El papel de la estadística de base administrativa en las estadísticas

El papel de la estadística de base administrativa en las estadísticas económicas
La historia de su evolución en Canadá
Jacob Ryten
Seminario internacional sobre el papel de los registros administrativos en relación con el análisis social y económico y el desarrollo del sistema estadístico nacional
Instituto de Estudios Fiscales – Agencia Estatal de la Administración Tributaria
Madrid, enero 2006
1
El papel de la estadística de base administrativa en las estadísticas económicas
La historia de su evolución en Canadá
Introducción
El enfoque de este documento es exclusivamente la estadística económica lo que no
quiere decir que los registros administrativos no tengan aplicaciones importantes en el
campo de las estadísticas sociales. Al revés. Pero en la evolución de los sistemas
estadísticos – “sistema” en el sentido del conjunto de instituciones estatales que tiene n
una producción estadística – se dan los primeros pasos en el ámbito económico y se gana
o se pierde prestigio según los éxitos o fracasos de los números macro económicos. Tal
vez que existan excepciones pero esta es la forme de evolución más frecuente.
El gran desarrollo de la estadística pública (excluyendo los censos poblacionales y las
proyecciones demográfi cas) se produjo gracias a la expansión de las estadísticas
comerciales e industriales, a las medidas de evolución de los precios y al final a la
versión trimestral de las cuentas nacionales. Las estadísticas económicas habían llegado a
una fase relativamente madura cuando los Ministerios de Salud, Educación, Cultura, Bien
Estar y Empleo empezaran a utilizar sistemáticamente información no proveniente de sus
propias operaciones en forma sistemática y con fines analíticos. Por eso hago hinca pie
en las estadísticas económicas como modelo de las dificultades y resistencias a la
introducción en un ámbito puramente estadístico de registros concebidos con fines muy
distintos y bajo el control de entidades no estadísticas.
La experiencia de oficinas de estadística tales como la canadiense fue que la introducción
de los registros administrativos antes de causar una revolución metodoló gica creó
turbulencia en las relaciones interpersonales de la institución. Pocos institutos en esas
circunstancias han escapado a la obligación de manejar situaciones tensas en sus
relaciones internas. En casi todos se han creado dos facciones – una pro y una contra el
empleo de fuentes de información no estadística. Los argumentos planteados en distintos
países fueran casi idénticos. Tenían que ver con la falta de profesionalismo estadístico en
ministerios y agencias estatales dedicados a objetivos muy diferentes . Unos
argumentaban que la capacidad de procesamiento de la computación moderna iba a
solucionar los problemas creados por la inserción de fuentes administrativas. Otros
decían que, al revés, la inexperiencia en el uso de los medios informáticos corría el riesgo
de entorpecer un proceso de integración necesario .
Hoy día, en un grupo de países 1 de la OCDE que iniciaran al mismo tiempo el proceso de
integración de los registros fiscales en sus principales programas esos conflictos
pertenecen a la historia institucional y ni siquiera ocupan primer plano en la memoria
colectiva . Sin embargo vale la pena re examinar los argume ntos q ue marcaran la
1
Australia, Canadá, Nueva Zelanda, y los países nórdicos.
2
introducción de los registros administrativos en oficinas de estadística para evitar una
repetición desnecesaria y beneficiarse de una experiencia ya adquirida.
Un poco de historia
En el año 1971, Stat istics Canadá adquirió responsabilidades adicionales, amplió su
marco legal y vio confirmada su posición como órgano oficial centralizado e
independiente, único proveedor estatal de información cuantitativa en todos los dominios
– económico, social y ambiental.
Al racionalizar las funciones de la administración federal, el gobierno decidió transferir
todas las funciones de seguridad y de bien estar social al ministerio federal encargado de
la recaudación de impuestos directos (DGI). El proceso de centralización de la DGI
continuó paulatinamente Veinte años mas tarde, el Ministerio llegó a una centralización
máxima al hacerse cargo simultáneamente de la gestión de todos los impuestos federales
así como de la administración aduanera y también empezó a actuar como agente de
recaudación de sus contrapartes provinciales..
La legislación estadística autorizaba Statistics Canadá a acceder a los documentos de
seguridad social – tanto a la declaración formal como a todos los documentos anexos. Ya
en el año 1971, la institución utilizaba esos documentos para calcular la distribución
geográfica del empleo por condado, o sea un nivel más detallado que la provincia pero
indispensable para la administración del seguro de desempleo. La autorización legal
requería una doble mención de la auto ridad de acceso: en la Ley de Estadística así como
en la Ley rectora del registro administrativ o al cual la oficina de estadística deseaba
acceder. Con la transferencia de responsabilidades se creó una autorización equivalente
en la Ley del Impuesto a la Renta dando al organismo estadístico derechos de acceso a
los documentos impositivos similares a los que ya tenía e incluyendo en la Ley de
impuestos directos una referencia a los derechos del organismo estadístico como
excepción al secreto fiscal.
