La entrada en el domicilio de personas jurídicas por el

La entrada en el domicilio de personas
jurídicas por el personal al servicio de
la administración tributaria
Sumario
I.
Regulación constitucional, legal y reglamentaria de la entrada en el domicilio
II.
Concepto de domicilio en relación con las personas jurídicas
III.
Excepciones a la inviolabilidad del domicilio. el consentimiento del obligado tributario y la
autorización judicial
a.
Persona capacitada para prestar el consentimiento
b.
Necesidad de informar al obligado tributario sobre la posibilidad de negarse a autorizar la
entrada en el domicilio
c.
IV.
V.
VI.
Carácter expreso o tácito de la autorización
Procedimientos para garantizar la inviolabilidad del domicilio de las personas jurídicas
Medidas cautelares y entrada en el domicilio
Conclusiones y recomendaciones
Oficina Técnica
I.
Tu conexión con el conocimiento
Regulación constitucional, legal y reglamentaria de la entrada en el domicilio
El apartado segundo del artículo 18 de la Constitución Española establece el derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio, precisando que “ninguna entrada o registro
podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de
flagrante delito.”
La regulación legal ordinaria de la entrada en el domicilio de los obligados tributarios (tanto
personas físicas como jurídicas) por los funcionarios de la Administración Tributaria se
contiene en el artículo 113 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT, en
adelante). De acuerdo con el mencionado precepto “cuando en los procedimientos de
aplicación de los tributos sea necesario entrar en el domicilio constitucionalmente protegido
de un obligado tributario o efectuar registros en el mismo, la Administración tributaria
deberá obtener el consentimiento de aquél o la oportuna autorización judicial.”
Por su parte, en relación con las facultades de la Inspección de los tributos, el artículo 142.2 de
la LGT dispone que “cuando las actuaciones inspectoras lo requieran, los funcionarios que
desarrollen funciones de inspección de los tributos podrán entrar, en las condiciones que
reglamentariamente se determinen, en las fincas, locales de negocio y demás
establecimientos o lugares en que se desarrollen actividades o explotaciones sometidas a
gravamen, existan bienes sujetos a tributación, se produzcan hechos imponibles o supuestos
de hecho de las obligaciones tributarias o exista alguna prueba de los mismos.”
No obstante, hemos de precisar que, de acuerdo con el concepto jurisprudencial de domicilio
que se expondrá en el apartado siguiente, el mencionado artículo 142.1 de la LGT, al regular
las facultades de la Inspección, no está haciendo referencia a la entrada en el domicilio del
obligado tributario sino a la entrada en aquellos establecimientos abiertos al público o en que
se lleve a cabo una actividad laboral o comercial por cuenta de la compañía pero que no esté
vinculada con la dirección de la sociedad ni estén destinados a la custodia de su
documentación.
En este sentido, el párrafo tercero del apartado segundo del artículo 142 de la LGT dispone
que “cuando en el ejercicio de las actuaciones inspectoras sea necesario entrar en el
domicilio constitucionalmente protegido del obligado tributario, se aplicará lo dispuesto en
el artículo 113 de esta ley.”
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Tu conexión con el conocimiento
Así viene a confirmarlo el desarrollo reglamentario del citado artículo 142 de LGT llevado a
cabo en el Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento
General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de
desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos (RGAT,
en lo sucesivo) por cuanto establece un tratamiento diferenciado para la entrada en el
domicilio del obligado tributario en relación con la entrada en los lugares previstos en el
artículo 142 de la LGT.
De este modo, el apartado segundo del artículo 172 del RGAT establece que cuando el
obligado tributario o la persona bajo cuya custodia se encontraran los mencionados lugares se
opusiera a la entrada de los funcionarios de inspección, se precisará autorización escrita del
delegado o del director de departamento del que dependa el órgano actuante, sin perjuicio de
la adopción de las medidas cautelares que procedan.
Sin embargo, el artículo 172.3 del RGAT prevé que cuando la entrada o reconocimiento afecte
al domicilio constitucionalmente protegido de un obligado tributario, se precisará el
consentimiento del interesado o autorización judicial.
