Reforma de los roles y las competencias del Estado entre

Reforma de los roles y las competencias del Estado entre sus diferentes niveles de gobierno en el Perú Raúl Molina Martínez 1 1. La situación de partida Antes de la actual descentralización, el Estado peruano se organizaba únicamente en dos niveles: a) El gobierno nacional ­ El Ejecutivo y sus sectores: Siendo el peruano un Estado históricamente centralizado y de régimen presidencialista, su mayor poder de ejecución está concentrado en el Poder Ejecutivo nacional. Este se organiza en sectores, bajo la titularidad de cada uno de los ministerios, éstos principalmente con capacidades normativas y de servicios administrativos. ­ Sus instancias desconcentradas: Constituidas por (i) los Consejos Transitorios de Administración Regional CTAR, que reemplazaron a los anteriores gobiernos regionales truncados en 1992 luego de sólo tres años de existencia, principalmente con funciones de planificación regional y ejecución de inversiones; y (ii) las dependencias departamentales, provinciales y en casos locales de los ministerios, predominantemente con funciones desconcentradas de servicios administrativos y regulación de las actividades productivas. ­ Los programas nacionales: Bajo la forma de Organismos Públicos Descentralizados o Proyectos Especiales, es en ellos donde en general se concentra la real capacidad de ejecución de políticas y recursos del Ejecutivo nacional. Adscritos a algún Ministerio, pero con relativamente alta autonomía de decisión atribuida a una instancia directiva centralizada, apoyada en una estructura organizativa con capacidad de ejecución a nivel nacional. ­ La lógica sectorial: La estructura de organización del Poder Ejecutivo en sectores atraviesa toda la lógica de acción de éste, sesgando sus estrategias de intervención por el filtro de perspectivas sectoriales de la realidad, por definición parciales, y haciendo muy laboriosos los esfuerzos de integración transectorial de políticas. b) Los gobiernos locales ­ Los niveles municipales: El régimen municipal peruano es singular porque está compuesto por dos niveles sucesivos de gobierno local: las municipalidades provinciales y distritales; además de la posibilidad de un nivel adicional de municipalidad delegada: las municipalidades de centro poblado. ­ La diversidad municipal: Más allá de ello, el universo institucional municipal en el Perú se caracteriza por su gran diversidad: desde la Municipalidad Metropolitana de Lima y otras municipalidades urbanas mayores (tanto provinciales como distritales) hasta varios 1 Arquitecto y planificador, especializado en gestión local y descentralización. Ha sido funcionario directivo del Consejo Nacional de Descentralización durante tres años (2003­2005).
cientos de pequeñas municipalidades rurales, unas y otras con distintos énfasis de demandas ciudadanas y, por lo tanto, de funciones ejercidas. ­ Funciones municipales tradicionales: La normatividad y la percepción de ellas predominante en el gobierno nacional identificaban a las municipalidades con sus roles tradicionales de regulación de los usos del suelo y prestación de servicios colectivos locales, principalmente asociados con las municipalidades urbanas, pero poco representativos de los desafíos que debían enfrentar las municipalidades rurales. ­ Nuevas funciones: Con el paso de los años, desde que en 1981 las autoridades municipales volvieron a ser elegidas democráticamente, los gobiernos locales debieron ir asumiendo en la práctica nuevas funciones en respuesta a demandas de su población, en casos más allá de sus competencias asignadas por ley, supliendo vacíos de cobertura por parte del gobierno nacional (por ejemplo, en la provisión de infraestructura para servicios básicos de educación y salud). ­ La lógica territorial: Por la escala de su ámbito jurisdiccional y la concurrencia en él de las diferentes dimensiones de la realidad, los gobiernos locales tienen una mayor facilidad para incorporar un enfoque territorial articulador de sus actuaciones; pero como correlato de ello, también muestran una tendencia a limitar su visión a una escala micro, circunscrita a los límites del ámbito municipal. 