M ientras los derechos de acceso a la información sobre empleo fueron creados como
respuesta a una necesidad estadística, el acceso a la inf or mación impositiva se estableció
por razones de simetría en un momento en que todavía no se había constatado una
necesidad estadística. 2
La reacción en Statistics Canadá
Se creó en la oficina de estadística una unidad especializada a quien se dio la
responsabilidad de utilizar información administrativa con fines puramente estadísticos
en situaciones que no fueran contemp ladas cuando se crearan las responsabilidades y
formas de proceder de Statistics Canadá. Fueran muchas las objeciones, de las cuales las
principales están a continuación:
� La oficina de estadística poseía una lista de empresas y establecimientos que se
mantenía actualizada por contactos directos con las entidades listadas y que se
2
El articulo 141 de la Ley del Impuesto a la Renta define las excepciones al secreto fiscal entre las cuales
está el derecho de acceso por el Instituto de Estadística
3
actualizaba cada vez que se autorizaba formalmente la constitución de una nueva
empresa y que la noticia aparecía en el Diario Oficial del Gobierno Federal. No
existía en ese entonces un método eficiente para aparear dos listas sin un número
común 3 . En la ausencia de una numeración única adoptada simultáneamente por
la DGI y por Statistics Canadá los responsables por las encuestas estadísticas
decidieran unánimemente que no podían utilizar la lista de la DGI como fuente
para la creación de un marco muestral;
� La DGI utilizaba su propia clasificación por actividades económicas sin hacer
referencia a la Clasificación Industrial Uniforme de Todas las Actividades
Económicas (CIU) canadiense. La opinión crítica era que no havia como crear
una tabla de correlación entre las dos clasificaciones y que Statistics Canadá no
tenia la autoridad o el poder de imponer a la DGI su propia clasificación;
� Se creó Statistics Canadá como organización cuya misión principal era la de
desarrollar y mantener una capacidad nacional en materia de censos y encuestas
por muestreo. La idea de asimilar para fines estadísticos un directorio de
proveniencia administrativa fue interpretada como un atentado contra natura ;
� El último censo económico levantado en Canadá fue el de 1971. Su preparación
estaba muy avanzada al plantearse la utilización posible del directorio de la DGI.
Pareció una distracción frívola considerar si la validación de un directorio
administrativo podía ser incorporada en las labores de preparación para el Censo;
y finalmente
� Las encuestas más importantes desde el punto de vista de las decisiones que las
requieren son sin duda las encuestas coyunturales económicas para las cuales los
registros administrativos basados en el impuesto a la renta (estos eventos fueran
anteriores a la introducción del IVA en Canadá) no tenían ninguna trascendencia.
Por estas razones – todas explícitas – se tomó la decisión de considerar los registros
administrativos en general y los impositivos en particular como fuente de información
complementaria - en el caso excepcional del registro aduanero, como imprescindiblepero de ninguna forma una alternativa a las fuentes tradicionales y menos aun como
información indispensable para la estimación de lo s principales agregados
macroeconómicos.
El Directorio de Empresas
Durante quince años el directorio de empresas quedó en una situación ambigua. Por un
lado era la única lista de razones sociales con todos sus atributos de carácter universal ya
que cubría todas las empresas naturales o formales con una actividad económica ejercida
en el territorio canadiense. Todo lo que existía en Statistics Canadá era una lista de
nombres y direcciones de grandes empresas mantenida por el Diario Oficial y listas
parciales – una para la industria, una para la minería, una para las encuestas
3
Años mas tarde se desarrolló en “ Statistics Canadá” un sistema (”Mad Hatter” ) que permitía el
apareamiento de dos listas conteniendo exclusivamente caracteres literales
4
agropecuarias pero ninguna para el comercio o para los servicios. Los que proponían el
uso inmediato de la lista de la DGI opinaban que era s uficientemente completa y
actualizada para poder ser utilizada como marco muestral. Los adversarios argumentaban
que mientras que no se tuviera información sobre establecimientos para las empresas
multi- localizadas la lista de la DGI era inutilizable.