Como primera conclusión, por tanto, podemos afirmar que el nivel de protección dispensado
por la normativa a los establecimientos de una compañía frente a aquellas dependencias que
constituyan propiamente su domicilio es muy inferior ya que, en el primero de los casos, no es
necesario el consentimiento expreso o tácito del obligado tributario o, en su defecto,
autorización judicial, mientras que, en el segundo, sí.
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Oficina Técnica
II.
Tu conexión con el conocimiento
Concepto de domicilio en relación con las personas jurídicas
La Constitución no establece un concepto de domicilio. Estamos, por tanto, ante un concepto
jurídico que se ha ido perfilando por la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional y
el Tribunal Supremo.
El Tribunal Constitucional, en sus sentencias nº 22/1984, 94/1999, 171/1999, 119/2001 y
10/2002, definió el concepto de “domicilio” inviolable, en los términos del artículo 18.2 de la
Constitución, como aquél espacio en el cual el individuo vive sin estar sujeto necesariamente a
los usos y convenciones sociales y donde ejerce su libertad más íntima.
El objeto específico de protección en este derecho fundamental es tanto el espacio físico en sí
mismo como también lo que en él hay de emanación de la persona que lo habita. De este
modo, será domicilio cualquier espacio físico delimitado en el que la persona, con
habitualidad o no, desenvuelve su ‘privacidad’, independientemente de que sea su titular
dominical o no.
Fue la STC 137/1985 la que extendió la protección constitucional al domicilio de las personas
jurídicas.
En relación con las personas jurídicas, y siguiendo la doctrina jurisprudencial del Tribunal
Supremo1, el concepto de “domicilio” a efectos de la protección constitucional otorgada por el
artículo 18.2 de la Constitución vendrá constituido por aquellos lugares utilizados por
representantes de la persona jurídica para desarrollar sus actividades internas, bien porque en
ellos se ejerza la habitual dirección y administración de la sociedad, bien porque sirvan de
custodia de documentos u otros soportes de la vida diaria de la sociedad o de su
establecimiento.
Por tanto, a efectos de delimitar qué se entiende por domicilio constitucionalmente protegido
de una persona jurídica, podemos concluir que éste será un concepto jurídico independiente
del lugar que formalmente constituya el domicilio social o fiscal de la compañía y que habrá
de situar en aquél lugar en que concurra, alternativamente, alguna de las dos circunstancias
siguientes:
1
Vid., entro otras, SSTS de 23 de abril de 2010 (Rec. 5910/06; 704/04; 3791/06; 4572/04 y 4888/06); de 30 de septiembre de 2010 (rec.
364/2007) y de 24 de enero de 2012 (rec. 2269/2010).
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Tu conexión con el conocimiento
a) El lugar donde se ejerce efectiva y habitualmente la dirección y administración de la
sociedad, o
b) El lugar donde se custodien los documentos u otros soportes de la vida diaria de la
sociedad o de su establecimiento.
Por tanto, no serán objeto de protección los establecimientos abiertos al público o en que se
lleve a cabo una actividad laboral o comercial por cuenta de la sociedad mercantil que no esté
vinculada con la dirección de la sociedad ni sirva a la custodia de su documentación. Tampoco
lo serán las oficinas donde únicamente se exhiben productos comerciales o los almacenes,
tiendas, depósitos o similares.
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III.
Tu conexión con el conocimiento
Excepciones a la inviolabilidad del domicilio: el consentimiento del obligado
tributario
Como hemos venido exponiendo en apartados anteriores, la entrada en aquel lugar que tenga
la condición de domicilio del obligado tributario requerirá que concurra alguna de las
siguientes circunstancias2:
i.
El consentimiento del interesado:
a. Persona capacitada para prestar el consentimiento
Sólo el titular del derecho a la inviolabilidad del domicilio -o su representante legal o
estatutario como veremos a continuación- puede prestar el consentimiento que hace
legítima la entrada o registro de un domicilio.
