POLÍTICA ECONÓMICA (2011) Licenciatura en Administración Facultad de Ciencias Económicas y de Administración Universidad de la República Módulo III: DISTINTAS ÁREAS E INSTRUMENTOS DE LA POLITÍCA ECONÓMICA Punto III.2. Política fiscal DISTINTAS ÁREAS E INSTRUMENTOS DE LA POLITÍCA ECONÓMICA III.1. Política monetaria Concepto y objetivos. El esquema convencional del control monetario. Variable objetivo y variable operativa. Los principales instrumentos monetarios. Efectividad y limitaciones de la política monetaria. Vinculación con la política cambiaria. III.2. Política fiscal y mixta Fundamentos y contenido básico de la política fiscal. Principales instrumentos: discrecionalidad y estabilizadores automáticos. Efectividad y limitaciones de la política fiscal. Componentes del gasto. El uso coordinado de la política fiscal y monetaria. III.3. Política de rentas y control de precios Concepto y objetivos. Vinculación con la inflación y los aumentos salariales. Tipología de política de rentas. Las vías de intervención en los precios. Efectividad y limitaciones de ambos tipos de políticas. III.4. Política comercial e integración económica Concepto y objetivos. Los principales instrumentos de la política comercial. Sus efectos, costes y beneficios y su valoración. Objetivos y principales bloques económicos. Tipos básicos de integración. Efectos estáticos y dinámicos. III.5. Políticas de oferta y microeconómicas Aspectos doctrinales de las políticas de oferta. Objetivos y ámbitos de las políticas de reforma estructural. Políticas de oferta, microeconómicas y sectoriales. Regulaciones. I.2. Política fiscal • • • • • • Fundamentos y contenido básico de la política fiscal. Principales instrumentos: discrecionalidad y estabilizadores automáticos. Componentes del gasto. Limitaciones de la política fiscal. Efectividad de la política fiscal. El uso coordinado de la política fiscal y monetaria. Visiones teóricas (I) • Clásicos: – Estado juez y gendarme – Papel económico pasivo del Estado – Política fiscal para eliminar obstáculos a la actividad privada • Neoclásicos: si bien se reconoce cierta actividad al Estado por fallos de mercado… – Reducción de sus funciones a las mínimas posibles – Racionalización de las mismas – Equilibrio presupuestario • Es decir existe una confianza en el mercado como asignador de recursos y en la libre competencia. Visiones teóricas (II) • • • • • • • La crisis del 29, rompe con premisa clásica de pleno empleo automático y perfecta asignación de recursos. Existe deflación y desempleo masivo y generalizado. En 1936 aparece el principal trabajo de Keynes, donde se plantea un cambio en la concepción de la macroeconomía y particularmente de la política fiscal. Keynes ofrece soluciones al problema del desempleo y en ellas juega un rol clave la política fiscal. Fomentando con su accionar el logro del pleno empleo (desempleo friccional). Es el nacimiento de lo que luego se llamó políticas de estabilización. Keynes y varios de sus seguidores no plantearán déficit fiscales continuos en el tiempo, sino que los mismos deben funcionar de cara a la estabilización, ahorrar en buenos tiempos, desahorrar en malos tiempos. • La síntesis neoclásica (autores de los 40’s y 50’s) estructuran la plataforma teóricametodológica para esa política fiscal keynesiana. • En ese marco, los seguidores de Keynes fueron incluso más lejos y en los 50’s y 60’s se planteaban las políticas “stop and go” y se procuraba todo el tiempo el pleno empleo como objetivo principal de la política económica. Donde no solo se buscará estabilizar la economía, sino llevarla siempre (permanentemente) al pleno empleo, es una tarea continua, pero que no implica déficit continuos… La política monetaria aparece como subordina a la fiscal, solo procurando aumentar la inversión privada mediante caída de las tasas de interés. • • Fundamentos básicos de la política fiscal keynesiana • Negación de la norma clásica de equilibrio presupuestal. • Reducir la brecha entre PIB real y potencial. • Sector público debe “cebar la bomba” del gasto privado (C+I). • Eliminar los problemas de ajustes automáticos, que llevan a “rémora fiscal”, es decir, se debe devolver la mayor recaudación que genera el crecimiento económico si aún no se está en pleno empleo!!! • Procurando aumentar en paralelo la capacidad de crecimiento en el largo plazo (PIB potencial). En resumen • Keynes y sus seguidores plantearon que el Estado debe garantizar una demanda agregada en un nivel adecuado para el logro del PE. • Con ello se negaba el equilibrio presupuestario como norma de actuación, dado que había que incurrir en déficit en tiempos de recesión y superávit en otros momentos, al tiempo que se aumentaban las funciones del Estado (de redistribución del ingreso vía impuestos diferenciales y transferencias, etc. o bien de cobertura de necesidades de bienes y servicios básicos, etc.). La contrarrevolución • La crisis de los 70’s… modificó el marco de la política fiscal keynesiana. • El objetivo de pleno empleo fue cambiado a favor de la estabilización de precios. • Existiendo prioridad de la política monetaria. • Reconocimiento que el nuevo desempleo que se registraba, no era aquel paro involuntario del que hablaba Keynes, siendo el aumento del gasto público menos eficaz para combatirlo. • En el largo plazo, la curva de Phillips es vertical, no existe trade-off entre inflación y desempleo, siendo que el gasto se torna inflacionario sin generar caídas del desempleo • ACTUALIDAD: hoy el mundo debate desde hace años sobre las políticas anticíclicas y el rol de las políticas de estabilización general. Definición de política fiscal • Variaciones discrecionales del gobierno en los ingresos y gastos públicos con la finalidad primordial de influir en el nivel de actividad económica (visión compensatoria de la política fiscal) o para incidir en el modelo económico. • Observación: queda fuera por ahora la financiación del gasto público y sus impactos monetarios, así como los efectos riqueza que conlleva la política fiscal (lo que veremos al tratar política mixta y la necesidad de coordinación entre política fiscal y monetaria). Posibilidades de actuación • En el corto plazo – En situación de depresión y desempleo: • Política fiscal expansiva, vía sus tres instrumentos – – – – Aumento de gastos públicos en bienes y servicios Aumento de transferencias Caída de impuestos O alguna combinación de esos instrumentos – Y viceversa en situaciones recesivas. • En el largo plazo – Logrado el pleno empleo, buscar una tasa de crecimiento consistente con él y con al estabilidad de precios. Las acciones discrecionales de política fiscal • En el marco de un modelo básico de política fiscal en términos keynesianos (por ejemplo, no se consideran los efectos monetarios…). • Una economía, con tres agentes (flias y empresas que consumen e inviertes, y el Estado que gasta, realiza transferencias y cobra impuestos). • Lo que hace el Estado es exógeno, lo decide el gobierno de turno. Ecuaciones del modelo • C = Cte + c (Y - T – R) con: R (transferencias), T (impuestos) y c (propensión marginal a consumir, 0 < c < 1) • I = Cte • G = Cte • Condición de equilibrio Y = C + I + G • Luego pueden deducirse fácilmente los famosos multiplicadores de la política fiscal, tanto el G (Kg), de los impuestos (Kt y de las transferencias (Kr). • Ellos surgen de derivar la función de equilibrio respecto a cada una de esas tres variables. Es decir, cuanto cambia Y, si varían G, T o R (variables instrumentales de la política fiscal). Los multiplicadores • • • Y/G = 1 / (1-c) * G => Kg = 1 / (1-c) Y/T = -c / (1-c) * T => Kt = -c / (1-c) Y/R = c / (1-c) * R => Kr = c / (1-c) Cuatro comentarios: 1. La variación de G, T o R puede ser de nivel (monto) o de composición (estructura), por ejemplo aumentando gastos o transferencias que impactan más o menos en el Y. 2. El mayor impacto se da cuando lo que varía es el G, dado que el 1 que aparece en el numerador de su multiplicador es necesariamente mayor que el c o -c que aparece en los otros multiplicadores. 