Infelizmente, e l Censo económico del año ´71 fue un fracaso – el sistema de
procesamiento altamente innovador no funcionó; las relaciones con los informantes no
fueran buenas ; y la tasa de no respuesta fue intolerable dadas las normas de calidad
típicas en la oficina de estadística canadiense. Solamente se publicaran resultados
parciales y se tomó la decisión de no volver a levantar un Censo económico hasta no
tener la certeza de que los instrumentos necesarios funcionaban suficientemente bien. 4
La discusió n de los años ´70 enfocó problemas de infraestructura – la lista de nombres,
razones sociales, direcciones y actividades económicas – pero nunca llegó a considerar la
utilización de registros administrativos para las estadísticas coyunturales, sea como
fuente de información principal o como información auxiliar. El hecho es que en Canadá
la introducción de un impuesto equivalente al IVA 5 tuvo que aguardar la década pasada y
todos los demás impuestos no tenían las características necesarias para ser considerados
como alternativas. Antes de que el GST (IVA) entre en vigor no tenía sentido considerar
aplicaciones coyunturales.
Un nuevo intento para utilizar información de proveniencia administrativa
Durante un largo periodo la infraestructura y el sistema de e ncuestas de Statistics Canadá
adolecieron de graves deficiencias. A continuación están algunos ejemplos:
� Por no existir un marco muestral, en base a la encuesta anual de comercio se
estimaba un nivel de ventas superior en unos quince por ciento al promed io
mensual de la encuesta coyuntural correspondiente;
� La diferencia entre los resultados de la encuesta anual y de los datos
correspondientes obtenidos a partir de las declaraciones impositivas era de unos
diez por ciento;
� La diferencia entre los ingresos de los hogares estimados por encuesta y
declarados a la DGI eran de unos veinte por ciento (en menos para la encuesta)
porque entre otras causas no existía un directorio para los trabajadores por cuenta
propia.
4
No se cumplieran las condiciones especificadas para levantar un censo económico en el año ´81. La
decisión de no levantar un censo en el ´91 fue tomada por mi cinco años antes, al constatar que toda la
información necesaria existía en los registros administrativos transmitidos por la DGI a Statistics Canadá.
5
El “Goods and Services Tax” o GST t iene todos los atributos de un IVA menos el nombre. Se introdujo el
impuesto hace unos quince años pero fue necesario aguardar unos diez años o más (de investigación,
compatibilización de sistemas etc.)antes de que se pueda utilizar el registro como tal.
5
Frente a esta situación, la dirección de Statistics Canadá se vio ante la obligación de optar
por una entre varias estrategias posibles. En el caso de los hogares, del comercio y de los
servicios no tenía el respaldo de un censo que funcionara como marco muestral. En el
caso de las actividades tradicionales – agricultura , minas, industria y construcción – lo
tenía pero la totalidad de la producción a que correspondían los censos o las encuestas
pesadas no superaba la mitad del PIB y estaba en rápida disminución.
Un sistema de encuestas integrad o
Martin Wilk, el predecesor del actual director de Statistics Canadá, tomó dos iniciativas
cuyo impacto sobre los objetivos y métodos adoptados por la institución fue fundamental.
Como parte de la primera iniciativa se consideró que las encuestas económicas y el
directorio de empresas eran parte integral de un sistema basado en información
proveniente de operaciones administrativas y fiscales así como en encuestas estadísticas.
Se decidió que esta constatación deberia reflejarse en la organización de la oficina .
Mientras que una de las fuentes proporcionaba información completa pero mal adecuada
a las necesidades de las cuentas nacionales, la otra era conceptualmente adecuada pero
desactualizada e incompleta. Lo que hoy día sabemos ser la situación idea l es una en que
se mantienen las dos fuentes en una relación simbiótica. Puede ser que la importancia
relativa de cada una cambie en el transcurso del tiempo pero el principio de una
dependencia mutua permanece sin modificación.
La segunda iniciativa de Martin Wilk, algunos años después fue la de presidir a una
comisión encargada de analizar y definir la interdependencia de las dos fuentes de
información - la relación entre la DGI y la oficina de estadística. Uno de los resultados
de las deliberaciones de la comisión fue el reconocimiento de la profunda asimetría en
dicha relación. El informe de la comisión – dada su naturaleza tratase de un informe
reservado - es muy claro en afirmar que un instituto de estadística moderno no puede
subsistir sin una alia nza estratégica con la DGI y que una DGI moderna no puede ser
eficiente sin una capacidad de análisis estadística propia. Las modalidades de la alianza y
la contribución hecha por la oficina de estadística a la capacidad analítica de la DGI
pueden varia r entre países y en el tiempo pero su ausencia completa seria intolerable.
El Simposio de Buffalo, NY6
En junio 1993, por iniciativa colectiva de Australia, Canadá , Estados Unidos, Nueva
Zelanda y Suecia se realizó en Buffalo, NY un simposio sobre el estado de las encuestas
económicas en ese entonces y cuales eran sus perspectivas para los próximos diez años.
