La etapa Menem. Cambios estructural, crisis recurrentes y

El presente trabajo intenta caracterizar la etapa abierta en lo económico por el gobierno
nacional a partir de julio de 1989. El análisis pretende vincular la fuerte transformación estructural
que instaura la hiperinflación, con las diferentes coyunturas que desde ese momento se han venido
sucediendo. Los reformas que impone el pasaje, de un modelo económico fundado en la
valorización financiera del capital y los transferencias de recursos al exterior hacia una economía de
carácter exportador y excluyente, han abierto una fuerte disputa al interior de los sectores
dominantes que se encuentra en la base de las recurrentes crisis políticas que han signado el final del
alfonsinismo y el traumático deambular de la Argentina de Menem. Este documento se propone,
además, ser el punto de partida para la realización de informes periódicos sobre la coyuntura que
intentarán explicitar cómo, en la misma, se expresan movimientos estructurales que han sido objeto
de otros estudios y trabajos. Estos, por otra parte, actúan como fundamento del análisis que a
continuación se presenta.
Claudio Lozano
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INDICE
I - CARACTERIZACION ESTRUCTURAL DE LA ETAPA
1. El fin del gobierno de Alfonsín
1.1 El fracaso radical
1.2 El "Plan Primavera"
1.3 La hiperinflación
2. La reforma estructural: Acuerdos y fricciones en el bloque dominante
3. El rasgo dominante de la etapa
II - EL "PLAN B.B.": EL PRIMER TURNO PARA LOS GRUPOS ECONOMICOS
1. El inicio
2. Las medidas de coyuntura
3. La Ley de Emergencia Económica
4. La Ley de Reforma del Estado
5. Otra vez la hiperinflación
III - LA ERA DE LOS "ERMAN"
1. La liberación de los mercados. Erman I
2. El "Plan Bonex". Erman II
3. La marcha del ajuste fiscal
3.1 Los sucesivos recortes al gasto. Erman III, IV y V
3.2 Los ingresos: el problema tributario
3.3 Las privatizaciones
4. La evolución de la coyuntura: las dificultades del "Erman"
4.1 La insuficiencia del ajuste fiscal
4.2 La política monetaria y el sector financiero
4.3 Los precios: inflación en dólares y apertura
5. La crisis del "Erman"
5.1 Las causas de fondo
5. La exteriorización de la crisis
IV - CAVALLO: ¿FIN O RECONSTRUCCION DE LA "ETAPA MENEM"?
1. Una coyuntura precaria y confusa. Cavallo I
2. La convertibilidad del austral –ley 23928–. Cavallo II
2.1 La pérdida de la soberanía monetaria
2.2 La reestructura del sector financiero
2.3 El ajuste fiscal y la paridad de conversión
3. Reactivación y flexibilidad laboral
4. La incógnita de Cavallo
V – REFLEXIONES FINALES
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1) CARACTERIZACION ESTRUCTURAL DE LA ETAPA
1. EL FIN DEL GOBIERNO DE ALFONSÍN
1.1 El fracaso radical
La derrota electoral de septiembre de 1987 marcó el punto de inflexión definitivo de la
administraci6n radical. Fracasado el intento de incorporar a la gestión estatal a los grupos
económicos más concentrados, impulsándolos a liderar un proceso de inversión y acumulación
capitalista dentro de los ejes de la “revolución tecnológica de los '80" y vacío –a raíz de esta misma
experiencia– de respaldo popular concreto, el gobierno de Alfonsín orientó su política a lograr un
acuerdo que le garantizara estabilidad coyuntural en el tramo final de su mandato, con otra de las
fracciones dominantes: los acreedores externos.
Este acuerdo fue implícitamente perfeccionado con el denominado "Plan Primavera" y las
causas de fondo de su súbito estallido signaron el lapso democrático '83/'89 y aparecieron con toda
su fuerza en el gobierno de Menem. En este sentido, deben consignarse:
–
El inocultable agotamiento del patrón de acumulación implantado por la dictadura militar basado
en el subsidio estatal indiscriminado a través de múltiples vías –inclusive la valorización
financiera– en beneficio de los grandes consorcios empresariales y que concluyera con la quiebra
del sector público en sus distintas empresas y funciones.
–
En segundo término y como producto de lo anterior, la ausencia de un poder disciplinado de los
distintos actores sociales que permitiese conducirlos a reemplazar el modelo de acumulación
agotado. En efecto, un Estado endeudado, con sus recursos succionados permanentemente y ante
la absoluta incapacidad oficial de transformar las demandas populares en un bloque de poder
alternativo que inserto en el aparato estatal tendiera a revertir el proceso, el Estado argentino se
convirtió en un terreno de disputas entre las distintas fracciones de la burguesía local y la banca
acreedora que se expresaron en escenarios de inestabilidad económica recurrente.
El "Plan Primavera"
Las medidas antiinflacionarias de agosto de 1988 se inscriben en este marco.
El programa consistía en forzar el ajuste fiscal por el lado de los ingresos, aumentando las
tarifas públicas en un 30% en promedio o implantando retenciones encubiertas a las exportaciones a
partir del desdoblamiento del mercado cambiario –con un tipo de cambio libre superior en 20% y
10% al fijado para liquidar exportaciones primarias e industriales respectivamente–. A ésto se
agregaba la expectativa de desaceleración inflacionaria dadas las fuertes remarcaciones previas al
plan, la recomposición salarial demorada en las comisiones paritarias, la tasa de interés elevada dado
el volumen alcanzado por la deuda pública interna y un nivel de reservas –proporcionado
mayoritariamente por los organismos financieros internacionales– de u$s 2.500 millones.
Simultáneamente, el gobierno comprometía ante el Banco Mundial ("Programa para la
Recuperación económica y el Crecimiento Sostenido") un conjunto de medidas exigidas por los
acreedores externos:
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–
Reducción estructural del gasto público, esencialmente en promoción industrial, compre
nacional, provincias y personal.
–
Aceleración de las privatizaciones en el marco de programas de capitalización de deuda externa.
–
Desregulación y apertura económica.
Sin embargo, un gobierno que languidecía ante la proximidad de un seguro desplazamiento
institucional –producto de un desempeño absolutamente deficitario en lo referente a la satisfacción
de las demandas sociales básicas– era incapaz de acometer reformas estructurales tan profundas.
Este hecho fue percibido tanto por la banca acreedora como por los grupos económicos,
generándose fuertes cambios en el comportamiento de ambos que provocaron la ruptura del plan.
Se abrió así un escenario cuya inestabilidad condicionó el marco de resolución de la crisis
desatada, influyendo decisivamente en los políticas que adoptaría el nuevo gobierno.
La hiperinflación
El lapso que va desde el 6 de febrero –quiebre del plan– hasta el 8 de julio de 1989 –
alejamiento del radicalismo–, se caracterizó por el total desborde de las variables macroeconómicas.
El índice de precios al consumidor, acumulado febrero-julio, creció el 1942%; el dólar 3741%
y la tasa de interés pasiva efectiva mensual fue del 50%. Los sucesivos fracasos del gobierno por
controlar la situación y la aparición de estallidos sociales en las grandes concentraciones urbanas del
país, signaron el período.
los momentos de aceleración inflacionaria deben concebirse como expresión de la contienda
social por la apropiación del ingreso. En la Argentina definen también –es lo ocurrido en 1975 y
1984– los prolegómenos de intervenciones políticas destinadas a alterar o convalidar los bases
estructurales sobre las que se asienta la pauta distributiva. Los episodios de hiperinflación de
principios y fines del '89 no escaparon a esta regla. La aceleración de la puja distributiva fue el
prolegómeno de un importante cambio estructural en el modelo de acumulación. Sólo que en esta
ocasión, y a diferencia de casos anteriores (1975), la disputa estuvo exclusivamente circunscripta a
los sectores dominantes: grupos económicos-banca acreedora.
El cambio de actitud de estos actores sociales determinó el estallido del "Plan Primavera", a
partir de trasladar una presión al mercado cambiario imposible de contener.
Los grupos económicos disminuyeron la oferta de divisas, retaceando la liquidación de
exportaciones a un tipo de cambio inferior al real –producto del desdoblamiento del mercado–; en
tanto la banca acreedora incrementó sensiblemente la demanda de dólares, procurando cobrar –vía
presión cambiaria– lo que nuestro país no transfería desde abril de 1988.
Esta feroz pelea por la posesión de las divisas disponibles pone de relieve un conjunto de
elementos cuyo análisis pormenorizado caracteriza el marco en el que se desarrolla la “etapa
Menem".
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En principio, aparece con claridad que los ajustes recesivos de corto plazo –receta clásica del
FMI– no cumplen ya con su objetivo central: pagar la deuda externa. Esto se verifica
indudablemente en el caso argentino, donde el saldo favorable de la balanza comercial acumulado
en el lapso '88/'90 fue de u$s 17.300 millones, mientras que el pago de intereses de la deuda –
interrumpidos desde abril '88 a abril '90– sólo alcanzó a u$s 400 millones.
Frente a esta situación, la banca acreedora desplazó el peso del endeudamiento externo de la
mesa de negociaciones al mercado cambiario local, en un intento de arrebatar parte del superávit
comercial a sus dueños, generando una demanda real y potencial de divisas imposible de satisfacer,
lo que se traduce en saltos incontrolables en la cotización del dólar.
La reunión conjunta del Banco Mundial y el FMI realizada en abril '88, marcó una clara
preeminencia del primer organismo en cuanto a la necesidad de forzar reformas estructurales en los
países endeudados con los siguientes fines:
–
acelerar la inserción de América latina en el ordenamiento económico internacional post "guerra
fría".
–
recuperar el capital prestado convirtiendo los títulos de deuda en activos del país.
–
inducir políticas estatales que garanticen un nivel de pagos adecuado al ajuste exportador
realizado, superando la situación antes descripta.
Los objetivos resultantes de esta reunión y la imposibilidad del gobierno de Alfonsín de
cumplirlos, constituyeron los factores decisivos en el cambio del comportamiento de la banca
acreedora, desencadenando el "dolarazo" del 6 de febrero de 1989.
En otro orden, es imprescindible detenerse en los motivos por los cuales una elevación del tipo
de cambio arrastra inmediatamente una suba de precios de igual o inferior magnitud con
independencia del impacto que el salto cambiario signifique en el costo de cada producto.
Los grupos empresarios formadores de precios en el país valúan sus activos y tasas de
rentabilidad en moneda dura. Este comportamiento, claramente "internacionalizado", es efecto de la
creciente desvinculación de una masa sustantiva de sus excedentes del circuito económico local.
Indudablemente quien posee inversiones (productivas, comerciales o financieras) en diversas
regiones del mundo debe unificar su valuación para cuantificar correctamente los rendimientos que
producen y establecer decisiones y estrategias en consecuencia. Por ende, en el mantenimiento y
realización –conversión a dólares– de las tasas de ganancia empresarias (y no en la estructura de
costos de los productos) residen las causas de las tensiones inflacionarias que asociadas a escaladas
del tipo de cambio, vivimos en la última década. La anarquía de precios relativos resultante del
proceso señalado y que ha sido característica de la economía argentina posterior a 1976, encuentra
explicación en estos comportamientos. La internacionalización y el predominio de la valorización
financiera signaron el esquema de acumulación de los grupos locales más importantes que
encontraron en este anárquico movimiento de los precios el modo de optimizar sus beneficios.
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Identificados los factores de la puja distributiva –intereses de la deuda externa y tasas de
ganancia empresarias repartiéndose las divisas existentes– resta evaluar el rol que el cuadro
monetario y fiscal juega en esta disputa.
El carácter del déficit fiscal asociado a políticas expansivas de inversión pública y subsidio a
la demanda interna, fue alterado drásticamemte durante la dictadura militar en los siguientes
sentidos:
–
Dado que el gasto estatal se convirtió en una vía de transferencia de recursos asociada al
esquema de acumulación de los grupos locales más concentrados, el desequilibrio de las cuentas
públicas asumió un carácter estructural desligado de la evolución –expansiva o contractiva– de la
economía real.
–
La apropiación de recursos en moneda dura por parte de estos sectores fuertemente
transnacionalizados, cuestionó además el financiamiento del déficit mediante la emisión
monetaria.