3. Se trata de una serie!!! Y por tanto, por ejemplo, al impacto directo del G debe sumarse efectos indirectos (multiplicadores) en el futuro dado que ese aumento de Y llevará a aumentos del consumo en el futuro que implicarán nuevos aumentos de Y. – Impacto total actualizado: G + c * (Y) + c2 * (G) + … Reescribiendo: 1 + e / (1-c) = 1 / (1-c) = multiplicador para elk caso del gasto Claramente se observa como el aumento de R o caída de T tendrán efectos menores. UNA DISCUSIÓN DE POLÍTICA RECURRENTE. 4. A su vez, encubierto en estos multiplicadores hay un efecto acelerador de la inversión: ante el aumento de demanda, las empresas demandarán más bienes de capital, es decir, cambios de stocks y no solo de producción con igual K y más trabajo. Los estabilizadores automáticos • Las medidas discrecionales no acaban la cuestión respecto al impacto estabilizador de la fiscalidad. • Los propios instrumentos fiscales sin necesidad de medidas discrecionales del gobierno tienen impactos sobre la actividad económica, es decir, la fiscalidad actúa como estabilizador automático, porque a su vez algunos comp0onentes fiscales son afectados por la actividad económica. Por ejemplo, los impuestos y transferencias cambian con el cambio en la situación económica, sin que el gobierno haga nada para ello!!! • • Definición estabilizadores automáticos: cualquier mecanismo del sistema económico que reduce la intensidad de la recesiones y expansiones económicas sin que se produzca un cambio en la política fiscal. • Esto es muy importante para poder distinguir cuando se trata de una política discrecional del gobierno y cuando son acontecimientos autónomos. También es importante para la discusión entre quienes prefieren una política fiscal discrecional sin trabas y los que procuran establecer reglas de actuación a la misma (solo se puede tener tal nivel de déficit fiscal, o la deuda solo puede crecer tanto por ciento, etc.). • ¿Cómo funcionan los estabilizadores automáticos? • Los estabilizadores podrían llevar al equilibrio sin necesidad de acciones discrecionales, cómo? • En etapa recesiva, por ejemplo, ante una caída de Y => cae T (por ejemplo el IVA o el impuesto a la renta…) => (Y-T-R) renta disponible => Consumo => demanda agregada efectiva => Y (actividad económica). • A su vez, la economía se favorece de que existencia de déficit fiscal por la caída de ingresos públicos (que en el corto plazo no necesariamente llevan a caída de los gastos y transferencias, o no necesariamente en igual monto). Es decir, alguien esta gastando más de lo que puede en un momento donde hay escasez de demanda!!! • • EN TÉRMINOS GRÁFICOS… • La situación es idéntica para el caso de ciertas transferencias como por ejemplo el seguro de desempleo, que crece en las fases recesivas y con ello aumenta la demanda agregada… Otras trasferencias, como las resultantes de precios mínimos también juegan contracíclicamente, creciendo en fases recesivas y viceversa. En el caso de Uruguay, la principal transferencia, las pasividades, no obstante, juega procíclicamente!!! • • Elementos que reducen el impacto de medidas fiscales discrecionales • Incorporando una función impositiva: T = T0 + t * Y • Donde Cte es la parte d los impuestos que no depende de la actividad económica (contribución inmobiliaria, multas, etc.) y t la tasa marginal impositiva (0 < t < 1). • Asimismo, podría usarse una fórmula similar para las transferencias. • La ecuación de equilibrio ahora es: Y = C [Cte + c (Y - T0 – t*Y + R)] + I + G • • • • Los multiplicadores pasan a ser los siguientes, menores que los originales: K’g = 1 / [1-c (1-t)] K’t = -c / [1-c (1-t)] K’r = c / [1-c (1-t)] • ES DECIR, una parte del aumento de la actividad económica (Y) por una política expansiva que haga un cierto gobierno (G, R o caída de T) es absorbida por los ingresos fiscales. Lo que constituye una “fuga” en el circuito de renta. • • Lo mismo ocurriría en economía abierta con las importaciones, es decir, una parte del G por ejemplo se va a demanda de importaciones, reduciéndose así el impacto en Y doméstico. • A > nivel de T (y en particular de t) y de importaciones en una economía, < impacto