No creó mayor desacuerdo la noción de que las encuestas económicas del futuro seria n
encuestas dirigidas sobretodo a empresas y que la información bus cada en la práctica era
igual a la información declarada a las DGI ´s nacionales. El deber principal de las
entidades estadísticas era el de complementar la información declarada a la DGI con
información sobre insumos y productos, sobre la evolución de precios y sobre la
distribución geográfica del empleo.
6
Véase “Business Survey Methods” ed. Cox, Binder, Chinnappa, Christianson, Colledge, Kott , New York
1995
6
Lecciones aprendidas
Durante muchos años e l apoyo a la utilización de registros administrativos en Statistics
Canadá fue condicionado por las múltiples objeciones planteadas desde el inicio . Me tocó
enfrentar las mismas objeciones en muchas más instituciones estadísticas nacionales en
una época en que los organismos multilaterales todavía no tenían opinión sobre el tema.
La universalidad de las objeciones me dio la idea de que era útil catalogarlas por
categorías funcionales y examinar las soluciones encontradas en la oficina canadiense y
en oficinas similares. A continuación están las principales que se agregan a las que ya
fueran mencionadas en párrafos anteriores :
Arbitrariedad administrativa
A nadie en una burocracia por muy profesional que sea le gusta la idea de perder el
control de un proceso íntegro al servicio prestado. El proceso estadístico existe hace
cuatro siglos y aunque combinado con procesos administrativos en el caso del comercio
exterior, debe su respetabilidad a su independencia de métodos y sobretodo al empleo del
muestreo que quizás sea su principal contribución a la sociedad. Las estadísticas públicas
mas allá de todos sus otros atributos dependen de su continuidad lo que sig nifica que por
mucha innovación que exista en métodos, el contenido temático solo puede variar
lentamente salvo en situaciones en que se sienta que ya no tiene trascendencia social.
Pero las prioridades de un organismo de administración tributaria no tiene n la s misma s
restricciones. Es por eso que una DGI tiene su propia agenda de innovación tanto
temática como tecnológica. Por lo tanto , al subordinar un programa estadístico a una
agenda administrativa, el riesgo de comprometer la continuidad de informació n
indispensable aumenta significativamente.
Conclusión: No se puede entregar el destino de una institución encargada de producir
estadísticas públicas a la responsabilidad de una DGI ya que esta ultima tiene
imperativos distintos y puede cambiar de prioridades, tecnología, y preocupaciones sin
hacer caso a las consecuencias estadística s de dichos cambios.
Asimetría entre las dos partes
No hay duda que un organismo que administra impuestos tiene mayor visibilidad, mayor
capacidad, mayor influencia en las deliberaciones del gobierno y también un presupuesto
mayor que un organismo de carácter estadístico por muy centralizado y prestigioso que
sea. Por otro lado mientras que un organismo impositivo puede ayudar a un instituto de
estadística, este último por ley y por capacidad tiene relativamente poco que ofrecer a una
dirección de impuestos7 .
Conclusión : Un instituto de estadística no tiene el peso específico requerido para
influencia r una DGI, ya porque su importancia para el gobierno es menor y porque en
7
Poco después de retirarse de la dirección de Statistics Canadá, a Martin Wilk le fue pedida una opinión
sobre las relaciones entre la DGI y la ofic ina de estadística (véase pagina anterior de este documento) . Su
cálculo fue que mientras que los aportes del Ministerio a StatsCan eran equivalente a más de cien millones
de dólares anuales, los aportes de StatsCan a la DGI no llegaban a mucho más de dos. Más adelante
explico la naturaleza de dichos aportes.
7
el contexto de la burocracia estatal no tiene los elementos legales e políticos necesarios
para una discusión entre pares.
Diferencia entre objetivos y motivación
Un organismo des estadística tiene como misión el cálculo y la difusión oportuna de
datos estadísticos estimados con una exactitud conocida y en forma eficiente para
satisfacer la demanda de información necesaria a la toma de decisiones en general y a las
decisiones que suelen acompañar las políticas económicas y sociales del Estado en
particular. Un Ministerio de Recaudación tiene por misión la recaudación exacta,
completa y oportuna de los impuestos aplicables a todos los ciudadanos, empresas e
instituciones definidos como contribuyentes por la Ley.
Un instituto de estadística tiene que arbitrar entre demandas contradictorias en forma
objetiva y sin referencia a las preferencias del gobierno. Una dirección de impuestos tiene
que aplicar estrictamente la política del gobierno dentro de un marco legal definido por el
poder legislativo. Un in stituto de estadística tiene el deber de equilibrar consideraciones
de exactitud con la obligación de ser oportuno. Para una dirección de impuestos la
equidad subordinada a la exactitud no admite compromisos.