El déficit fiscal permanente como drenaje de recursos sin contraprestación productiva,
solventado con endeudamiento externo o interno crecientes –que profundizan el desequilibrio por el
peso de los servicios–, concluyó en la quiebra definitiva del Estado argentino, preparando el camino
para el desguace del sector público, emergiendo dos aspectos centrales en el comportamiento fiscal
y monetario de la "etapa Menem":
–
La necesidad que el Estado genere recursos genuinos –superávit en sus cuentas públicas– para
afrontar el pago de su deuda, planteando un ajuste fiscal que afecte las formas de acumulación de
los grupos económicos recortando subsidios –por el costado del gasto– y/o reformando la pauta
tributaria regresiva gravando sus actividades –por el lado de los ingresos–.
–
La puja distributiva de los sectores dominantes, expresada en la demanda de divisas y la
imposibilidad de un Estado en quiebra de emitir su moneda para financiarse, tienden a colocar la
política monetaria en función de la oferta de divisas, lo que implica que la creación primaria de
dinero dependerá del respaldo en moneda dura (reservas del BCRA) que tenga, si se procura
evitar fluctuaciones bruscas en las variables macroeconómicas, esencialmente en el tipo de
cambio.
En síntesis, los rasgos salientes que emergieron del proceso hiperinflacionario son:
–
La quiebra definitiva del Estado y la consiguiente destrucción del patrón monetario.
–
La agudización de la puja distributiva entre la banca acreedora y los grupos económicos locales.
Ambas características detonaron en la "hiper" del primer semestre del '89, exigiendo del
gobierno su resolución y condicionando su accionar. La expropiación del manejo de la política
económica del gobierno radical realizada por Richard Handley –presidente del Citibank y ABRA–
durante ese lapso, instruyendo acerca de las medidas y arrancando mayores concesiones.
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La frase "golpe de mercado" acuñado por un matutino de la "city" expresando los nuevos
modos de los sectores dominantes para imponer sus dictados a un gobierno surgido del voto popular,
evidenciaron la subordinación y el compromiso que se exigía a la dirigencia polirica para asumir y
llevar adelante el ajuste estructural en ciernes.
2. LA REFORMA A ESTRUCTURAL: ACUERDOS Y FRICCIONES EN EL BLOQUE DOMINANTE
El reemplazo del patrón agotado y los ejes de funcionamiento del nuevo modelo, son la
resultante de coincidencias de fondo del conjunto del bloque dominante. Estos ejes no son sometidos
a debate en el tránsito de la coyuntura ni por las distintas facciones integrantes de este bloque, ni por
la mayoría de quienes dicen representar en el plano político y sindical a los sectores populares. La
salida exportadora, el desmembramiento estatal, la regresividad en la distribución de los ingresos y
las nuevas condiciones del mercado de trabajo fundadas en la flexibilidad laboral –entendiendo éste
como precariedad en las condiciones de empleo–, son pilares indiscutidos del relanzamiento
económico planteado.
Ahora bien, el origen de los recursos necesarios para financiar el cambio de etapa provoca
fricciones cada vez más agudas al interior del bloque dominante y define, según quien aporte dichos
recursos, además del recurrentemente expoliado pueblo argentino, las características intrínsecas del
nuevo modelo. Con claridad se reflejan estas fricciones en:
El perfil productivo de la salida exportadora
En el modelo exportador convergen los intereses del poder económico local al desvincular sus
esferas de negocios del mercado interno –mayor garantía para la dominación social con las
exigencias de cobro planteadas por la banca acreedora y asociadas a la generación de divisas.
La convergencia sin embargo se ve afectada por dos factores:
a) No aparecen hasta el presente mecanismos definidos a través del Estado, de transferencia del
saldo favorable de la balanza comercial hacia la banca acreedora.
b) El perfil productivo de las exportaciones.
En tanto el deudor es el Estado, resulta imprescindible que se apropie de una porción de la
oferta de divisas –esencialmente de las provenientes del superávit comercial– a fin de afrontar los
pagos, caso contrario la presión del endeudamiento se traslada al mercado cambiario local
produciendo episodios de aceleración inflacionaria como los descriptos. No es casual que los países
de América Latina con mayor éxito en los programas de estabilización son aquéllos donde fue
posible efectuar la mayor transferencia de recursos al exterior a partir de exportaciones realizadas
por empresas estatales (Chile con el cobre y México con el petróleo), no afectándose la situación
financiera del sector público (compra de divisas con endeudamiento interno). En la Argentina, dada
la bajo participación del Estado en el comercio exterior, la situación es notoriamente distinta,
quedando comprometido financieramente el Estado. Los mecanismos aptos para garantizar las
transferencias comenzaron a esbozarse con el Plan Bonex y su afirmación marcará el predominio de
los acreedores en la gestión del ajuste.
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A su vez, en tanto para la banca el esquema exportador tiene relevancia si se lo liga a la
obtención de divisas, la composición de las exportaciones resulta indiferente quedando librada al
desenvolvimiento de los mercados internacionales. Para los grupos exportadores, en cambio, el
perfil de las ventas externas es clave en tanto significa fuentes de ganancias concretas. Es en este
aspecto entonces que reclaman el accionar directo del Estado en dos sentidos:
–
Apoyo a las exportaciones, particularmerte aquellas de mayor valor agregado.
–
Desarrollo de procesos de integración regional, que permitan el surgimiento de mercados
internos ampliados, asociados al consumo de altos ingresos.
La concreción de estas metas requiere de créditos subsidiados a la exportación,
desgravaciones, reembolsos, administración de aranceles, regulación del tipo de cambio, etc.
Medidas de este carácter desvían recursos (desde un Estado quebrado y endeudado) y afectan, por
ende, la capacidad de pago de las obligaciones externas.
De este modo, la salida exportadora basada en la depresión del mercado interno y presentada
hoy como imprescindible ante nuestra sociodad (lo es a los fines del bloque dominante), no resuelve
en sí mismo la puja distributiva banca/grupos.
El desmantelamiento estatal
El desguace del Estado, mediante los programas de conversión de deuda externa en activos
públicos, constituye para la banca acreedora recupero efectivo de capital. En tanto las acciones que
reciban, superen el valor de cotización de los títulos de deuda canjeados y en el futuro puedan
realizar ese mayor valor percibiendo dividendos y negociando los paquetes accionarios, la operación
se transforma en una jugosa transacción financiera.
Para los consorcios locales, en cambio, las áreas más rentables de propiedad pública
representan otra esfera de negocios en sí mismas. Por ende, a lo que aspiran, es a posicionarse en
ellos de manera definitiva.
El valor de las acciones de las empresas públicas privatizadas será, entonces, otro escenario de
disputa entre los actores dominantes.
La receta privatizadora también es presentada a la comunidad como el único camino posible
para mejorar las prestaciones. Pese a ésto, el debate ha eludido aquella cuestión que podría
indudablemente mejorarlas, el incremento de la inversión en las empresas adquiridas. Algo que no
aparece en la agenda de ninguno de los compradores.
La flexibilización laboral
La precariedad en las condiciones de trabajo es el punto de mayor acuerdo entre las fracciones
dominantes. Esto es así, en tanto se constituye en garantía de bajos salarios y control social.
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Un modelo exportador se encuentra sometido a las fluctuaciones de la demanda externa sobre
la cual resulta imposible influir con decisiones gubernamentales. Por lo tanto, la oferta debe ser
absolutamente flexible a los efectos de adaptarse adecuadamente.
Los costos fijos de la mano de obra, tales como indemnizaciones por despido, accidente de
trabajo, cargas sociales, vocaciones, etc., conspiran justamente contra esta posibilidad.
La existencia de una enorme fuerza laboral "en negro", creciente en función de los
desocupados que apila el ajuste, no puede ser óptimamente utilizada –en términos de hacer
descuidar el salario estructuralmente– por la rigidez de las leyes laborales.
3. EL RASGO DOMINANTE DE LA ETAPA
De este modo, el ajuste estructural en la Argentina tiende a concretarse sobre un escenario
caracterizado por los acuerdos y fricciones vigentes al interior del bloque dominante. Es, en este
marco y con estas disputas presentes en el que Menem se hará cargo del gobierno sin incidir siquiera
como árbitro de las mismas. Las leyes de fondo y las políticas coyunturales reflejan este devenir.
II) EL "PLAN B.B.": EL PRIMER TURNO PARA LOS GRUPOS ECONOMICOS
1. EL INICIO
El desembarco de los grupos empresariales más concentrados (liderados por Bunge y Born) en
el tramo inaugural del gobierno de Menem, respondió tanto al condicionamiento que la situación
socioeconómica vigente le planteaba a las autoridades entrantes como a la noción de "burguesía
nacional" subyacente en el imaginario peronista.
La necesidad de adelantar la transmisión del mando en un contexto de desborde social,
hiperinflación e inocultables presiones por parte de la banca acreedora (en la ya referida figura de
Richard Handley), crearon las condiciones objetivas favorables para la concreción de una
experiencia como el "B.B.". La existencia de un empresariado nacional opuesto al imperialismo, uno
de los ejes claves del pensamiento peronista, ha sido asimilado en esta oportunidad al ingreso al
gobierno de los grupos económicos como alternativa al FMI y la banca extranjera.
2. LAS MEDIDAS DE COYUNTURA
El programa de estabilización tendió desde el comienzo a consolidar y profundizar la
estructura de precios relativos surgida de la hiperinflación, particularmente la regresividad respecto
del salario.
En lo inmediato se decidió:
–
Producir una fuerte devaluación en un mercado de cambios unificado y controlado por el BCRA.
El dólar se fijó en A 655, lo que significaba un 250% de incremento respecto de la cotización
oficial y el 24% en relación al libre.
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–
Aumentar ferozmente las tarifas públicas (600% en combustibles, 763% en energía, 335% en
transporte y 282% en comunicaciones), como punto de partida para la obtención de superávit
operativo en el sector.
–
Gestionar un acuerdo de precios por 90 días (julio/septiembre) con las empresas líderes a partir
de los niveles alcanzados el 15 de julio de 1989 menos un 20%.
–
Incluir a los salarios en el congelamiento, tras una recuperación promedio posterior al golpe
inflacionaria del 175%, reabriendo la negociación paritaria en octubre.
La estabilidad así alcanzada, convalidaba la fuerte transferencia de recursos en contra del
salario y en beneficio de quienes más fácilmente pueden ajustar sus ingresos por la "evolución del
tipo de cambio: los exportadores. Se delineaba la relación salario/dólar óptima para las ventas al
exterior.
En el plano fiscal, la recomposición tarifaria y posteriormente una mejora en la recaudación
tributaria evidenciaban la necesidad de equilibrar las cuentas públicas como garantía de estabilidad –
ante la imposibilidad de financiar nuevos déficits–, alcanzando superávits operativos a partir de
septiembre. Sin embargo, subyacía el endeudamiento interno, conformado mayoritariamente por
títulos de deuda australizados y absorción de capacidad de préstamo del sistema financiero por el
BCRA ("déficit cuasi fiscal"), cuyos rendimientos debían obligadamente superar la evolución del
tipo de cambio, si se deseaba mantenerlo. De todos modos, en este tramo la atención se hallaba
centrada en el ajuste estructural del sector público contenido en las Leyes de Reforma del Estado y
Emergencia Económica promulgadas en agosto y septiembre respectivamente.
En el sector externo es donde comenzarían a vislumbrarse las dificultades del plan. Si bien tras
arduas negociaciones con el FMI el gobierno obtuvo la aprobación de un crédito contingente de u$s
1.400 millones en noviembre, en ningún momento durante la vigencia del Plan B.B. se reanudaron
los pagos a la banca comercial interrumpidos en abril '88 (los atrasos acumulados a fines de 1989
ascendían a u$s 5.300 millones).
La contracara de esta situación fue:
–
Un superávit de balanza comercial en 1989 que ascendió a u$s 5.470 millones.
–
La atención puntual de los vencimientos de la deuda interna.
–
Una recomposición de reservas del BCRA –que a pesar de haber crecido de u$s 100 millones en
junio a u$s 2.000 millones en septiembre– no acompañaba los flujos externos, desmintiéndose
inclusive la versión acerca del ingreso de u$s 2.500 millones que realizaría Bunge y Born para
respaldar al plan.
