CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013 [1] CONTRADICCIÓN DE

CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013.
SUSCITADA ENTRE EL PRIMER TRIBUNAL
COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA
DEL TERCER CIRCUITO Y EL CUARTO
TRIBUNAL
COLEGIADO
DEL
DÉCIMO
QUINTO CIRCUITO.
PONENTE:
MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN
SECRETARIA:
GUADALUPE DE LA PAZ VARELA DOMÍNGUEZ
Vo. Bo.
Sr. Ministro.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día nueve
de octubre de dos mil trece.
Cotejó:
VISTOS, para resolver el expediente relativo a la denuncia de
contradicción de tesis identificada al rubro, y
RESULTANDO:
PRIMERO. Denuncia. Mediante oficio 86/2013 recibido el
diecinueve de agosto de dos mil trece, en la Oficina de Certificación
Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación, los Magistrados integrantes del Primer Tribunal Colegiado en
Materia de Administrativa del Tercer Circuito, denunciaron la posible
contradicción de tesis entre el criterio sustentado por ese Órgano al
resolver el amparo en revisión 550/2012 y el emitido por el Cuarto
Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, al conocer del amparo
directo 282/2005.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013 [2]
_____________________________________________________________
El oficio que contiene la denuncia referida, es del tenor siguiente:
“(…).
Los Magistrados integrantes del Primer Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Tercer Circuito, con residencia en
Zapopan, Jalisco, denunciamos una posible contradicción de tesis,
para lo cual adjuntamos, en cuarenta y cinco fojas útiles, un legajo
en copia certificada relativo a la sentencia dictada en el amparo en
revisión **********, del índice de este órgano de control
constitucional; a fin de que se resuelva sobre su existencia y, en su
caso, qué criterio debe prevalecer entre los sustentados por el
Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, quien
resolvió el amparo directo ********** que dio origen a la tesis con
número de registro IUS 176235, y el sostenido por este órgano
colegiado.
El criterio de este Tribunal Colegiado de Circuito, al fallar el amparo
en revisión **********, sostiene que en la especie, procede el juicio
contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, para impugnar la sanción impuesta por el
Jefe de Departamento de Servicios de la Procuraduría Federal del
Consumidor, Delegación Jalisco, con base en el artículo 25,
fracción II, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, como
medida de apremio, por no aportar los documentos que acrediten
el pago del ‘HOSTING’ que previamente le fueron requeridos, dado
que tal medida de apremio constituye una multa por infracción a
las normas administrativas federales, a saber, la Ley Federal de
Protección al Consumidor y, por ende, encuadra en el supuesto
previsto por la fracción III del artículo 14 de la Ley Orgánica del
tribunal en cita; de ahí que, no sea dudosa la procedencia del juicio
contencioso administrativo para impugnarla.
Por su parte, y en sentido contrario, el Cuarto Tribunal Colegiado
del Décimo Quinto Circuito, en la resolución del amparo directo
**********, consideró que la multa prevista en el artículo 25, fracción
II, de la Ley Federal de Protección al Consumidor como medida de
apremio, no satisface el supuesto de procedencia del juicio
contencioso ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, ya que esta medida de apremio, aun cuando su
fundamento se encuentra en una norma federal, no fue fijada por
contravención a las leyes fiscales o administrativas que prevé para
la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa el artículo 11, fracción III, sino como consecuencia
de la desobediencia a un mandato de la autoridad.
Dicho criterio jurídico se encuentra en la tesis XV.4o.14 A, visible
en la página 2414, del Tomo XXII (sic), enero de 2006 del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente a la Novena
Época; cuyo rubro y texto dicen:
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013 [3]
_____________________________________________________________
‘MULTA. LA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 25, FRACCIÓN II, DE LA
LEY FEDERAL DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR COMO MEDIDA
DE APREMIO, NO SATISFACE EL SUPUESTO DE PROCEDENCIA
DEL JUICIO CONTENCIOSO ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE
JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, YA QUE SU IMPOSICIÓN
DERIVA DEL DESACATO A UN MANDATO DE LA AUTORIDAD Y
NO DE LA CONTRAVENCIÓN A LEYES FISCALES O
ADMINISTRATIVAS.’ (Se transcribe).
Por lo anterior, en cumplimiento a lo previsto por los artículos 196
y 197-A de la Ley de Amparo, así como en el 21, fracción VIII, de la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se denuncia la
probable contradicción de criterios.
El criterio asumido por este Tribunal Colegiado de Circuito, al fallar
el amparo en revisión **********, a la fecha de firma del presente
oficio, se encuentra vigente; así mismo, los archivos electrónicos
de las resoluciones cuya posible contradicción se denuncia, se
encuentran en el Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes
(SISE).
(…).”
SEGUNDO. Trámite de la denuncia de contradicción en la
Subsecretaría General de Acuerdos. Mediante proveído de veinte de
agosto de dos mil trece, el Presidente de este Alto Tribunal ordenó
admitir a trámite el asunto y registrarlo con el número 353/2013;
asimismo lo turnó al Ministro Alberto Pérez Dayán y ordenó el envío de
los autos a la Sala a la que se encuentra adscrito, a fin de que su
Presidente
proveyera
respecto
del
trámite
e
integración
del
expediente. De igual forma solicitó al Presidente del Cuarto Tribunal
Colegiado del Décimo Quinto Circuito, copia certificada de la ejecutoria
del amparo directo **********, e informara si el criterio sustentado en el
asunto referido se encuentra vigente o, en su caso, la causa para
tenerlo por superado o abandonado.
TERCERO. Trámite ante la Segunda Sala. Mediante proveído
de veintisiete de agosto de dos mil trece, el Presidente de la Segunda
Sala determinó que ésta se avocara al conocimiento del asunto.
C O N S I D E R A N D O:
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013 [4]
_____________________________________________________________
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la
presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; 226 fracción II de la Ley de Amparo
vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, y 21, fracción VIII, de
la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con
los puntos primero y tercero del Acuerdo General 5/2013, de trece de
mayo de dos mil trece, del Tribunal Pleno, en virtud de que se trata
sobre la posible contradicción de criterios entre tribunales colegiados
de distinto circuito, y porque los problemas jurídicos analizados se
refieren a la materia administrativa, en la que esta Segunda Sala se
encuentra especializada.
Al respecto, resulta aplicable el criterio contenido en la tesis P.
