Procedimiento de Ejecución Coactiva

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Contenido
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Procedimiento de Ejecución Coactiva
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GLOSARIO
Ficha Técnica
Autor:Dr. Cristhian Northcote Sandoval
Título:Procedimiento de Ejecución Coactiva
Fuente: Actualidad Empresarial, Nº 204 - Primera
Quincena de Abril 2010
1.Introducción
Como regla general, el poder del Estado
para ejercer coerción sobre los particulares
y obligarlos al pago de una determinada
obligación, recae en el Poder Judicial.
De esta manera, toda persona, pública o
privada, que desee requerir el pago de
una obligación a otra, deberá recurrir al
Poder Judicial para que éste, representado
a través de los jueces y vocales, emita
una resolución que ordene el pago de
la obligación y que puede ser objeto
de ejecución a través de mecanismos
coercitivos como el remate de los bienes
del deudor.
Sin embargo, algunas entidades del Poder
Ejecutivo poseen las facultades necesarias
para ejercer la cobranza de sus obligaciones, denominadas facultades de ejecución
coactiva.
Son estas facultades las que le permiten a una entidad del Poder Ejecutivo
llevar a cabo acciones de cobranza,
ordenar medidas cautelares y realizar
la ejecución forzosa de los bienes de
los deudores, sin necesidad de recurrir
al Poder Judicial.
El presente informe tiene por finalidad
desarrollar el procedimiento de ejecución
coactiva que deben seguir las entidades
del Poder Ejecutivo, centrándose en la
cobranza de deudas de naturaleza no
tributaria, ya que ese es un tema que
corresponde y puede ser expuesto con
mayor autoridad por el área tributaria
de la Revista.
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2. Marco normativo
El procedimiento de ejecución coactiva
aplicable a las obligaciones no tributarias se encuentra regulado por la Ley
N° 26979 – Ley de Procedimiento de
Ejecución Coactiva y por su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo
N° 069-2003-EF.
Asimismo, en algunos casos será necesario
recurrir a las disposiciones contenidas en
el Código Procesal Civil.
3. Definiciones previas
Para efectos del procedimiento de ejecución coactiva y ciñéndonos a las definiciones que contiene la Ley N° 26979,
debemos tener en cuenta los siguientes
términos:
a) Entidad pública. Es aquella de la
Administración Pública Nacional,
Regional y Local, que está facultada
por ley a exigir coactivamente el pago
de una acreencia o la ejecución de una
obligación de hacer o no hacer.
b) Obligado. Toda persona natural,
persona jurídica, sucesión indivisa,
sociedad conyugal, sociedad de hecho y similares, que sea sujeto de un
procedimiento de ejecución coactiva
o de una medida cautelar previa.
c) Ejecutor coactivo. Es el funcionario
responsable del procedimiento de
ejecución coactiva.
d) Auxiliar coactivo. Es el funcionario
que colabora con las funciones del
ejecutor coactivo.
e) Obligación. Es la acreencia impaga de
naturaleza no tributaria, debidamente
actualizada, o a la ejecución incumplida de una prestación de hacer o no
hacer a favor de una entidad pública,
proveniente de relaciones jurídicas de
derecho público.
4. Funciones y requisitos del
ejecutor coactivo
Es importante tener claras cuáles son
las funciones del ejecutor coactivo y
cuáles son las condiciones que debe
cumplir para ejercer dicho cargo, pues
eso permitirá verificar que la persona
que pretende ejecutar una obligación
a favor de una entidad pública, está
actuando dentro de sus funciones y que
es la persona válidamente designada
para tal fin.
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Procedimiento de Ejecución Coactiva
De esta manera, debemos tener claro que
la función del ejecutor coactivo es la de
llevar a cabo el procedimiento de ejecución coactiva, a nombre de la entidad
pública que lo haya designado como tal,
pudiendo ejercer las acciones de coerción
para el cumplimiento de la obligación,
de acuerdo a lo establecido en la Ley
N° 26979. El cargo es indelegable.
Para poder ser designado ejecutor coactivo, se deben cumplir los siguientes
requisitos:
a) Ser ciudadano en ejercicio y estar en
pleno goce de sus derechos civiles.
b) Tener título de abogado expedido o
revalidado conforme a ley.
c) No haber sido condenado ni hallarse
procesado por delito doloso.
d) No haber sido destituido de la carrera
judicial o del Ministerio Público o
de la Administración Pública o de
empresas estatales por medidas disciplinarias, ni de la actividad privada
por causa o falta grave laboral.
e) Tener conocimiento y experiencia en
derecho administrativo y/o tributario.
f) No tener ninguna otra incompatibilidad señalada por ley.