Ante este contexto, la banca demoraba su intervención a la espera del desarrollo del cambio
estructural.
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3. LA LEY DE EMERGENCIA ECONÓMICA
El objeto central de la ley es recortar el conjunto de subsidios que el Estado efectuaba,
esencialmente por dos vías:
a) Regímenes de promoción industrial.
La ley suspendió el 50% de los beneficios promocionales –inicialmente por 6 meses
renovados hasta la fecha–. Las erogaciones por este concepto se estimaban en u$s 2.000 millones
anuales, transferidos a los grupos económicos por proyectos que poco o nada tienen que ver con la
utilización de materias primas o mano de obra de los lugares de radicación. A modo de ejemplo,
basta con citar que estos proyectos demandaron una inversión promedio de u$s 150.000 por cada
puesto de trabajo, en tanto el promedio de la industria argentina a mediados de los '70 era de u$s
20.000 por hombre ocupado. Más aún, la consideración de los 50 proyectos más importantes
asociados a este régimen promocional, supusieron inversiones de u$s 450.000 por cada puesto de
trabajo. Se instalaron así, a este costo industrial, textiles en el noroeste o electrónica en Tierra del
Fuego, en ambos casos desvinculadas de toda pauta de desarrollo regional armónico y eficiente.
b) Compras del sector público:
Por el art. 23 se suspendieron los regímenes establecidos por el decreto-ley Nº 5340/63 y la ley
18.875 denominados de "compre nacional". La apropiación de la demanda estatal por los grupos
locales constituyó otra fuente de beneficios importante, también desligado de todo proyecto de
crecimiento ordenado del sector público. Al respecto, en el lapso '80/'85 en tanto las compras al
Estado aumentaron un 104% el nivel de actividad de las empresas públicas lo hizo sólo en el 18%.
El propio ministro de Obras y Servicios Públicos durante la gestión radical, Rodolfo Terragno,
estimó los sobreprecios en la facturación del Estado en aproximadamente 30%.
El ajuste fiscal se completó con:
–
–
la desafectación de fondos con destino específico.
régimen de compensación de créditos y deudas con el Estado.
–
la facultad del P.E.N. de reubicar personal en todo el ámbito del sector público y de producir la
revisión global de los regímenes de empleo.
El recorte del gasto en sus transferencias más groseras, evidenciaba la decisión de la
conducción económica de transitar una reconversión moderada hacia una nueva etapa de claro sesgo
exportador.
La poda de sólo el 50% de los beneficios de la promoción industrial, la posibilidad de
compensar la pérdida con bonos de crédito fiscal al concluir la emergencia, reflejan la moderación
expuesta. No obstante, se marcaban diferencias en las distintos fracciones del capital local, entre
quienes combinaban su dependencia del subsidio fiscal con una sólida inserción productiva y
exportadora (Bunge y Born, Alpargatas, Techint, Pérez Companc) y aquellos cuyos negocios
dependían mayoritariamente de la esfera estatal (Bulgheroni, Massuh, Pescarmona).
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Los otros temas de fondo contenidos en la ley de Emergencia económica se refieren a aspectos
monetarios y financieros.
Reforma de la Carta Orgánica del BCRA: Esbozan centralmente la necesidad de reconstruir
el patrón monetario quebrado en la hiperinflación, ligando la política monetaria a la oferta de divisas
y precisar modalidades y límites del financiamiento interno al Estado. Ambos tópicos, no se
resolverán en el marco de la citada reforma.
Régimen de inversiones extranjeras: Se flexibilizó aún más la permisiva Ley de Inversiones
Extranjeras de la dictadura militar, igualando el tratamiento para el capital nacional y extranjero,
eliminando la autorización previa del Poder Ejecutivo para el ingreso de inversiones externas.
Mercado de capitales: la eliminación de la nominatividad de las acciones dispuesta responde al
objetivo de articular el mercado de capitales con la conversión de títulos de deuda en valores
mobiliarios de las empresas a privatizar, dificultando esencialmente cualquier reforma tributaria que
pretendo gravar los patrimonios y rentas transados en ese mercado.
4. LA LEY DE REFORMA DEL ESTADO
Debería llamarse con más propiedad: "ley de privatizaciones", con el agravante mayúsculo que
no legisla, sino que lo concede al P.E.N. las más amplias facultades para desguazar al Estado por
decreto. Al respecto el P.E.N. puede:
–
Intervenir cualquier ente.
–
Proceder a su privatización total o parcial, o liquidarlo.
–
Efectuar todo tipo de reestructuración del sector público (escisiones, fusiones, etc.).
–
Establecer mecanismos de capitalización de deuda externa e interna.
–
Acordar beneficios tributarios, depurar pasivos, refinanciar créditos y "llevar a cabo cualquier
acto jurídico o procedimiento necesario o conveniente para cumplir con los objetivos de la
presente ley (art. 15 Inc. 13).
Esta ley convirtió el Estado en un gigantesco "coto de caza" de negocios, cuya concreción sólo
requería la aprobación del Ejecutivo.
De este modo, la conducción del P.E.N. se convertirá en decisiva para quienes aspiran a
decidir el destino del desmantelamiento estatal, lo que tendrá importantes consecuencias en el plano
político.
A partir de la sanción de ambas leyes, el Congreso ingresará en un pronunciado eclipse
durante toda la etapa, en tanto que el entorno presidencial será el escenario de feroces disputas por
detentar influencias sobre el primer mandatario. Curiosamente las facultades extraordinarias
otorgadas concluirán debilitando al presidente ante la imposibilidad de disciplinar siquiera a los del
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"propio palo". Los casos de corrupción tan publicitados constituyen, en este sentido, un claro
ejemplo.
5. OTRA VEZ LA HIPERINFLACIÓN
Al concluir el primer trimestre de su gestión en un contexto de relativa estabilidad, el gobierno
ingresaba nuevamente en zonas turbulentas. El supuesto bloque social –juntado no amalgamado– en
el gobierno, compuesto por el empresariado en la figura de Bunge y Born y el movimiento obrero
expresado por el peronismo comenzaría a resquebrajarse a poco de andar.
La conformación de un modelo exportador agroindustrial como el planteado por Bunge y
Born, requería suprimir modos de acumulación en torno al Estado y elevar la inversión productiva.
A los recortes practicados por el costado del gasto a través de la Ley de Emergencia
Económica, el ministro Rapanelli sumó el intento de atenuar la valorización de los capitales
derivada de financiar los déficits del Estado.
Al respecto, durante el primer trimestre, se adoptó una política monetaria expansiva –la base
creció un 37% por encima IPMNG en el lapso julio/septiembre– y de descenso de la tasa de interés
–tasa pasiva efectiva mensual real fue un 22% negativa–, disminuyendo los rendimientos de la
deuda interno australizada. Simultáneamente se suspendieron los regímenes de prefinanciación de
exportaciones a fin de eliminar el ingreso de fondos del exterior con destino a especular arbitrando
entre la tasa interna y el tipo de cambio.
Estas medidas colocaron al B.B. colisionando con importantes franjas empresarias que
reclamaban una relación dólar/salario más alto a los efectos de compensar los beneficios perdidos.
Para grupos empresarios cuyo esquema de acumulación se había fundado en usufructuar el subsidio
fiscal y la valorización financiera, la afectación de ambos mecanismos debía compensarse vía mayor
regresividad en la distribución del ingreso.
La negativa sindical a cerrar una negociación salarial por el semestre octubre '89/marzo '90 y a
convalidar la pauta distributiva –surgida de la hiperinflación, desembocó en varios conflictos,
adquiriendo singular relevancia el de la UTA. A ésto se agregaba la fractura de la CGT, producto del
fallido intento oficial de desplazar a Saúl Ubaldini.
Sin cohesionar a los grupos económicos y enfrentado al movimiento obrero, el "Plan B.B."
carecía de sustento político-social, lo cual comenzó a reflejarse paulatinamente.
El dólar paralelo se cotizaba a mediados de octubre en A 745 presentando una brecha del 10%
respecto del oficial. En un intento de frenar la corrida cambiaria se elevó la tasa de interés
mejorando el rendimiento del "cuasi-fiscal" y el BCRA salió a vender u$s 300 millones al mercado a
través de las letras dolarizadas y el rescate anticipado de Bonex ’87.
Esto último, que ponía en juego las reservas del BCRA luego de un prolongado período de
interrupción de pagos a los acreedores, fue el hecho decisivo para impulsar la irrupción de la banca
acreedora en el mercado de divisas.
14
El desmadre cambiario no se hizo esperar. El dólar duplicó su cotización en el lapso
octubre/diciembre alcanzando a A 1.550 el 18 de diciembre de 1989. En esta fecha se reemplazó la
conducción económica, dándose por concluido el "Plan B.B." con apenas cinco meses de desarrollo.
Nuevamente se había producido un "golpe de mercado".
III) LA ERA DE LOS "ERMAN"
1. LA LIBERACIÓN DE LOS MERCADOS.
El Erman I
La liberación absoluta de los mercados en pleno contexto hiperinflacionario, dispuesta por
Antonio Erman González como puntapié inicial de su gestión al frente del Ministerio de Economía,
reflejaba la magnitud alcanzada por la quiebra estatal.
La imposibilidad de controlar el tipo de cambio, pautar ingresos o ejecutar un programa
monetario eran el resultado obvio de la ausencia de un poder social disciplinante ejercido desde el
Estado. Por ende, en este marco la reconstrucción de la capacidad regulatoria estatal sólo podía
hacerse desde lo fiscal, único ámbito donde las decisiones de política económica eran limitadamente
viables.
Ordenar el resto de las variables a partir del equilibrio de las cuentas públicas se constituyó en
el nudo de la política de corto plazo de 1990.
El ajuste fiscal asumió un claro sesgo pagador que evidenciaba el ingreso de la banca
acreedora en la conducción del esquema.
La reducción del gasto público era algo asumido por las fracciones predominantes del
capitalismo local, habida cuenta que la poda comprendía a una de las erogaciones más importantes:
los intereses de la deuda externa. Sin embargo, el cambio de conducción abrió dos discusiones
acerca del contenido del ajuste:
–
Incorporar los pagos a la banca dentro del equilibrio fiscal suponía –además de profundizar la
contracción del gasto– aumentar los ingresos, cuestionándose por ende el perfil tributario
vigente.
–
El superávit fiscal operativo alcanzado desde septiembre '89 era neutralizado por el crecimiento
de la deuda interna que –a excepción de la reprogramación del Bocón– se atendía puntualmente,
devengando rendimientos elevados en dólares que constituían la fuente de valorización
financiera de los grupos.
Sobre ambos temas operarían los "Erman".
15
2. EL "PLAN BONEX". ERMAN II
La decisión de terminar con la "patria financiera", expresada por el ministro González el 1 º de
enero de 1990, significaba la reprogramación del grueso de la deuda interna, "dolarizándola" a largo
plazo vía emisión de Bonex '89.
Desde la reforma financiera en abril '85 previa al Plan Austral–, el grueso (alrededor del 70%)
de la capacidad de préstamo del segmento de intermediación de recursos en moneda local se
aplicaba a financiar el Estado, tanto directamente por compra de títulos públicos por los bancos
como indirectamente mediante la efectivización de depósitos (encajes remunerados) en el BCRA.
En un escenario de desequilibrio fiscal y dolarización creciente de la economía, la tasa de
interés se convierte en el precio pagado a los ahorristas para que mantengan sus tenencias en
moneda local debiendo superar la evolución del tipo de cambio. Este esquema era funcional a la
acumulación de los grupos económicos, pues le brindaban al Estado préstamos caros en dólares para
financiar los subsidios y transferencias que percibían a través del gasto. Los grandes bancos también
recibían un subsidio implícito a través de un "spread" varios puntos superior a la media internacional
derivado de la reducción de costos que implicaba prestarle a un solo cliente sin riesgo de cobro. La
situación descripta permite explicar el fenómeno del sucursalismo financiero en una economía
recesiva y sin crédito productivo disponible.
La conversión a Bonex’89 de los depósitos en caja de ahorro especial y a plazo fijo, significó
romper este circuito de negocios en el cual, vale la pena destacarlo, la banca extranjera no participó
activamente (su participación en el volumen de depósitos locales en el lapso ’85-’88 osciló en el
15%). Por otra parte, la persistencia del cuasi fiscal demoraba la reforma del Estado y generaba una
masa de excedente monetario dolarizable que facilitaba la fuga de divisas.