I/2012 (10a.), que a continuación se reproduce:
“CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS
DE DIFERENTE CIRCUITO. CORRESPONDE CONOCER DE ELLAS
A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
(INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN XIII, PÁRRAFO
SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO
PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE
JUNIO DE 2011). De los fines perseguidos por el Poder Reformador
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se
advierte que se creó a los Plenos de Circuito para resolver las
contradicciones de tesis surgidas entre Tribunales Colegiados
pertenecientes a un mismo Circuito, y si bien en el texto
constitucional aprobado no se hace referencia expresa a la
atribución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para
conocer de las contradicciones suscitadas entre Tribunales
Colegiados pertenecientes a diferentes Circuitos, debe estimarse
que se está en presencia de una omisión legislativa que debe
colmarse atendiendo a los fines de la reforma constitucional citada,
así como a la naturaleza de las contradicciones de tesis cuya
resolución se confirió a este Alto Tribunal, ya que uno de los fines
de la reforma señalada fue proteger el principio de seguridad
jurídica manteniendo a la Suprema Corte como órgano terminal en
materia de interpretación del orden jurídico nacional, por lo que
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013 [5]
_____________________________________________________________
dada la limitada competencia de los Plenos de Circuito, de
sostenerse que a este Máximo Tribunal no le corresponde resolver
las contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de
diverso Circuito, se afectaría el principio de seguridad jurídica, ya
que en tanto no se diera una divergencia de criterios al seno de un
mismo Circuito sobre la interpretación, por ejemplo, de preceptos
constitucionales, de la Ley de Amparo o de diverso ordenamiento
federal, podrían prevalecer indefinidamente en los diferentes
Circuitos criterios diversos sobre normas generales de
trascendencia nacional. Incluso, para colmar la omisión en la que
se incurrió, debe considerarse que en el artículo 107, fracción XIII,
párrafo segundo, de la Constitución General de la República, se
confirió competencia expresa a este Alto Tribunal para conocer de
contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de un mismo
Circuito, cuando éstos se encuentren especializados en diversa
materia, de donde se deduce, por mayoría de razón, que también le
corresponde resolver las contradicciones de tesis entre Tribunales
Colegiados de diferentes Circuitos, especializados o no en la
misma materia, pues de lo contrario el sistema establecido en la
referida reforma constitucional daría lugar a que al seno de un
Circuito, sin participación alguna de los Plenos de Circuito, la
Suprema Corte pudiera establecer jurisprudencia sobre el alcance
de una normativa de trascendencia nacional cuando los criterios
contradictorios derivaran de Tribunales Colegiados con diferente
especialización, y cuando la contradicción respectiva proviniera de
Tribunales Colegiados de diferente Circuito, especializados o no, la
falta de certeza sobre la definición de la interpretación de
normativa de esa índole permanecería hasta en tanto no se
suscitara la contradicción entre los respectivos Plenos de Circuito.
Por tanto, atendiendo a los fines de la indicada reforma
constitucional, especialmente a la tutela del principio de seguridad
jurídica que se pretende garantizar mediante la resolución de las
contradicciones de tesis, se concluye que a este Alto Tribunal le
corresponde conocer de las contradicciones de tesis entre
Tribunales Colegiados de diferente Circuito.” (Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, Décima Época, Pleno, Tesis Aislada, Libro
VI, Marzo de 2012, Tomo 1, Tesis P. I/2012 (10a.), página 9, Número de
registro IUS 2000331).
SEGUNDO. Legitimación. La denuncia de contradicción de
tesis proviene de parte legítima.
En efecto, debe tenerse presente que los artículos 107, fracción
XIII, de la Constitución Federal, y 227 de la Ley de Amparo, fijan los
lineamientos para integrar jurisprudencia por el sistema de unificación
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013 [6]
_____________________________________________________________
de criterios en los casos de tesis contradictorias sustentadas por
Tribunales Colegiados de Circuito. Asimismo, señalan que los
Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Procurador
General de la República, los Tribunales Colegiados de Circuito
contendientes, los Magistrados que los integran y las partes que
intervinieron en los juicios en que tales tesis fueron sustentadas, se
encuentran facultados para denunciar la contradicción de criterios ante
este Alto Tribunal, a fin de que se determine cuál debe prevalecer con
carácter de jurisprudencia.
Como se ve, dentro de los sujetos legitimados para denunciar
una contradicción de tesis se encuentran los integrantes de los
Tribunales Colegiados de Circuito. En el caso, la denuncia
correspondiente fue formulada por los integrantes del Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito. Luego, es
claro que están legitimados para formular la denuncia correspondiente,
de conformidad con el artículo 227, fracción II, de la Ley de Amparo
vigente.
TERCERO. Ejecutorias contendientes. Con el propósito de
estar en aptitud de determinar sobre la existencia de la contradicción
de tesis denunciada, es menester formular una breve referencia a los
antecedentes de cada asunto y, posteriormente, transcribir las
consideraciones de las resoluciones emitidas por los Tribunales
Colegiados contendientes.
Por lo que hace al amparo en revisión **********, del índice del
Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer
Circuito, cuya ejecutoria se emitió en sesión de siete de agosto de dos
mil trece, tenemos como antecedentes, los siguientes:
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013 [7]
_____________________________________________________________
1. **********, por su propio derecho, promovió juicio de amparo
indirecto en contra del titular de la Delegación Jalisco de la
Procuraduría Federal del Consumidor, como autoridad ordenadora, y
del Jefe de Departamento de Servicios de dicha Delegación, en su
carácter de ejecutora. Asimismo señaló como acto reclamado la
imposición de una multa por la cantidad de **********, contenida en el
acta de quince de marzo de dos mil doce, en el procedimiento de
queja número **********.
En el propio escrito de demanda el quejoso manifestó que el acto
reclamado es una medida de apremio consistente en multa, por no
haber desahogado el requerimiento de ocho de febrero de dos mil
doce que se le formulara en ese procedimiento administrativo.
2. Tocó conocer de la demanda de amparo al Juez Cuarto de
Distrito en Materias Administrativa y de Trabajo en el Estado de
Jalisco, quien por acuerdo de dos de mayo de dos mil doce desechó la
demanda por notoriamente improcedente; y, en contra de esa
determinación, el quejoso interpuso recurso de revisión que fue
turnado al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Tercer Circuito, quien por ejecutoria de diecinueve de junio de dos mil
doce revocó el auto recurrido bajo el argumento de que la causal de
improcedencia que tuvo por actualizada el a quo no es notoria ni
manifiesta.
3. Por escrito de dieciocho de julio de dos mil doce, el quejoso
amplió
la
demanda
de
amparo,
señalando
como
autoridad
responsable a la Delegación Jalisco de la Procuraduría Federal del
Consumidor, en la que combatió la determinación de regularizar el
procedimiento administrativo seguido ante ese órgano, así como
precisó que subsiste en todos sus términos la multa que como medida
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013 [8]
_____________________________________________________________
de apremio se le impuso mediante acta de quince de marzo de dos mil
doce.
4. Tramitado el juicio de amparo el Juez de Distrito celebró
audiencia constitucional el diecisiete de octubre de dos mil doce y, en
esa misma fecha, dictó resolución en la que sobreseyó en el juicio con
fundamento en el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, ya
que antes de acudir a la instancia constitucional, el quejoso debió
agotar el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa.
5. En contra de esa determinación el quejoso interpuso recurso
de revisión, cuya ejecutoria forma parte de la contradicción de tesis
que ahora nos ocupa, en la que el Tribunal Colegiado confirmó la
resolución recurrida, y cuyas consideraciones, son del tenor siguiente:
“(…).
V. Los agravios que han quedado transcritos, son jurídicamente
ineficaces para revocar o modificar el fallo que se revisa.
