El fenómeno de las sociedades municipales

Presupuesto y Gasto Público 65/2011: 131-158
Secretaría General de Presupuestos y Gastos
© 2011, Instituto de Estudios Fiscales
El fenómeno de las sociedades municipales: un estudio
comparativo de su evolución y gobernanza en Italia
y España (*)
DR. EMILIO MARTÍN VALLESPÍN
Universidad de Zaragoza
DRA. CRISTINA GIANFELICI
Universidad de Bolonia, Italia
Recibido: Enero 2011
Aceptado: Marzo 2011
Resumen
El fenómeno de las sociedades municipales ha experimentado un notable auge en la mayoría de países europeos, lle­
gando algunos municipios a constituir verdaderos holdings municipales. La provisión de servicios públicos a través
de este tipo de sociedades obliga a la administración local a establecer nuevos mecanismos de control para tratar de
alinear los intereses económicos y sociales. Este trabajo estudia la estructura y composición del sector público em­
presarial local en Italia y España así como las características de los estilos de gobernanza aplicados en el control de
dichas entidades. Los resultados ponen de manifiesto, entre otros aspectos, la influencia del porcentaje de participa­
ción del municipio en el capital de la sociedad sobre los mecanismos de control adoptados y la intensidad de los mis­
mos.
Palabras clave: empresas públicas, gobernanza, administración local, control, transparencia.
Clasificación JEL: H44, H11, H70.
Abstract
During the last decade, the number of local public utilities has experienced a significant increase in Europe. The pro­
vision of public services throughout this type of companies requires municipalities to establish different forms of
control and regulation in order to align economic and social interests. This paper analyses the structure and composi­
tion of the Italian and Spanish systems of local public utilities and the characteristics of the governance mechanisms
applied by municipalities to steer and monitor their companies. The results evidence that the ownership participation
level determine the mechanisms adopted by the local authorities when applying external control on public utilities.
Key words: local public utilities, governance, municipalities, control, accountability.
JEL Classification: H44, H11, H70.
(*) Este trabajo ha sido financiado por el Plan Nacional de I+D+i a través del proyecto ECO2010-17463
(ECON/FEDER).
132
1.
Emilio Martín Vallespín y Cristina Gianfelici
Introducción
En las últimas dos décadas el sector público local ha experimentado un proceso de des­
centralización y liberalización en la prestación de servicios cuyas consecuencias también
afectan al modelo organizativo de una administración local cuya función tradicional de pro­
veedora directa de servicios ha ido paulatinamente siendo sustituida por la de reguladora de
servicios prestados por terceros sujetos de derecho privado. La externalización de servicios y
la creación de sociedades de capital mixto se presentan como modelos de gestión más flexi­
bles (Fortin y Hassel, 2000; Benito y Bastida, 2007) que la gestión directa. En este contexto,
el fenómeno de las sociedades participadas por las administraciones municipales está co­
brando una creciente importancia en la mayoría de países europeos, que en la última década
han incrementado espectacularmente su censo de empresas públicas y de otros organismos
autónomos, aunque persisten importantes diferencias tanto en la instrumentalización jurídica
de las sociedades como en las actividades económicas principalmente afectadas en cada país
(Dexia, 2004). Algunas de las razones que ayudan a explicar la reciente evolución del fenó­
meno en Europa están vinculadas a los fallos en la oferta pública, y a los tratados europeos en
materia de convergencia europea que han impulsado la liberalización de mercados (Barea y
Corona, 1996). El argumento era que el fomento de la competencia conseguiría mejorar la
eficiencia y eficacia en la prestación de servicios públicos locales junto con una mayor ade­
cuación a las necesidades del ciudadano. Frente a esta posición, surge una corriente de opi­
nión que, apoyada en las evidencias empíricas aportadas por un buen de número de académi­
cos y profesionales, sostiene que la mayor parte de estas reformas han fracasado y que ni se
ha mejorado la accesibilidad del ciudadano a determinados servicios públicos esenciales ni
la eficiencia económica en la prestación del servicio (Pollit y Talbot, 2004; Cheema and Ron­
dinelli, 2007). De esta forma, la clave de la eficiencia y eficacia en la prestación de servicios
públicos que permita alinear los objetivos económicos y sociales podría encontrarse no tanto
en la naturaleza de las entidades responsables del suministro (empresas públicas, privadas o
mixtas) sino en los instrumentos de gestión y control utilizados por la autoridad pública, es
decir de los mecanismos de gobernanza (Buck et al., 2005).
Este trabajo estudia el fenómeno de los holdings municipales en Italia y España, dos
países que comparten una misma cultura administrativa y organizativa propia del denomina­
do modelo sur-europeo de administración pública (Kickert, 1997; Pollitt y Bouckaert, 2000).
El objetivo del mismo es analizar la difusión del fenómeno en ambos países y a partir de la
evidencia empírica tratar las características y las diferencias de los modelos de gobernanza
utilizados en ambos países desde el punto de vista del control de las organizaciones, de la efi­
ciencia en la prestación del servicio y del impacto de la actividad en las cuentas públicas.
La primera parte del trabajo ofrece, a partir de la información proporcionada por distin­
tas bases de datos institucionales, una visión general del fenómeno de la participación de los
municipios en el capital de empresas proveedoras de servicios públicos en Italia y España. El
objetivo de este apartado es reflejar el grado de desarrollo del fenómeno en ambos países, te­
niendo en cuenta el número de entidades y municipios afectados así como de otras variables
significativas como la naturaleza jurídica de las sociedades constituidas, el porcentaje de par­
ticipación de los municipios en el capital de las mismas y el efecto sobre las cuentas públi­
El fenómeno de las sociedades municipales...
133
cas. La segunda parte busca identificar, a la luz de la literatura, las principales características
instrumentales y procedimientos que definen un buen modelo de gobernanza de las empresas
municipales. Por último, la tercera parte del trabajo analiza el estilo de gobernanza aplicado
por algunas ciudades representativas de ambos países en la gestión de sus Holdings munici­
pales a partir del tipo de instrumentos y procedimientos aplicados para ejercer el control so­
bre las empresas participadas y su impacto tanto en las cuentas financieras del municipio
como en la calidad del servicio prestado. El objetivo de esta parte, concierne a la verificación
del modelo de gobernanza esbozado en la parte teórica por parte de algunos municipios de
ambos países tratando de identificar tanto patrones comunes de comportamiento como las
principales diferencias en los estilos de gestión aplicados.
2. El fenómeno de las empresas públicas municipales en Italia
y España
2.1.
El contexto italiano
Actualmente, el fenómeno de los Holdings municipales mueve grandes intereses eco­
nómicos y presenta un fuerte impacto sobre las cuentas públicas en Italia. El período clave en
la expansión del sistema de empresas públicas locales italiano corresponde con la década de
los 90, como consecuencia de los procesos de desregularización y liberalización en la provi­
sión de servicios públicos llevados a cabo para cumplir con las exigencias de las Directivas
Europeas de reducción del déficit público y libre competencia (Bognetti and Robotti, 2003).
La primera ronda de reformas comenzó a principios de la década con el objetivo de disminuir
el coste de los servicios públicos y reducir déficits otorgando un mayor grado de autonomía a
las empresas municipales. La segunda ronda tuvo lugar a finales de la misma, como conse­
cuencia de los requisitos impuestos desde la Unión Europea en relación a la liberalización de
sectores específicos como el transporte público, la electricidad o el gas.
