el caso de los países que accedieron
a la UME al final de los años noventa. Especial atención merece el hecho de que el diferencial positivo de
tipos de interés juega, en relación con los movimientos
de capitales que aprecian el tipo de cambio, en la misma dirección que los procesos de privatización, lo que
parece reforzar los argumentos en favor de un policy
mix como el señalado anteriormente.
Centrándonos ahora en la participación durante dos
años en el MTC II como criterio de convergencia, la última referencia institucional más clara la constituye el informe del ECOFIN de 5 de abril de 2003 titulado «Los
países candidatos y el MTC II». En este documento se
establece que «la valoración del cumplimiento de los criterios de convergencia de Maastricht y los procedimientos a seguir para la introducción del euro implicarán
igual trato entre los futuros Estados miembros y los actuales participantes en el área del euro. Se requiere una
participación mínima de dos años en el mecanismo con
anterioridad al análisis de convergencia sin tensiones
significativas. Además, el análisis de la estabilidad del
tipo de cambio frente al euro se centrará en el comportamiento del tipo de cambio alrededor del tipo central y
tendrá también en cuenta aquellos factores que puedan
haber conducido a una apreciación».
3.
Estrategias cambiarias nacionales
Como es bien conocido, no existe ninguna estrategia cambiaria óptima en sí misma. La estrategia
cambiaria adecuada para un país concreto dependerá siempre de sus características macroeconómicas.
En este sentido, quizá el aspecto más relevante en
la determinación de la estrategia cambiaria adecuada se refiere al tamaño de la economía y su grado de
apertura externa. En efecto, en este caso, la teoría
económica y la realidad económicas arrojan el mismo resultado general: en economías pequeñas parece incuestionable que la adopción de tipos de cambios fijos o cuasi fijos con relación a una moneda
clave son adecuados, aun a costa de perder un significativo grado de independencia de sus políticas monetarias internas. La credibilidad importada a través de un tipo de cambio estable con una moneda
ancla con altas dosis de credibilidad y estabilidad
puede resultar no sólo una condición necesaria, sino
incluso suficiente.
Por el contrario, países con economías relativamente grandes siguen necesitando el instrumento de la
política monetaria como base para la convergencia nominal. No obstante, existe un aspecto común a unos y
otros países: la necesidad de profundizar en políticas
estructurales, en políticas de oferta, que persigan una
suficiente flexibilidad en los mercados de producto y
trabajo.
En el caso de los países candidatos, la discusión anterior es especialmente relevante. Ciertamente existen enormes diferencias entre países como, por ejemplo, Malta y Polonia. Tanto su dimensión macroeconómica como su grado de apertura al exterior son
suficientemente dispares para justificar que la estrategia cambiaria de Malta consiste en la fijación de un
tipo de cambio fijo para la lira maltesa respecto de
una cesta de monedas en la que el euro representa el
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70 por 100 de la misma. Las autoridades maltesas establecen, además, una reducidísima banda de fluctuación de +/–0,25 por 100. En cambio, el zloty polaco
mantiene una flotación libre no intervenida; es más,
la política monetaria interna polaca adopta una estrategia de inflation targeting, fijando el objetivo de 3 por
100 de inflación anual y permitiendo un margen de tolerancia de +/–1 por 100. En ambos casos con información referida a la primavera de 2003.
Parece contradictorio asistir a casos tan dispares
como el descrito arriba, cuando ambos países están inmersos en un proceso de aproximación y eventual entrada en la UME en un horizonte temporal próximo.
¿Cuál es la razón para ello? La razón es clara: el acceso a la UME está condicionado a la consecución del
grado de convergencia nominal y real satisfactorio y
sostenible, según el Tratado de Maastricht.
Pero, incluso dentro del grupo de las economías pequeñas, las estrategias cambiarias son, a veces, muy
distintas. Por ejemplo, el caso de Malta contrasta con
el de Chipre. En este último caso las autoridades nacionales mantienen una estrategia consistente en un
tipo de cambio fijo de la libra chipriota con respecto al
euro pero con una banda de fluctuación muy amplia:
+/–15 por 100. Bien es cierto, que en la práctica, la lira
chipriota ha fluctuado de hecho en un rango reducido
en torno a +/–1 por 100 en los últimos años. También
resulta interesante observar que otra economía, la de
Latvia, mantiene una estrategia cambiaria consistente en un tipo de cambio fijo de su moneda con los derechos especiales de giro.
La relación de disparidades entre las estrategias
cambiarias nacionales de los países candidatos es larga y no es necesario abundar en la misma. Sí, en cambio, insistir en que la situación actual corrobora la
premisa básica con la que se abría esta sección: no
existe ninguna política cambiaria óptima. Y esto sigue
siendo cierto en el contexto del proceso de convergen-
cia nominal y real de una economía que pretende integrarse en una unión monetaria.