En efecto, el juez federal sobreseyó en el juicio de garantías con
base en el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, respecto
de los actos reclamados al Jefe de Departamento de Servicios de la
Procuraduría Federal del Consumidor Delegación Jalisco, que se
hicieron consistir en las resoluciones de fecha quince de marzo y
veintinueve de junio, ambas de dos mil doce, dictadas en el
expediente administrativo **********, por las cuales, en el primer
caso, impuso una multa federal en cantidad de ********** y, en el
segundo, ratificó tal determinación. Llegó a la anterior
determinación porque, dijo, de conformidad con lo dispuesto por
los artículos 14, fracción III, y 31 de la Ley Orgánica del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, antes de acudir al juicio
constitucional, el quejoso debió agotar el juicio contencioso
administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, mediante el cual pudo obtener la modificación,
revocación o nulificación de la multa combatida, habida cuenta
que, el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, no exige mayores requisitos que los consignados
en la Ley de Amparo, para conceder la suspensión, ni los actos
reclamados carecen de fundamentación.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013 [9]
_____________________________________________________________
Frente a las anteriores consideraciones en los agravios
identificados como primero y segundo, los cuales se analizan en
forma conjunta, dada su estrecha relación, el recurrente, en
esencia, arguye que el juez de distrito incorrectamente determinó
sobreseer en el juicio de garantías con base en la fracción XV del
artículo 73 de la Ley de Amparo, ya que si bien en términos de la
fracción III del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa, corresponde a dicho órgano
conocer de los juicios que se promuevan en contra de las
resoluciones definitivas por las que se impongan multas por
infracción a las normas federales administrativa (sic); sin embargo,
la multa origen de los actos reclamados, no encuadra en dicho
supuesto, ya que ‘(…) es el resultado de haber hecho efectiva,
INDEBIDAMENTE, una medida de apremio en un procedimiento
administrativo conciliatorio, lo cual no está previsto en forma de
‘infracción’ ni existe norma federal que estipule expresamente la
imposición de una multa por **********, cuando se incumpla un
requerimiento aparejado de medida de apremio que emita
PROFECO a un particular (…)’ (fojas 9 y 10 del toca de revisión).
Sigue diciendo el inconforme que la medida de apremio (multa),
aun cuando tiene como fundamento una norma federal, no fue
fijada por contravención a las leyes fiscales o administrativas que
prevé para la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, el artículo 14, fracción III, de la Ley Orgánica del
citado tribunal, sino como consecuencia de la desobediencia a un
mandato de la autoridad, máxime que, sostiene, la Ley Federal de
Protección al Consumidor, no prevé ningún medio o recurso
ordinario que permita combatir dicha multa y, por ende, en su
contra procede el juicio constitucional. Sustenta sus argumentos
en la tesis de rubro: ‘MULTA. LA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 25,
FRACCIÓN II, DE LA LEY FEDERAL DE PROTECCIÓN AL
CONSUMIDOR COMO MEDIDA DE APREMIO, NO SATISFACE EL
SUPUESTO DE PROCEDENCIA DEL JUICIO CONTENCIOSO ANTE
EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA,
YA QUE SU IMPOSICIÓN DERIVA DEL DESACATO A UN MANDATO
DE LA AUTORIDAD Y NO DE LA CONTRAVENCIÓN A LEYES
FISCALES O ADMINISTRATIVAS.’.
Los sintetizados motivos de disenso son infundados, pues de las
constancias que obran agregadas al expediente de amparo al que
este toca de revisión se contrae, concretamente, del acuerdo de
fecha quince de marzo de dos mil doce, emitido en el expediente
**********, se advierte que el Jefe de Departamento de Servicios de la
Procuraduría Federal del Consumidor, Delegación Jalisco, hizo
efectivo el apercibimiento contenido en el diverso acuerdo de ocho
de febrero de dos mil doce y, en consecuencia, impuso a **********,
una multa como medida de apremio en cantidad de **********, por no
aportar los documentos que acrediten el pago del ‘HOSTING’, que
previamente le fueron requeridos, de conformidad, entre otros, con
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[10]
_____________________________________________________________
lo dispuesto por los artículos 13, párrafo segundo, 25, fracción II y
114, primer párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor,
los cuales establecen:
‘Artículo 13.’ (Se transcribe).
‘Artículo 25.’ (Se transcribe).
Como se ve, conforme al numeral transcrito en primer orden
(artículo 13), se advierte que las autoridades, consumidores y
proveedores están obligados a proporcionar a la Procuraduría
Federal del Consumidor, la información o documentación necesaria
que les sea requerida para el cumplimiento de sus atribuciones, así
como para sustanciar los procedimientos a que se refiere la ley, en
tanto que, conforme al trasunto artículo 25, la procuraduría, para el
desempeño de sus funciones puede aplicar como medida de
apremió (sic), entre otras, la multa.
Así las cosas, un análisis armónico y sistemático de los preceptos
legales materia de análisis, permite establecer que las medidas de
apremio (multas) que aplica la Procuraduría Federal de Protección
al Consumidor, son como consecuencia del incumplimiento a las
obligaciones que deben cumplir, entre otros, los proveedores, en
este caso, la de presentar la documentación e información
requerida para el cumplimiento de sus obligaciones; de ahí que,
contrario a lo que aduce el quejoso, aquí recurrente, dichas
medidas de apremio constituyen verdaderas multas por
infracciones a las normas administrativas federales, como en el
caso, lo es la Ley Federal de Protección al Consumidor y, por ende,
son impugnables a través del juicio contencioso administrativo
previsto en el numeral 14, fracción III, de la Ley Orgánica del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, máxime que,
dicha multa tiene el carácter de un aprovechamiento en términos
de lo dispuesto por el artículo 3°, del Código Fiscal de la
Federación y, por tanto, adquiere la naturaleza de crédito fiscal,
exigible mediante el procedimiento administrativo de ejecución,
conforme a lo previsto por los artículos 4° y 145 del ordenamiento
legal antes indicado. Sustenta lo anterior, por las razones que la
informan, la tesis 2ª. XVIII/97 (sic), de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada en
el Semanario Judicial de la Federación (sic), Novena Época, ‘Tomo
V, Marzo de 1997’, página cuatrocientos ochenta y nueve, de rubro
y texto siguientes: ‘MULTAS NO FISCALES, SON TODAS LAS
ESTABLECIDAS POR LA COMISIÓN DE INFRACCIONES NO
RELACIONADAS CON LA MATERIA TRIBUTARIA.’ (Se transcribe).
Derivado de lo anterior, resulta inaplicable la tesis de rubro:
‘AMPARO, JUICIO FISCAL Y RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
PROCEDENCIA EN CASOS DUDOSOS’, pues como se vio, en la
especie, procede el juicio contencioso administrativo ante el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para impugnar
la sanción impuesta a **********, por el Jefe de Departamento de
Servicios de la Procuraduría Federal del Consumidor, Delegación
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[11]
_____________________________________________________________
Jalisco, como medida de apremio en cantidad de **********, por no
aportar los documentos que acrediten el pago del ‘HOSTING’ que
previamente le fueron requeridos, dado que tal medida de apremio
constituye una multa por infracción a las normas administrativas
federales, a saber, la Ley Federal de Protección al Consumidor y,
por ende, encuadra en el supuesto previsto por la fracción III del
artículo 14 de la Ley Orgánica del tribunal en cita; de ahí que, no
sea dudosa la procedencia del juicio contencioso administrativo
para impugnarla.