A continuación vamos a presentar un marco general de la situación actual de las empre­
sas municipales en el ámbito italiano a partir de la información obtenida en la base de datos
del departamento de la Función Pública, relativa a los consorcios y las sociedades participa­
das por las administraciones públicas en 2008 (www.consoc.it).
El número de empresas participadas por municipios italianos suman un total de 30.072
(véase Cuadro 1); de las cuales, el 59,17% son sociedades y el 40,83% restante son consor­
cios entre entidades locales (Testo Unico degli Enti Locali T. U. E. L., art. 31). Prestando
atención al comportamiento de las distintas áreas geográficas del país, según la clasificación
efectuada por el Instituto de Estadística Italiano (http://www.istat.it/) podemos comprobar
que el fenómeno de las empresas municipales es particularmente intenso en las regiones del
Norte-Oeste (Piamonte, Val d’Aosta, Liguria y Lombardía) con 12.787 empresas, es decir, el
42,52% del total. Le siguen las regiones del nordeste (Trentino-Alto Adigio, Veneto, Friuli
Venezia Giulia, Emilia-Romaña) y del centro (Toscana, Umbria, Marche y Lazio), con 8.524
vinculadas y 5.265 respectivamente. En el polo opuesto, la repercusión del fenómeno está
menos extendida por las regiones del sur (Abruzos, Molise, Campania, Apulia, Basilicata y
134
Emilio Martín Vallespín y Cristina Gianfelici
Calabria) y en las islas (Sicilia y Cerdeña), donde el número de empresas participadas por los
municipios representa el 8,45% y 3,17% del total. Por lo que respecta a la forma jurídica de
las sociedades participadas, salvo en el caso las Islas, el número de empresas supera al de
consorcios, aunque el porcentaje de consorcios es muy significativo en todo el país por enci­
ma del 40%.
Tabla 1
Empresas participadas por municipios italianos
Noreste
N.º entidades
participadas
consorcios
empresas
Noroeste
Centro
Sur
Islas
8.524 100% 12.787 100% 5.265 100% 2.541 100%
3.031 35,56% 5.698 44,56% 1.748 33,20% 1.232 48,48%
5.493 64,44% 7.089 55,44% 3.517 66,80% 1.309 51,52%
% Entidades
participadas
sobre el total
28,35%
42,52%
17,51%
965
568
387
8,45%
ITALIA
100% 30.072 100%
59,48% 12.277 40,83%
40,52% 17.795 59,17%
3,17%
100%
Fuente: elaboración propia.
El número de administraciones municipales que poseen una participación directa en al
menos una empresa o consorcio es 5.419 (véase Tabla 2); lo que supone que el 66,89% de los
municipios italianos participa de este fenómeno. Nuevamente los municipios del noreste y
del Norte-Oeste son los más involucrados, afectando al 80% de ellos, mientras que en el Sur
y en las islas afecta a poco más de 30 administraciones municipales.
Tabla 2
Municipios en Italia con empresas municipales
Noreste
N.º
participaciones
Más de 10
Entre 5 y 10
Menos de 5
Municipios con
participaciones
Total Municipios
Municipios
Noroeste
Centro
%
Municipios
%
Municipios
153
841
334
11,52%
63,33%
25,15%
161
1.203
1095
6,55%
48,92%
44,53%
158
374
209
21,32%
50,47%
28,21%
1.328
1.480
89,73%
100%
2.459
3.061
80,33%
100%
741
1.003
73,88%
100%
%
Sur
Municipios
Islas
%
Muni­
cipios
%
16
224
397
2,51%
35,16%
62,33%
6
69
179
2,36%
27,17%
70,47%
637
1.790
35,59%
100%
254
767
33,12%
100%
Fuente: elaboración propia.
En casi todos los casos, los holdings municipales italianos están compuestos por una
cartera de menos de 10 empresas, si bien en la región Centro el porcentaje de municipios que
tienen participación en más de 10 empresas supera el 20%. Por el contrario, en el Sur y en las
135
El fenómeno de las sociedades municipales...
Islas, el caso más frecuente es el de municipios con menos de cinco empresas; lo que vuelve
a evidenciar el menor desarrollo del fenómeno en estas regiones (véase Tabla 2)
La participación del municipio en el capital de las empresas (véase Tabla 3) suele ser
inferior al 10% lo cual indica una participación minoritaria en el capital lejos del control de
la entidad. Precisamente es en la región Centro-Norte, donde las participaciones de los muni­
cipios en el capital están particularmente diluidas con un porcentaje ínfimo inferior al 1%.
Por el contrario en raras ocasiones las participaciones de los municipios son superiores al
20%, de mayoría ó totalitarias.
Tabla 3
Porcentaje de participación de los municipios en el capital de las empresas
Noreste
% participación
en el capital Socie- %
dades
Noroeste
Sociedades
menos de 1%
3.851 45,18% 5.477
¿1% y < 10%
3.215 37,72% 5.289
¿10% y < 20%
507 5,95%
746
¿20% y < 50%
517 6,07%
626
¿50% y < 100%
283 3,32%
384
100%
151 1,76%
265
Total sociedades 8.524 100% 12.787
%
Centro
Sociedades
Sur
%
Sociedades
42,83% 2.187 41,54% 746
41,36% 2.030 38,56% 1.261
5,83%
323 6,13%
153
4,90%
308 5,85%
165
3,00%
249 4,73%
117
2,08%
168 3,19%
99
100% 5.265 100% 2.541
Islas
ITALIA
%
Sociedades
%
Socie­
dades
%
29,36%
49,63%
6,02%
6,49%
4,60%
3,90%
100%
266
402
111
98
44
34
955
27,85%
42,09%
11,62%
10,26%
4,61%
3,57%
100%
12.527
12.197
1.840
1.714
1.077
717
30.072
41,66%
40,56%
6,12%
5,70%
3,58%
2,38%
100%
Fuente: elaboración propia.
Otra información interesante concierne a los gastos que los municipios italianos tienen
que soportar en relación a sus empresas participadas, cuyo total supera los 5.433 millones de
euros. En la práctica, la mayoría de empresas participadas no supone ningún coste para los
municipios salvo en los pertenecientes a las islas (véase Cuadro 4). En el polo opuesto, los
municipios tienen que asumir gastos anuales superiores a 100.000 € en prácticamente el
10% de las sociedades en que participan, lo que hace que en términos globales la carga finan­
ciera de las sociedades participadas sobre las arcas públicas no sea despreciable.
Tabla 4
Gasto de los municipios italianos en las sociedades participadas
Noreste
Volumen
de gasto (€)
Sociedades
%
Noroeste
Sociedades
%
Centro
Sociedades
0
5.010 58,78% 5.860 45,83% 2.741
¿ 0 y < 1.000
673 7,90% 1.491 11,66% 466
¿ 1.000 y < 10.000 1.282 15,04% 2.006 15,69% 878
¿ 10.000 y < 100.000 870 10,21% 2.144 16,77% 677
¿ 100.000
689 8,08% 1.286 10,06% 503
Total sociedades
8.524 100% 12.787 100% 5.265
Fuente: elaboración propia.