2. Los nuevos elementos aportados por la descentralización La reforma del Capítulo Constitucional referido a la descentralización y la Ley de Bases de la Descentralización (LBD), ambas del año 2002, dan inicio al actual proceso descentralizador y fijan las competencias de cada nivel de gobierno. a) Asignación de competencias Las Leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales (2002) y de Municipalidades (2003) desarrollaron esas competencias a nivel de funciones. En el caso del Gobierno Nacional, de acuerdo a la LBD, éstas deben desarrollarse en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) y en las leyes orgánicas de los sectores. A la fecha, aún no se ha aprobado una LOPE enmarcada en el escenario de la descentralización y, con respecto a las leyes orgánicas de los sectores, la mayoría de ellas han sido emitidas con anterioridad a la descentralización y, por lo tanto, no están adecuadas a ella; es más, algunos ministerios, como cabeza de sector y amparados en su ley orgánica, han actualizado su respectivo Reglamento de Organización y Funciones con posterioridad a las normas de la descentralización, reforzando sus prerrogativas de alcance nacional 2 . Las normas de la descentralización no definen explícitamente el rol diferenciado que le corresponde a cada nivel de gobierno en la estructura general del Estado, ni las relaciones de complementariedad que de ello se derivan, para conformar en conjunto el modelo de Estado unitario y descentralizado que define la Constitución Política. Sin embargo, una lectura analítica de las normas nos permite identificar algunos elementos para intentar inferir la orientación legislativa en este nivel del diseño normativo: 2 Es el caso del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social en el 2004 y actualmente estaría en curso una iniciativa similar en el Ministerio de Salud.
2 ­ Nivel nacional: La LBD fija que son competencia exclusiva del gobierno nacional: (i) la formulación de políticas nacionales y sectoriales, en forma extensiva, sin distinción de sectores ni materias, (ii) las materias habituales de competencia nacional 3 y (iii) deja abiertas las posibilidades de la regulación de los servicios públicos de su responsabilidad y otras que señale la ley, sin especificar cuáles. ­ Nivel regional: Recibe una asignación de competencias enfatizada en materias de (i) ordenamiento territorial y manejo sostenible de recursos naturales, y (ii) promoción de las actividades productivas, la competividad territorial, la inversión privada y las exportaciones regionales, además de (iii) competencias compartidas en la gestión de la educación y la salud públicas, el conjunto desarrolladas en un cuerpo de funciones que en general sigue la estructura de organización sub sectorial del gobierno nacional. ­ Nivel local: Se le asignan (i) las materias y competencias tradicionalmente municipales, ligadas a la planificación del desarrollo local, la regulación de los usos del suelo y la prestación de los servicios colectivos locales, ampliadas con (ii) nuevas competencias y funciones en la atención básica de la educación y salud públicas, la provisión de programas sociales y la promoción del desarrollo económico local, aunque en este último caso conviviendo con las funciones tradicionales de regulación de las actividades económicas locales. b) Roles por nivel de gobierno De estas definiciones legislativas, se pueden deducir aproximativamente los siguientes roles atribuidos por nivel de gobierno: ­ Gobierno nacional: Rectoría sectorial y formulación de políticas nacionales; en este marco, en las normas no está claro el rol nacional de apoyar, con criterios de equidad y eficiencia, el financiamiento de esas políticas, para asegurar su aplicación por los gobiernos descentralizados. ­ Gobiernos regionales: Promoción del desarrollo económico territorial 4 , sin estar muy claras las interrelaciones del ejercicio de este rol con el marco de política económica nacional, ni con la relación directa con los actores económicos que se efectiviza a nivel local. En general, no está claramente definido en las normas su rol intermedio (meso) en la formulación, coordinación y ejecución del conjunto de las políticas públicas, articulando la perspectiva nacional de lógica sectorial con las diversas perspectivas locales de base territorial. ­ Gobiernos locales: Prestación de servicios locales y ejecución de políticas, programas y servicios que se definen principalmente más arriba en la estructura del Estado, subestimando la dimensión de formulación local de políticas, para ajustar la acción del Estado en un país tan diverso como el Perú, a las necesidades específicas de cada localidad. Sólo a este nivel de análisis, ya son evidentes algunas limitaciones sustantivas en el diseño normativo para definir una estructura clara, sana y durable de asignación intergubernamental de roles: 3 4 Defensa, relaciones exteriores, orden interno, justicia, moneda, banca y seguros, tributación y endeudamiento nacionales, régimen de comercio y aranceles, marina mercante y aviación comercial, infraestructura pública de carácter y alcance nacional. Siete de 14 competencias exclusivas y dos de 8 competencias compartidas especificadas en la norma.