Por otra parte, debe decirse que, contrario a lo que argumenta el
recurrente, este tribunal colegiado al resolver el recurso de revisión
(improcedencia), número **********, en ningún momento determinó
que la multa origen de los actos reclamados, no encuadra en los
supuestos de procedencia del juicio contencioso administrativo,
previsto por el artículo 14, fracción III, de la Ley Orgánica del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, tanto es así
que, lo único que se resolvió en la ejecutoria de mérito, fue que en
ese momento no se actualizaba de manera manifiesta e indudable
la improcedencia del juicio de garantías, dado que, era discutible si
la multa se impuso por infracción a las normas administrativas
federales de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 114, fracción III,
de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, pues, se dijo: ‘Conforme con lo hasta aquí narrado
es evidente que no es manifiesta ni indudable la actualización de la
causa de improcedencia que invoca el juez federal. En efecto, en
este caso, es discutible si la multa se impuso ‘por infracción a las
normas administrativas federales’ de acuerdo con la fracción III del
numeral 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa. Por eso, no es manifiesta e indudable la
improcedencia.’ (foja 180, vuelta del expediente de amparo).
(…).
Este Tribunal Colegiado advierte que el criterio sustentado en la
presente ejecutoria, posiblemente es contradictorio con el asumido
por el Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, en las
tesis (sic) número XV.4°.14ª, que aparece publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
‘Tomo XXII (sic), enero de 2006’, página dos mil cuatrocientos
catorce, cuyo texto y rubro son del tenor literal siguiente: ‘MULTA.
LA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 25, FRACCIÓN II, DE LA LEY
FEDERAL DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR COMO MEDIDA DE
APREMIO, NO SATISFACE EL SUPUESTO DE PROCEDENCIA DEL
JUICIO CONTENCIOSO ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE
JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, YA QUE SU IMPOSICIÓN
DERIVA DEL DESACATO A UN MANDATO DE LA AUTORIDAD Y
NO DE LA CONTRAVENCIÓN A LEYES FISCALES O
ADMINISTRATIVAS.’ (Se transcribe). Por ende, conforme a lo
dispuesto en el artículo 197-A de la Ley de Amparo hágase la
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[12]
_____________________________________________________________
denuncia de posible contradicción de tesis ante la Suprema Corte
de Justicia de la Nación para que resuelva lo conducente.
(…).”.
Por lo que toca al amparo directo **********, del índice del Cuarto
Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, resuelto en sesión de
siete de julio de dos mil cinco, se tienen como antecedentes, los
siguientes:
1. La persona moral **********, promovió juicio de nulidad en
contra de la multa contenida en el oficio 87/2003/736, de dieciocho de
septiembre de dos mil tres, por la suma de ********** y señaló como
autoridades demandadas al Procurador Federal del Consumidor y al
Jefe de Servicios de esa Procuraduría de la Delegación Tijuana, Baja
California. La sanción se impuso porque esa persona no acudió a la
audiencia de conciliación señalada dentro de un procedimiento que fue
instaurado para dirimir una controversia suscitada entre ella como
prestadora de servicios y un consumidor.
2. Tocó conocer de la demanda a la Sala Regional del Noroeste I
del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, quien la
registró con el número de juicio **********, expediente en el que se
dictó resolución el ocho de octubre de dos mil cuatro, en la que se
determinó sobreseer en el juicio bajo el argumento de que la multa
impugnada deriva de una medida de apremio impuesta por desacato a
una autoridad administrativa, por lo que no fue emitida por infracción a
normas administrativas federales y, por ello, la resolución no se ubica
en alguna de las hipótesis del artículo 11 de la Ley Orgánica del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
3. En contra de esa determinación la persona moral promovió
juicio de amparo directo, cuya ejecutoria forma parte de la
contradicción de tesis que ahora nos ocupa, en la que el Tribunal
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[13]
_____________________________________________________________
Colegiado negó la protección solicitada, y cuyas consideraciones, se
transcriben a continuación:
“(…).
SEXTO. Son infundados los conceptos de violación que hace valer
la quejosa **********
En efecto, de las diversas constancias procesales que obran en
autos, se obtiene que la referida persona moral promovió ante la
Sala Regional del Noroeste I del Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa el juicio **********, en el que señaló como
autoridades demandadas al Procurador Federal del Consumidor en
México, Distrito Federal y Jefe de Servicios al Consumidor de la
Procuraduría Federal del Consumidor de la ciudad de Tijuana, Baja
California a quienes atribuyó la ilegalidad de la multa número
**********, de dieciocho de septiembre de dos mil tres, contenida en
el oficio 87/2003/736, en cantidad de **********, así como su
notificación, y exigió su nulidad a la Sala del referido Tribunal.
Argumentó como antecedentes del acto impugnado, que era una
persona moral que en el ejercicio de sus actividades ordinarias,
siempre cumplió con las obligaciones establecidas en la Ley
Federal de Protección al Consumidor, sin embargo, el veinticuatro
de noviembre de dos mil tres, tuvo conocimiento de la multa
impugnada.
Adujo como conceptos de nulidad, que el acto cuestionado violó
en su principio (sic) lo dispuesto por los artículos 14, 16
constitucionales, 38 fracción III, 134 al 137 del Código Fiscal de la
Federación, porque no fue notificado personalmente, en virtud de
que el funcionario que practicó la diligencia, no levantó acta
circunstanciada en términos de lo dispuesto por el último de los
numerales, pues no requirió la presencia de la persona con quien
debió entender esa diligencia o de su representante legal, ni hizo
constar los hechos desarrollados en la misma.
Igualmente que el acto impugnado le perjudicaba porque la
autoridad demandada no fundó y ni motivó el monto de la multa, al
no tomarse en cuenta lo dispuesto por el artículo 132 de la Ley
Federal de Protección al Consumidor, como lo era la condición
económica del infractor el carácter intencional, si era o no
reincidente, la gravedad de la infracción y el perjuicio causado al
consumidor.
También se argumentó que la resolución combatida vulneraba los
dispositivos constitucionales ya señalados, así como el artículo 3º
de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo porque el
funcionario que la emitió no fundó y ni motivó la competencia
material y territorial para dictar ese acto, y para acreditar lo
pretendido, ofreció como prueba de su parte la resolución
impugnada.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[14]
_____________________________________________________________
La pasiva procesal contestó la demanda instaurada en su contra,
sostuvo la legalidad del acto impugnado, y argumentando que la
diligencia de notificación del mismo no estaba afectada de nulidad,
porque no se practicó en forma irregular, además tal vicio quedó
compurgado al haber impugnado la multa oportunamente, y
contrariamente a lo aseverado por la actora, sí se tomó en cuenta
lo dispuesto por el artículo 132 de la Ley Federal de Protección al
Consumidor, también en el acto impugnado el funcionario que lo
emitió sí fundó su competencia material y territorial como fueron
los artículos 20, 21 y 22 de la Ley Federal de Protección al
Consumidor, 1°, 2°, 3°, 4°, 7° fracción VIII, 16 y 17 del reglamento
de esa Ley.
Para justificar sus defensas, ofreció como prueba de su parte, la
documental ofrecida por la actora, consistente en la resolución
impugnada; la constancia de su notificación, presuncional legal y
humana, e instrumental pública de actuaciones.
La accionante amplió la demanda instaurada en su contra, alegó la
nulidad de la notificación del acto impugnado por no haberse
hecho en los términos precisados en el escrito inicial de demanda,
e insistió en su ilegalidad por considerar que no estaba fundado y
motivado alegando los mismos argumentos, hechos valer en el
citado escrito.