%
Sur
Sociedades
Islas
%
Sociedades
ITALIA
%
Socie­
dades
%
52,06% 1.245 49,00% 274 28,69% 15.130 50,31%
8,85% 273 10,74% 74 7,75% 2.977 9,90%
16,68% 556 21,88% 334 34,97% 5.056 16,81%
12,86% 256 10,07% 163 17,07% 4.110 13,67%
9,55% 211 8,30% 110 11,52% 2.799 9,31%
100% 2.541 100% 955 100% 30.072 100%
136
Emilio Martín Vallespín y Cristina Gianfelici
Además, es interesante observar que, como cabría esperar, la distribución del gasto no
se corresponde ni con la distribución territorial de las sociedades, ni de los municipios con
participaciones (véase Cuadro 5). En este caso, las regiones del Centro, Sur e Islas muestran
un nivel de gasto sobredimensionado respecto al que cabría esperar de ellas de acuerdo al ni­
vel de penetración del fenómeno en dichas regiones. Por el contrario, en la región Noreste,
donde se encuentran el 24,5% de los municipios con participación en sociedades y que con­
centra a más del 28% de las empresas públicas, el porcentaje de gasto apenas alcanza el
13,5% del gasto total.
Tabla 5
Distribución del gasto de los municipios italianos en las sociedades municipales
Noreste
Noroeste
Centro
Sur
Islas
Italia
total Gasto (€)
% Gasto
% sociedades
% Municipios con
sociedades
731.753.729
2.282.677.727
1.281.717.103
754.574.192
392.837.509
5.443.560.260
13%
42%
24%
14%
7%
100%
28%
43%
18%
8%
3%
100%
24%
45%
14%
12%
5%
100%
Fuente: elaboración propia.
2.2.
El contexto español
El sector público empresarial ha presentado en España una dimensión relativamente pe­
queña en comparación con la media existente en otros estados miembros de la Unión Europea.
Tanto en porcentaje de población activa ocupada en el sector como en valor añadido originado
en el ámbito empresarial y en formación bruta de capital, las cifras correspondientes al sector
público empresarial en España se han situado por debajo del promedio correspondiente a los
países miembros de la UE (Barea y Corona, 1996; Dexia Report, 2004; Utrilla, 2007).
Desde un punto de vista jurídico, en España, se considera empresa pública aquella que
reúne dos características (Ley 4/2007, de transparencia de las relaciones entre las Adminis­
traciones Públicas y las empresas públicas y de transparencia financiera):
a) Es una empresa: Se trata de una unidad institucional que actúa como un productor
de mercado, lo que implica que vende su producción a precios económicamente
significativos (sus ventas deben cubrir más del 50% de sus costes de producción/el
precio influye de forma significativa en las cantidades que productores y consumi­
dores están dispuestos a suministrar y adquirir, respectivamente).
b) Es pública: Las Administraciones Públicas controlan dicha unidad al tener capaci­
dad para determinar la política general de la misma mediante el nombramiento de
sus administradores. Este control puede ejercerse mediante la posesión de más de
la mitad de las acciones con derecho a voto o mediante una disposición legal que
permite controlar la empresa.
137
El fenómeno de las sociedades municipales...
La economía española ofrece algunas paradojas importantes en relación a la evolución
del sector público empresarial de las distintas administraciones. Por un lado, desde el ámbito
del Estado Central se ha procedido a reducir mediante privatizaciones el número de empresas
públicas, en sintonía con la tendencia observada durante los últimos años en buena parte de
las economías mundiales. Los motivos que han amparado dichos procesos de privatización
son diversos, pero en términos generales pueden resumirse en tres: mejora de la eficiencia,
obtención de ingresos y fines distributivos (Yarrow, 1986; Stiglitz, 1992, Albi, González-Pá­
ramo y Zubiri, 2000; Cuervo, 2004). Por otro lado, a diferencia de la Administración Central,
las comunidades autónomas y corporaciones locales han seguido el camino inverso y en el
mismo período han multiplicado el número de empresas públicas en las que participan. Así,
las 664 sociedades participadas por algún tipo de Administración Territorial en 1999 se han
convertido en más de 3000 a finales de 2008. La Tabla 6 describe la distribución de socieda­
des participadas por entidades locales en algunas regiones españolas de referencia.
Tabla 6
Evolución del número de sociedades con participación de las Administraciones Territoriales
COMUNIDAD AUTÓNOMA
1999
2008
ANDALUCÍA
ARAGÓN
ASTURIAS
BALEARES
CANARIAS
CANTABRIA
CASTILLA-LA MANCHA
JUNTA CASTILLA Y LEÓN
CATALUÑA
EXTREMADURA
GALICIA
COMUNIDAD DE MADRID
REGIÓN DE MURCIA
NAVARRA
LA RIOJA
COMUNIDAD VALENCIANA
EUSKADI
CIUDAD AUTÓNOMA DE CEUTA
CIUDAD AUTÓNOMA DE MELILLA
126
18
21
8
38
15
18
3
65
18
28
32
8
43
7
80
136
698
115
73
176
133
55
78
106
644
86
93
175
91
58
15
137
303
14
5
TOTAL AA.TT.
664
3.055
Fuente: Informe Sector Público Empresarial (Ministerio de Economía y Hacienda).
El aumento del número de empresas públicas ha sido generalizado en todo el territorio
español, pero llama la atención el caso de regiones como Aragón, Cataluña, Murcia y sobre
todo Baleares y Castilla la Mancha cuya tasa de crecimiento ha sido muy superior a la media.
Además, tres comunidades, Andalucía, Cataluña y Euskadi se reparten más del 50% de las
entidades. Atendiendo a la forma jurídica de las mismas, la empresa pública es la forma or­
ganizacional más generalizada entre las sociedades en las que participan las administracio­
nes públicas territoriales, siendo el número de empresas muy superior al de consorcios, que
138
Emilio Martín Vallespín y Cristina Gianfelici
en media representan poco más del 30% del total. No obstante, en algunas regiones como
Castilla León, Cataluña, y sobre todo Baleares el porcentaje de consorcios alcanza niveles
superiores al 40% (ver Tabla 7). Los Consorcios públicos resultan de la agrupación de enti­
dades públicas de diferente orden, siendo posible además la participación de entidades priva­
das, para la gestión de servicios. Dadas las características descritas, los consorcios suponen
una técnica atractiva por su capacidad de adaptación a las necesidades de gestión de los ser­
vicios públicos como la gestión y tratamiento de residuos, la gestión y suministro de agua, la
gestión de teatros, museos o la organización de algún evento en el que estén implicadas va­
rias administraciones públicas. En particular, la creación de consorcios es una forma de ex­
ternalización habitualmente elegida por municipios pequeños que se asocian para prestar ser­
vicios conjuntamente (Torres y Pina, 2002).
Tabla 7
Estructura del sector público empresarial en el ámbito territorial. Año 2008
COMUNIDAD AUTÓNOMA
ANDALUCÍA
ARAGÓN
ASTURIAS
BALEARES
CANARIAS
CANTABRIA
CASTILLA-LA MANCHA
JUNTA CASTILLA Y LEÓN
CATALUÑA
EXTREMADURA
GALICIA
COMUNIDAD DE MADRID
REGIÓN DE MURCIA
NAVARRA
LA RIOJA
COMUNIDAD VALENCIANA
EUSKADI
CIUDAD AUTÓNOMA DE CEUTA
CIUDAD AUTÓNOMA DE MELILLA
TOTAL AA.TT.