3 ­ Gobierno nacional: Definición muy general de su rol, supuestamente postergada para la LOPE. De hecho, los sectores se regulan por sus leyes orgánicas, gran parte de las cuales son anteriores a la descentralización y no son concordantes con sus normas. ­ Gobiernos regionales: No está claro su rol articulador entre los diversos componentes sectoriales del nivel nacional y la desagregación del nivel local, principalmente en los temas de política social. ­ Gobiernos locales: Su ley orgánica no sigue la estructura sectorial, ni la de la LBD para la organización de sus materias de competencia, por lo que no son fácilmente identificables sus correspondencias principalmente con el nivel regional. Por otro lado, no distingue suficientemente las diferencias de rol entre las municipalidades provinciales y distritales. c) Competencias exclusivas, compartidas y delegables La LBD diferenció las competencias gubernamentales en exclusivas, compartidas y delegables: ­ Exclusivas: Aquéllas cuyo ejercicio corresponde de modo exclusivo y excluyente a determinado nivel de gobierno. Con excepciones evidentes, cabe preguntarse si en un Estado débil, insuficiente e ineficientemente financiado, frondoso en instituciones con mandatos no claramente delimitados, realmente pueden existir competencias efectivamente exclusivas, sobre todo si éstas están definidas de modo genérico y poco concordado entre niveles de gobierno, como lo están en el marco normativo general. La realidad de la acción pública muestra más bien que en muchos casos las competencias del Estado deben ejercerse de modo concurrente y complementario entre niveles de gobierno, para lograr cumplir aproximadamente con sus objetivos de servicio a la población. ­ Compartidas: De acuerdo a la definición legal, son aquéllas en que dos o más niveles de gobierno comparten fases sucesivas de los procesos implicados en el ejercicio de determinada función pública; por lo tanto, ello requiere ver en conjunto las competencias concurrentes, complementarias o precedentes que corresponden a cada nivel en el proceso de prestación de esa función pública, desde la planificación hasta la evaluación de los resultados logrados, pasando por las fases de financiamiento y ejecución. La LBD lo reconoce así, indicando que la ley precisará “la función específica y responsabilidad que corresponde a cada nivel” 5 . Sin embargo, en los artículos correspondientes, esta ley no precisa específicamente en qué son compartidas estas competencias y, por lo tanto, cuáles son las responsabilidades específicas que le corresponden a cada nivel; y las respectivas leyes orgánicas no lo hacen de modo concordado entre sí, por lo cual es muy difícil implementar la reasignación requerida de competencias y funciones entre niveles de gobierno. ­ 5 Delegables: A diferencia de las anteriores, en el caso de éstas la LBD no las identifica individualmente. Las define como aquéllas que de mutuo acuerdo un nivel de gobierno delega a otro; la entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia y la que la recibe la ejerce durante el periodo de delegación. Frente a ello, la propia LBD establece por un lado que no son objeto de delegación las funciones y atribuciones inherentes a Artículo 13, numeral 13.2.