El “Plan Bonex” produjo los siguientes efectos claves en el desenvolvimiento del ajuste
acreedor:
–
Transformó el 71% de la deuda financiera –no la comercial con proveedores del Estodo– interna
en externa nivelando rendimientos, plazos y condiciones entre los acreedores del Estado.
Sobre un total de u$s 4.200 millones entre títulos públicos y depósitos remunerados por el
BCRA,
u$s 3.000 millones se convirtieron a Bonex '89 entregándose a los ahorristas que financiaban
esas colocaciones. El resto en títulos australizados (u$s 8OO millones en BIC y u$s 400 millones
en BOCE) emitidos para impedir descalces de rendimientas entre orígenes y aplicaciones de los
bancos, producto de la reforma. En la práctica, la conversión implicó un fuerte desagio en
dólares para los depositantes dado que el auge se efectuó el valor normal de los Bonex '89 y la
paridad de cotización al presente fluctúa en el 60%.
–
Produjo una fuerte absorción de los excedentes monetarios dolarizables, forzando la revaluación
del austral. El 58% de los depósitos de caja de ahorro especial y a plazo fijo fueron alcanzados
por la conversión.
–
Preparó la reestructuración del sistema financiero. La eliminación del subsidio al sector por
prestarle al Estado, determinó el fin de la rentabilidad de las redes de sucursales como bocas de
captación de recursos con ese destino. Por otra parte, el desmantelamiento de la banca pública
16
nacional y provincial se tornaba ineludible a fin de suprimir financiamiento interno alternativo al
sector público por esa vía.
La absorción de australes producida sobre los excedentes financieros, partiendo de
coeficientes de monetización bajos –el M1 en diciembre '89 era el 4,5% del PBI–, colocó al Estado
como casi exclusivo poseedor de los únicos australes disponibles para demandar divisas en
cantidades relevantes, en tanto sostuviera el superávit de sus cuentas.
En este marco, la emisión de nuevos australes no tiene por objeto financiar déficits operativos
sino adquirir divisas para incrementar las reservas.
Afirmado este esquema, en el trimestre enero-marzo '90 el BCRA produjo una fuerte
expansión monetaria –la base creció un 146%– en procura de recomponer sus reservas
internacionales –de u$s 900 millones en diciembre '89 a u$s 2.100 en abril ’90–, generando una
elevación inercial del tipo de cambio derivado de la mayor liquidez y ausencia de opciones en
febrero, hasta su estabilización en torno a A 4700 en marzo.
En síntesis, el "Plan Bonex" permitió el posicionamiento del Estado como casi exclusivo
demandante de divisas a partir del excedente interno, lo que exigía:
–
generar en forma constante dicho excedente (obtención de superávit fiscal);
–
inducir un cuadro recesivo agudo a fin de impedir la formación de excedentes internos de otro
origen que compitieran con el Estado en la demanda de moneda dura.
De este modo el superávit fiscal se convierte en el condicionante de la evolución del tipo de
cambio –cuanto mayor sea el primero más crecerá el segundo– y del nivel de transferencias de
recursos a la banca acreedora, dado que las únicas reservas que se pueden afectar al pago sin alterar
el esquema son las adquiridas con superávit –no con emisión.
El ajuste ortodoxo del FMI sobre la balanza comercial cedía paso al ajuste fiscal como
determinante de los pagos de deuda. La dupla superávit fiscal-recesión interna aparecía como un
mecanismo idóneo para aplicar los excedentes del comercio exterior al pago de la deuda externa.
La evolución de las variables de coyuntura y el comportamiento de las cuentas fiscales
comenzarían a reflejar las disputas del bloque dominante en el nuevo escenario.
3. LA MARCHA DEL AJUSTE FISCAL
3.1. Los sucesivos recortes al gasto.
Erman III, IV y V
La reducción del gasto público era el camino más fácil de transitar por la conducción
económica. Ajustar sobre personal y compras es la vío rápida, pero insuficiente, para generar
superávit. El empleo público y los proveedores eran piezas que el bloque dominante había acordado
sacrificar.
17
En ejercicio de las facultades conferidas por las leyes de Emergencia Económica y de Reforma
del Estado el Poder Ejecutivo lanzó los decretos 435 (marzo), 584 (abril) y 1757 (septiembre) que
constituían feroces cirugías sobre ambos sujetos involucrados.
Su contenido perseguía con nitidez dos objetivos:
–
Centralizar el poder de decisión respecto del sector público en el Ministerio de Economía. Esto
se logró hasta el extremo de hacer desaparecer al Ministerio de Obras y Servicios Públicos a
principios del ’91.
–
Administrar el sector con el criterio de equilibrio de caja, algo que se compadecía con el
esquema implantado por el Plan Bonex, eliminar el financiamiento interno al Estado (sea éste
con emisión o con crédito).
El primer cometido le valió al ministro González el apodo de "Sup-Erman", el segundo de "un
contador sin visión política".
Al respecto los aspectos salientes de los decretos son:
–
Suspensión de todos las contrataciones, licitaciones públicas o privadas y compras no
autorizadas por la Subsecretaría de Empresas Públicas, excepto las ligadas al proceso
privatizador.
–
Refinanciación –y licuación– de las deudas con proveedores y contratistas. Aparición de los
denominados "bonos basura", estimados en u$s 8.100 millones a fines de 1990.
–
Centralización de los excedentes financieros que arrojan las empresas públicas integrando el
Fondo Unificado de cuentas del gobierno nacional.
–
Aporte de emergencia a la Tesorería del 5% mensual sobre los ingresos de las empresas
públicas.
–
Compensación de deudas entre los distintos entes, practicado de hecho por Ministerio de
Economía.
Creación del Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa destinado a
reestructurar globalmente los organismos públicos disponiendo las reducciones y reubicación del
personal. Siendo de su competencia además la revisión de los regímenes de estabilidad,
protección social, sistemas de jubilación anticipada, retiro voluntario y cualquier otro aspecto
ligado a la racionalización.
–
Los objetivos explicitados y la reseña en trazos gruesos del contenido de los decretos, revela el
salvajismo del ajuste no sólo por su profundidad, sino por el desprecio implícito a la sociedad en
cuanto a las prestaciones que como tal debe recibir del Estado.
Conducir al sector público como un todo carente de fines precisos plantea diferencias
sustanciales respecto de administrar un presupuesto equilibrado. Avanzar hacia la disolución del
18
sector, retirando definitivamente al Estado de toda actividad ligada a objetivos nacionales o sociales,
difiere de reconocer la quiebra e intentar superarla adecuando la evolución estatal a ese cuadro.
La política de personal contenida en los decretos, además del pavoroso avasallamiento de los
derechos de los trabajadores (desarrollado en extenso en los cuadernillos del IDEP "Del estado
liberal al estado social de derecho –un viaje de ida y vuelta–" y el "Erman VI”, constituye un
absoluto despilfarro de los recursos humanos.
La jubilación anticipada de agentes sin ponderar las funciones cumplidas y sus posibilidades
de reemplazo, el desplazamiento de personal de una repartición a otra absolutamente disímil, el
retiro voluntario indiscriminado, etc., supone ignorar calificación, especialidad y experiencia idónea
en los trabajadores públicos, desvinculando la tarea que realicen del resultado que obtengan –total,
este último no importa–, en tanto la nómina salarial global se reduzca. En definitiva, se convalida la
imagen transmitida desde los medios de comunicación social acerca de una "masa uniforme e
indolente a la que hay que ocupar en algo".
La unificación del manejo de caja junto con las restricciones generales del gasto dista de
optimizar la administración de recursos escasos. La estacionalidad de explotaciones vinculadas a
Energía, Transportes, Combustibles, Comunicaciones, etc., genera flujos de fondos tan dispares que
difícilmente puedan manejarse centralizadamente si se persiguen objetivos funcionales a dichas
explotaciones.
En síntesis, el ajuste fiscal por el costado del gasto no sólo constituye el mecanismo más
sencillo para aumentar el superávit, también esboza estructuralmente la retirada del Estado como
amortiguador de las diferencias sociales, rol que en la Argentina fue determinante de los proyectos y
modos de construcción de poder de los sectores populares.
El supuesto que la reforma privatizante y desreguladora parirá un Estado con capacidad de
arbitraje ante el poder económico y recursos disponibles para aplicarlos a políticas sociales, es más
que una declamación desmentida cotidianamente por la realidad. En efecto, la retirada del sector
público, por sus efectos sociales tremendamente desestructurantes, abre un profundo debate sobre
las formas de construcción de una alternativa popular en la Argentina.
3.2. Los ingresos: el problema tributario
Las restricciones más fuertes para incrementar el superávit aparecen por el costado de los
ingresos, concretamente de la recaudación impositiva.
Referirse a la agresividad creciente del sistema tributario nacional desde las reformas iniciadas
en 1976, es un lugar común excepto porque la misma produce una inviabilidad técnica que colisiona
con el esquema e incurre en contradicciones en su interior, en tanto el perfil tributario en que asienta
el excedente de las cuentas públicas incida sobre la actividad y el consumo interno a los que
simultáneamente se procura contraer.
Este problema, irresuelto hasta el presente, revela los límites del ajuste del bloque dominante.
El ajuste acreedor puede transitar con relativa facilidad el recorte del gasto, pero tropieza con fuerte
19
resistencia, inclusive desde el propio gobierno, cuando se trata de gravar la renta de las actividades
más dinámicas de la economía.
Durante 1990 –tendencia también ratificada por Cavallo– se avanzó en una generalización
cada vez más amplia del Impuesto al Valor Agregado y en la disminución de las retenciones a la
exportación, hasta su definitiva desaparición.
La recaudación del IVA representó en 1989 el 16% de la percibida por la DGI, en el primer
semestre de 1990 dicha participación se elevó al 39%. La eliminación de las retenciones a la
exportación supuso resignar ingresos tributarios por u$s 640 millones en el último tramo de 1990.
No obstante, el desarrollo de un ajuste de estas condiciones evidencia que el superávit se
obtiene en un contexto de retirada del Estado de la economía– en la medida que la caída del gasto
supere la sufrida por los ingresos. Si se compara la evolución de la Tesorería General de la Nación
en el último semestre del gobierno radical –enero/junio '89– respecto del primero del "Erman" –
enero/junio '90–, se observa un retroceso de ingresos y egresos con una disminución más que
proporcional de estos últimos:
TESORERIA GENERAL DE LA NACION
ENERO/JUNIO
BILLONES DE AUSTRALES DE 1990
1989
1990
Variación %
’89-’90
INGRESOS TOTALES
12,8 10,2 (–) 20,3%
EGRESOS TOTALES
13,6 10,0 (–) 26,5%
Fuete: Subsecretaría de Hacienda (informe Coyuntura CPCECF)
En el segundo semestre de 1990, la desaceleración en la caída del gasto –propia de la
modalidad del ajuste– afectará severamente el nivel de superávit. Sólo los ingresos líquidos por las
privatizaciones (u$s 170 millones por las áreas petroleras secundarias en septiembre y u$s 214
millones por ENTel en noviembre) demorarán hasta fines de año la exteriorización de las
restricciones del "Erman" con toda crudeza.
Las dificultades de la recaudación tributaria también exigían ajustes tarifarios compensatorios.
la vigencia del "Erman" significó una fuerte recuperación de las tarifas en términos de dólar, en
lapso enero/septiembre '90 el aumento en el nivel general de tarifas públicas fue del orden del 1041
% respecto de un incremento en el tipo de cambio del 312%, lo que representa una recuperación real
del 233% en ese período.
3.3. Las privatizaciones
El proceso privatizador iniciado en 1990, se insertó sin lugar a dudas en el ajuste acreedor. El
carácter de negocio financiero definido por la conversión de títulos de deuda externa en activos
públicos, ocupó un lugar clave en algún comienzo.
20
Esto se advierte en la participación significativa que los bancos acreedores tuvieron en la
compra de los paquetes accionarios de las empresas públicas respecto a los operadores reales de las
mismas.
Dentro de estos últimos es conveniente resaltar la estrategia de los grupos económicos locales
consistente en consolidar sus posiciones participando del desguace del sector público.