Empresas Consorcios
TOTAL
440
87
60
60
112
48
47
62
374
58
67
136
59
51
13
102
281
13
4
258
28
13
116
21
7
31
44
270
28
26
39
32
7
2
35
22
1
1
698
115
73
176
133
55
78
106
644
86
93
175
91
58
15
137
303
14
5
2074
68%
981
32%
3.055
100%
Fuente: Informe Sector Público Empresarial (Ministerio de Economía y Hacienda).
En el caso de la administración local, el censo de sociedades municipales ha pasado de
467 en 1999 a 1.924 en 2008, de las cuales 1108 son empresas municipales (ver Tabla 8). De
esta forma, más del 50% del sector público empresarial está participado por entidades loca­
les. En general los Holdings municipales están formados por una cartera inferior a tres em­
presas ya que sólo alrededor de 60 de los 8112 municipios españoles (IGAE, 2009a) cuentan
con 5 o más sociedades. De ellos, sólo los ayuntamientos de Barcelona, Madrid, San Sebas­
tián, Tenerife, Zaragoza, Estepona, Marbella y Reus suman más de 15. La Tabla 8, muestra
además el grado de participación de los municipios en el capital de las sociedades participa­
das, observándose que en más del 80% de los casos dichas empresas son propiedad exclusiva
139
El fenómeno de las sociedades municipales...
del municipio. En el resto de casos, los principales socios de los ayuntamientos suelen ser
otras administraciones territoriales provinciales o regionales, de tal forma que casi el 95% de
las empresas son 100% capital público (Dexia Report, 2004). Por el contrario en menos del
10% de las sociedades, la participación municipal es minoritaria.
Tabla 8
Grado de participación de los municipios españoles en empresas públicas. Año 2008
Grado de Participación del municipio en el capital
REGIÓN
ANDALUCÍA
ARAGÓN
ASTURIAS
BALEARES
CANARIAS
CANTABRIA
CASTILLA-LA MANCHA
JUNTA CASTILLA Y LEÓN
CATALUÑA
EXTREMADURA
GALICIA
COMUNIDAD DE MADRID
REGIÓN DE MURCIA
NAVARRA
LA RIOJA
COMUNIDAD
VALENCIANA
EUSKADI
CEUTA
MELILLA
TOTAL Municipios
Empresas
Municipales
100%
<100% y
>90%
<90% y
>80%
<70% y
>60%
<60% y
>50%
<50%
322
26
21
22
48
13
20
38
246
26
22
67
30
7
3
275
16
11
21
39
6
18
26
187
24
17
54
21
7
2
11
3
0
1
0
1
0
4
12
1
0
2
1
0
0
6
2
1
0
0
0
0
0
14
0
1
2
1
0
0
1
0
1
0
0
0
0
2
6
0
0
0
0
0
0
17
1
2
0
2
1
0
3
11
1
3
4
7
0
0
12
4
6
0
7
5
2
3
16
0
1
5
0
0
1
37
143
13
4
26
128
13
4
2
2
0
0
0
1
0
0
1
1
0
0
3
3
0
0
5
8
0
0
1108
895
40
28
12
58
75
Al igual que en Italia, los principales campos de actuación de las sociedades municipa­
les son el saneamiento de aguas y gestión de residuos sólidos, la promoción cultural y depor­
tiva y en el caso de los municipios de mayor tamaño de empresas de comunicación y televi­
siones públicas. Por el contrario es menos frecuente la gestión de los servicios instrumentales
(por ejemplo limpieza de edificios públicos y gestión de las infraestructuras) a través de so­
ciedades públicas ya que estas actividades suelen externalizarse a empresas privadas.
Desde el punto de vista económico, la cuenta de resultados del sector empresarial local
español es deficitaria en el año 2008 en la mayoría de las regiones 1 salvo en Cataluña y Ma­
drid, que corresponden con los núcleos más poblados de población (ver Tabla 9). La falta de
rentabilidad de dichas empresas podría argumentarse como consecuencia de las característi­
cas del tipo de actividad que desempeñan (muchas de ellas destinadas a la provisión de servi­
cios de interés general o la promoción del desarrollo económico local) lo cual justificaría la
escasa participación del sector privado en el capital de dichas empresas, o bien podría reflejar
una ineficiencia en la gestión de dichas organizaciones por parte de la administración local
(Hernández, 2004; Urueña, 2004).
140
Emilio Martín Vallespín y Cristina Gianfelici
Tabla 9
Resultado económico de las sociedades municipales (mill €). Año 2008
Andalucía
Resultado Económico (€) –16.440.000
Cataluña
País Vasco
Comunidad
Valenciana
Castilla y
León
Madrid
38.169.644
–3.008.000
–49.684.799
–2.357.056
29.574.000
Fuente: Elaboración propia.
Finalmente, desde el punto de vista del endeudamiento, la Tabla 10 muestra la evolu­
ción del importe de la deuda de las empresas propiedad de las distintas administraciones pú­
blicas territoriales. Como puede observarse el crecimiento de las cifras de endeudamiento en
la administración local durante la última década ha sido importante, pero todavía lo ha sido
más en el caso de las empresas municipales que han quintuplicado su deuda (Figura 1).
Tabla 10
Evolución de la deuda de los municipios españoles y de las sociedades municipales (mill €)
Año
Deuda empresas municipales
Deuda municipios
Año 1999
Año 2001
Año 2003
Año 2005
Año 2007
Año 2009
1.361
14.748
2.237
15.359
2.967
17.719
3.601
20.092
4.777
23.874
7.855
28.587
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco de España.
Figura 1.
Evolución del endeudamiento en la administración local
(%)
700
600
500
400
300
200
100
0
Año
1999
Año
2001
Año
2003
Deuda empresas
Fuente: Elaboración propia.
Año
2005
Año
2007
Deuda municipios
Año
2009
El fenómeno de las sociedades municipales...
141
3. El control de las sociedades municipales: La dimensión
económico-empresarial de la gobernanza
Un municipio que adjudica a una sociedad participada municipal la gestión de un servi­
cio público local asume simultáneamente:
1. El papel de socio inversor, interesado en maximizar el beneficio y el valor de la
participación,
2. La responsabilidad de supervisión como entidad contratante y como garante con
respecto a los ciudadanos de la calidad y accesibilidad a los servicios esenciales,
así como del uso eficiente y eficaz de los recursos públicos que la sociedad partici­
pada consume.
Los objetivos asociados a las dos tareas, potencialmente en conflicto, deben tratar de
conciliarse en interés de la comunidad, mediante un adecuado sistema de gobernanza de las
sociedades participadas, que permita a la administración local controlar simultáneamente las
principales dimensiones del fenómeno.
En primer lugar, para que pueda ser realmente eficaz, la actividad de gobierno de las
empresas participadas debe ser confiada a una unidad organizativa específica dentro del or­
ganigrama del municipio, ubicada por ejemplo en un nivel intermedio entre los órganos polí­
ticos y la estructura administrativa. Su función consistiría en representar al municipio en las
negociaciones cotidianas con las empresas vinculadas, haciendo valer el derecho institucio­
nal de participar en las tareas de dirección y control.
Teniendo en cuenta su papel crucial para una fructífera gestión de las participaciones, la
unidad encargada debe ser dotada de los recursos financieros y materiales necesarios como
de personal específico, con las adecuadas competencias jurídicas y económico-empresariales
adecuadas para el desempeño de su función. Además, las actuaciones del personal de dicha
unidad debe ser constantemente respaldada por el asesor delegado en las empresas participa­
das, referente político de las decisiones estratégicas en este ámbito, por el responsable del
servicio económico-financiero, guardián del equilibrio presupuestario de las cuentas públi­
cas locales, y por el director general, responsable de la organización y del buen funciona­
miento global de la unidad administrativa.