Conclusión: Normalmente una DGI no se preocupa por la calidad de los datos
macroeconómicos que calcula implícitamente. En la medida que está interesada en las
estimaciones de dichos agregados, lo hace para estimar un valor de recaudación
aproximado y eventualmente compararlo con el valor efectivo. Para lo demás, el enfoque
es casi exclusivamente en los microsdatos – en su exactitud y oportunidad lo que
contrasta con un instituto de estadística cuya misión depende de la fidelidad con que
logra calcular agregados a partir de los microdatos suministrados por sus informantes.
Los microdatos como tal no son motivo de mayor preocupación. 8 A pesar de estas
diferencias hay un número suficiente de intereses comunes a ambas instituciones para
justificar actividades complementarias .
Diferencias en la filosofía de validación : sus consecuencias para la oportunidad de los
datos
Se atribuye a Tukey el dicho “Más vale una respuesta aproximada a una pregunta real
que una respuesta exacta a una inquietud irrelevante.” Esta es la filosofía rectora de un
instituto de estadística que asigna sus recursos en forma eficiente. La exactitud es una
función de la naturaleza de la preocupación. La estadística no es idéntica a la
contabilidad (ni siquiera en el caso de la contabilidad nacional). Por lo tanto lo que se
espera que un instituto de estadística haga en todos los casos es un esfuerzo proporcional
a la exactitud necesaria para satisfacer la demanda.
Al revés, en el caso de los procesos administrativos, su administración con equidad exige
una calidad de tipo contable invariable. No existe para fines prácticos – con la excepción
de la auditoria – la noción de muestreo, de aproximación o de validación con un error
8
Con la excepción de trabajos altamente especializados relacionados con la operación de modelos de micro
simulación o de micro econometria. Pero dichos trabajos no constituyen todavía un elemento central de las
estadísticas públicas.
8
probable etc. Eso significa que los principios en los cuales está basada la asignación de
recursos en las dos instituciones son muy distintos.
Conclusión : No tiene mucho sentido imaginar un proceso secuencial en que el
procesamiento y la validación de las declaraciones de impuestos empiezan en la DGI y
que una vez los datos validados, se los transmite a la oficina de estadística . El fisco esta
preocupado por una clase de errores bien distinta y no comparte las prioridades de un
instituto de estadística. Este ultimo quedaría aguardando la conclusión de un proceso
cuya duración se justificaría exclusivamente por prioridades ajenas.
Relaciones con contribuyentes e informantes
En el caso de una dirección de impuestos los contribuyentes esperan que su declaración
sea tratada de acuerdo a la Ley, con oportunidad y con exactitud. Para eso están
dispuestos a cumplir con todos los requisitos legales (y a utilizar todos los métodos
necesarios para minimizar su pago al Estado ).
En el caso de las estadísticas no existe la amenaza de la Ley aunque la Ley de Estadística
sea clara en especificar las penalidades aplicables a una falsa declaración. En muchos
países la declaración a los censos y encuestas es parecida con la declaración hecha en
relación a los impuestos. Sin embargo, la política convencional de un instituto de
estadística es de obtener la cooperación de sus informantes y no de amenazarlos con las
sanciones previstas en la ley. En el caso de una agencia oficial de recaudación, obtener la
cooperación de los contribuyentes tiene un sentido distinto. Lo que si es la política
normal es la de amenazarlos con todo lo que esta previsto en la Ley y esperar que las
amenazas (y una o dos auditorias muy severas que sirvan de ejemplo) sean elementos
suficientemente disuasivos para que los demás contribuyentes cumplan con su deber.
El único caso en que medidas de disuasión severas son necesarias para que un instituto de
estadística pueda cumplir con su misión es cuando constata la existencia de un
movimiento organizado de desobediencia pasiva frente a la invasión a la privacidad
representada por un censo de población. En general un censo es un evento único, sin
respaldo (con la excepción posible de los países nórdicos en que el desarrollo de registros
personales est á suficientemente avanzado para que el gobierno se sienta más
independiente de censos convencionales ).
Conclusión: Las relaciones entre la DGI y el publico son bien distintas de las relaciones
que mantiene una oficina de estadística con sus informantes. Mientras que la primera
necesita de adoptar las medidas necesarias para intimidar los contribuyentes
recalcitrantes y disuadir los demás de imitar el ejemplo de los primeros, la segunda, una
vez establecida su legitimidad necesita de obtener la cooperación de los informantes. Es
m ás caro y se requieren esfuerzos m ás intensivos para obtener tasas de cumplimiento
comparables utilizando exclusivamente métodos cooperativos pero un instituto de
estadística no tiene como intimidar a quien sea. .