La apropiación de mercados abandonados por el Estado, cautivos, dado el carácter monopólico
de la privatización, o bien de servicios funcionales a su inserción productiva, es demostrativo de lo
señalado. El accionar de Perez Companc y Techint, presentes en todas las licitaciones, es una
evidencia notoria en este sentido.
De esta forma se definen dos rasgos distintivos de las privatizaciones:
–
negocio financiero para la banca acreedora;
–
base de la reconversión productiva de los grupos económicos más concentrados.
Estos rasgos, obviamente, no contemplan la resolución de los problemas que la declamada
reforma del Estado traería para el país.
La utilización del régimen de capitalización de deuda externa en el proceso privatizador
impuso las siguientes consecuencias:
–
No redujo el stock de capital, en la medida que los atrasos de intereses acumulados por
Argentina (alrededor de u$s 7000 millones) son superiores a los montos iniciales de la
conversión.
–
Por otra parte, tampoco se producirá alivio alguno en la carga de transferencia al exterior en
concepto de intereses ya que al extranjerizarse la propiedad es dable esperar que aumenten las
transferencias por giros de utilidades, compra de insumo, regalías, etcétera.
–
El ingreso de fondos líquidos resulta irrelevante frente a los volúmenes capitalizados.
Con referencia a la mejora en la prestación de los servicios y su articulación con un proyecto
de país, cabe tener presente que por ser las privatizaciones objeto de la estrategia empresarial de
grupos económicos que han desvinculado sus esferas de negocios del mercado interno masivo,
difícilmente realicen la inversión necesaria para ampliar y mejorar los mismos.
El criterio exclusivamente rentístico, reflejado en las características de ambos socios
compradores, definen el rumbo con que se administraran las empresas públicas que se privaticen.
Tenderán a profundizarse las efectos de la retirada del Estado de la economía, dada la exclusión de
usuarios por encarecimiento de tarifas, y la probable devastación de recursos naturales. Un caso
concreto, en este sentido, es el petróleo donde la Argentina carece de reservas (estimadas en 350
millones de barriles de crudo frente a 20.000 millones de Arabia Saudita) y por lo tanto su
explotación salvaje pone en cuestión el balance energético del país. Si bien no es objeto de este
21
trabajo relevar exhaustivamente los casos de privatizaciones, la experiencia reciente evidencia, hasta
el escándalo, el criterio rentístico anteriormente señalado.
Lo ocurrido en materia de tarifas telefónicas, el incumplimiento absoluto de las condiciones
fijadas en el pliego de transferencia de Aerolíneas y los regateos conocidos en torno a las áreas
petroleras resultan, por demás elocuentes. Las revisiones y propuestas que en torno a los
privatizaciones esgrimen las nuevas autoridades económicas no hacen más que reflejar el despojo.
Al desastre original que instituía el peaje, se lo ha modificado garantizando el subsidio a la tasa de
ganancia de los consorcios y desviando recursos que deberían tener por destino a Vialidad Nacional.
Por otra porte, conclusiones planteadas por la consultaría canadiense contratada para "instruirnos"
acerca de cómo privatizar y, a la vez, constituir la empresa "Ferrocarriles Metropolitanos" son
también bochornosas. Luego de algunos rodeos, se concluye en que ese negocio podría ser atractivo
para el capital privado sobre la base de una importante recuperación tarifaria y la garantía de un
subsidio fiscal superior a los u$s 170 millones. Por último, la reciente negociación entre el consorcio
adjudicatario del corredor ferroviario Rosario-Bahía Blanca y el Estado, ha concluido con la
extensión de las concesiones al consorcio sobre el antepuerto de Bahía, los talleres, el peaje, etc.
Estas nuevas concesiones, han sido otorgados para compensar el lucro cesante devengado por obras
no efectuadas por Ferrocarriles Argentinos y comprometidas, casualmente, con uno de los
integrantes centrales del consorcio comprador (Techint).
Es conveniente también destacar que el proceso de conversión de títulos de deuda por acciones
tiende además a consolidar el proceso de trasnacionalización de la economía, aceitando su
funcionamiento a través de la futura participación de inversionistas del exterior en el mercado de
capitales donde estos títulos se transen. En ese sentido, en diciembre de 1989 fue creado un fondo
para la conversión de la deuda argentina, integrado por la Corporación Financiera Internacional
(Banco Mundial), el Midland Bank, el Banco de Tokio y el Banco Río de la Plata (grupo Pérez
Companc) para adquirir títulos de la deuda del país con destino al canje por acciones de empresas a
privatizar.
En síntesis, el proceso privatizador profundiza la fractura social en lo interno y la
trasnacionalización en lo externo.
4. LA EVOLUCIÓN DE LA COYUNTURA: LAS DIFICULTADES DEL ERMAN
4.1. La insuficiencia del ajuste fiscal
La dolarización a largo plazo –vía conversión a Bonex '89– del grueso de los excedentes
financieros, posicionó al Estado como el principal demandante de divisas. Esta situación se
mantendría en tanto no se emitieran australes para financiar déficits y no se generaran nuevos
excedentes desde la actividad interna capaces de competir en la demanda, por ende, el superávit de
las cuentas públicas y la inducción de un agudo cuadro recesivo se convertirán en claves del
sostenimiento del esquema.
El diseño, dentro de estas condiciones, podía avanzar en la reforma estructural en un marco de
estabilidad cambiaria pues suprimía las presiones de demanda de divisas de la banca acreedora y de
los grupos económicos.
22
La primera era la directa beneficiaria del ajuste fiscal, había obtenido la reanudación de los
pagos después de dos años de interrupción –u$s 40 millones mensuales desde abril '90– y la
aceleración de los procesos de capitalización de la deuda externa.
Los grupos económicos a la inversa sufrían los recortes de las masas de recursos transferidas
desde el sector público, que convertían a dílares en el mercado local (promoción industrial, compras,
contrataciones, crédito interno al Estado, etc.).
Eliminadas las presiones de demanda cambiaria, los abultados saldos de la balanza comercial
generaban una sobreoferta de divisas suficiente para garantizar la estabilidad del mercado. Entre
marzo y diciembre de 1990 el tipo de cambio fluctuó sin demasiadas desvíos en torno a A 5.400 por
dólar, siendo un fiel reflejo de lo afirmado.
De esta forma el superávit fiscal se convierte en un condicionante del tipo de cambio, dado
que es la única vía por la que el Estado puede absorber la oferta de divisas y transferir las mismas a
la banca acreedora pagando deuda sin alterar el esquema.
La compra de divisas con emisión permite aumentar las reservas del BCRA pero no transferir,
pues al hacerlo los australes emitidos, de reconvertirse a dólares lo harían a un tipo de cambio mayor
pues la oferta de divisas se redujo por caída de reservas.
En síntesis, el superávit fiscal como condicionante del tipo de cambio incide también en el
superávit de la balanza comercial –cuanto mayor sea el primero, más crecerá el segundo–,
consecuentemente el éxito del esquema, en cuanto a pagar los intereses de la deuda externa y
afirmar el modelo exportador, dependerá del nivel de superávit fiscal que se logre.
El superávit fiscal alcanzado durante 1990 de u$s 1115 millones –frente al excedente del
comercio exterior de u$s 7560 millones–, fue absolutamente insuficiente para producir este efecto.
En el esquema "Erman" el tipo de cambio de equilibrio que respete la rentabilidad exportadora
y asegure transferencias relevantes a los acreedores, se define en el ajuste fiscal. Ejecutar el mismo
centralmente contrayendo gasto y aceptando los límites impuestos al perfil tributario por el poder
económico local, no sólo es insuficiente para lograr el referido tipo de cambio de equilibrio, sino
que además plantea límites político-sociales precisos derivados de la magnitud de la contracción del
gasto que debe realizarse, acompañada del otro ingrediente del plan que es la recesión interna y las
políticas para su sostén (dureza monetaria y apertura económica).
4.2. La política monetaria y el sector financiero
En la medida en que la estrategia para condicionar la evolución del tipo de cambio estaba
definida por el superávit de las cuentos públicas, la política monetaria tendía a subordinarse al ajuste
fiscal.
Producida la absorción monetaria del Plan Bonex, la emisión de nuevos australes dentro del
esquema, debía realizarse para comprar divisas y recomponer las reservas del BCRA. En
23
consecuencia, la creación primaria de dinero o su esterilización pasan a depender del flujo de divisas
del sector externo.
Definida la oferta monetaria primaria en función de la oferta de divisas, el crecimiento de esta
última –derivada del abultado superávit comercial– produce efectos expansivos por la disponibilidad
de dinero barato; vulnerando la otra condición del esquema: la recesión.
Para neutralizar el efecto expansivo, la conducción económica decidió mantener elevada la
tasa de interés a partir del incremento de las reservas de efectivo mínimo que deben guardar los
bancos sobre los depósitos (encajes no remunerados) disminuyendo la capacidad de préstamo del
segmento de intermediación de recursos en australes.
La tasa de interés real positivo pasó a jugar un rol distinto al de períodos anteriores, en que
constituía el precio pagando a los tenedores de australes por prestarlos al Estado y no convertidos en
dólares, en esta etapa el encarecimiento del dinero se realizó con cargo a los bancos –altos encajes
no remunerados– a tomadores de créditos privados –tasas activas reales positivas– y en menor
medida al Estado. La tasa pasiva media efectiva mensual fue real positiva respecto del tipo de
cambio en un 9% en el lapso abril/septiembre '90.
La evolución del esquema monetario planteado por el "Erman" se reveló como eficaz para:
–
Recomponer las reservas del BCRA, aumentando de u$s 900 millones en diciembre del '89 a u$s
4.300 millones (incluye u$s 1.300 millones de oro) a fines de 1990.
–
Aumentar la demanda de dinero de la economía, la base monetaria creció a A 2,9 billones en
diciembre '89 a A 21,1 billones en septiembre '90 (627%).
–
Disminuir la participación del Estado como tomador de crédito en mercado local, hacia el mes
de octubre '90 la capacidad de préstamo en australes aplicado a ese destino –reflejada
esencialmente en las tenencias de BOCE y BIC de los bancos– oscilaba en el 50% de la misma –
u$s 1.500 millones respecto del 70% vigente antes del Plan Bonex –u$s 4.200 millones.
El diseño monetario establecido, también apunta a forzar la reestructura del sector financiero,
con un sesgo netamente favorable a la banca acreedora.
La progresiva dependencia de la creación primaria de dinero del sector externo, dota a la
política monetaria de un alto grado de neutralidad en términos de distribución del ingreso y adquiere
singular relevancia la asignación de recursos crediticios (creación secundaria).
El sector financiero se desenvolvía hasta el "Erman" en dos segmentos de intermediación
claramente diferenciados:
–
el segmento de intermediación en australes destinado esencialmente a financiar al Estado.
–
el segmento de intermediación en moneda extranjera ligado a respaldar crediticiamente a
operaciones del comercio exterior.
24
El Plan Bonex intervino en el primero de los segmentos, con la intención de concluir el
negocio de prestarle al Estado. La dolarización a largo plazo del grueso de la deuda interna exigía
completarse –para su supresión definitiva –con:
–
el desmantelamiento de la banca pública nacional.
–
el severo encuadramiento en la normativa financiera de la banca oficial de provincia.
–
el desmonte de las redes de sucursales de la banca privada nacional, cuyas bocas captadoras de
fondos con destino al Estado pierden sentido al desaparecer éste como tomador.
El fin de la operatoria minorista del Banco Hipotecario y el Banco Nacional de Desarrollo,
sumado a la anunciada reestructura de la Caja Nacional de Ahorro y Seguro y el Banco Nación
persiguen un doble propósito de:
–
cerrar toda posibilidad de financiamiento interno alternativo del Estado a través de la captación
de esos bancos (líderes en el mercado).
–
eliminar la competencia del Banco Noción en el mercado financiero y la CNAS en el asegurador
y liquidar instituciones disfuncionales al modelo a implantarse (BHN –crédito social de
vivienda– y BANADE –financiamiento PyMES)–.
El financiamiento de los estados provinciales mediante sus bancos es otro mecanismo que
conspira contra la ejecución del ajuste, la superación obligada de sus desequilibrios es la vía rápida
de inducir el ajuste en las provincias.