La misión de dirección y control del municipio sobre las empresas participadas debe te­
ner en cuenta estos tres elementos fundamentales:
1. el control empresarial,
2. la gestión del contrato de servicio,
3. el control institucional.
3.1.
El control societario
La primera dimensión, la empresarial, está orientada a la definición y aplicación de un
conjunto de normas jurídicas y técnicas que contribuyan a que las empresas participadas sean
142
Emilio Martín Vallespín y Cristina Gianfelici
gestionadas de manera eficiente y eficaz no sólo desde el punto de vista económico, sino
también conforme a los intereses del Municipio partícipe en el capital de la empresa y de los
otros agentes interesados (ciudadanos, empresas, etc.). En el caso de las empresas participa­
das por administraciones locales, el problema de la posible divergencia entre las prioridades
de la gestión del servicio y los intereses económicos derivados de la propiedad en términos
de rentabilidad es especialmente palpable (Airoldi, Brunetti and Coda, 1994). Los munici­
pios tienen la doble responsabilidad de optimizar la rentabilidad de los recursos públicos in­
vertidos en las empresas participadas, tanto en términos económicos como en términos de las
condiciones aplicadas en la prestación de servicios a la comunidad a la que representan.
Los instrumentos que el derecho de sociedades pone a disposición del municipio partí­
cipe son básicamente dos: las cláusulas estatutarias y los pactos parasociales 2 (Savioli,
2004). Los Estatutos establecen las reglas de funcionamiento de la sociedad participada; y
por tanto, es importante que el Ayuntamiento tenga un papel activo en su definición para que
dichas normas sean aptas para la protección de sus intereses. Si el Municipio es el único ac­
cionista o mayoritario tendrá amplios poderes de decisión, pero si su participación es minori­
taria necesitará establecer los pactos adecuados con otros socios que le faciliten la posibili­
dad de participar e influir en las deliberaciones políticas y, por tanto, sobre la gobernanza
empresarial.
La gestión de la empresa participada no debería ser confiada a un órgano unipersonal
sino a un consejo de administración. El Municipio debería tener la facultad para designar (y
en su caso retirar) al menos un miembro del consejo de administración y de las diferentes co­
misiones de control caso de existir. La relación entre el Municipio y sus representantes de­
legados en las empresas participadas es de naturaleza fiduciaria; por lo que los Estatutos
podrían prever como «justa causa» la salida de dichos representantes del consejo de adminis­
tración de la empresa tras el cese de sus cargos políticos dentro el consistorio. La elección y
la designación de los administradores debería estar sujeta a reglas claras establecidas en los
Estatutos que incluyan el cumplimiento con determinados requisitos de honorabilidad, de
profesionalidad y de incompatibilidad con otros cargos o intereses profesionales y perso­
nales.
Además, los estatutos deben de establecer de forma clara el alcance de las competen­
cias del órgano administrativo, dotándole del grado de autonomía necesario para agilizar la
toma de decisiones pero sin conceder el poder absoluto. Como primera medida, sería desea­
ble disponer de un código ético aprobado por la junta de accionistas que los administradores
deberán comprometerse a respetar en el acto de nombramiento. Además, convendría identifi­
car de manera específica aquellas decisiones cuya aprobación estaría reservada a la junta de
accionistas (por ejemplo la compra y cesión de participaciones, operaciones de endeuda­
miento superiores a una cuantía determinada), asumiendo que el resto de decisiones serán to­
madas por la unidad administrativa correspondiente de forma colegiada sin ser delegadas a
ningún administrador individual. En este sentido, otro aspecto fundamental que debería ser
recogido en los estatutos es la delimitación de las poderes atribuibles a los administradores
indicando en qué casos el Consejo puede delegar la facultad de representar a la sociedad y
los límites a los gastos de representación.
El fenómeno de las sociedades municipales...
143
Por otro lado, los estatutos deberían también comprometer al Consejo de Administra­
ción a elaborar y presentar cada año no sólo un informe de rendición de cuentas de la gestión
realizada sino también un programa de actividades y el presupuesto para el año siguiente que
deberá ser aprobado por la Junta de Accionistas. Finalmente, algunas disposiciones estatuta­
rias podrían definir criterios específicos relativos a la distribución de los posibles beneficios
derivadas de la gestión (reinversión, dividendos, etc.) o en su caso para el saneamiento de
pérdidas.
3.2.
La gestión del contrato de servicio
El contrato de servicio es el instrumento que regula la relación entre la entidad local
contratante y el sujeto adjudicatario de un servicio público externalizado. En caso de adjudi­
cación del servicio a una empresa participada por la propia entidad, el vínculo contractual se
suma a los instrumentos del derecho de sociedades para reforzar las prerrogativas de direc­
ción y control del Municipio. Los instrumentos del derecho de sociedades protegen princi­
palmente al Municipio en su calidad de propietario, y por tanto, el destino de los recursos pú­
blicos, mientras que el contrato de servicio está dirigido a apoyar al Municipio en su misión
de defender y proteger los intereses de los ciudadanos en relación a la utilización y accesibi­
lidad a los servicios públicos. Al tratarse de un documento de naturaleza negociada, su utili­
zación en beneficio de la eficiencia y eficacia social de la gestión depende principalmente de
la amplitud y exhaustividad en la redacción de sus cláusulas (Domberger, 1998). Sin entrar
en detalles, el contenido mínimo del contrato de servicios debería especificar:
1. la naturaleza de la prestación que constituye el objeto del contrato así como un ni­
vel mínimo exigible de cantidad y calidad en la prestación y el precio,
2. la duración del contrato,
3. aquellas obligaciones relativas a la gestión de la empresa adjudicataria. Por ejem­
plo: la elaboración y respeto de la Carta de Servicios, la transmisión periódica de
información al Municipio, la realización de revisiones periódicas y el manteni­
miento de los activos, el compromiso de realización de inversiones específicas....
4. las tareas de apoyo a la gestión a cargo del Municipio,
5. los momentos y forma de revisión del contrato,
6. las consecuencias económicas y contractuales de posibles incumplimientos y,
7. la regulación del ejercicio de las funciones de gestión y control por parte de la enti­
dad local.
3.3.
El control institucional
Como representantes de la ciudadanía, los municipios tienen la responsabilidad política
de identificar las necesidades de su comunidad y dar respuesta con los servicios y modelos
de gestión más adecuados, tratando de garantizar la idoneidad y la amplia accesibilidad de
144
Emilio Martín Vallespín y Cristina Gianfelici
los ciudadanos a las prestaciones básicas, así como el uso eficiente y eficaz de los recursos
públicos. Por tanto, el control institucional de las empresas participadas no representa una ta­
rea complementaria al control corporativo y contractual, sino que constituye la verdadera mi­
sión de la administración local. El control institucional, para ser eficaz, debe incluir otras ta­
reas diferentes a los aplicados en los controles corporativo y contractual que el municipio
debería desarrollar a través de una unidad organizativa propia específica.