La autoridad demandada contestó la ampliación de demanda, y
alegó la improcedencia del juicio por no darse ninguna de las
hipótesis a que se refiere el artículo 11 de la Ley Orgánica del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, causal de
improcedencia que la autoridad responsable determinó se acreditó
y sobreseyó en el juicio de acuerdo a los motivos y fundamentos
que en la sentencia reclamada reprecisan.
Establecido lo anterior, lo infundado de los conceptos de violación,
es porque la sentencia cuestionada no viola en perjuicio de la
impetrante lo dispuesto por los artículos 14 y 16 constitucionales,
en virtud de que la sala fiscal responsable correctamente decretó el
sobreseimiento en el juicio fiscal.
Lo anterior es así, en virtud de que el actor en ese juicio demandó
la nulidad de la multa que le fue impuesta el dieciocho de
septiembre de dos mil tres, identificada con el número 1475/2003
en cantidad de ********** y que se encuentra agregadas (sic) a fojas
16 de los autos originales, de la que se advierte que la misma se
impuso por lo siguiente: ‘(…) Con esta fecha se le impuso una
multa de **********, equivalente a la cantidad de 150 veces el salario
mínimo diario general vigente para el Distrito Federal, con
fundamento en el artículo 25 fracción I de la Ley Federal de
Protección al Consumidor, ya que no comparecieron a la audiencia
de conciliación señalada a las 13:30 horas del día 18 de septiembre
de 2003, como lo establece el artículo 109 y 112 de la Ley de la
Materia, no obstante de encontrarse debidamente notificado y
apercibido para dicha eventualidad. Así mismo hago de su
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[15]
_____________________________________________________________
conocimiento el contenido del acuerdo de esta misma fecha,
anexando copia simple de la mencionada diligencia consistente en
02 fojas útiles. Lo que se hace de su conocimiento para todos los
efectos legales a que haya lugar (…)’. (foja 16).
De acuerdo a lo anterior, es claro que la multa impuesta a la
recurrente, fue como medida de apremio de conformidad en lo
dispuesto por el artículo 25 fracción II de la Ley Federal de
Protección al Consumidor, por no haber comparecido a la
audiencia de conciliación que fue señalada para las 13:30 horas del
día dieciocho de septiembre de dos mil tres, a que se refiere los
artículos 109 y 112 de dicha ley, por lo que es obvió (sic), que la
multa impuesta, por incumplimiento a los numerales antes
señalados no fue por infringir una norma administrativa, lo que,
para la procedencia del juicio fiscal exige el numeral 11 de la Ley
Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
que establece: ‘Artículo 11. El Tribunal Fiscal de la Federación
conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones
definitivas que se indican a continuación (…) fracción III. Las que
impongan multas por infracciones a las normas administrativas
federales’; ya que si bien, la norma en que se apoyó la autoridad
para imponer la multa, se encuentra en una ley federal como lo es
la de Protección al Consumidor, no puede considerarse como a las
multas por infracciones a las normas federales a que se refiere la
fracción III, del artículo 11, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa, pues, como acertadamente lo
señaló la autoridad responsable, la multa cuya nulidad se pidió, fue
consecuencia de una desobediencia a un mandato de autoridad,
mientras que el supuesto de la ley, se refiere a multas o sanciones
impuestas por contravención a las leyes fiscales o administrativas.
Esta diferenciación se aprecia claramente en los artículos 25 y 123,
de la Ley Federal de Protección al Consumidor, pues mientras en el
primero de los numerales se establece la multa como medida de
apremio, en el segundo artículo se establece: ‘Artículo 123. Para
determinar el incumplimiento de esta ley y en su caso para la
imposición de las sanciones a que se refiere la misma, la
Procuraduría notificará al presunto infractor de los hechos motivo
del procedimiento y le otorgará un término de diez días hábiles
para que rinda pruebas y manifieste por escrito lo que a su derecho
convenga. En caso de no rendirlas, la Procuraduría resolverá
conforme a los elementos de convicción de que disponga.
(ADICIONADO, D.O.F. 4 DE FEBRERO DE 2004). Cuando la
Procuraduría detecte violaciones a normas oficiales mexicanas e
inicie el procedimiento a que se refiere este precepto en contra de
un proveedor por la comercialización de bienes o productos que no
cumplan con dichas normas, notificará también al fabricante,
productor o importador de tales bienes o productos el inicio del
procedimiento previsto en este artículo. La Procuraduría
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[16]
_____________________________________________________________
determinará las sanciones que procedan una vez concluidos los
procedimientos en cuestión.’.
En ese orden de ideas, si en el caso la multa cuestionada no tiene
el carácter de las multas por infracciones a las normas
administrativas federales, de acuerdo a lo ya razonado, por ende no
encuadra en la hipótesis que establece el artículo 11 fracción III de
la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa
para que se surta a favor de la Sala Fiscal responsable la
competencia para conocer de la nulidad de la resolución
impugnada y por ende correctamente decretó el sobreseimiento en
el juicio de nulidad, con apoyo en lo dispuesto por los artículos
202 fracción II y 203 fracción II ambos del Código Fiscal de la
Federación.
Por último, respecto a la tesis de jurisprudencia que invoca el
quejoso al final de sus conceptos de violación, ésta es inaplicable
para los efectos del juicio de amparo, puesto que, la misma no
deriva de las jurisprudencias a que se refieren los artículos 192 y
193, de la Ley de Amparo, si no que deriva de las emitidas por el
Tribunal Fiscal de la Federación.
Al resultar infundado el concepto de violación analizado, se deberá
negar a la quejosa la protección constitucional que impetró.
(…).”
De la ejecutoria antes transcrita derivó la tesis aislada cuyos
rubro, texto y datos de identificación, son del tenor siguiente:
“MULTA. LA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 25, FRACCIÓN II, DE LA
LEY FEDERAL DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR COMO MEDIDA
DE APREMIO, NO SATISFACE EL SUPUESTO DE PROCEDENCIA
DEL JUICIO CONTENCIOSO ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE
JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, YA QUE SU IMPOSICIÓN
DERIVA DEL DESACATO A UN MANDATO DE LA AUTORIDAD Y
NO DE LA CONTRAVENCIÓN A LEYES FISCALES O
ADMINISTRATIVAS. La Ley Federal de Protección al Consumidor
prevé diferentes tipos de multas, así, en su artículo 25, fracción II,
establece una como medida de apremio, por su parte, en el numeral
123, segundo párrafo, del citado ordenamiento dispone que cuando
la Procuraduría Federal del Consumidor detecte violaciones a
normas oficiales mexicanas e inicie el procedimiento a que se
refiere este precepto en contra de un proveedor por la
comercialización de bienes o productos que no cumplan con
dichas normas, determinará las sanciones que proceden. En
relación con este último precepto se actualiza la competencia del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en términos
del artículo 11, fracción III, de su ley orgánica que contempla el
conocimiento de los juicios que se promuevan contra las
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[17]
_____________________________________________________________
resoluciones definitivas que impongan multas por infracción a las
normas administrativas federales. En esa tesitura, si la autoridad
administrativa impone una multa con fundamento en el invocado
artículo 25, fracción II, es claro que esta medida de apremio, aun
cuando su fundamento se encuentra en una norma federal, no fue
fijada por contravención a las leyes fiscales o administrativas que
prevé para la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa el citado artículo 11, fracción III, sino como
consecuencia de la desobediencia a un mandato de la autoridad,
situación diferente a la contemplada en el referido numeral 123.”
(Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis Aislada, Tomo XXIII, Enero de
2006, tesis XV.4o.14 A, página 2414, Número de registro IUS 176235).
CUARTO. Existencia de la contradicción. Una vez transcritas
en lo conducente, las sentencias denunciadas como contradictorias, lo
que procede es verificar si existe o no la divergencia de criterios
denunciada.
Al
respecto,
es
necesario
indicar
que
conforme
a
la
jurisprudencia P./J. 72/2010 del Tribunal Pleno, para que se produzca
una contradicción de tesis se requiere que las Salas de este Alto
Tribunal, o bien, dos o más Tribunales Colegiados de Circuito, adopten
criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho,
independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no
sean exactamente iguales, salvo que esas diferencias fácticas sean
relevantes e incidan en la naturaleza de los problemas jurídicos
resueltos.
La jurisprudencia referida es del tenor siguiente:
“CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS
TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS
SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN
MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE
LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN
EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[18]
_____________________________________________________________
A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la
contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales
Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien
sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el
criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones
lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo
que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando
dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios
jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho,
independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean
no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la
dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los
problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que
considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando
los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio
rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos,
lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las
diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia.
Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el
problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos
y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios,
generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por
tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos
resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la
jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS
DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA
SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL,
pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al
resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas
esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos
discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la
contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto
de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis
de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la
lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de
Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del
indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se
resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe
salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo
anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis
deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la
oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de
asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones
fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en
la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo
para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el
propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[19]
_____________________________________________________________
buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución.”
(Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
Pleno, Tomo XXXII, Agosto de 2010, Tesis P./J. 72/2010, página 7,
Número de registro IUS 164120).
Ahora bien, para demostrar o no la existencia de la contradicción
de tesis denunciada, es necesario formular una síntesis de las
consideraciones sustentadas por los Tribunales Colegiados que
participan en esta contradicción.
Así, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Tercer Circuito, sostuvo que la determinación adoptada por el Juez de
Distrito es correcta, porque previo a la promoción del juicio de
garantías el quejoso debió agotar el juicio contencioso administrativo
ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, según lo
dispuesto en los artículos 14, fracción III y 31, de la Ley Orgánica de
ese Tribunal.
Que lo anterior es así, porque del análisis a las constancias que
integran el juicio natural se advierte que el Jefe de Departamento de
Servicios de la Delegación Jalisco de la Procuraduría Federal del
Consumidor, hizo efectivo al quejoso un apercibimiento consistente en
multa por la cantidad de **********, por no aportar los documentos que
en su momento le requirió con base en los artículos 13, párrafo
segundo, 25 fracción II y 114, primer párrafo, de la Ley Federal de
Protección al Consumidor.
Y que el análisis armónico y sistemático de esos preceptos
permite establecer que las medidas de apremio consistentes en multa
que aplica la Procuraduría Federal del Consumidor, son consecuencia
del incumplimiento a obligaciones a cargo de los proveedores, en el
caso, la de presentar la documentación e información requerida, por lo
que contrariamente a lo aducido por el quejoso esas medidas de
apremio constituyen verdaderas multas por infracciones a las normas
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[20]
_____________________________________________________________
administrativas federales, como lo es la Ley Federal de Protección al
Consumidor y, por ende, son impugnables a través del juicio
contencioso administrativo previsto en el artículo 14, fracción III, de la
Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa;
máxime que dicha multa tiene el carácter de aprovechamiento en
términos del diverso numeral 3, del Código Fiscal de la Federación,
razón por la cual adquiere la naturaleza de crédito fiscal exigible
mediante el procedimiento administrativo de ejecución, citando al
efecto la tesis de esta Segunda Sala que lleva el rubro de: “MULTAS
NO FISCALES, SON TODAS LAS ESTABLECIDAS POR LA
COMISIÓN DE INFRACCIONES NO RELACIONADAS CON LA
MATERIA TRIBUTARIA.”1.
Por su parte, el Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Quinto
Circuito calificó como infundados los conceptos de violación
argumentados por la parte quejosa, en virtud de que la Sala
responsable decretó correctamente el sobreseimiento en el juicio
fiscal, ya que demandó la nulidad de la multa que le fue impuesta
como medida de apremio por la suma de **********, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 25, fracción II, de la Ley Federal de
Protección al Consumidor, por no haber comparecido a la audiencia de
conciliación señalada en el procedimiento administrativo seguido ante
esa Procuraduría, audiencia a que se refieren los artículos 111 y 112
de ese ordenamiento, de donde es obvio, apuntó el Colegiado, que la
multa impuesta por incumplimiento a esos numerales no se aplicó por
infringir una norma administrativa, lo que era necesario para la
procedencia del juicio de nulidad en términos del artículo 11, fracción
III, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.
1
Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda
Sala, Tesis Aislada, Tomo V, marzo de 1997, tesis 2a. XVII/97, página 489, Número de registro IUS
199210.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[21]
_____________________________________________________________
Agregó que si bien la norma en que se apoyó la autoridad para
imponer la multa se encuentra en una ley federal como lo es la Ley
Federal de Protección al Consumidor, también lo es que no puede
considerarse como una multa por infracciones a las normas federales
a que se refiere la fracción III, del artículo 11 de la Ley Orgánica, pues
como lo señaló la Sala responsable, la multa cuya nulidad se demandó
se impuso como consecuencia a un desacato a mandato de autoridad,
mientras que el supuesto de la ley referida alude a multas o sanciones
impuestas por contravención a las leyes fiscales o administrativas.
Apuntó que la diferencia arriba destacada se aprecia claramente
en los artículos 25 y 123, de la Ley Federal de Protección al
Consumidor, ya que la primera de esas disposiciones establece multas
como medida de apremio en su fracción II, en cambio, el otro precepto
alude a la imposición de multas por incumplimiento a la ley; de ahí que
si en el caso la multa cuestionada no tiene el carácter de una sanción
por infracción a normas administrativas federales, es claro que no se
ubica en el supuesto de procedencia del juicio de nulidad previsto en
el artículo 11, fracción III, de la Ley Orgánica aludida y, por ello,
correctamente se decretó el sobreseimiento en el juicio contencioso.
De acuerdo con la síntesis que antecede se advierte que existe
la contradicción de criterios denunciada, ya que el Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, determinó que
es procedente el juicio contencioso administrativo en contra de las
multas que como medida de apremio impone la Procuraduría Federal
del Consumidor con apoyo en la fracción II, del artículo 25, de la Ley
Federal de Protección al Consumidor, ello porque constituye una
sanción por infracción a una norma administrativa federal, por lo que
su impugnación se ubica en lo previsto en el diverso 14, fracción III, de
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[22]
_____________________________________________________________
la
Ley
Orgánica
del
Tribunal
Federal
de
Justicia
Fiscal
y
Administrativa.