4 las materias de competencia nacional exclusiva 6 ; y por otro lado, señala que mediante convenio el Poder Ejecutivo nacional puede delegar a los gobiernos regionales o locales funciones de su competencia, en forma general y selectiva 7 . Se entiende entonces que, dentro del marco conceptual de la norma, no habrían competencias delegables, sino que lo que podría delegarse son funciones, dentro de una competencia que sólo podría ser compartida. d) Funciones genéricas del Estado La LBD establece que, con base en las competencias exclusivas y compartidas que ella define para cada nivel de gobierno, las funciones y atribuciones específicas se asignarán y precisarán en las respectivas Leyes Orgánicas del Poder Ejecutivo, de Gobiernos Regionales y de Municipalidades, distinguiendo las funciones de normatividad, regulación, planeamiento, administración, ejecución, supervisión, control y promoción de inversiones que corresponden a cada nivel de gobierno, se entiende en el ciclo de prestación de cada función pública. Una primera observación a esta definición normativa es que en la relación de funciones genéricas del Estado se omite la de financiamiento, que es sustantiva (y distinguible de la de administración) como instrumento para asegurar la ejecución de las políticas públicas. Una segunda observación es que reduce la función de promoción a su aplicación a las inversiones, aun cuando en los actuales enfoques y prácticas de gestión pública, la función de promoción constituye un eje sustantivo de la acción del Estado, aplicada a muy diversas materias como la promoción de consensos sociales e interinstitucionales, del desarrollo de capacidades ciudadanas e institucionales, del patrimonio territorial turístico, cultural y de recursos naturales, entre otras. 3. Una necesaria mirada crítica ­ Claridad del marco conceptual: Las diversas normas de la descentralización aplican las categorías conceptuales materia de competencia, competencia, función y atribución, sin definirlas específicamente, haciendo difícil precisar sus alcances, jerarquía e interrelaciones para efecto de su aplicación a los procesos de transferencia de responsabilidades a los gobiernos descentralizados. Es más, la Ley Orgánica de Municipalidades introduce las categorías de funciones exclusivas y compartidas, las cuales no están establecidas en la LBD. Sin embargo, es más o menos evidente que la LBD entiende a las competencias como una categoría superior que se descompone en funciones. Aún más, como las funciones detalladas en las leyes orgánicas no resultan lo suficientemente específicas para permitir operacionalizar los procesos de transferencia de responsabilidades, el CND ha introducido una subcategoría adicional, las facultades, que no está planteada en ninguna de las normas. Estas definiciones pueden ser discutibles frente a otro enfoque conceptual posible: La Constitución del Estado define para éste 16 funciones básicas (que sirven de base para la estructura sectorial); en función de los componentes de la acción pública en cada una de esas funciones básicas, es posible distinguir diversas materias (tales como 6 7 Artículo 26, numeral 26.2. Artículo 52.
5 educación primaria, salud básica o transporte terrestre); las competencias se originarían de la asignación de las funciones genéricas del Estado (normatividad, regulación y siguientes) a cada nivel de gobierno en cada materia. De ello se desprende un concepto de competencia de significado doble: (i) como autorización para ejercer determinada(s) función(es) en cada materia y (ii) como demostración de contar con las capacidades institucionales para ejercer dicha(s) función(es), dimensión esta última más útil operacionalmente en la perspectiva de un sistema de fortalecimiento y evaluación de capacidades institucionales para el ejercicio de las funciones transferidas. ­ Visión del Estado descentralizado: No se ha definido ­en las normas o a través de otro instrumento­ una visión compartida y clara (i) del Estado unitario y descentralizado al que se aspira como resultado de la descentralización, (ii) de los roles que le corresponderán en él a cada nivel de gobierno, (iii) de cómo se reformarán en consecuencia los procesos de gestión de las funciones públicas, en función de mejorar su eficiencia, efectividad y equidad en el servicio a la población, y (iv) de las nuevas relaciones de complementariedad y cooperación vertical y horizontal entre niveles de gobierno que se deberán construir para ello. ­ Diagnóstico de base: No se ha hecho un análisis suficientemente pormenorizado de cómo operaban las funciones públicas ejercidas por el conjunto del Estado antes de la descentralización: cuáles realizaba, quién(es) las realizaba(n), dónde estaban esos agentes, con qué recursos lo hacían (personas, bienes, financiamiento), de quién(es) dependían, con qué atribuciones de decisión y normatividad contaban y para qué, y qué superposiciones, omisiones y complementaciones se producían de todo ello. Los avances realizados en los procesos de transferencia