En primer lugar, como apoyo en las decisiones de compra, mantenimiento en cartera o
enajenación de participaciones en otras empresas, es conveniente que el municipio acostum­
bre a efectuar las siguientes prácticas:
— Estudios de viabilidad organizativa, para evaluar las consecuencias sobre su propia
organización de la prestación de un determinado servicio a través de una empresa
participada en lugar utilizar otros modelos de gestión.
— Estudios de viabilidad técnica, para analizar el tipo de servicio que se quiere prestar
y si la empresa participada es la idónea para su suministro.
— Estudios de viabilidad económica y financiera.
Además, mediante la inclusión de cláusulas específicas en el contrato de servicio, el
municipio debe reservarse la supervisión de la actividad de las participadas. Las herramien­
tas más apropiadas para este fin son la consulta de información financiera y otros documen­
tos de la empresa (ej. presupuestos, cuentas anuales, actas de asambleas), y la inspección di­
recta sobre cuestiones relativas al volumen de servicios prestados, la recogida de quejas y
sugerencias de los usuarios junto con las encuestas de satisfacción (Benito y Bastida, 2007).
Obviamente, la información recogida no debe ser simplemente archivada, sino que debe ser
convenientemente revisada y reelaborada con el fin de facilitar la supervisión en la ejecución
del contrato de servicio y la toma de decisiones relativas a la activación de los procedimien­
tos sancionadores en caso de incumplimiento en los términos del contrato, para actualizar las
estrategias de inversión/desinversión y en general para optimizar la gobernanza de las empre­
sas participadas.
Los destinatarios de la información recogida y reelaborada deberían ser al menos el al­
calde, los concejales en materia de los servicios públicos prestados por las empresas partici­
padas así como los responsables de las unidades administrativas a cargo de la ejecución de
estas tareas (secretario general, director general, responsable del servicio económico-finan­
ciero, responsable de la unidad encargada del control de las empresas participadas). Además,
sería deseable que dicha información también fuera compartida con:
— los auditores del municipio, para facilitar un mayor control sobre todos los aspectos
del gobierno de la entidad;
— las propias empresas participadas, para establecer una leal y constructiva coopera­
ción en pos del interés común;
— los ciudadanos, en aplicación de los principios de rendición de cuentas en la gestión
pública y salud democrática (Borgonovi, 2002; Kettl, 2005).
El fenómeno de las sociedades municipales...
145
4. La gobernanza de las empresas públicas municipales: verificación
de la práctica
En esta parte del trabajo vamos a tratar de identificar cuales son las características de
los modelos de gobernanza utilizados por los municipios italianos y españoles para dirigir y
gestionar la cartera de sociedades en las que participa con objeto de señalar las principales
divergencias entre la práctica y la doctrina económico-empresarial.
Para ello hemos elaborado un cuestionario que se adjunta como anexo en el que se ana­
liza la posición de los municipios en relación a diferentes aspectos fundamentales de los mo­
delos de gobernanza y que están relacionados con el gobierno corporativo, el contrato de ser­
vicio y los mecanismos de control institucional.
4.1.
El caso italiano
En relación al contexto italiano, la investigación se centra en municipios con una carte­
ra de sociedades municipales relativamente amplia en la que cuenten con una participación
superior al 10% del capital en al menos 10 sociedades.
En particular hemos trabajado con una muestra de 6 municipios representativos de dife­
rentes áreas geográficas del país de los cuales hemos obtenido información mediante la
administración de cuestionarios, entrevistas directas y análisis documentales, relativa al
modo en que estos municipios gestionan en la práctica sus relaciones con las sociedades par­
ticipadas.
Un primer dato que se pone de manifiesto en el análisis de los valores de la cartera de la
muestra es la falta de una correlación directa entre el número de sociedades participadas y el
tamaño de los municipios, ya que todos ellos participaban en un número comprendido entre
10 y 25 sociedades con independencia tanto dimensión territorial y número de habitantes.
El 90% de los municipios analizados dispone dentro de la organización de una unidad
específica responsable del control de las sociedades participadas. La ubicación de dicha uni­
dad en el organigrama municipal suele estar vinculada al área de Economía en los departa­
mentos o también constituir una unidad directamente dependiente de la gerencia del ayunta­
miento o de la propia alcaldía. De media trabajan en dicha unidad cuatro empleados, aunque
en algún caso nos encontramos con un único empleado a cargo de la unidad. Más del 60%
del personal de esta unidad son licenciados o diplomados universitarios en titulaciones rela­
cionadas con la economía o la gestión de empresas y casi un 25% en Derecho. Además alre­
dedor del 5% de los empleados han completado su formación con un Master relacionado con
las tareas que desempeñan.
Respecto a la primera dimensión del modelo de gobernanza, el control societario se ob­
serva que, en 5 de los municipios analizados, el órgano de gestión de las sociedades partici­
padas es un consejo de administración, mientras que uno de ellos afirma poseer predominan­
temente participaciones en empresas gobernadas por un administrador único. El número de
miembros que componen el consejo suele estar entre 3 y 10 y habitualmente el municipio de­
146
Emilio Martín Vallespín y Cristina Gianfelici
signa al menos un representante. Casi todos los municipios entrevistados afirman que los es­
tatutos de las sociedades participadas incluyen a menudo o siempre algún requisito de hono­
rabilidad en la designación de los miembros del consejo, mientras que el porcentaje se
reduce a la mitad en el caso de requisitos de profesionalidad e incompatibilidad. Por lo gene­
ral, la vinculación de los miembros designados por el municipio en los consejos de adminis­
tración de las empresas participadas suele prolongarse más allá de los ciclos políticos y reno­
vación de los cargos políticos en el ayuntamiento.
El 40% de los municipios encuestados declara que los estatutos de las sociedades parti­
cipadas suelen definir de manera genérica y amplia el objeto social de la entidad y las com­
petencias atribuidas al consejo. Esta indeterminación de funciones, tanto en lo que respecta a
la entidad como a sus órganos de gestión, puede generar conflictos, ya que la normativa ita­
liana impide a los municipios desempeñar a través de las sociedades participadas actividades
no estrictamente necesarias al logro de los objetivos institucionales.
Con respecto a la segunda dimensión de la gobernanza, el control contractual, las res­
puestas de los municipios encuestados ponen de manifiesto la complejidad de los contratos
de servicios que tratan de anticipar a través de distintas cláusulas el mayor número contin­
gencias posibles. En particular todos los municipios afirman que en la redacción de los con­
tratos se establece además de los precios unos estándares de calidad que la empresa debe
cumplir en la provisión del servicio. Otro aspecto que los municipios han manifestado pres­
tar atención es a la previsión de cláusulas relativas al reparto de obligaciones entre el munici­
pio y los operadores a la hora realizar inversiones en las infraestructuras y del mantenimiento
de las mismas así como a las sanciones establecidas en caso de que la empresa no cumpla
con los términos del contrato. Para ello, los contratos también contemplan el derecho de los
municipios de llevar a cabo las tareas de supervisión y control del servicio. No obstante,
como norma general, los municipios encuestados reconocen que no suelen incluir cláusulas
de revisión en los contratos de servicios, y cuando lo hacen se establecen con una periodici­
dad superior al año.