En el caso específico de las municipalidades que no estén ubicadas en las provincias de Lima y Callao, así como en las
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capitales de provincias y departamentos,
no será exigible el requisito establecido
en el literal b) precedente, bastando que
el ejecutor coactivo tenga dos años de
instrucción superior o su equivalente en
semestres.
Tanto la designación del ejecutor coactivo
como la del auxiliar se realizan mediante
concurso público de méritos, debiendo
ejercer el cargo a tiempo completo y
dedicación exclusiva.
Como hemos mencionado, el ejecutor
coactivo tiene un auxiliar que coadyuva
a que se desarrolle el procedimiento de
ejecución coactiva. Las funciones de este
auxiliar son las siguientes: 5. Obligación exigible
a) Tramitar y custodiar el expediente
coactivo a su cargo.
b) Elaborar los diferentes documentos
que sean necesarios para el impulso
del procedimiento de ejecución coactiva.
c) Realizar las diligencias ordenadas por
el Ejecutor.
d) Suscribir las notificaciones, actas de
embargo y demás documentos que
lo ameriten.
e) Emitir los informes pertinentes.
f) Dar fe de los actos en los que interviene en el ejercicio de sus funciones.
En el caso del auxiliar, los requisitos que
debe cumplir para ser designado como
tal son los siguientes:
a) Ser ciudadano en ejercicio y estar en
pleno goce de sus derechos civiles.
b) Acreditar por lo menos el tercer año
de estudios universitarios concluidos en especialidades tales como
Derecho, Contabilidad, Economía o
Administración, o su equivalente en
semestres.
c) No haber sido condenado ni hallarse
procesado por delito doloso.
d) No haber sido destituido de la carrera
judicial o del Ministerio Público o
de la Administración Pública o de
empresas estatales por medidas disciplinarias ni de la actividad privada,
por causa o falta grave laboral.
e) Tener conocimiento y experiencia en
derecho administrativo y/o tributario.
f) No tener vínculo de parentesco con
el Ejecutor, hasta el cuarto grado
de consanguinidad y/o segundo de
afinidad.
g) No tener ninguna otra incompatibilidad señalada por ley.
De la misma manera, existe una excepción para el caso de los auxiliares de
municipalidades que no estén en las
provincias de Lima y Callao, o que no
sean capitales de provincia o departamento, no siendo exigible en tales casos
el requisito establecido en el literal b)
precedente, bastando que el auxiliar
tenga un año de instrucción superior o
su equivalente en semestres.
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Como hemos señalado, el procedimiento
de ejecución coactiva tiene por finalidad
llevar a cabo las acciones necesarias para
que una entidad pública obtenga el cobro
de una obligación impuesta a un administrado. Pero, para que dicha obligación
pueda ser materia del procedimiento de
ejecución coactiva debe cumplir con un
requisito, debe tratarse de una obligación
exigible.
Ahora, ¿qué debe entenderse por obligación exigible para efectos de la Ley
N° 26979? De acuerdo al artículo 9º de
la Ley, se considera obligación exigible,
susceptible de ser cobrada en forma
coactiva, a aquella establecida mediante
un acto administrativo emitido conforme
a ley, debidamente notificado y que no
haya sido objeto de recurso alguno en la
vía administrativa, dentro de los plazos de
ley o en el que hubiere recaído resolución
firme confirmando la obligación.
Entonces, sólo es posible ejecutar una
obligación que haya sido establecida
válidamente por un acto administrativo.
Debe tenerse en cuenta que esto implica
que para la emisión del acto deben haberse cumplido los requisitos de validez
del acto administrativo, es decir:
• Competencia. El acto debe haber
sido emitido por el órgano o funcionario facultado en razón de la
materia, territorio, grado, tiempo o
cuantía, para dicho acto y, en el caso
de órganos colegiados, se deben haber cumplido los requisitos de sesión,
quórum y deliberación indispensables
para la emisión del acto.
• Objeto o contenido. El acto administrativo debe expresar su respectivo
objeto, de tal modo que pueda determinarse en forma indubitable sus
efectos jurídicos. Este objeto además,
debe ser lícito, preciso, posible física
y jurídicamente, y su emisión debe
haber sido motivada.
• Finalidad pública. El acto administrativo debe adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por
las normas que otorgan las facultades
al órgano emisor, sin que pueda
habilitársele a perseguir mediante el
acto, aun encubiertamente, alguna
finalidad sea personal de la propia
autoridad, a favor de un tercero, u
otra finalidad pública distinta a la
prevista en la ley.
• Motivación. El acto administrativo
debe estar debidamente motivado en
proporción al contenido y conforme
al ordenamiento jurídico.