9
Doble contabilidad:
Durante mucho tiempo la impresión de que existía universalmente una doble contabilidad
hecha por las empresas fue una de las principales objeciones a los registros
administrativos. Su formulación era la siguiente. Un organismo de recaudación tributaria
puede exigir una respuesta por parte de los informantes y tiene el poder necesario para
obtenerla. Pero como el contribuyente está motivado para exagerar sus gastos, disminuir
sus ingresos y minimizar sus ganancias la declaración carece de calidad.
En el caso de la respuesta a un censo o a una encuesta, es posible que el contenido del
formulario no sea tan prolijo como el de un formulario fiscal. Pero el informante no tiene
interés en disminuir o aumentar lo que sea frente al organismo estadístico. Por lo tanto,
mientras que la primera de las dos declaraciones puede pecar por sesgo, la segunda si
peca es exclusivamente por varianza . Es obvio que es más fácil corregir errores causados
por falta de prolijidad etc.
Este argumento fue puesto de lado en la medida en que en los institutos con experiencia
en el uso de datos impositivos se sabe que la noción de una doble contabilidad
empresarial en que la verdadera se confía sin hesitaciones al instituto de estadística es
parte de un argumento espurio. Las empresas a partir de un cierto tamaño no se pueden
permitir el costo de llevar dos contabilidades y la única auditada es la que se comparte
con los accionistas y que se envía a los organismos de tributación. En lo que toca las
pequeñas empresas esta últimas no tiene n ninguna razón – suponiendo que tienen un
registro que no desean compartir con el fisco – para confiar en un instituto de estadística
que no les presta ningún servicio y que por descuido podría revelar la “verdad” a los
demás organismos estatales.
Conclusión: Ya no se considera como objeción fundamentada al empleo de datos de
origen administrat ivo la idea de una doble contabilidad elaborada sistemáticamente por
todas las empresas, invisible para el fisco pero de acceso posible para los institutos de
estadística. Esta conclusión es tan aplicable a las grandes como a las demás empresas.
Soluci ones posibles
En general, hay soluciones
Hay varias soluciones posibles para atenuar los temores y riesgos planteados en los
párrafos anteriores. Tanto en Canadá como en Australia las oficinas de estadística han
llegado a un modus vivendi fructífero con sus DGI respectivas aunque los aportes de estas
últimas a la institución estadística sean más valiosos de todos los puntos de vista que los
aportes en el sentido contrario.
El caso de Francia no tiene comparación con ningún otro país. Se logró desde el inicio
una fusión de intereses entre dos direcciones generales que integran un mismo
Ministerio 9 . Por un lado es el Instituto de Estadística (INSEE) quien tiene la
9
Me refiero al hecho de que el INSEE es una dirección general al mismo nivel jerárquico en el Ministerio
de Finanzas que la dirección general de impuestos directos con los mismos derechos y el mismo nivel de
responsabilidad.
10
responsabilidad de mantener actualizad a e íntegra una lista completa de todas las
entidades empresariales naturales y jurídicas, de todos los profesionales etc. que ejercen
una actividad o profesión en Francia o en sus territorios ultramarinos. Por otro lado
existe un plan contable que funciona simultáneamente para las declaraciones impositivas
y para las estadísticas económicas – compatibilizado con los requerimientos de la
contabilidad nacional. De hecho, para todos los países en que el plan contable es una
norma administrativa, la utilización de registros administrativos está condicionada por
circunstancias legales, es decir si el I nstituto de Estadística tiene acceso previsto en las
Ley a las declaraciones impositivas no hay razones para impedir que pida a las empresas
una copia de su declaración impositiva en el momento en que les toca enviarlas a la
dirección de impuestos.
Reciprocidad de servicios
Hicimos referencia a la profunda asimetría que existe entre el valor de los servicios
prestados. Sin embargo no podemos ignorar la capacidad que tienen los institutos de
estadística de auxiliar sus contrapartes fiscales. Por ejemplo, en el caso de Canadá la
auditoria fiscal utiliza los conocimientos que tienen los técnicos del Instituto de
Estadística en materia de clasificación. En el caso de Australia, la forma de prestar un
apoyo comparable se hace enviando funcionarios del I nstituto de Estadística al fisco por
periodos de dos a tres años.