A la vista de lo anterior, cabe preguntarse legítimamente lo siguiente: ¿Cómo es posible, entonces, que se
exija el requisito del MTC II, un régimen cambiario
específico? A tratar de responder a esta pregunta se
dedican las dos secciones siguientes.
4.
El MTC II desde la perspectiva
de los países candidatos
La mayoría de los países candidatos tienden a contemplar el MTC II como un requisito que «no pueden
evitar» pero sobre del que mantienen dudas en cuanto a
su eficacia. En efecto, consideran que el MTC II constituye una «sala de espera» que aporta poco al proceso de
la convergencia nominal y real y que, además, conlleva
ciertos riesgos. No se puede ocultar que esta valoración
resulta consistente con la discusión mantenida en la
sección anterior, en concreto, que no existe una estrategia cambiaria óptima. En estas circunstancias la posición de la mayor parte de estos países respecto al MTC
II se puede resumir en los siguientes puntos:
· La participación se circunscribirá a los dos años
exigidos en el Tratado.
· La finalización del período de los dos años de participación debería coincidir con la entrada en la fase
tres de la UME.
· A pesar de la posibilidad de adoptar una banda de
fluctuación más amplia, la intención de la mayor parte de los países es la aplicación de una banda estrecha, de +/–2,25 por 100. La razón para ello es que el
Tratado de Maastricht no sólo establece la participación en el MTC II, sino el mantenimiento de un tipo de
cambio cercano al tipo central de la banda de fluctuación. En principio, este tipo de cambio central debería
constituir, a su vez, el tipo de conversión, irreversible,
al adoptar el euro.
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La posición oficial descrita es comprensible, por
tanto, en el contexto de una valoración «no especialmente positiva» del MTC II. Esta valoración está basada en cuatro aspectos básicos:
a) Disciplina macroeconómica. Los países candidatos están obligados a observar una estricta disciplina macroeconómica, tanto en el lado de la demanda
como de la oferta, lo que inevitablemente les resta
márgenes de maniobra en la utilización de sus políticas macroeconómicas nacionales. El MTC II aparece,
en este sentido, como una restricción adicional que
aporta poco al proceso de convergencia.
b) Consistencia intertemporal y credibilidad de
las políticas económicas nacionales. En buen número de países candidatos domina la consideración de
que si sólo es posible acceder a la UME cuando se
han adoptado políticas económicas nacionales que
han arrojado los resultados deseados: ¿Por qué, implícitamente, revisar o, al menos adaptar, esas políticas al MTC II?
c) Riesgo de ataques especulativos. La experiencia
de los años ochenta y primera mitad de los noventa es
bien representativa de que el MTC puede ser un
«arma de doble filo» para la estabilidad cambiaria, especialmente en la presencia de la libertad total de movimientos capitales. Este peligro, se sigue argumentando, es especialmente preocupante en el caso de los
mercados cambiarios estrechos y poco profundos,
como corresponden a la mayor parte de las monedas
de los países candidatos.
d) El papel del BCE en eventuales crisis cambiarias. Una buena parte de la opinión pública de los países candidatos considera poco clara la implicación
efectiva del BCE en el caso de que se produzcan crisis
cambiarias, lo que, a su vez, contribuye aumentar la
incertidumbre y especulación.
5.
El MTC II desde la perspectiva del BCE
La posición del BCE en relación al MTC II se ha
oficializado a través de un documento público «El
Eurosistema y el proceso de ampliación» de noviembre de 2002. Siguiendo con la misma caracterización
de los principales aspectos a debate realizada en la
sección anterior, la posición del BCE se puede resumir como sigue:
1. Disciplina macroeconómica. El MTC II constituye un catalizador adicional que favorece y exige, la
observancia de una estricta disciplina de las políticas
macroeconómicas, lo que reduce, por tanto, el margen
para introducir excepciones a este entorno.
2. Consistencia intertemporal y credibilidad de
las políticas económicas nacionales. El MTC II, a través del anuncio de una paridad central de la banda
de fluctuación, provee una señal clara a los mercados
sobre el tipo de cambio irreversible, de conversión al
euro de la moneda nacional. Si las políticas macroeconómicas son creíbles, esta señalización y compromiso macroeconómico deberían ayudar a la reducción de la volatilidad del tipo de cambio y de la inflación. En este sentido, el MTC II puede considerarse
un objetivo intermedio de las políticas económicas
nacionales cuya consecución facilitará el logro de los
objetivos económicos últimos.
3. Riesgo de ataques especulativos. La banda de
fluctuación estándar, +/–15 por 100, permite suficiente margen de maniobra ante los shocks externos y los
ataques especulativos.
4. El papel del BCE en eventuales crisis cambiarias. El MTC II constituye un mecanismo multilateral, con presencia del BCE, lo que evita el aislamiento
de los países de las monedas afectadas ante potenciales ataques especulativos.
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