• Procedimiento regular. Para la emisión del acto debe haberse seguido
el procedimiento administrativo
previsto para tal efecto.
Ahora bien, la obligación materia del proceso de ejecución coactiva puede consistir
en las siguientes prestaciones:
a) Cobro de ingresos públicos distintos
a los tributarios, nacidos en virtud
de una relación jurídica regida por
el derecho público, siempre que
corresponda a las obligaciones a
favor de cualquier entidad pública,
proveniente de sus bienes, derechos
o servicios distintos de las obligaciones comerciales o civiles y demás del
derecho privado.
b) Cobro de multas administrativas distintas a las tributarias, y obligaciones
económicas provenientes de sanciones impuestas por el Poder Judicial.
c) Demoliciones, construcciones de cercos o similares; reparaciones urgentes
en edificios, salas de espectáculos o
locales públicos, clausura de locales o
servicios; y, adecuación a reglamentos
de urbanización o disposiciones municipales o similares, salvo regímenes
especiales.
d) Todo acto de coerción para cobro o
ejecución de obras, suspensiones,
paralizaciones, modificación o destrucción de las mismas que provengan
de actos administrativos de cualquier
entidad pública, excepto regímenes
especiales.
6. Inicio del procedimiento
El procedimiento de ejecución coactiva
se inicia a través de la notificación al
obligado de la Resolución de Ejecución
Coactiva, emitida por el ejecutor.
Esta Resolución contiene un mandato de
cumplimiento de la obligación y otorga
un plazo de siete días hábiles desde la
notificación para tal efecto. En el caso que
el obligado no cumpla con la obligación
requerida dentro del referido plazo, se
dictarán medidas cautelares o se efectuará la ejecución forzada de las medidas
que se hubieran dictado en forma previa
al procedimiento.
El procedimiento sólo podrá ser iniciado cuando el acto administrativo que
sirve de título de ejecución haya sido
notificado debidamente al obligado, y
siempre que no se encuentre pendiente
de vencimiento el plazo para la interposición del recurso administrativo correspondiente o que dicho recurso haya sido
presentado.
La Resolución de Ejecución Coactiva debe
cumplir con los requisitos previstos en
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el artículo 15º de la Ley N° 26979, debiendo ser declarada nula en caso faltara
alguno de ellos.
7. Suspensión del procedimiento
La regla general es que el procedimiento
de ejecución coactiva no puede ser suspendido por ninguna autoridad ni órgano
administrativo. Pero el ejecutor coactivo
sí deberá hacerlo cuando:
a) La deuda haya quedado extinguida
o la obligación haya sido cumplida.
b) La deuda u obligación esté prescrita.
c) La acción se siga contra persona distinta al obligado.
d) Se haya omitido la notificación al
obligado, del acto administrativo que
sirve de título para la ejecución.
e) Se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la
presentación del recurso administrativo de reconsideración, apelación,
revisión o demanda contenciosoadministrativa presentada dentro
del plazo establecido por ley contra
el acto administrativo que sirve de
título para la ejecución, o contra el
acto administrativo que determine
la responsabilidad solidaria en el
supuesto contemplado en el artículo
18, numeral 18.3, de la presente
Ley.
f) Exista convenio de liquidación judicial o extrajudicial o acuerdo de
acreedores, de conformidad con las
normas legales pertinentes o cuando
el obligado haya sido declarado en
quiebra.
g) Exista resolución concediendo aplazamiento y/o fraccionamiento de
pago.
h) Cuando se trate de empresas en proceso de reestructuración patrimonial
al amparo de lo establecido en la Ley
Nº 27809, Ley General del Sistema
Concursal, o norma que la sustituya
o reemplace, o se encuentren comprendidas dentro de los alcances del
Decreto Ley Nº 25604.
i) Cuando se acredita que se ha cumplido con el pago de la obligación no
tributaria en cuestión ante otra Municipalidad que se atribuye la misma
competencia territorial por conflicto
de límites. Dilucidado el conflicto de
competencia, si la Municipalidad que
inició el procedimiento de cobranza
coactiva es la competente territorialmente tendrá expedito su derecho de
repetir contra la Municipalidad que
efectuó el cobro de la obligación no
tributaria.
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Asimismo, el ejecutor deberá suspender
el procedimiento cuando exista mandato
judicial emitido en un proceso de acción
de amparo o contencioso administrativo, o cuando se dicte medida cautelar
dentro o fuera del proceso contencioso
administrativo.