En cambio, el Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Quinto
Circuito sustentó el criterio consistente en que no procede el juicio
contencioso administrativo cuando el acto impugnado es una multa
impuesta como medida de apremio por autoridades pertenecientes a
la Procuraduría Federal del Consumidor, toda vez que no se trata de
una sanción aplicada por infringir una norma administrativa, como lo
ordena el artículo 11, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para la procedencia de ese
juicio, pues reiteró que la multa cuya nulidad se pidió, se impuso como
consecuencia a la desobediencia de un mandato de autoridad,
mientras que la Ley Orgánica se refiere a multas o sanciones
impuestas por contravención a leyes fiscales o administrativas.
No es óbice a lo anterior, que un Tribunal Colegiado haya
fundamentado su determinación entre otros, en el artículo 14, fracción
III, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa vigente, publicada en el Diario Oficial de la Federación
el seis de diciembre de dos mil siete, y el otro haya invocado el diverso
11, fracción III, de esa Ley Orgánica pero abrogada por el
ordenamiento mencionado en primer término, toda vez que esas
disposiciones prevén el mismo supuesto de procedencia del juicio de
nulidad, es decir, aquél que se promueve contra la imposición de
multas por infracción a las normas administrativas federales.
En este sentido cabe aclarar que la presente ejecutoria tomará
en cuenta lo dispuesto en el artículo 14, fracción III, de la Ley Orgánica
del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por tratarse de
la norma vigente.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[23]
_____________________________________________________________
En consecuencia, el punto de contradicción a resolver consiste
en determinar si las multas impuestas como medida de apremio con
apoyo en el artículo 25, fracción II, de la Ley Federal de Protección al
Consumidor, son impugnables en el juicio contencioso administrativo
ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por
actualizarse el supuesto de procedencia previsto en el diverso 14,
fracción III de la Ley Orgánica de ese órgano jurisdiccional.
QUINTO.
Estudio.
Precisada
así
la
existencia
de
la
contradicción y el punto a dilucidar, esta Segunda Sala se avoca a su
resolución,
determinando
que
debe
prevalecer
con
carácter
jurisprudencial la tesis consistente en que es procedente el juicio
contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, en contra de las multas que como medida de apremio
impone la Procuraduría Federal del Consumidor.
En primer término, es necesario señalar que de acuerdo con el
artículo 20, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, la
Procuraduría
Federal
del
Consumidor
es
un
organismo
descentralizado que tiene funciones de autoridad administrativa
encargada de promover y proteger los derechos e intereses del
consumidor, así como procurar la equidad y seguridad jurídica en las
relaciones entre proveedores y consumidores, y cuyo funcionamiento
se rige por lo dispuesto en ese ordenamiento.2
La misma Ley establece reglas aplicables a los procedimientos
de los que conoce esa Procuraduría, según se desprende de su
Capítulo XIII que regula los procedimientos conciliatorio, arbitral y por
2
Artículo 20. La Procuraduría Federal del Consumidor es un organismo descentralizado de
servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio. Tiene funciones de autoridad
administrativa y está encargada de promover y proteger los derechos e intereses del consumidor y
procurar la equidad y seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores y consumidores. Su
funcionamiento se regirá por lo dispuesto en esta ley, los reglamentos de ésta y su estatuto.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[24]
_____________________________________________________________
infracciones a la ley, de los que además fija reglas particulares y
disposiciones comunes.
La propia Ley en su artículo 25 prevé que para el desempeño de
las funciones que la Ley otorga a la Procuraduría Federal del
Consumidor, ésta podrá aplicar medidas de apremio. Disposición que
es del tenor siguiente:
“Artículo 25. La Procuraduría, para el desempeño de las funciones
que le atribuye la ley, podrá aplicar las siguientes medidas de
apremio:
I. Apercibimiento;
II. Multa de $$214.40 a $21,440.56.
III. En caso de que persista la infracción podrán imponerse nuevas
multas por cada día que transcurra sin que se obedezca el mandato
respectivo, hasta por $8,576.23., y
IV. El auxilio de la fuerza pública.”
Para el análisis de esta ejecutoria importa lo dispuesto en la
fracción II del artículo transcrito, que establece que ese organismo
descentralizado podrá aplicar como medida de apremio multa de
$214.40 (doscientos catorce pesos 40/100 moneda nacional) a
$21,440.56 (veintiún mil cuatrocientos cuarenta pesos 56/100 moneda
nacional).
Otra de las disposiciones que se debe tener presente es el
artículo 14, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, en vigor, con anterioridad el artículo
11, fracción III, de la Ley Orgánica derogada; y para los efectos de
esta ejecutoria lo que se transcribe a continuación es la primera de
esas disposiciones:
“Artículo 14. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones
definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican
a continuación:
(…).
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[25]
_____________________________________________________________
III. Las que impongan multas por infracción a las normas
administrativas federales;
(…).”
El artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, prevé la competencia de ese Tribunal, el cual
conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones
definitivas, actos administrativos y procedimientos que enumera esa
disposición, para el caso, en su fracción III alude a aquellas que
impongan multas por infracción a las normas administrativas federales.
También es importante recordar que las multas que fueron
analizadas por los Tribunales Colegiados, tuvieron su origen en actos
de
desacato
a
requerimientos
formulados
por
autoridades
pertenecientes a la Procuraduría Federal del Consumidor; así, en el
amparo en revisión ********** la medida de apremio se hizo efectiva
porque el quejoso no desahogó el requerimiento que le formuló la
autoridad consistente en exhibir una serie de documentales; y en el
amparo directo ********** la medida de apremio se actualizó porque la
quejosa no acudió a la audiencia de conciliación señalada en el
procedimiento administrativo en el que fue parte.
Precisado lo anterior, se concluye que las multas que como
medida de apremio se decretan con fundamento en el artículo 25,
fracción II, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, son
impugnables a través del juicio contencioso administrativo que prevé la
fracción III, del diverso numeral 14 de la Ley Orgánica del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, porque su imposición es
consecuencia de la infracción a un ordenamiento administrativo
federal.
Lo anterior es así, porque las medidas de apremio son aquellos
instrumentos jurídicos a través de los cuales un juzgador o una
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[26]
_____________________________________________________________
autoridad en un procedimiento administrativo pueden hacer cumplir
coactivamente sus requerimientos o determinaciones, lo que explica
que el primer párrafo del artículo 25, de la Ley Federal de Protección
al Consumidor establezca que la Procuraduría para el desempeño de
las funciones que le atribuye la Ley, podrá aplicar entre otras, la
medida de apremio consistente en multa, en los montos a que se
refiere la fracción II de esa disposición ya transcrita. Esto significa que
la medida de apremio es un acto definitivo e independiente del
procedimiento en el que se dicta, pues como se apuntó, su objetivo es
hacer cumplir coactivamente determinaciones o requerimientos
adoptados por la autoridad; por tanto, cuando se hace efectiva una
medida de apremio, su existencia y ejecución ya no dependerán del
procedimiento en el que fueron dictadas.
Lo descrito es importante para entender el criterio que ahora se
fija, pues cuando se hace efectiva una medida de apremio y, como en
los asuntos analizados, se impone multa, ello implica que el particular
afectado la podrá combatir no en cuanto proviene del procedimiento
administrativo, ni con motivo de violaciones cometidas en éste o en la
resolución que le ponga fin, sino como un acto definitivo e
independiente del procedimiento del que emana, ya que por su
naturaleza su existencia no depende de lo que se resuelva en el
procedimiento administrativo en el que se haya adoptado la medida.