Respecto al control económico e institucional la primera carencia importante que se ob­
serva en la práctica de la mayoría de municipios italianos es la falta de estudios de viabilidad
técnica y económica de la prestación del servicio pública a través de una empresa participada
frente al resto de alternativas. Posteriormente, el seguimiento realizado por el municipio de
la gestión de la sociedad participada no es exhaustivo y la información recogida se basa fun­
damentalmente en los aspectos económicos recogidos en los estados financieros y en el res­
peto del contrato de servicio, prestando poca atención a aspectos cualitativos relacionados
con la opinión del ciudadano y su satisfacción con el servicio. En la mayoría de los casos di­
cha información es archivada o en su caso sintetizada mediante informes o memoria de acti­
vidades pero raramente es utilizada en el proceso de toma de decisiones. Ningún municipio
analizado declara tener pérdidas como resultado de la gestión global de sus sociedades parti­
cipadas aunque todos reconocen tener una participación significativa en al menos una empre­
sa que en uno de los últimos 3 años, ha cerrado el presupuesto con un resultado negativo. No
obstante, sólo uno de los municipios analizados elabora estados financieros consolidados que
permitan ofrecer una visión global del resultado de la gestión del municipio y de las empre­
sas en que participa.
El fenómeno de las sociedades municipales...
4.2.
147
El caso español
En España también hemos trabajado con una muestra de seis ciudades, todas ellas capita­
les de provincia representativas de diferentes áreas geográficas del país, de las cuales hemos
obtenido información mediante la administración de cuestionarios, entrevistas directas y análi­
sis documentales. La muestra está formada por 2 mega urbes con más de 1 millón de habitan­
tes, 2 ciudades con más de 500.000 habitantes y otras dos más pequeñas con una población in­
ferior a los 200.000 habitantes, todas ellas con obligación de prestar el máximo número de
servicios que hace referencia la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL).
Al igual que sucedía en el ámbito italiano, la realidad pone de manifiesto la ausencia de
una proporcionalidad directa entre el tamaño de la población y el número de sociedades par­
ticipadas que componen el holding municipal, aunque como es lógico las dos ciudades cuya
población supera el millón de habitantes, cuentan con una cartera de sociedades participadas
superior al resto. La forma jurídica elegida para la mayoría de sociedades es la sociedad anó­
nima, en la mayoría de ocasiones con una participación íntegra o mayoritaria del municipio
en el capital de la sociedad. Además, los principales socios de los municipios en el capital de
las sociedades participadas son otras administraciones públicas territoriales como es el caso
de las diputaciones provinciales y gobiernos regional, aunque en actividades concretas como
la gestión del urbanismo es también frecuente la constitución de empresas mixtas en las que
participan como socio minoritario empresas privadas. La práctica totalidad de las sociedades
participadas por las entidades locales de la muestran operan servicios públicos locales dirigi­
dos al ciudadano, mientras que los pocos ejemplos sociedades participadas gestionando ser­
vicios instrumentales suelen estar vinculados al mantenimiento de cementerios o edificios
públicos. Incluso en estos casos, el contrato de servicio suele incluir también la provisión del
servicio público vinculado.
Sólo 2 de los municipios españoles de la muestra cuentan con una unidad específica
responsable del control de las empresas participadas, y cuentan con una plantilla entre 4-6
empleados con formación superior en materia económica o derecho. Además, en el organi­
grama del ayuntamiento, las sociedades municipales suelen estar integradas dentro del área
de gobierno o departamento vinculado a la actividad que realizan. Esta situación, podría difi­
cultar llevar a cabo una estrategia de negocio global de las sociedades participadas aunque
las tres mayores ciudades elaboran un informe anual consolidado de las empresas y socieda­
des municipales.
En cuanto al control societario, todos los municipios afirman definir de forma explícita
el objeto social de las empresas participadas a través de los estatutos, que en muchas ocasio­
nes son divulgados en las páginas web de los ayuntamientos y en los informes anuales de la
sociedad. El número de administradores suele ser variable, entre 3 y 6, aunque también nos
encontramos casos en los que se establece un número fijo, en particular en pequeñas socieda­
des que suelen fijar un número inferior a 3. Como norma general es el alcalde de la ciudad
quien preside el Consejo de Administración de la entidad aunque se prevee la facultad de de­
legar a otros miembros de la corporación. Los cargos del consejo de administración tienen
una duración limitada, que en la mayoría de casos es de 4 años, coincidiendo con el ciclo de
la legislatura política, aunque los estatutos no suelen hacer mención expresa a una vincula­
148
Emilio Martín Vallespín y Cristina Gianfelici
ción entre ambos ámbitos. Por el contrario, según las respuestas de los municipios, no es fre­
cuente incluir en los estatutos cláusulas que hagan referencia a la imposición de requisitos
profesionales y personales que deban reunir los administradores de las sociedades aunque sí
suelen preveer determinadas circunstancias de incompatibilidad de cargos. Además, en nin­
guno de los municipios los estatutos de las sociedades participadas hacen referencia al com­
promiso de repartir dividendo en caso de beneficios.
En relación al contrato de servicio, todos los municipios ponen énfasis en definir las
condiciones del contrato en términos de cantidad calidad y precio al que las empresas partici­
padas deben prestar el servicio y la remisión periódica de información financiera y no finan­
ciera al municipio relativa a la provisión del servicio. Los Ayuntamiento recogen dicha infor­
mación sobre el desempeño de forma directa mediante inspecciones técnicas de los servicios
realizados, mediante encuestas de satisfacción de los ciudadanos, en especial en aquéllos ser­
vicios considerados de interés general y mediante el establecimiento de buzones de quejas y
sugerencias por distintos medios. Además, en 5 de los 6 municipios analizados suelen con­
templar en los contratos de servicio el compromiso de las sociedades participadas a asumir el
mantenimiento ordinario de las infraestructuras esenciales para la gestión del servicio. Por su
parte, los municipios afirman que suelen comprometerse a realizar las tareas extraordinarias
de mantenimiento de dichas infraestructuras, en particular las relacionadas con determinados
servicios públicos como el abastecimiento de agua. Los ayuntamientos de mayor tamaño,
utilizan a menudo, la información financiera y no financiera recopilada para la elaboración
de índices y ratios financieros y de resultado a partir de los cuales se presentan memorias de
desempeño disponibles en las páginas web. Aunque el Plan General de Contabilidad Pública
para la Administración Local establece la obligatoriedad de presentar junto con los estados
financieros una serie de indicadores financieros y no financieros de la actividad, en la prácti­
ca sólo 1 municipio de la muestra incluye esta información. Finalmente, el principal propósi­
to de la información recopilada parece más destinado a la rendición de cuentas y a reforzar la
imagen de la institución que a su utilización en la toma de decisiones estratégicas de la insti­
tución. Todos los municipios cuentan con algunas sociedades mercantiles con pérdidas co­
rrientes, si bien en la mitad de ellos, el cómputo global de la cartera de inversiones es positi­
vo. Algunos sectores como es el caso de los servicios de aguas, limpieza y tratamiento de
residuos o transportes los saldos de las cuentas de resultados permanecen equilibrados, en la
medida de que los sistemas de costes desarrollados permiten establecer tasas y precios públi­
cos que compensen los costes. Por el lado contrario, los sectores más deficitarios son los re­
lacionados con las telecomunicaciones y actividades de promoción, cuyas empresas incurren
sistemáticamente en pérdidas.
5.
Conclusiones
A lo largo de este trabajo hemos llevado a cabo un análisis de la evolución del fenóme­
no de las sociedades municipales en Italia y España así como de los estilos de gobernanza
adoptados por los municipios para alinear los objetivos económicos y sociales en la provi­
sión del servicio público.