de política fiscal discrecional por < multiplicador. Impactos sobre el multiplicador de un impuesto a la renta • De lo anterior se deduce que un sistema de impuestos sobre la renta provoca una disminución del valor del multiplicador del gasto autónomo. • Por lo tanto, si el gobierno deseara aumentar el gasto público como forma de incrementar el producto y el ingreso de la economía, • el impacto positivo se verá parcialmente compensado por la presencia de este sistema de impuestos. • Ello dado que una parte del efecto positivo del aumento del gasto sobre el ingreso y/o producto se va endógenamente a nueva recaudación (reduciendo el ingreso disponible de las familias y con ello la demanda y con ello la oferta…), lo que constituye una fuga en el “circuito de renta”. • Pero también vale la lectura en el sentido inverso: si el gasto público disminuye, el impacto a la baja en el producto también será menor que sin este tipo de impuestos. Interpretación sobre el funcionamiento de la política fiscal (I) • La existencia de estabilizadores automáticos, reduce la amplitud de las fluctuaciones económicas, pero no las elimina. • Por eso, las medidas fiscales discrecionales procuran reducir aún más tales fluctuaciones. • Recuerden que la política fiscal activa de tipo keynesiana procura estabilizar la economía y no solo eso, también PERMANENTEMENTE procurar que se esté en pleno empleo manejando el corto plazo la demanda agregada, y confiando a su vez que ello fomentará el aumento del PIB potencial en el largo plazo. • Asimismo, el keynesianismo también (lo vimos al tratar la teorías de la inflación) entienden que la inflación es un problema de exceso de demanda, por lo cual también por este lado se requerirán políticas fiscales de estabilización de la demanda agregada. • Es decir compatibilizar los objetivos conflictivos que debe enfrentar la política económica, pero buscando sí o sí el máximo crecimiento y menor desempleo. Interpretación sobre el funcionamiento de la política fiscal (II) • Incluso la política fiscal así pensada, procurará enfrentar los efectos de los estabilizadores automáticos que pueden conllevar “rémora fiscal” antes de llegarse al pleno empleo. • Así se realizarían devoluciones de impuestos, cuando exista mayor recaudación por crecimiento económico pero aún no se esté en pleno empleo. • Esto estaría en contra de la idea de tener superávit fiscales en los momentos de expansión, pero se explica porque todavía no se estaría en auge, porque aún hay mucho desempleo… • En un mundo con déficit fiscales característicos en muchos países, esta idea pierde bastante sentido!! Interpretación sobre el funcionamiento de la política fiscal (III) • En todo caso, el problema es visualizar si el movimiento de los resultados fiscales es consecuencia de los estabilizadores automáticos o de una política fiscal discrecional. • Así, un déficit fiscal en una fase recesiva puede significar: – Mera caída de la recaudación (política fiscal pasiva o DF pasivo). – Eso, más medidas discrecionales para aumentar la demanda agregada para ayudar a salir de la recesión (política fiscal activa o DF activo). La alternativa: mantener el equilibrio fiscal • Puede ocurrir que el gobierno no permita que exista déficit fiscal (disminuyendo el gasto o aumentando impuestos), incluso como resultado de los estabilizadores automáticos. • Ello para los keynesianos empeoraría las cosas, manteniéndose el déficit fiscal. • Incluso el Teorema de Haavelmo dice que ante un equilibrio fiscal, el aumento del gasto con igual aumento de impuestos (es decir, manteniendo el equilibrio) tiene consecuencias positivas sobre el PIB. • Se puede demostrar fácilmente, que ahora ya no hay multiplicador, y el impacto en la demanda agregada, y por tanto en el PIB si existe desempleo, es solo de una vez e igual al aumento del gasto. • Pero ello indica a los keynesianos de alguna forma que el equilibrio presupuestal no sirve como regla de actuación de la política económica, no permite la función de estabilización de la misma. Incremento del gasto público con