En cualquiera de los casos antes señalados, el obligado podrá solicitar al ejecutado que suspenda el procedimiento si
es que éste no lo efectúa de oficio. Para
tal efecto, el ejecutor debe pronunciarse
expresamente sobre la suspensión solicitada, dentro de los ocho días hábiles
siguientes. Si vencido dicho plazo el
ejecutor no se ha pronunciado, estará
obligado a suspender el procedimiento,
bastando que el obligado acredite el
silencio administrativo con el cargo de
recepción de su solicitud.
En cualquier caso, al suspender el procedimiento conlleva el levantamiento de
las medidas cautelares que se hubieran
trabado.
8. Medidas cautelares y ejecución forzada
Las medidas cautelares pueden dictarse
en forma previa al inicio del procedimiento o luego de notificada la Resolución
de ejecución que da inicio al procedimiento.
8.1. Medidas cautelares previas
Antes del inicio del procedimiento de
ejecución coactiva propiamente dicho,
la Ley faculta a las entidades públicas
para que, previa notificación del acto
administrativo que sustenta la obligación,
aun cuando se encuentre en trámite un
recurso interpuesto por el obligado, y
siempre que cuando razones objetivas
que permitan presumir que la cobranza
coactiva puede devenir en infructuosa,
traben medidas cautelares previas al
procedimiento, por la suma que satisfaga
la deuda en cobranza.
Estas medidas cautelares previas deben
sustentarse en un acto administrativo
y constar en resolución motivada que
determine con precisión la obligación
debidamente notificada.
El plazo de vigencia de las medidas
cautelares previas no podrá exceder de
treinta días hábiles. Vencido dicho plazo
la medida caducará, salvo que se interponga un recurso, en cuyo caso se podrá
prorrogar por un plazo máximo de treinta
días hábiles, vencidos los cuales caducará
en forma definitiva.
Transcurridas las cuarenta y ocho horas de
producida la caducidad, en uno u otro caso,
deberá procederse de manera inmediata
y de oficio a dejar sin efecto la medida
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cautelar y a la devolución de los bienes
afectados por dicha medida. En el caso de
que terceros tengan en su poder bienes del
obligado, afectados por medidas cautelares
en forma de secuestro o retención, se deberá proceder de la misma manera.
Cabe señalar que las medidas cautelares
previas trabadas antes del inicio del
procedimiento de ejecución coactiva no
podrán ser ejecutadas, en tanto no se conviertan en definitivas, luego de iniciado
dicho procedimiento y vencido el plazo
de siete días hábiles conferido para el
cumplimiento de la obligación.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que a
través de una medida cautelar previa no
se podrá disponer la captura de vehículos
motorizados.
La medida cautelar previa también será
levantada si se tratara de obligaciones
de dar suma de dinero y el obligado
otorga carta fianza o póliza de caución
emitida por una empresa del sistema
financiero o de seguros por el mismo
monto retenido.
8.2. Medidas cautelares definitivas
Una vez vencido el plazo de siete días
hábiles concedido en la Resolución de
Ejecución, sin que el obligado haya
cumplido con el mandato, el ejecutor
podrá disponer que se traben medidas
cautelares o, de ser el caso, mandará a
ejecutar forzosamente la obligación de
hacer o no hacer.
Las medidas cautelares que puede dictar
el ejecutor pueden consistir en las siguientes formas de embargo:
• En forma de intervención en recaudación, en información o en administración de bienes, debiendo entenderse
con el representante de la empresa o
negocio.
• En forma de depósito o secuestro
conservativo, el que se ejecutará
sobre los bienes que se encuentren
en cualquier establecimiento, inclusive los comerciales o industriales
u oficinas de profesionales independientes, para lo cual el Ejecutor
podrá designar como depositario de
los bienes al obligado, a un tercero o
a la Entidad.
Por excepción, cuando se trate de
bienes conformantes de una unidad
de producción o comercio de una empresa, sólo se podrá trabar embargo
en forma de depósito con extracción
de bienes aisladamente, en tanto no
se afecte el proceso de producción o
comercio del obligado.
• En forma de inscripción, debiendo
anotarse en el Registro Público u otro
registro, según corresponda.
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• En forma de retención, en cuyo caso
recae sobre los bienes, valores y fondos en cuentas corrientes, depósitos,
custodia y otros, así como sobre los
derechos de crédito de los cuales el
obligado sea titular, que se encuentren en poder de terceros.
Para ordenar la entrega de fondos
retenidos o recaudados, o para llevar
a cabo la ejecución forzosa mediante
remate o cualquier otra modalidad, el
ejecutor deberá notificar previamente al
obligado con la resolución que pone en
su conocimiento el inicio de la ejecución
forzosa.