Sin embargo, estos aportes crean problemas legales y de percepción. Hay que evitar la
percepción de que un instituto de estadística utiliza la información brindada por sus
informantes para ayudar en las actividades recaudatorias del fisco. Esa percepción, si
jamás se generaliza, puede llevar a una deserción por parte de los informantes a sus
deberes frente a la Ley de Estadística, situación incontrolable e intolerable para el
Instituto. Aunque no hubiera un problema de percepción, la Ley de Estadística de la
mayor parte de los países no permite compart ir microdatos con ninguna otra instancia –
estatal o privada. 10
Para superar ambos los problemas hay solucio nes que funcionan adecuadamente. Todas
exigen un alto grado de transparencia. Por ejemplo, en Canadá se informa el público de
que (a) el Instituto utiliza sistemáticamente la información brindada al fisco para sus
estimaciones de producción y distribución, formación de capital fijo etc. (b) que
funcionarios del Instituto ayudan sus colegas del fisco a asignar una clasificación por
actividad económica a las empresas en base a sus declaraciones de perdidas y ganancias y
(c) que el ayuda prestada se hace afuera del I nstituto sin el empleo de documentación
transmitida directamente al Instituto bajo la Ley de Estadística.
Intercambio de personal
Esta es una solución trivial en el caso de Francia en que todos los funcionarios del
Instituto de Estadística así como los funcionarios de la Dirección General de Recaudación
son funcionarios del Ministerio de Finanzas. En la medida en que hay intercambio de
10
En el caso de Australia y de Canadá, ni siguiera la Corte Suprema tiene la potestad de exigir al Instituto
de Estadística la presentación de microdatos para ayudarla en sus deliberaciones.
11
personal en el interior del Ministerio pueden los estadísticos asumir funciones en la
dirección de recaudación.
En el caso de Australia y de Canadá, la idea es de facilitar movimientos laterales durante
la carrera de un funcionario para que pueda adquirir mayor experiencia del
funcionamiento del gobierno federal. Por lo tanto se estimula movimientos hacia
Finanzas, Chancillería, Cooperación Internacional y por razones obvias Recaudación.
Estos desplazamientos tienen ventajas enormes. Por un lado son mucho más eficientes
para integrar normas y métodos. Quizás el caso más flagrante sea el de las clasificaciones
económicas. Aunque las normas puedan ser comunes a toda la administración publica, en
la práctica la asignación de códigos difiere por veces en forma muy significativa de una
oficina a otra. Sin embargo es posible homogeneizar la forma de asignar códigos
estimulando el personal encargado a adquirir experiencia en varios Ministerios y
agencias.
En resumen
La discusión de ventajas y desventajas, por lo menos en países como el Canadá, tiene
exclusivamente un carácter histórico. Las conclusiones ya están formuladas y aprendidas
por todos. Se sabe que:
� Los institutos de estadística no tienen la capacidad de captar en forma eficiente y
oportuna los “nacimientos” y “defunciones” de las empresas constituidas
formalmente y mucho menos de las naturales. En realidad no logran conocer
más que los cambios de las empresas enumeradas en sus muestras. Por lo tanto sin
el aporte que proviene de los registros administrativos, los resultados de las
encuestas adolecerían de un grave sesgo por la falta de conocimiento directo de
las circunstancias que causaran una defunción y el desconocimiento casi total de
los nacimientos mas recientes. Un seguimiento razonable solo puede ser
asegurado por vía de los contribuyentes a cualquiera de los impuestos universales
– renta o IVA;
� En la mayor parte de los casos, las fuentes administrativas no tienen información
directa sobre los establecimientos o las unidades locales de una empresa multi­
localizada. Hay aproximaciones siempre y cuando la ley, las costumbres de los
organismos administr ativos y la constitución del país lo permite. Por ejemplo, en
algunos países una empresa no se puede responsabilizar por los pagos y
reembolsos del IVA de sus establecimientos si estos están radicados en provincias
distintas. Los países con una constitució n federal (supongo que igual pasa cuando
en el país existen comunidades autónomas) necesitan de estadísticas para cada
una de sus entidades federadas y eso normalmente es suficiente para impulsar una
estadística territorial que en el caso de las estadístic as industriales o distributivas
implica conocer los datos comerciales establecimiento por establecimiento ;
� Lo normal para los países que utilizan un directorio como base para sus encuestas
es que el directorio de razones sociales sea una pura lista de no mbres y de
12
direcciones proveniente de fuentes administrativas enriquecida por elementos
adquiridos en el transcurso de encuestas estadísticas . Para países que recién están
creando su directorio de empresas y de establecimientos (p.e. Chile, India) la
fuente es el IVA que tiene tres atributos esenciales: universalidad, oportunidad y
motivación positiva del contribuyente. Pero la institución estadística sabe que
antes de poder utilizar la lista administrativa tiene de mejorar su clasificación por
actividades económicas, depurar el contenido segregando las empresas que siguen
contribuyendo pero que ya no llevan una actividad productiva y agregar a la
estructura legal una estructura “real” – es decir en los casos de empresas multi
localizadas, agregar los estab lecimientos – sus actividades, localización y tamaño.