A su vez, el subsidio implícito que recibían los bancos por financiar al sector público
favoreció el crecimiento de nuevas sucursales captadoras de fondos con ese destino, propiedad de
los grandes bancos privados nacionales.
El Plan Bonex redujo sustancialmente este subsidio, si bien incidió centralmente sobre los
depositantes. La conversión a Bonex '89 no alcanzó a los títulos públicos adquiridos por los bancos
con su capital propio ni al saldo favorable a las entidades bancarias, resultante de la diferencia entre
los Bonex ’89 a entregar a los inversionistas y los depósitos remunerados en el BCRA. Ambos se
transformaron en títulos australizados (los primeros en BIC y los restantes en BCCE) atenuando los
efectos de la punción.
Este mecanismo impidió el impacto patrimonial y financiero del plan sobre los bancos –
manteniendo el crédito interno al Estado sobre los descalces de la conversión–, la reimplantación de
los depósitos a plazo fijo y la estabilidad cambiaria completaron el conjunto de factores que le
facilitaron a la gran banca de origen local demorar su ajuste.
El hecho de que la valorización financiera no se realizara mayoritariamente contra el Estado y
la ausencia de tomadores privados confiables a altas tasas de interés en un contexto recesivo tornaba
a los bancos extremadamente vulnerables ante cualquier corrida (habida cuenta de la licuación de
los montos de imposiciones garantizados por el BCRA).
25
La reducción del subsidio al sector financiero (cuyo costo fue estimado por el propio Roque
Fernández en u$s 34.000 millones durante la década del '80) y el encarecimiento del costo del dinero
con cargo a los bancos, fue compensado con el fuerte aumento de los "spreads" (de 5% a 10% en el
lapso mayo/diciembre '90). La banca extranjera, por su parte, aspira –además de eliminar el
subsidio– a posicionarse administrando un circuito de intermediación de recursos totalmente
dolarizados, resultante de la reestructura del sector.
En suma, las demoras en practicar el ajuste sobre la banca oficial nacional y provincial, la
elusión del mismo realizado por la banca de origen local y la consecuente persistencia de deuda
interna australizada, constituyeron otra de las dificultades no resueltas por el "Erman".
4.3. Los precios: inflación en dólares y apertura
El año 1990 marcó alteraciones significativas en el comportamiento de los precios de la
economía respecto de etapas anteriores. Así como la tasa de interés dejó de ser la herramienta
central de control de tipo de cambio y su nivel elevado respondía a políticas recesivas y no de
financiamiento público, los precios crecieron muy por encima de la cotización del dólar, a la inversa
de las épocas en que perseguían a las devaluaciones (en tanto éstas amenazaran desbordar
severamente a las tasas de interés).
En el período abril/septiembre '90 –de plena estabilidad cambiaria–, la revaluación
aproximada en dólares de los distintos índices de precios generales de la economía fue la siguiente:
IP Consumidor
102%
IP Mayorista no Agropecuaria 55%
IP Mayorista Agropecuario
103%
I Costo de Construcción
163%
Esta evolución a contramarcha de un contexto recesivo, de ausencia de saltos cambiarios y de
dureza monetaria, revelaban la decisión política de los grupos económicos de confrontar con el
ajuste acreedor, usando para desestabilizarlo la única arma que el mismo le había dejado: su
condición de formadores de precios.
El cuestionamiento a la valorización financiera contra el Estado (Erman II) y las sucesivas
recortes al gasto (Erman III, IV y V), dejó como único mecanismo de apropiación de excedente, la
fijación de precios en mercados oligopólicos.
No obstante, estas elevadas tasas de ganancia dólares –al igual que las derivadas de la renta
financiera– no podían realizarse (convertirse a moneda dura) por das factores:
–
la astringencia monetaria producida por el Plan Bonex y apuntalada por el superávit fiscal y la
emisión contra reservas.
–
la caída recurrente del nivel de actividad.
26
La generación de tasas de ganancia no realizables en dólares define el carácter esencialmente
político de suba de precios a la que el gobierno respondió con otra decisión política de apertura
importadora indiscriminada en un intento de perforar el alza de precios "atornillándolos" a los
niveles internacionales. Esto abría un nuevo escenario para el comportamiento de los precios,
aquellos correspondientes a bienes transables internacionalmente serían susceptibles de
deflacionarse y los de bienes no comerciables en el exterior podrían retener la revaluación en dólares
en tanto lo permitiera la demanda interna.
5. LA CRISIS DEL "ERMAN"
5. 1. Las causas de fondo
En la lógica del ajuste acreedor, el dúo Erman González-González Fraga había alcanzado
resonantes éxitos, el inicio de las privatizaciones con capitalización de deuda externa, la reanudación
de los pagos a la banca y el paulatino control de las variables de coyuntura a partir del tipo de
cambio constituían testimonios elocuentes.
Sin embargo, superar las dificultades existentes para afirmar un modelo exportador con pago
de deuda externa por la vía elegida, exigía dosis crecientes de poder político, de las que los
ejecutores del "Erman" carecían. Estas restricciones políticas se evidencian con claridad en los
límites para elevar el superávit de las cuentas públicas y sostener la recesión interna.
La modalidad del ajuste fiscal tropieza con la rigidez que progresivamente adquiere el gasto.
El acelerado descenso del gasto estatal producto de la poda a los subsidios más groseros, encuentra
su freno en las transferencias a las provincias y en las erogaciones de personal, situación percibible
con nitidez, ya a fines del '90.
El problema, irresuelto, tiene su raíz en la composición de los ingresos tributarios. La
pretensión de aumentar el superávit gravando la actividad interna, a la que simultáneamente se
procura contraer, es inviable y sólo deja como opción una salvaje reducción –casi indefinida por el
efecto multiplicador contractivo sobre el mercado interno– del gasto.
A su vez, la insuficiencia del superávit fiscal provoca retraso cambiario que cuestiona el perfil
industrial de la salida exportadora, acentuando la recesión. En efecto, al deterioro del tipo de cambio
debe agregársele el pago de reembolsos con bonos (Bocrex) y la suspensión del crédito estatal a la
exportación, factores que provocaron en 1990 una reducción en las ventas externas industriales del
15% respecto de la cifra récord de u$s 3.300 millones alcanzada en 1989. Finalmente, la apertura
económica indiscriminada –la última fase del "Erman" plantearía arancel único del 22%– como
estrategia fiscal y antiinflacionaria, completa el cono de sombra productivo en que el ajuste acreedor
sumerge a la Argentina.
Profundizar la reducción del gasto cesanteando empleados públicos y equilibrando
drásticamente los presupuestos provinciales en un marco de feroz recesión como el descripto,
27
contiene implicancias sociales difícilmente compatibles con un proceso democrático en vísperas de
recambio institucional de legisladores y sobre todo de gobernadores.
En este punto cabe preguntarse si esa restricción a la continuidad del ajuste es tan fuerte como
para desatar en el seno del gobierno una crisis de envergadura del carácter de la ocurrida en enero
'91, o bien –invirtiendo el interrogante– si superar esta restricción y proseguir el ajuste exige una
recomposición institucional que dote de mayor poder político a quien lo conduce –v.g. la banca
acreedora– habida cuenta del impacto político-social que implica avanzar en una reconversión de
estas características
5.2 La exteriorización de la crisis
El último trimestre de 1990 muestra a la conducción económica inmersa en fuertes
contradicciones, pues en tanto evidencia su incapacidad para alcanzar las metas fiscales y
monetarias propias del esquema, se compromete ante los organismos internacionales a profundizar
drásticamente el ajuste.
El diseño de política monetaria orientado a comprar reservas con emisión comenzaba a
resquebrajarse al no acompañar el crecimiento de estas últimas los aumentos de circulante.
Un estudio de A. Matvejczuk (publicado en "Clarín" el 6.12.90) reveló que las compras de
divisas locales hechas por el BCRA fueron de u$s 2.500 millones, respecto de un incremento de
reservas neto de u$s 2.100 millones.
Las demoras en la reestructura del sector financiero, particularmente el público, facilitaban la
persistencia del financiamiento interno al Estado nacional y provincial frenando el ajuste. A fines
del '90 la deuda interna nacional se estimaba en u$s 15.600 millones (u$s 7.500 millones en bonos y
u$s 8. 100 millones en proveedores).
A estos desvíos en aumento del 'Erman", se le agregan los u$s 300 millones en concepto de
redescuentos suministradas por el BCRA a los bancos provinciales en diciembre y los préstamos
interbancarios de la Caja Nacional de Ahorro y Seguro también con ese destino.
El drenaje de reservas, las contradicciones y retrasos en el ajuste tornaban el acuerdo
alcanzado con el FMI en poco creíble. Cesantear 120.000 empleados públicos y equilibrar los
presupuestos provinciales aparecía como incumplible ante los ojos de los acreedores externos.
Otra vez, como en oportunidades anteriores la respuesta no se demoró. En la primera semana
de 1991 la banca reclamó un aumento de los pagos mensuales de u$s 40 millones a u$s 100 millones
y un servicio extra de u$s 900 millones, pedido que evidentemente Economía no estaba en
condiciones de satisfacer. El embajador Todman y luego el Departamento de Estado se hicieron eco
y ratificaron las denuncias sobre corrupción generalizada que pesaban sobre el gobierno. A fines de
enero el dólar había duplicado su cotización (de A 5.000 a A 10.000) y a principios de febrero, con
el desplazamiento de Erman González de Economía a Defensa y su reemplazo por Domingo
Cavallo, concluía la depuración de conspicuos menemistas del gabinete (en el camino quedaban
Dromi, Romero, Triaca, Kohan, Granillo Ocampo, Arias, Barrionuevo y otros de menor jerarquía).
28
Las alteraciones de la coyuntura económica no alcanzan a explicar la crisis, sí las dudas que
generó el menemismo como actor social garante de la propuesta acreedora. La ofensiva
esencialmente política de la banca constituye el embate de los conductores del ajuste contra los
desvíos de los ejecutores.
Estos se revelaron como altamente permeables a las presiones empresariales y provinciales
que, obviamente, en un año electoral adquirieron singular relevancia. En definitivo, la corrupción
que denuncia el Departamento de Estado lejos de evidenciar una cruzada ética de la embajada
norteamericana, tiende a señalar la existencia de "canillas fiscales" abiertas que vulneran las metas
del ajuste pagador.
Este ofensiva política de los acreedores concluye con el período "menemista autosuficiente" y
abre, ante la necesidad de recomposición institucional, un nuevo escenario con más interrogantes
que certezas.
IV CAVALLO: ¿FIN O RECONSTRUCCION DE LA "ETAPA MENEM"?
1. UNA COYUNTURA PRECARIA Y CONFUSA. CAVALLO I
El nuevo ministro irrumpe en el escenario económico convalidando una fuerte devaluación
que abre la puerta a una caída relevante del salario real (en promedio un 15%) ya un deterioro
similar en el nivel de actividad.
Las medidas iniciales resaltaron por su precariedad antes que por exhibir un sólido derrotero.
El paquete impositivo enviado al Congreso en febrero apuntó exclusivamente a equilibrar la
Tesorería como medio de desacelerar la escalada inflacionaria. Al igual que el "Erman" recurrió a
presionar tributariamente sobre la escuálida actividad interna mediante el simple trámite de derogar
exenciones y aumentar alícuotas sobre gravámenes existentes, esencialmente el IVA, activos y el
impuesto a los débitos bancarios.
La política monetaria orientada a no convalidar atrasos cambiarios, emitiendo para financiar
los déficits públicos, la rebaja de aranceles para insumos industriales y el ingreso de Vittorio Orsi al
gabinete, hacían presumir una recomposición del poder político de los grupos económicos en el
interior del gobierno, algo evidentemente opuesto al curso de los acontecimientos.
En esta coyuntura de precariedad y confusión, lindante con el desencadenamiento de un nuevo
proceso hiperinflacionario, emerge con claridad la afanosa búsqueda de recomposición institucional
que desarrolla Cavallo –eclipsado Menem– previo a trazar cualquier rumbo económico.
El desplazamiento del centro de gravedad política del Ejecutivo al Parlamento refleja:
–
el grado de deterioro en que había quedado sumido el gobierno luego de la crisis de enero;
–
el intento de comprometer al Congreso en la realización del ajuste, a partir de un acuerdo
bipartidista que garantice la gobernabilidad del sistema.