La jurisprudencia reiterada del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Supremo, reflejada en las sentencias de fecha 23 y 24 de abril de 2010 (entre
otras, recursos núms. 6615/2003, 704/2004, 4572/2004, 3791/2006, 4888/2006 y
5910/2006) ha venido estableciendo que, en el caso de personas jurídicas, sólo
aquellas personas que están apoderadas legal o estatutariamente para ejercer la
representación de la sociedad podrán prestar el consentimiento para la entrada en el
domicilio de la compañía.
Así pues, sólo el consentimiento prestado por parte de quien ostenta la representación
legal de la mercantil, o ejerce labores de dirección o administración de la misma, con
efectiva intervención en las decisiones de la empresa, será válido a efectos de proceder
a la entrada en el domicilio de la sociedad. En este punto es clarificadora la cita
contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de enero de 2012 (rec.
2269/2010; ponente Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas) por la cual se
razona lo siguiente:
“[…] el consentimiento debe ser dado por el titular o responsable de la sociedad,
no por una empleada administrativa por muy importantes funciones que
desarrolle en la misma, si como es el caso aquella no ostenta la representación
legal de la misma, ni ejerce labores de dirección o administración como
2
Dado que en el ámbito tributario el supuesto de delito flagrante presumiblemente no será de aplicación en la mayor parte de los casos,
vamos a centrarnos en el análisis de las circunstancias determinantes de la validez del consentimiento prestado por el interesado y en los
requisitos relativos a la autorización judicial.
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Tu conexión con el conocimiento
pudieran suponerse a quien detentara cargos como el de Presidente, Director
general, Gerente, Administrador, Director de Departamento, Consejero o
miembro del Consejo de Administración u órgano de administración
equivalente, siempre que el desempeño de cualquiera de estos cargos implique
una efectiva intervención en las decisiones de la empresa. Y es que el artículo
18.2 de la CE no consiente otra interpretación: la Administración necesita el
consentimiento del titular, y no le basta el mero hecho de que no conste la
negativa a la entrada, porque no es la negativa lo que tiene que constar, sino el
consentimiento, y éste no aparece otorgado por persona hábil para ello.”
b. Necesidad de informar al obligado tributario sobre la posibilidad de
negarse a autorizar la entrada en el domicilio
De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo establecida, entre otras, en sus
sentencias 4 de marzo de 1999 (rec. 1309/1998; ponente Excmo. Sr. D. José Augusto
de Vega Ruiz), 24 de enero de 2012 (rec. 2269/2010; ponente Excmo. Sr. D. Vicente
Conde Martín de Hijas) y de 25 de enero de 2012 (rec. 2269/2010; ponente Excmo. Sr.
D. Vicente Conde Martín de Hijas), la validez del consentimiento exige que esté exento
de todo elemento susceptible de provocar o constituir error, violencia, intimidación o
engaño.
El consentimiento implica que la persona interesada accede al registro porque tolera
inequívocamente que ese acto tenga lugar. Este consentimiento ha de ser interpretado
restrictivamente, de la forma más favorable para el titular domiciliario. De este modo,
concluye el Alto Tribunal que el interesado debe ser advertido de que puede negarse a
autorizar la entrada y registro que se le requiere, siendo que, de otro modo, estaríamos
ante un vicio en el consentimiento prestado.
Por su parte, el Tribunal Constitucional en su reciente Sentencia nº 54/2015, de 16 de
marzo de 2015, ha precisado que, en todos los casos, el consentimiento eficaz tiene
como presupuesto el de la garantía formal de la información expresa y previa, que
debe incluir los términos y alcance de la actuación para la que se recaba la autorización
injerente. Señala, asimismo, que a la hora de determinar los requisitos del
consentimiento se debe considerar el contexto en que se produce, en el que incluye la
norma que obliga a la Administración a informar al contribuyente de la posibilidad de
oponerse a la entrada en el domicilio.