� También es normal que exista una armonización entre los requerimientos de
información hechos por los organismos fiscales y los estadísticos. Estos últimos
requieren detalles que normalmente van más allá de los requerimientos fiscales.
Por ejemplo, los institutos de estadística necesitan de información sobre la
naturaleza de los productos – bienes y servicios – vendidos y de los insumos
necesarios para permitir su elaboración o prestación en el caso de servicios. Estos
no son detalles pedidos en una declaración fiscal. Es posible que exista una
diferencia entre lo que esta previsto como depreciación autorizada para bienes
fijos en las disposiciones fiscales y lo que se requiere par a fines de cuentas
nacionales y que exista una diferencia entre ambos. Pero lo que no se tolera es
que la declaración fiscal sea totalmente distinta del estado de pérdidas y ganancias
exigido por la oficina de estadística.
La Revolución creada por el Internet
En 2003, dos gobiernos (otros que Australia y Canadá!...) actuando en forma
independiente tomaran decisiones idénticas con respecto a la declaración de
impuestos a la renta por parte de todas las empresas - naturales y jurídicas. La
decisión consistía en dos partes. La primera era que a partir de una determinada
fecha seria factible enviar una versión electrónica de la declaración a la DGI por
Internet. La segunda era que a partir de una fecha posterior solamente seria posible
enviar la declaración por Internet. Estas dos medidas tienen el potencial de cambiar
radicalmente las características y la calidad de las estadísticas económicas. Las
razones son varias:
� Es posible armar un directorio de razones sociales que consiste en
direcciones de correo electrónico, actualizado una vez por año para el
impuesto a la renta y mensualmente para el IVA. La creación y el
mantenimiento del directorio tienen un costo trivial ;
� Todo lo que un INE tiene que hacer es lograr obtener una copia de la
declaración impositiva cuando se envía esta ultima a la DGI;
� Si el INE logra llegar a un acuerdo con la DGI y obtiene copias de todo la
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correspondencia cruzada entre DGI y el contribuyente puede decidir si
quiere aguardar o no la validación de los datos comerciales de cada
empresa ;
� Si, igual que en Francia, Canadá y Australia existe un acuerdo de
armonización entre lo que exige la DGI y lo necesario para elaborar la
cuenta de producción en cuentas nacionales, el INE puede llegar a estimar
sus agregados en forma oportuna, completa y con la mejor calidad posible
� Si el INE no está conforme con una determinada clasificación CIIU
asignada por la DGI, puede contactar la empresa y pedirle detalles
adicionales sobre sus actividades;
� El INE puede utilizar el Internet para efectuar sus encuestas o asegurar un
seguimiento a todas (muchas, algunas) las empresas, para saber si siguen
funcionando o si cambiaran de status; y
� El INE puede utilizar el Internet para averiguar si la empresa es uni- o
multi localizada.
Hay dos condiciones importantes que deberán ser observadas. La primera es que la
DGI proporcione a la oficina de estadística pleno acceso a sus bases y documentación
y la segunda es transparencia total con el contribuyente a quién se deberá dar el
derecho de oponerse a esta aplicación del Internet.
En la situación típica de una oficina de estadística avanzada, existen buenas relaciones
entre las autoridades estatales y la Ley prevé medidas suficientemente flexibles para
exonerar el Instituto de estadística de las barreras con que se protege e l secreto fiscal. En
la OCDE, esta es la situación de Australia, Nueva Zelanda, Canadá, y los países nórdicos.
No mencioné Gran Bretaña o Irlanda ya que en esos países el acceso a los registros
fiscales es limitado y en particular no hay acceso a los registros individuales. Tampoco
mencioné los Países Bajos porque las relaciones entre estadística económica y la
documentación fiscal son muy restringidas. Tampoco mencioné a Francia porque su
situación es única. Disfruta de una influencia y de un acceso sin comparación con ningún
otro país. Para los países que todavía no disfrutan de acceso sin barreras a las bases
administrativas, que quieren hacer progresos rápidos en la sofisticación de sus sistemas
estadísticos el gran desafío está en los cambios legales necesarios sin los cuales lo demás
es irrelevante. Si al hacerlo logran llegar a un acuerdo, por parcial que sea, a la
elaboración de un plan contable, sus perspectivas de desarrollo estadístico pasarán a ser
excelentes.
Cirencester, 29 de diciembre 2005
Jacob Ryten
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