de responsabilidades a los gobiernos descentralizados demuestran que si no se cuenta con estas precisiones, es muy difícil operacionalizar lo que implican esas transferencias en términos de recursos y atribuciones a transferir. Las matrices de competencias por nivel de gobierno que se desarrollaron como insumo para la LBD no tuvieron estos alcances y se limitaron a identificar, desde la perspectiva de los sectores del gobierno nacional, una posible redistribución de funciones entre los sucesivos niveles de gobierno, sin revisar cabalmente el modelo y ciclo vigentes de gestión centralizada de cada función pública en un nuevo escenario de gestión descentralizada. ­ Descentralización y reforma del Estado: Y a partir de ello, no se planteó cómo se iban a reformar esos procesos de gestión, esas asignaciones de recursos y esas atribuciones de decisión, en función de mejorar la eficiencia y efectividad de las políticas públicas y de los servicios del Estado, de acercar sus decisiones a los ciudadanos y de mejorar la rendición de cuentas. Descentralizar no se trata simplemente de mover funciones y recursos de un nivel de gobierno a otro, reproduciendo las formas de gestionar el Estado y sus servicios en el modelo centralizado. Se trata más bien de reformar esas formas de gestionar, innovando y aprovechando las oportunidades que se abren de acercar las decisiones del Estado a los ciudadanos, para incrementar la eficiencia, efectividad y equidad de las políticas y servicios públicos, y así incrementar su calidad y cobertura. Ello implica desafíos claros de reforma del Estado en su conjunto, de definición de nuevos roles y funciones para los distintos niveles de gobierno y sus agentes y, por ello, la construcción de nuevos esquemas de relación intergubernamental, marcada por la cooperación, la complementación, la subsidiaridad y la retroalimentación.
6 4. Algunos casos aleccionadores En la perspectiva de esos desafíos, es ilustrativo contrastar dos experiencias de descentralización sectorial en proceso, que son aleccionadoras por ser de signo opuesto: una positiva y la otra negativa. a) Descentralización de la salud al nivel regional Durante el año 2004 se desarrolló una valiosa experiencia de diseño concertado entre el Ministerio de Salud y representantes de la mayoría de gobiernos regionales del mapa de funciones y competencias sectoriales por niveles de gestión, hasta el de las unidades de servicio e incluyendo la participación de la población usuaria, en el nuevo escenario de la descentralización. Para ello, con la asistencia técnica de un proyecto de cooperación para la reforma y descentralización del sector, se aplicó una metodología que, desde un enfoque de mapeo y diseño de procesos, define sucesivamente la naturaleza de la función básica sectorial, los objetos de competencia sectorial, las áreas funcionales sustantivas que de éstos se derivan, las funciones clave en cada área, y los niveles y atribuciones de decisión requeridos. El producto de este proceso sirvió de base para la propuesta sectorial de Plan de Transferencias 2005­2009 y para el inicio en el 2005 de la transferencia de sus funciones a los gobiernos regionales, haciendo que en el gobierno nacional el Sector Salud sea uno de los que tiene una visión más clara de las fases siguientes de su proceso de descentralización. b) Descentralización del FONCODES al nivel local distrital Inducido por la disposición de la LBD que manda que a partir del año 2003 debía iniciarse la transferencia de programas sociales a los gobiernos locales 8 , a fines de ese año el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social MIMDES inició la transferencia a las municipalidades objetivo de recursos para inversión en proyectos de infraestructura social y productiva exclusivamente en áreas rurales de mayor pobreza. Estos recursos formaban parte de programas a cargo del Fondo de Compensación y Desarrollo Social FONCODES, que operaba como fondo nacional de inversión social con capacidad de ejecución de pequeños proyectos en todo el país, hasta en sus municipios más alejados. No habiéndose realizado en el MIMDES, como en el caso de Salud, un análisis y rediseño de la nueva asignación sectorial de competencias y funciones en el escenario de la descentralización, no se visualizó la alternativa de reconcebir el modelo de gestión del fondo, enfocándolo a la canalización de financiamiento para inversión social a los gobiernos locales, transfiriendo a éstos todas las responsabilidades de selección y ejecución de los proyectos; y se optó por distribuir una porción de los recursos de los programas en transferencia a cada municipalidad objetivo, en función de determinados indicadores de pobreza. Ello ha hecho que en la percepción de las municipalidades receptoras predomine la atención a los recursos adicionales que recibirán para financiar proyectos, similares a otros que financian con otras fuentes, más que a apreciar dichos recursos como instrumento 8 Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final.