Ahora bien, en el caso, se analizan multas impuestas como
medida de apremio con apoyo en la Ley Federal de Protección al
Consumidor, y así, tenemos dos características que implican que en
contra de ese tipo de sanciones procede el juicio contencioso
administrativo en términos de la fracción III, del artículo 14, de la Ley
Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa;
primero porque se trata de multas aplicadas como medida de apremio
y, segundo, porque su emisión se fundamentó en una norma
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[27]
_____________________________________________________________
administrativa federal, esto es, en la Ley Federal de Protección al
Consumidor; recordemos como se destacó, que las medidas de
apremio analizadas derivaron de un desacato o inobservancia a un
apercibimiento
formulado
por
autoridad
perteneciente
a
la
Procuraduría Federal del Consumidor, actitud que se tradujo en una
infracción a una norma administrativa federal.
Esto es, si bien las multas materia de análisis fueron
consecuencia de una desobediencia a un mandato de autoridad,
también lo es que ese mandato se fundamentó en un ordenamiento
administrativo federal y el resultado de ese desacato que consiste en
hacer efectivo el apercibimiento formulado, tiene como fundamento por
lógica, un ordenamiento administrativo federal, en el caso, la Ley
Federal de Protección al Consumidor, lo que es sustento para estimar
que las multas impuestas como medida de apremio con apoyo en ese
ordenamiento, son impugnables a través del juicio contencioso
administrativo, porque finalmente su origen se encuentra en la
desatención a un requerimiento fundamentado en una norma
administrativa federal.
En consecuencia, no debe darse una interpretación literal a lo
previsto en el artículo 14, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ya que si bien ordena que
ese Tribunal conocerá de los juicios que se promuevan entre otros,
contra resoluciones que impongan multas por infracción a las normas
administrativas federales, ello no debe interpretarse en el sentido de
que en ese supuesto sólo se ubican aquellas resoluciones que fijen
sanciones por contravenir ese tipo de ordenamientos, como el que citó
el Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, cuando
invocó el artículo 123 de la Ley Federal de Protección al Consumidor3,
3
Artículo 123. Para determinar el incumplimiento de esta ley y en su caso para la imposición de
las sanciones a que se refiere la misma, la Procuraduría notificará al presunto infractor de los
hechos motivo del procedimiento y le otorgará un término de diez días hábiles para que rinda
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[28]
_____________________________________________________________
que prevé la imposición de sanciones por incumplimiento a esa Ley, y
excluir aquellas multas que, como las analizadas, sean consecuencia
de la desobediencia a un mandato de autoridad, pues sustentar este
criterio implicaría desconocer que ese mandato de autoridad y su
transgresión, se fundamentaron en una norma administrativa federal, y
por esa razón son impugnables a través del juicio contencioso
administrativo.
De acuerdo con lo expuesto, el criterio que debe prevalecer con
carácter jurisprudencial, en términos de lo dispuesto en el artículo 218
de la Ley de Amparo, queda redactado bajo los siguientes rubro y
texto:
MULTA IMPUESTA COMO MEDIDA DE APREMIO CON
FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 25, FRACCIÓN II, DE LA
LEY FEDERAL DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. ES
IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL JUICIO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE
JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. Las medidas de
apremio constituyen instrumentos jurídicos a través de los cuales el
juzgador o la autoridad en el procedimiento administrativo pueden
hacer cumplir coactivamente sus requerimientos o determinaciones, lo
que implica que, una vez dictadas, se convierten en actos definitivos e
independientes del procedimiento del que derivaron; por ello, cuando
pruebas y manifieste por escrito lo que a su derecho convenga. En caso de no rendirlas, la
Procuraduría resolverá conforme a los elementos de convicción de que disponga.
Cuando la Procuraduría detecte violaciones a normas oficiales mexicanas e inicie el procedimiento
a que se refiere este precepto en contra de un proveedor por la comercialización de bienes o
productos que no cumplan con dichas normas, notificará también al fabricante, productor o
importador de tales bienes o productos el inicio del procedimiento previsto en este artículo. La
Procuraduría determinará las sanciones que procedan una vez concluidos los procedimientos en
cuestión.
La Procuraduría admitirá las pruebas que estime pertinentes y procederá a su desahogo. Asimismo
podrá solicitar del presunto infractor o de terceros las demás pruebas que estime necesarias.
Concluido el desahogo de las pruebas, la Procuraduría notificará al presunto infractor para que
presente sus alegatos dentro de los dos días hábiles siguientes.
La Procuraduría resolverá dentro de los quince días hábiles siguientes.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[29]
_____________________________________________________________
una
autoridad
perteneciente
a
la
Procuraduría
Federal
del
Consumidor, en el desempeño de sus atribuciones legales, impone
como medida de apremio la multa prevista en el indicado precepto,
ésta es impugnable a través del juicio contencioso administrativo ante
el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en términos de
la fracción III del artículo 14 de su Ley Orgánica, en virtud del
fundamento legal en que se apoyó su emisión, esto es, una norma
administrativa federal y por la independencia que guarda la multa en
relación con el procedimiento en el que se dictó.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Sí existe la contradicción de tesis denunciada.
SEGUNDO. Debe prevalecer con carácter jurisprudencial el
criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, bajo la tesis jurisprudencial redactada en el
último considerando de esta resolución.
Notifíquese; remítase testimonio de esta resolución a los
Tribunales Colegiados referidos y la tesis de jurisprudencia que se
establece en este fallo a la Coordinación de Compilación y
Sistematización de Tesis, así como de la parte considerativa
correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, y hágase del conocimiento del Pleno y de la
Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia y de los Tribunales
Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito la tesis jurisprudencial
que se sustenta en la presente resolución, en cumplimiento a lo
previsto en el artículo 219 de la Ley de Amparo. En su oportunidad
archívese el expediente.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[30]
_____________________________________________________________
Así, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros
Luis María Aguilar Morales, Alberto Pérez Dayán (ponente), Margarita
Beatriz Luna Ramos y Presidente Sergio A. Valls Hernández. Ausente
el señor Ministro José Fernando Franco González Salas.
Firman el Ministro Presidente y el Ministro Ponente, con el
Secretario de Acuerdos de la Segunda Sala que autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA:
MINISTRO SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ.
PONENTE:
MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN.
EL SECRETARIO DE ACUERDOS
DE LA SEGUNDA SALA:
LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ.
Esta hoja forma parte de la contradicción de tesis 353/2013. Suscitada entre el Primer
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito y el Cuarto Tribunal Colegiado del
Décimo Quinto Circuito. Fallada el nueve de octubre de dos mil trece, en el sentido siguiente:
PRIMERO. Sí existe la contradicción de tesis denunciada. SEGUNDO. Debe prevalecer con
carácter jurisprudencial el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, bajo la tesis jurisprudencial redactada en el último considerando de esta
resolución. Conste.
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en
su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3,
fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9º del Reglamento de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley
CONTRADICCIÓN DE TESIS 353/2013
[31]
_____________________________________________________________
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión
pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que
encuadra en esos supuestos normativos.
GPVD/gmrv/ahm.