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c. Carácter expreso o tácito de la autorización
En cuanto a la necesidad de constancia expresa del consentimiento prestado por el
interesado, el Tribunal Constitucional, en sentencia número 22/1984, de 17 de febrero,
declaró que el consentimiento del interesado no siempre ha de ser expreso, de modo
que debe entenderse prestado cuando, una vez informado éste del derecho que le
asiste a negar la entrada, no realiza ningún acto del que se desprenda la oposición.
Se entenderá que el interesado presta su consentimiento cuando requerido por quien
hubiere de efectuar el registro, ejecuta por su parte los actos, que de él dependan, para
que pueda tener efecto el mismo. En este sentido, la reciente Sentencia del Tribunal
Constitucional nº 54/2015, de 16 de marzo de 2015, reitera la doctrina según la cual
“salvo casos excepcionales, la mera falta de oposición a la intromisión domiciliar no
podrá entenderse como un consentimiento tácito”. De este modo, es necesario estar
en presencia de actos que, inequívocamente, pongan de manifiesto el conocimiento y
la aquiescencia del obligado tributario para la entrada en el domicilio.
En caso de que el consentimiento del interesado se encuentre viciado por haberse incumplido
alguno de los requisitos expuestos a lo largo del presente apartado, la consecuencia directa
que impone la doctrina de nuestro Tribunal Constitucional será la nulidad radical o de pleno
derecho por vulneración de un derecho fundamental de todas las evidencias o pruebas
obtenidas directamente o a consecuencia de la entrada irregular en el domicilio de la persona
jurídica.
ii.
La autorización judicial:
De acuerdo con el artículo 18.2 de la Constitución Española, la entrada en el domicilio
podrá ser autorizada en virtud de resolución judicial. En este sentido, conforme a la
doctrina del Tribunal Constitucional, la resolución judicial que autorice la entrada en el
domicilio debe estar debidamente motivada, pues sólo de este modo será posible
comprobar, por una parte, si el órgano judicial ha llevado a cabo una adecuada
ponderación de los derechos o intereses en conflicto y, por otra, que, en su caso, autoriza la
entrada del modo menos restrictivo posible del derecho a la inviolabilidad del domicilio.
En cuanto a la autorización administrativa para la entrada en el domicilio de las
personas jurídicas, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de precisar en su sentencia
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Tu conexión con el conocimiento
nº 54/2015, de 16 de marzo de 2015, que la autorización administrativa no habilita para la
entrada en los espacios físicos que constituyen el domicilio de la persona jurídica objeto de
protección constitucional. De este modo, podemos concluir que en todo caso será
preceptiva la autorización judicial para la entrada en el domicilio de las personas jurídicas
cuando no medie el consentimiento prestado con los requisitos expuestos en el apartado
anterior.
Consecuentemente, toda entrada en el domicilio realizada sin consentimiento u
autorización judicial producirá una vulneración del artículo 18.2 de la Constitución
Española, imponiéndose la nulidad de todas las pruebas obtenidas a consecuencia de la
entrada irregular en el domicilio de la persona jurídica.
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IV.
Tu conexión con el conocimiento
Procedimientos para garantizar la inviolabilidad del domicilio de las personas
jurídicas
Cabe impugnar una actuación inspectora de entrada irregular en el domicilio sin esperar a que
se dicte el acto final del procedimiento, esto es, no estamos ante un acto de mero trámite sino
ante una actuación con sustantividad propia y susceptible de impugnación autónoma.
Para la defensa del derecho a la inviolabilidad del domicilio podrá acudirse al procedimiento
especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona regulado en el
Capítulo I del Título V de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa. Es un proceso de tramitación preferente en el que interviene el
Ministerio Fiscal y siempre estará abierto el acceso a la casación independientemente de la
cuantía.
Por otro lado, también podrán seguirse los cauces ordinarios de impugnación frente a los
actos derivados del procedimiento en que se produjo la entrada en el domicilio.
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V.