7 complementario para mejorar sus capacidades de inversión social en contra de la pobreza, objetivo hacia el que el MIMDES trata de enfocarlos. 5. Orientaciones para el futuro ­ Necesidad de un análisis más fino de la asignación de competencias y funciones por niveles de gobierno, y de los recursos (humanos, materiales y financieros) para ejercerlas, tanto en su situación actual centralizada como en la prevista, como resultado del rediseño de sus procesos de gestión y consecuentes atribuciones de decisión en el marco del proceso de descentralización. ­ Este rediseño no tiene que representar necesariamente un modelo rígido y definitivo de gestión descentralizada de las funciones públicas. El diseño final será producto de un proceso gradual de ajustes progresivos que deberá aprender, probablemente a lo largo de muchos años, de las lecciones de sus avances. Así lo demuestra la experiencia de otros países con larga historia de descentralización. ­ Para ello, el proceso de descentralización de competencias y funciones debería incorporar importantes dosis de flexibilidad en sus procedimientos, plazos y modalidades de implementación. En este marco, son posibles alternativas tales como proyectos piloto de aprendizaje compartido entre dos o más niveles de gobierno, para definir y validar las modalidades más eficientes, efectivas y equitativas de gestión descentralizada de funciones públicas particularmente sensibles, como por ejemplo las de educación y salud públicas o de provisión de programas de lucha contra la pobreza. A partir de ello, se pueden imaginar procesos de transferencia que otorguen niveles progresivos de autonomía en función de resultados obtenidos: iniciando con modalidades de (i) gestión compartida, pasando por fases de (ii) delegación supervisada, hasta llegar a la (iii) transferencia efectiva, construyendo relaciones progresivas de confianza entre niveles de gobierno y agentes del Estado. ­ El costeo de las funciones sectoriales transferibles debe posibilitar que el proceso de transferencia de competencias y funciones de los sectores a los gobiernos descentralizados se convierta en un instrumento relevante, efectivo y sostenible de descentralización fiscal. ­ En el futuro próximo debemos visualizar un proceso de descentralización más dialogado, con espacios, momentos, reglas y atribuciones claras de negociación intergubernamental para construir consensos crecientes sobre los nuevos esquemas de distribución de competencias, funciones y recursos entre niveles de gobierno, en función de lograr mejorar la cobertura y calidad de los servicios a la población del Estado en su conjunto. Para que estos procesos de negociación intergubernamental sean orgánicos, consistentes y eficaces debe procurarse a los actores descentralizados flujos de información oportuna y suficiente, y fortalecer sus capacidades de propuesta y negociación. ­ Ante la debilidad de las instituciones, las nuevas modalidades de gestión descentralizada de las funciones públicas deberían incorporar transversalmente mecanismos de corresponsabilidad entre niveles de gobierno, aunque con atribuciones específicas y claras de responsabilidad ante la población, así como entre el Estado y la sociedad, en el planeamiento, ejecución y evaluación de las políticas públicas. Para ello, se debe asegurar a los ciudadanos flujos de información oportuna y suficiente sobre la gestión pública, así como el fortalecimiento de sus capacidades ciudadanas de ejercicio de deberes y derechos.
8 ­ La cualidad más resaltante del proceso de descentralización en su siguiente fase debería ser la calidad de sus procesos, y de los modelos de gestión pública y las relaciones de cooperación intergubernamental que contribuye a poner en práctica en beneficio de la capacidad de servicio del Estado a la población, antes que la cantidad de funciones, programas o recursos que logra que se transfieran a un número mayor de gobiernos descentralizados.
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