presupuesto equilibrado • Este resultado se da siempre en el caso de impuestos de suma fija. • La explicación es la siguiente: – La variación del producto provocada por una variación del gasto público es: Y = [1 / (1 – c)] * G – La variación del producto provocada por un cambio en los impuestos (de suma fija) es: Y = [– c / (1 – c)] * T • La variación del producto de equilibrio es la suma de ambas variaciones: Y = [1 / (1 – c)] * G + [– c / (1 – c)] * T • como G = T, escribimos: Y = [1 / (1 – c)] * G + [– c / (1 – c)] * G = {[1 / (1 – c)] – [c / (1 – c)]} * G Y = [(1 – c) / (1 – c)] * G = G El efecto amplificador del multiplicador está ausente en este caso. Pero igual hay efectos sobre la demanda agregada!!! En resumen • El déficit fiscal efectivo (o real) no indica satisfactoriamente la influencia de la política fiscal como reguladora de la coyu8ntura económica. • El saldo presupuestal (o fiscal) efectivo (o real) se calcula como: SP = T – G = T0 + t * Y – Gç • Así, depende del nivel de producto (o actividad) de la economía. • Es permeable a la actuación de los estabilizadores automáticos. • Entonces no sirve para ver si se esta usando y en qué medida la política fiscal de forma activa. • Por ello se idearon desde los 60s indicadores alternativos: – Saldo presupuestal de pleno empelo (SPPE) y la idea de la “rémora fiscal” en los 60’s. – Luego en los 80’s aparece la conceptualización de déficit estructural vs déficit coyuntural o cíclico. Saldo presupuestal de pleno empleo: la idea • Dado que la idea última del keynesianismo (sobre todo en los 60’s) es lograr el pleno empleo, este indicador sirvió para justificar déficit (ya no solo transitorios) en su búsqueda. • Así, no importa el DF efectivo o la situación de la coyuntura económica, lo que interesa el nivel de G y T, y por tanto de DF, compatibles con una situación de pleno empelo. • Es decir, aquel que compense el nivel de actividad económico presente para situar a la economía lo mas cerca posible del pleno empleo. • En definitiva, importa el SPPE y no SP efectivo. SPPE: el cálculo • SPPE = T* – G = T0 + t * YPE – G • Donde Y* es el nivel de tributos que se obtendría en pleno empleo, de forma que (t * YPE) ya no depende del PIB rela observado, sino del PIB de pleno empleo estimado. • Así, el SPPE resulta ser algo así como el déficit fiscal necesario para estar (o volver a estar) en pleno empleo. • Vínculo con el SP efectivo: SPPE – SP = [(t * YPE) – G] – [(t * Y) - G] => SPPE – SP = t * (YPE – Y) • Tres posibles situaciones: a) YPE = Y => SPPE = SP => única situación donde se justifica la existencia de Equilibrio presupuestal. b) YPE < Y => SPPE < SP c) YPE > Y => SPPE > SP (en caso de ser déficit ello implica que el DPPE < DP) La diferencia entre ambos responde a que la producción efectiva difiere de la pleno empleo, lo que afecta los ingresos vía estabilizadores automáticos. Dicha diferencia mide pues el componente cíclico del déficit fiscal, es decir, el resultado de los estabilizadores automáticos, no de la Política fiscal discrecional!!! • • • Gráficamente… Ventajas del SPPE 1. Buen indicador del sentido de las medidas discrecionales de la política fiscal. 2. Escudo protector frente a malas decisiones de política fiscal al eliminar las influencias que en ella generan la situación coyuntural de la economía. 3. Indica la magnitud del resultado presupuestal o fiscal que conduce a una situaciones de PE => el que debe compensar exactamente para ese nivel de PIB, la diferencia existente entre la inversión y el ahorro en el sector privado de la economía. Críticas al SPPE 1. Estrictas: si hay recesiones prolongadas => esta visión no tiene sentido, porque déficit fiscales persistentes tienen problemas de inflación y/o de deuda. 