Tu conexión con el conocimiento
Medidas cautelares y entrada en el domicilio
Desde la entrada en vigor de la Ley 7/2012, el artículo 81 de la LGT permite que puedan
adoptarse medidas cautelares para asegurar el cobro de la deuda tributaria en cualquier
momento del procedimiento de aplicación de los tributos, por lo que no es necesario
propuesta de liquidación notificada. Por su parte, la letra e) del apartado cuarto del citado
precepto deja la puerta abierta a la adopción de cualquier medida prevista en la ley.
En este sentido es preciso hacer referencia al artículo 146.1 de la LGT en virtud del cual “en el
procedimiento de inspección se podrán adoptar medidas cautelares debidamente motivadas
para impedir que desaparezcan, se destruyan o alteren las pruebas determinantes de la
existencia o cumplimiento de obligaciones tributarias o que se niegue posteriormente su
existencia o exhibición. Las medidas podrán consistir, en su caso, en el precinto, depósito o
incautación de las mercancías o productos sometidos a gravamen, así como de libros,
registros, documentos, archivos, locales o equipos electrónicos de tratamiento de datos que
puedan contener la información de que se trate.”
Consecuentemente, en caso de negativa del obligado tributario a autorizar la entrada en su
domicilio por los funcionarios al servicio de la Administración Tributaria, la aplicación
conjunta de los preceptos citados parece que pudiera habilitar a la Administración para
proceder a la incautación de los libros, registros, documentos o equipos informáticos de la
compañía e incluso, en última instancia, al precinto del local en tanto se obtiene la
autorización judicial con el fin de evitar la destrucción de documentos o pruebas
determinantes de la obligación tributaria.
Consideramos que, en estos casos extremos, sería cuestionable la proporcionalidad de las
medidas adoptadas en relación con el fin al que las mismas se dirigen, máxime cuando las
mismas pueden determinar la paralización en la actividad con el consiguiente quebranto
económico para la compañía causándose, por tanto, perjuicios de difícil o imposible
reparación.
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VI.
Tu conexión con el conocimiento
Conclusiones y recomendaciones
De acuerdo con lo expuesto a lo largo del presente informe podemos concluir que, al amparo
de la jurisprudencia de nuestros Tribunales, la inviolabilidad del domicilio de las personas
jurídicas quedará dentro del ámbito de protección del apartado segundo del artículo 18 de la
Constitución Española.
La entrada de los funcionarios de la Administración Tributaria en el domicilio de los obligados
tributarios precisará, en síntesis, de autorización judicial o del consentimiento del interesado,
siendo que fuera de esos supuestos procederá la declaración de nulidad de pleno derecho del
acto de entrada en el domicilio de la persona jurídica, así como de las pruebas y documentos
obtenidos, que no podrán ser tenidos en cuenta a la hora de determinar la deuda tributaria.
En relación al consentimiento del obligado tributario, son circunstancias a tener
especialmente en cuenta que dicho consentimiento sólo podrá prestarse por personas
apoderadas legal o estatutariamente para ejercer la representación de la sociedad, que deberá
informarse al interesado sobre su derecho a no consentir la entrada y que podrá entenderse
prestado el consentimiento a partir de actos del interesado que pongan de manifiesto de
forma inequívoca su conocimiento y aquiescencia.
En caso de negativa del obligado a autorizar la entrada en el domicilio por los funcionarios de
la Administración Tributaria, consideramos que la LGT habilita a la Administración para
adoptar medidas cautelares con el fin de evitar la destrucción de documentos o pruebas
determinantes de la obligación tributaria. No obstante, estas medidas siempre deberán ser
proporcionadas al fin perseguido y deberán articularse de la forma en que resulten menos
gravosas para el obligado tributario.
Señalar que la entrada en el domicilio es un acto susceptible de impugnación autónoma, y
dicha impugnación podrá articularse tanto por el procedimiento especial para la protección de
los derechos fundamentales como por la vía ordinaria.
Las conclusiones formuladas en el presente informe son pautas generales y tienen un carácter
meramente informativo por lo que no deberán extrapolarse a cualquier supuesto de entrada en el
domicilio de una persona jurídica, ya que estamos ante una materia que requerirá de un análisis “ad
hoc” realizado por los especialistas de procedimiento tributario.
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