Los terceros obligados por una orden
de retención no podrán informar al
obligado sobre la ejecución de la medida
cautelar hasta que se realice la misma. Si
el tercero niega la existencia de créditos
y/o bienes, aun cuando éstos existan,
estará obligado a pagar el monto que
omitió retener.
De la misma manera, si el tercero incumple la orden de retener y paga al
obligado o a un designado por cuenta
de aquel, estará obligado a pagar a la
entidad el monto que debió retener.
8.3. Tercería de propiedad
Si los bienes afectados con las medidas
cautelares son de propiedad de terceros,
podrán interponer tercería de propiedad
ante el ejecutor, en cualquier momento
antes de que se inicie el remate del
bien.
La propiedad del tercero deberá acreditarse con documento privado de fecha
cierta, documento público u otro documento, que acredite fehacientemente la
propiedad de los bienes antes de haberse
trabado la medida cautelar.
8.4. Tasación y remate
La tasación y remate de los bienes embargados se efectuará de acuerdo a las
normas del Código Procesal Civil. El producto del remate será aplicado al monto
de la deuda debidamente actualizada,
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además de las costas y gastos respectivos,
entregando al obligado o al tercero, de
ser el caso, el remanente resultante.
9. Revisión judicial del procedimiento
El obligado o el tercero afectado pueden
someter a revisión judicial el procedimiento de ejecución coactiva a través
de un proceso que tiene por finalidad
revisar la legalidad y el cumplimiento
de las normas previstas para la ejecución
coactiva.
La demanda se interpone ante la Corte
Superior en cualquiera de los siguientes
casos:
a) Cuando iniciado un procedimiento
de ejecución coactiva, se hubiera
ordenado mediante embargo, la retención de bienes, valores y fondos en
cuentas corrientes, depósitos, custodia y otros, así como los derechos de
crédito de los cuales el obligado o el
responsable solidario sea titular y que
se encuentren en poder de terceros,
así como cualquiera de las medidas
cautelares previstas en el artículo 33º
de la Ley.
b) Después de concluido el procedimiento de ejecución coactiva, dentro de un
plazo de quince (15) días hábiles de
notificada la resolución que pone fin
al procedimiento.
El proceso de revisión judicial será tramitado mediante el proceso contencioso
administrativo de acuerdo al proceso
sumarísimo previsto en la Ley que regula
el proceso contencioso administrativo.
La sola presentación de la demanda de
revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento
de ejecución coactiva hasta la emisión del
correspondiente pronunciamiento de la
Corte Superior.
Pero, si la Corte Superior no emite resolución al término de los sesenta días hábiles
desde la presentación de la demanda,
la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva se mantendrá, inclusive
durante el trámite del recurso de apelación ante la Corte Suprema, siempre que
el demandante a su elección, presente en
el proceso póliza de caución, carta fianza
irrevocable, incondicional y de ejecución
inmediata, emitida por un Banco local
de primer orden a nombre de la entidad
acreedora por el importe de la obligación
renovable cada seis (6) meses; o efectúe
la consignación del monto exigido ante
el Banco de la Nación, a nombre de la
Corte Superior de Justicia.
La Sala de la Corte Superior sólo podrá
resolver sobre la legalidad del procedimiento de ejecución coactiva. En los
casos en que advierta la presencia irregularidades o ilegalidades en el trámite
del procedimiento de ejecución coactiva,
que hubieran producido daños económicos verificables y cuantificables, la Sala
deberá ordenar el levantamiento de las
medidas cautelares y podrá determinar
la existencia de responsabilidad civil y
administrativa del ejecutor y del auxiliar
coactivo, fijando el monto de la indemnización correspondiente.
Sólo si se emite una resolución judicial
favorable de la Corte Superior sobre la
legalidad del procedimiento y sobre la
procedencia de la entrega de los bienes,
valores, fondos en cuentas corrientes,
depósitos, custodia y otros intervenidos,
recaudados y/o retenidos, el ejecutor coactivo o la propia entidad, si fuera el caso,
podrá exigir la entrega de los mismos.
También serán exigibles en el procedimiento de cobranza coactiva las costas y
gastos en que la entidad pública incurra
durante la tramitación del procedimiento.
Para tal efecto, el Ejecutor coactivo deberá
liquidar las costas ciñéndose al arancel de
costas procesales aprobado conforme a la
Ley N° 26979. En caso de incumplimiento, el obligado podrá exigir de manera
solidaria, al ejecutor, auxiliar o la entidad
la devolución de cualquier exceso, incluyendo los intereses correspondientes.
En el proceso de ejecución coactiva
también podrán ejecutarse las garantías
otorgadas a favor de la entidad pública,
cuando corresponda.
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