2. Más en general, lo ya dicho: la crisis de los 70’s conllevó una fuerte crítica a la acción del Estado, por ineficiente en la asignación de recursos y en particular por generadora de inflación y aumentos de deuda. • Asimismo, se pasó a priorizar la estabilidad de precios frente al pleno empleo, y a privilegiar la política monetaria versus la fiscal. Así, más allá de que en recesiones pueda haber aumentos del gasto o caída de los tributos, lo más normal es el Juego de los Bcos Centrales entre inflación y PIB, manejando la tasa de interés hacia arriba o hacia abajo. El debate en torno a la curva de Phillips (recta en el largo plazo para los monetaristas, inexistente también en el corto para los nuevos macroeconomistas clásicos) fue un golpe duro para la política económica keynesiana en general. El reconocimiento por parte de lso propios postkeynesianos de que la política fiscal keynesiana “clásica” tiene pocos efectos en la reducción del desempleo, hoy mucho más multicausal y distintos al que pensó y vivió Keynes. La complejidad que impone la globalización: movimientos de capitales vertiginosos, importancia del TC, integración económica con imposición de reglas tanto monetarias como fiscales, exigencias de organismos internaciones, etc… • • • 3 observaciones antes de seguir 1. Una cosa es el aumento del gasto y otra el peso del Estado en la economía, el que no ha caído decisivamente pos 80’s… 2. La política fiscal no es solo cuestión de aumentos del gasto o de caída de tributos, importa también su composición. 3. En ese marco, el texto de Cuadrado Roura se subestima su vinculación con los objetivos de distribución de la riqueza y calidad de vida. SP estructural versus coyuntural • En todo este marco, el déficit fiscal pasó a ser algo a evitar, e incluso perjudicial. • En esos momentos aparece el concepto de saldo presupuestal versus coyuntural. • • La idea es que los déficit deben tender a desaparecer. No obstante, debe distinguirse entre el SP estructural (resultado de actuaciones discrecionales de política fiscal activa), del SP coyuntural (resultado del impacto de la situaciones económica actual sobre los estabilizadores automáticos). Para diferenciarlos, el SP estructural es aquel que se daría en situación de PIB real = a PIB potencial (aquel compatible con el equilibrio macro, en particular de los precios). Es decir, ya no en situación de PIB de pleno empleo. • • • Esto tiene problemas conceptuales y empíricos en su estimación: cómo calcular el PIB potencial, cuáles gastos y tributos dependen del PIB, etc. Pero existen estudios que intentan estimarlos y ver si hay política fiscal discrecional y cuál es su dirección. • Son cálculos que si bien con diferencias, se parecen a aquel SPPE de los 60’s. • Las ventajas por tanto también son similares : 1. Observar mejor el efecto macroeconómico de la política fiscal. 2. Ayuda a coordinar la política fiscal con la monetaria (dado que esta saber mejor la dirección y magnitud del estimulo o contracción fiscal). 3. Facilita planificación presupuestaria y con ello ayuda a una mejor gestión de la deuda pública. Limitaciones de la política fiscal • Retardos internos. De ser muy amplio el desfasaje temporal entre que se decide un mayor o menor gasto y que este se ejecuta, la política fiscal podrías ser desestabilizadora. • Existen distintos retardes de la política fiscal: – De reconocimiento de la necesidad de actuar. – De decisión de actuar (hay que modificar presupuestos o rendiciones de cuenta que son quinquenales o anuales, etc…). – Si bien muy menores respecto a la política monetaria, también aquí existen retardos externos dependiendo del instrumento que se utilice. • Cambios en algunos impuestos impactan rápido en los ingresos públicos y en la conducta de los privados • Pero el aumento del gasto, más allá de su impacto directo, para que se pongan en acción los multiplicadores y de aceleración pasa tiempo!! • Finalmente, el impacto en la demanda agregad debe pegar en la producción efectiva nacional!!! Agenda de clases… • En próxima clase trabajaremos ya sobre la efectividad de las políticas monetaria y fiscal en el marco del Modelo IS-LM. • En economía cerrada y abierta. • Luego pasaremos, siempre en ese marco de análisis, a la política mixta o uso combinado y necesidad de coordinación entre ambas. Bibliografía: • Cuadrado Roura Cap. 12 segunda parte. • Sachs y Larrain Cap. 9