29
El logro de un acuerdo entre los dos partidos mayoritarios para ejecutar un brutal ajuste sobre
el sector público nacional y provincial, donde miles quedaran desempleados sin otra opción que la
miseria, era algo de dificil concreción en un año electoral y para un gobierno débil. En
consecuencia, obtener apoyo externo a los efectos de suavizar el ajuste y garantizar el tránsito hasta
los comicios era la única alternativa. La evaluación de este cuadro, sumada al endurecimiento de los
acreedores expresado en la visita de John Reed, titular del Citicorp, quien manifestó a principios de
marzo la obligación argentina de aumentar sus pagos, despejó toda duda en Cavallo. La intención de
continuar sin resquicios de dudas el ajuste acreedor y comprometer de hecho en el mismo al
Congreso, eran los únicos medios de alcanzar el oxígeno externo y la estabilidad política buscados.
2. LA CONVERTIBILIDAD DEL AUSTRAL –LEY 23928– CAVALLO II
La ley de convertibilidad es la síntesis de las aspiraciones del ministro, pues refleja el
compromiso parlamentario con el ajuste dentro de una propuesta de fuerte tinte acreedor.
La aprobación de la ley 23.928 significa institucionalizar definitivamente la pérdida de
soberanía monetaria, crear las condiciones adecuadas para la reestructura del sector financiero y
forzar el equilibrio fiscal para sostener el tipo de cambio de conversión. Los tres componentes de la
convertibilidad se compadecen con las pretensiones acreedoras, dado que garantizan:
–
el atesoramiento de las divisas compradas con emisión, impidiendo el drenaje de reservas;
–
la reducción, hasta su cese definitivo, del financiamiento interno al Estado nacional y provincial,
por ser un factor de elusión del ajuste;
–
pagos de intereses con recursos producidos por el ajuste fiscal que obligadamente debe realizarse
para sostener la paridad de conversión. Esta fue fijada –a juicio de la mayoría de los analistas–
en un nivel sorpresivamente bajo, provocando un doble efecto: menor flexibilidad en el ajuste y
mayor valor en dólares del superávit obtenido.
Desde este esquema, convalidado legislativamente, Cavallo aspira a afirmarse para lograr el
oxígeno externo necesario hasta las elecciones de septiembre ’91. Respaldo que hasta ahora ha
resultado esquivo, al menos en su explicitación.
La visita de William Rhodes (presidente del Comité de Acreedores), lejos de resultar un
espaldarazo para el comienzo del plan, implicó una reafirmación de que las demandas acreedoras se
mantenían incólumes. No sólo señaló la inconveniencia de interrumpir los pagos a los bancos, sino
que a la vez recordó los atrasos cercanos a los u$s 7.000 millones que la Argentina tiene con sus
acreedores. El reciente viaje del ministro al exterior tampoco ha mostrado, hasta el presente,
resultados concretos en materia de negociación externa.
Simultáneamente, el ministro intenta, dando muestras de un notable criterio político,
recomponer las relaciones con el poder económico local y la base electoral del gobierno de Menem,
desvinculando el ajuste fiscal de la recesión absoluta a partir de inducir un proceso reactivador vía
crédito.
30
Los contenidos insertos en la convertibilidad del austral y sus derivaciones de política
económica obligan a un análisis pormenorizado de los mismos.
2.1. La pérdida de soberanía monetaria
La convertibilidad del austral con el dólar a un tipo de cambio fijado por ley, significa
institucionalizar el fin de la capacidad del Estado de crear su moneda.
Esta ley produce de hecho la reforma de la carta orgánica del BCRA, planteada desde la
sanción de la ley de Emergencia Económica (y no discutida parlamentariamente hasta el presente),
al concretar uno de sus objetivos centrales que es colocar la oferta monetaria primaria en función de
la oferta de divisas.
La base monetaria crecerá o se contraerá en tanto su relación con las reservas internacionales
del BCRA no supere el techo de A 10.000 por cada dólar.
De esta forma la política monetaria se independiza del poder político asumiendo un rol pasivo
y neutral respecto de las necesidades de liquidez de la actividad económica interna o de la
monetización (financiamiento con emisión) de un déficit público, elementos relevantes en todo
proceso progresivo de distribución de ingreso.
De hecho, la administración de la política monetaria queda en manos de quienes controlen la
oferta de divisas –básicamente los exportadores, completando en forma acabada el proceso de
trasnacionalización de la economía argentina.
2.2 La reestructura del sector financiero
El funcionamiento de la política monetaria impacta sobre el sector financiero en dos sentidos:
–
Establecido por ley el fin del financiamiento al Estado mediante la emisión, emerge la
problemática del crédito interno al sector público, tanto en volúmenes como en rendimientos.
–
La pasividad de la creación primaria de dinero otorga relevancia a la asignación de recursos
crediticios.
La convertibilidad garantiza, al menos teóricamente, la estabilidad cambiaria indefinidamente
en el tiempo. Por ende la vigencia de altas tasas de interés genera, mediante la valorización
financiera, una base monetaria que atenta contra la paridad de conversión.
Dado que el sector público es el principal tomador de fondos en moneda local, inducir a la
baja en la tasa de interés desde el BCRA (reducción de encajes y de la tasa de corte de los pases) es
relativamente sencillo, excepto por la presencia de los estados provinciales captando fondos a través
de sus bancos.
31
Durante la primer semana de vigencia de la convertibilidad, iniciado oficialmente el 1.4.91, la
tasa de interés pasiva efectiva mensual oscilaba entre el 1,5% y el 1,8% respecto del 5% ofertado
por los bancos estatales de provincia.
Esto pone nuevamente en el centro de la escena el ajuste provincial, vital para la subsistencia
del esquema.
El otro motivo por el que el gobierno aspira a retirar al Estado como tomador de crédito
interno, es –además de consolidar la baja de tasas en niveles compatibles con la paridad de
conversión– liberar capacidad de préstamo para viabilizar su anunciada reactivación.
La convertibilidad del austral, el retiro del Estado como tomador de fondos y el descenso de
las tasas de interés hasta aproximarse a las internacionales, convergen en alterar drásticamente el
mercado financiero local.
La libre convertibilidad al eliminar el riesgo cambiario, unifica los segmentos de
intermediación de recursos en moneda local y extranjera. La igualación de las tasas de efectivo
mínimo dispuestas por el BCRA apuntó a esa unificación.
Ambos segmentos en diciembre de 1990 reunían depósitos por u$s 6.000 millones, repartidos
en mitades iguales, la apropiación de ese mercado en un contexto como el planteado (crédito en
moneda dura a tasas internacionales) constituye un objetivo no despreciable para la banca
extranjera.
El descenso de la tasa de interés implica también la reducción de los márgenes de
intermediación financiera, ampliados por los bancos durante 1990, tornándolos insuficientes para
solventar sus gastos de estructura.
Un estudio publicado en el diario "Clarín" el 7.4.91 revela que los costos operativos por
unidad de depósito, aumentaron fuertemente en la banca privada nacional y extranjera. En el lapso
diciembre '88/octubre '90, los costos medios por depósitos pasaron de 1,47% al 4,18% en la primera
y del 2,02% al 4,44% en la segunda.
El desmantelamiento de la banca pública, además de responder a objetivos centrales del ajuste,
representa la eliminación de competencia y la consecuente atenuación del impacto de la reestructura
sobre la banca privada.
La licuación del régimen de garantía de los depósitos a cargo del BCRA y la no inclusión de
los depósitos a plazo en el cálculo del tipo de cambio de convertibilidad, permiten inferir que el
ajuste bancario en ciernes puede alcanzar a los ahorristas.
2.3. El ajuste fiscal y la paridad de conversión
El art. 4 de la ley de Convertibilidad define que "En todo momento las reservas de libre
disponibilidad del BCRA en oro y divisas serán equivalentes a por lo menos el 100% de la base
monetaria".
32
Las reservas informadas por el BCRA el 12.4.91 alcanzan a u$s 4.819,8 millones, de los
cuales 630,3 millones son créditos a cobrar de la ALADI y 117,9 millones en Bonex '84. La base
monetaria (circulante en poder del público más depósitos de las entidades financieras en el BCRA)
es de A 48 billones, conformándose un tipo de cambio de equilibrio de A 9.959.
La pregunta es por qué el gobierno con dificultades serias por equilibrar las cuentas públicas y
ante la perspectiva de una reestructuración bancaria, no adoptó una paridad de conversión superior a
la establecida (incluyendo al menos en el cálculo los depósitos a plazo en australes), que le sirviera
como "colchón" para afrontar siquiera la coyuntura.
La respuesta debe buscarse en el fuerte contenido acreedor de la propuesta, una paridad
ajustada cercena desde el inicio la posibilidad de emitir, congela el nivel de reservas y obliga al
ajuste fiscal a rajatabla para sostenerla.
A su vez, dado que la compra de divisas con superávit fiscal es lo único que permite transferir
recursos a la banca sin alterar la paridad de conversión, cuanto más baja sea ésta mayor es la
cantidad de dólares que se pueden adquirir con ese destino.
En definitivo, al igual que en el "Erman", la suerte del plan se juega en la evolución de las
cuentas públicas o en la tolerancia que tengan los acuerdos con sus desfasajes.
En lo coyuntural, marzo '91 cerró con un déficit operativo de Tesorería de u$s 119 millones, a
los que deben agregarse u$s 295 millones de intereses y avales.
La recaudación no fue mala si se la compara con lo acontecido en los dos meses anteriores. Sí
resultó bastante menor (u$s 140 millones menos) a las voluntaristas pretensiones del ministro. Pero
lo más grave se aprecia evaluando en detalle la recaudación de abril. El aumento en los recursos
coparticipables fue acompañado de una caída en los no coparticipables. Esto último, debido a la
fuerte reducción de los recursos provenientes de la recaudación de Aduana (efecto obvio de la rebaja
arancelaria anunciada). Así las cosas, el predominio de los impuestos indirectos sobre el total de la
recaudación (impuestos al consumo) alcanza niveles cercanos al 70% de lo recaudado. Pero además,
el cierre fiscal del mes se logró difiriendo u$s 70 millones correspondientes a salarios para el mes de
abril, y merced a que el Tesoro engrosó sus arcas a partir de una jugada ciertamente tramposa. En
tanto YPF actúa como agente de retención de impuestos, ésta debe liquidar mensualmente lo
correspondiente al Tesoro. A pedido de éste, en lugar de transferir el citado monto en concepto de
impuestos, lo hizo cancelando avales. Esta sutil diferencia no habría que señalarla si no fuera
porque, a través de la mismo, el Tesoro logró el 20% de los ingresos de marzo. Ocurre que al
transformar el pago de impuestos por parte de la petrolera estatal en cancelación de avales, el Tesoro
se apropió de los recursos que le hubieran correspondido al Sistema de Seguridad Social y en parte a
las provincias. Como puede observarse el cierre fiscal de marzo (aún deficitario) se basa en
impuestos indirectos, diferimento de pagos y beneficios logrados por el Tesoro rapiñándole recursos
al Sistema de Seguridad Social y a las provincias. Las proyecciones para abril, en plena vigencia de
la convertibilidad, no resultan alentadoras. A pesar de que en el citado mes, la recaudación suele
crecer (aproximadamente un 30%) por razones estacionales (efecto del comienzo de la actividad
económica en marzo), el equilibrio fiscal (sin computar pagos de deuda eterna) se alcanza difiriendo
meramente salarios y con el ingreso de u$s 300 millones provenientes de la privatización de las
áreas petroleras estatales. Una vez más, la venta de activos se aplicaría a sufragar gastos corrientes.
33
Es conveniente agregar también, que este cierre fiscal equilibrado en abril sobre la base de
diferimentos y ventas de activos, no incluye los pagos por deuda externa.
Un esquema fiscal fundado en el diferimento de gastos y que no logre una fuerte recuperación
en los ingresos fiscales, indudablemente presenta sombrías perspectivas en lo relativo a garantizar el
esquema de convertibilidad.
Los problemas aparecerán en mayo y se agudizarían en junio fundamentalmente por el
incremento del gasto público que implica el pago del aguinaldo. Debe destacarse que luego de la
fuerte reducción de las transferencias a los grupos empresarios (efectuada en 1990) una proporción
relevante de los gastos de la Tesorería es el gasto en personal.
Desde la perspectiva oficial el cierre fiscal se alcanzaría a través de la reactivación vía crédito
que se logre y hasta entonces vendiendo activos. En este último punto, luego de la venta de las áreas
petroleras no es dable esperar futuros ingresos por privatizaciones. En tanto el efecto de la
reactivación sobre los ingresos fiscales podría demorarse en tanto no exista apoyo externo, el
panorama sombrío sobre junio se mantiene. Para más datos sobre la cuestión puede ser relevante
tomar en cuenta que el acuerdo stand by con el FMI difícilmente pueda lograrse antes de ese mes.
Pareciera que al organismo internacional también le interesa monitorear lo que ocurre con los
cuentas fiscales en mayo y junio.
El Banco Mundial por su parte, ha endurecido su posición respecto del ajuste estructural:
–
adelanto de fondos para reforma del sector público si previamente se producen los despidos de
planta permanente –cerca de 40.000 en lo que resta del año–;
–
fin del financiamiento interno al sector público provincial por cualquier vía.
3. REACTIVACIÓN Y FLEXIBILIDAD LABORAL
El atraso cambiario y la profundización del ajuste fiscal son ejes conocidos por su impacto
recesivo. Sin embargo, Cavallo intenta eludir sus efectos, diferenciándose del "Erman".
Para ello ensaya inducir un proceso reactivador a través del crédito apoyado en:
•
la abundancia de fondos disponibles si consigue retirar al Estado del mercado de crédito
iniciando procesos de conversión de deuda interna;
•
el alargamiento de los plazos y el bajo costo del dinero, en un supuesto contexto de
estabilidad cambiario perenne.
Este reactivación, de producirse, es cíclica, pues carece de efectos multiplicadores masivos en
la medida que respeta el perfil productivo post dictadura vigente –asentado en bienes de consumo
capital intensivos para altos ingresos–, y no supone ampliaciones del débil mercado interno.
34
Por otra parte, la utilización de la política arancelaria como arma anti-inflacionaria también
puede neutralizar los efectos internos de la reactivación canalizándola hacia la importación.
Si bien el presente esquema corrige el arancel único del "Erman", estableciendo tres niveles
arancelarios (0% para insumos, materias primas y bienes no producidos en el país; 11% para
productos semiterminados y 22% para productos terminados) que apuntalan la protección efectiva;
la simplificación del trámite importador y la eliminación de los derechos específicos se aproximan a
una apertura indiscriminada de graves consecuencias sobre el nivel de empleo.
Este último afectado por todos los ajustes (fiscal, bancario e importador) favorece la existencia
de una importante fuerza de trabajo desocupada, que desposeída de toda protección social,
constituya una sobreoferta de mano de obra que impulse a la baja media salarial.
El congelamiento de salarios desde el 31.3.91, a pesar de convalidar una pauta distributiva
lamentable, contiene remuneraciones elevadas en dólares para la rentabilidad exportadora o para un
proceso tenue de reactivación interna.
La flexibilidad laboral, al eliminar los costos de indemnización por despido y otras cargas
sociales, institucionaliza sin riesgos jurídicos para el empleador, la utilización de la mano de obra
ofertada en exceso cuando lo necesite. En perspectiva, el objetivo a lograr es la figura del
"asalariado interino".
El trabajador, en definitiva, se convierte en un costo totalmente variable para la empresa que
dispone de él cual un recurso natural y además barato por su abundancia.
4. LA INCÓGNITA DE CAVALLO
El destino del plan, en la lógica de las autoridades económicas, se juega en la obtención de
apoyo externo.
De lograrlo, puede retrasar el brutal ajuste sobre el sector público hasta las elecciones de
septiembre. En éstas, el esperado triunfo de ciertos caudillos locales asociables al esquema de
política económica vigente sumados a la importancia que en teoría mantendrían los dos partidos
tradicionales, garantizarían la recomposición del poder institucional necesario para legitimar el
ajuste.
La convertibilidad refrendada parlamentariamente, y la capacidad de coerción que detentarán
las autoridades surgidas de los comicios, se transformarían entonces en garantes de la
profundización del ajuste acreedor.
A la inversa, la pérdida de apoyo externo podría implicar la quiebra del plan e inducir una
crisis institucional cuya gravedad podría afectar la misma realización del acto eleccionario alterando
el calendario futuro e inclusive los mecanismos de renovación de las autoridades nacionales.
El fiel de la balanza aún no se ha inclinado en uno u otro sentido. Sin embargo, cualquiera sea
éste plantea perspectivas sombrías para el futuro democrático del país.
35
V - REFLEXIONES FINALES
Luego de que el año 1990 viera entronizarse en el debate económico el discurso acerca del
libre-mercado y su indiscutible capacidad para asignar eficientemente los recursos, las nuevas
autoridades económicas han puesto en marcha un esquema donde la regulación estatal ocupa un
papel relevante.
Del dólar libre hemos pasado a la fijación por ley del valor del tipo de cambio; del
funcionamiento de los mercados a un ministro que establece negociaciones concretas con cada uno
de los sectores productivos. Se ha escuchado también a las propias autoridades del Ministerio de
Economía señalar las imperfecciones que las formaciones oligopólicas y monopólicas introducen en
los mercados. Comentar también los privilegios fiscales de los que han gozado los grupos locales
señalando, por ejemplo, que el régimen de promoción industrial ha sido un régimen de promoción al
capital y no al trabajo o, como también señalara el ministro, el despilfarro de recursos implícito en el
régimen que favoreciera al Territorio Nacional de Tierra del Fuego.
Todas estas afirmaciones no hacen más que recuperar planteos que desde este Instituto y desde
nuestra organización, tanto nosotros como otros compañeros en distintos estudios y trabajos hemos
señalado permanentemente. Planteos que traducen en aspectos concretos un criterio que a nuestro
juicio resulta básico para formular una alternativa económica que suponga mayores cuotas de
autonomía y equidad social. Este criterio afirma que "la condición sine qua non para afirmar un
proyecto alternativo reside en "disciplinar a las fracciones más concentrados del capital local". Sin
embargo, el sentido de este disciplinamiento está dado por el marco global de la política económica
en vigencia. En este aspecto, la propuesta oficial (tal cual se ha dicho en este trabajo) supone poner
en forma la regulación estatal a los efectos de profundizar el ajuste acreedor en la Argentina. Más
aún, podría decirse que (al igual que con el Plan Bonex) la intervención estatal se transforma en
imprescindible para superar los límites que encuentra la propuesta acreedora en su ejecución. Pero
justamente por ésto, la citada regulación estatal es de carácter pasivo. Es decir, supone la renuncia al
control de instrumentos de política económica claves que hagan viable un aparato estatal en
condiciones de discutir una inserción internacional con cuotas importantes de autonomía. Bueno es
señalar que la pasividad de la regulación no remite (por lo menos exclusivamente) al nostálgico
concepto de la soberanía nacional. Remite sí al hecho de que el Estado queda absolutamente
subordinado a una sola de las facciones presentes en la sociedad (en este caso la banco acreedora).
Se trata por ende de un Estado incapaz de constituirse como tal. El carácter activo del Estado
residiría en que el tipo de articulación social que represente le permita mediar *arbitrando" entre las
distintas facciones dominantes. Evitándose así el corporativizarse en torno a alguno de ellos. Hecho
este que, según intenta plantearlo este material, no pudo efectuarse desde 1989 en adelante. El
gobierno de Menem (también Alfonsín) expresa fielmente la más absoluta incapacidad de
transformar el voto popular en posibilidad de arbitrar entre las diferentes facciones dominantes
(banca acreedora o grupos locales). La imposibilidad de limitar sus intereses corporativos tiene por
consecuencia básica la degradación y la imposibilidad virtual del Estado de Derecho. En este
sentido, la sanción de la ley de Convertibilidad (tal cual se explicó en este trabajo) supuso renunciar
al control de la política monetaria, implicó subordinar el ajuste fiscal el objetivo de recomponer al
Estado como agente de transferencias hacia la banca acreedora, e impone un manejo de la apertura
económica que se divorcia de la necesidad de reorientar el perfil productivo del país. El conjunto de
36
elementos señalados define un tipo de inserción pasiva de la Argentina en el escenario internacional
en absoluta subordinación a los Estados Unidos. País este que ha cobrado, a través de su embajador,
especial significación en el acontecer político del país.
Cabe destacar que, para la Argentina, este alineamiento resulta decididamente inconveniente.
El discurso oficial que suele encontrar paradigmas de ajuste exitosos en países como México y
Chile, olvida destacar las especiales diferencias que separan a estos modelos del actualmente
planteado para nuestro país. Sin que lo que aquí se afirma tome en cuenta los rasgos de inequidad
presentes en esas naciones (por cierto significativos), lo cierto es que en términos de viabilidad e
inserción esos países gozan de mayor seriedad. Dos cuestiones resultan centrales para esta
evolución: el papel del Estado y la relación con los Estados Unidos. En el primero de los casos, la
cuestión central radica en que los Estados de esos países controlan una proporción importante de las
exportaciones de los mismos (tienen nacionalizada una parte sustantiva de su comercio exterior). Tal
situación redunda en una mayor posibilidad de afrontar la cuestión del endeudamiento sin que ésto
se transforme en una crisis fiscal de carácter financiero (cual ocurre en la Argentina) permitiendo,
por ende al Estado, mayor capacidad para fijar condiciones. En lo relativo al segundo aspecto, tanto
Chile como México presentan un fuerte grado de inserción en el mercado norteamericano. El 70%
de las relaciones comerciales mexicanas se da con los Estados Unidos; Chile, por su parte, encuentra
una clara aceptación para sus productos en Norteamérica.
El caso de nuestro país presenta fuertes diferencias con los anteriores. No sólo nuestra
producción industrial encuentra serios obstáculos para ingresar en el mercado del norte, sino que
además nuestro país resulta competitivo con la economía americana en una producción clave como
la agropecuaria. Por otra parte, el control de un conjunto reducido de grupos locales sobre el núcleo
exportador de la economía, es otro aspecto que nos diferencia de Chile y México.
Lo expuesto evidencia que propuestas como la que hoy está en curso, distan mucho de
garantizar una inserción viable de la Argentina en el mundo. A diferencia de lo que la oligarquía
terrateniente de finales del siglo XIX pudo establecer con Gran Bretaña (complementariedad de
intereses), el actual modelo propone una inserción esquizofrénica en la cual la Argentina resulta
exigida al pago por una banca acreedora con problemas de liquidez, y al mismo tiempo se le cierran
los mercados para afirmar el modelo exportador que sistemáticamente se declama. Contexto que,
más allá del negocio que puedan hacer un conjunto reducido de grupos locales, difícilmente pueda
otorgar respuesta a una franja más relevante de la población. Panorama donde además resulta difícil
suponer que aquellas facciones empresariales, que durante más de una década desvincularon sus
excedentes del circuito económico local, modifiquen en algo su comportamiento inversor.
La experiencia abierta en julio de 1989 es elocuente respecto a las siguientes cuestiones:
a) Que los sectores populares nada tienen que esperar de las dos facciones (banca y grupos) que
priman en el capitalismo local.
b) Que las burguesías no se autodisciplinan y que por ende apostar a una de las facciones para
subordinar a la otra, tarde o temprano supone una nueva crisis política que degrade el proceso
democrático. El mantenimiento de este tipo de escenarios no hace otra cosa que reproducir el
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caos en la economía y en la sociedad argentina. La hiperinflación como amenaza siempre futura
es la evidencia de que el caos sigue presente.
c) Que la constitución de un Estado que se precie de tal implica desvincularlo de la subordinación
en que lo han sumido las facciones dominantes, afirmado en la representación de aquellos
intereses que durante años han sido excluidos del proceso económico y político argentino, y que
constituyen la única base social sobre la cual es factible democratizar el aparato estatal y
fortalecer su capacidad regulatoria. Regulación imprescindible para arbitrar entre y limitar a las
facciones dominantes. Condición sine qua non para una inserción internacional de nuestro país
fundado en cuotas crecientes de autonomía y justicia social.
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