El fenómeno de las sociedades municipales...
149
A modo de síntesis, la investigación conducida ha puesto de manifiesto los siguientes
resultados:
Durante la última década, el número de sociedades municipales ha experimentado un
notable auge en ambos países. En el caso de Italia el fenómeno es especialmente significativo
en las regiones del norte, mientras que disminuye su importancia tanto en número de empre­
sas como de municipios afectados conforme se desciende hacia las regiones del centro, sur y
las islas. En el caso español, la expansión del fenómeno ha sido generalizada en todo el país
aunque entre tres regiones poseen más del 50% de las sociedades. Las razones que subyacen
en esta proliferación de empresas municipales son diversas. Por un lado, el paulatino incre­
mento de las competencias asumidas por la administración local como consecuencia del tras­
paso de servicios y funciones procedentes de otras administraciones territoriales justificaría
la incorporación de nuevas entidades públicas. Sin embargo, por otro lado, el análisis de los
estados financieros de algunas empresas también sugiere que la creación de muchas de ellas
responde a una estrategia orientada a evitar determinadas restricciones legales impuestas a la
Administración Pública y en particular a maquillar las cifras de endeudamiento de los muni­
cipios españoles. En este sentido, es relativamente frecuente la creación de sociedades con
motivo de la celebración de algún evento histórico, cultural o deportivo especial que poste­
riormente no son canceladas una vez finalizado dicho evento. Todo ello puede generar una
sensación de falta de transparencia en la gestión pública y genera dudas sobre la situación fi­
nanciera real de los municipios.
Una de las principales diferencias entre los dos países reside en que los municipios es­
pañoles poseen casi siempre el control totalitario de la mayor parte de las empresas en que
participan mientras que en Italia es más frecuente la prestación de servicios públicos munici­
pales mediante sociedades de mixtas de naturaleza pública-privada en las que la participa­
ción de los municipios en el capital de las mismas está más diluida. Las diferencias observa­
das en el porcentaje de participación de los municipios en las sociedades participadas
podrían influir sobre los mecanismos de control societario utilizados en cada país. En el caso
italiano, el mayor grado de dilución del capital de las sociedades participadas obliga a los
municipios a dedicar una mayor atención a las tareas control externo de sus filiales para su­
pervisar el cumplimiento de sus objetivos.
Por el contrario, de los municipios españoles, prestan menos atención al control exter­
no, ya que los consejos de administración de las sociedades municipales representan sus inte­
reses al estar controlados desde el municipio. En este sentido, las sociedades municipales en
España dan la impresión de estar sujetas a un mayor grado de politización que en otros países
europeos, echándose en falta una mayor profesionalización en las tareas de gestión de estas
entidades que permitan mejorar la eficacia y eficiencia en la provisión de los servicios públi­
cos.
Quedan abiertas futuras líneas de investigación orientadas a analizar la influencia de los
modelos de gobernanza adoptados por los municipios sobre la eficiencia y eficacia en la pro­
visión de los servicios y en la satisfacción de los usuarios. Para ello trataremos de evidenciar
en qué medida municipios que cuentan con una participación en una cartera de empresas
bastante similar, pueden obtener resultados muy distintos, con respecto tanto al impacto so­
150
Emilio Martín Vallespín y Cristina Gianfelici
bre las cuentas públicas locales, como en la eficiencia y efectividad de servicios prestados,
dependiendo de la «bondad» del modelo de gobernanza adoptado por el municipio.
Notas
1. Los datos corresponden han sido obtenidos a partir de la información recopilada por los órganos autonómicos
de control externo relativos a las sociedades mercantiles públicas.
2. La Ley de Transparencia define pactos parasociales como aquellos acuerdos que incluyen la regulación del
ejercicio del derecho de voto en las juntas generales o que restringen o condicionan la libre transmisibilidad de
las acciones.
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El fenómeno de las sociedades municipales...
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152
Emilio Martín Vallespín y Cristina Gianfelici
ANEXO
CUESTIONARIO: LOS MUNICIPIOS Y LA GOBERNANZA
DE LAS SOCIEDADES PARTICIPADAS
APARTADO I.
VALORES DE LA CARTERA
Explicar la composición de la «cartera de empresas participadas» del Municipio a 31 de
dicembre de 2009 respondiendo a las siguientes preguntas.
1
Indique el número de acciones en los consorcios entre instituciones que cumplan con los requisitos
que se exponen a continuación.
¿Cuál es el número total de consorcios en los que participa el Municipio?...
n.
¿Cuál es el número de consorcios en los que la participación del Municipio es mayoritaria?...
n.
2
Indique el número de participaciones en empresas de derecho privado (s.a., s.r.l.) que cumplan con
los requisitos que se exponen a continuación.
¿Cuál es el número total de empresas en las que participa el Municipio?...
n.
¿Cuántas de ellas son propiedad exclusiva del Municipio?...
n.
¿En cuántas de ellas el Municipio posee una participación mayoritaria (pero no totalitaria)?...
n.
¿En cuántas de ellas el Municipio posee una participación minoritaria (pero no totalitaria)?...
n.
¿Cuál es el número de sociedades en las que el municipio sólo tiene una participación directa?...
n.
¿Cuál es el número de sociedades en las que el municipio sólo tiene una participación indirec­
ta? (es decir, a través de otras sociedades participadas)?...
n.
¿Cúal es el número de participaciones en sociedades que derivan de la privatización de empre­
sas públicas y organismos especiales del municipio?...
n.
¿Cuál es el número de participaciones en sociedades en cuya constitución el municipio ha con­
tribuido como miembro fundador?...
n.
3
Indique el número de empresa privada controlada por el Ayuntamiento que tienen las siguientes
formas jurídicas.
Sociedad Anónima
n.
Sociedad de Reponsabilidad Limitadas
n.
Otra forma jurídica (especificar) ________________________________________________
n.
4
¿Cuántas empresas controladas por el Municipio (consorcios entre instituciones y empresas priva­
das) operan servicios instrumentales y cuantas, a su vez, servicios públicos locales?
Sociedades/consorcios que operan servicios instrumentales
n.
Sociedades/consorcios que operan servicios públicos locales
n.
5
El Municipio posee las participaciones en las empresas y consorcios (poner una cruz junto a la res­
puesta correcta):
Directamente
A través de otra empresa perteneciente al holding municipal
6
¿Cuántas empresas controladas por el Ayuntamiento (o consorcios entre institu­
ciones y empresas privadas) operan simultáneamente varios servicios (empresas
multinegocio)?
n.
153
El fenómeno de las sociedades municipales...
APARTADO II. EL ÓRNANISMO MUNICIPAL RESPONSABLE
DEL CONTROL DE LAS EMPRESAS PARTICIPADAS
7
¿Dentro del Ayuntamiento, hay una unidad específica responsable del control de sus empresas participadas?
SI □
NO
□
En caso afirmativo, continuar con el resto de preguntas de este apartado, si la respuesta es no, pase a las
preguntas del APARTADO III
8
¿Cual es la ubicación de esta unidad dentro del organigrama municipal? La aprobación de planes
de negocio a medio y largo plazo (Ponga una cruz junto a la respuesta correcta)
Es una organización autónoma que depende directamente de la Alcadía
Coincide con el departamento encargado del control de gestión
Otros (explicar brevemente)
n.
9
¿Cuántas personas están empleadas de forma estable?...
10
El nivel de formación alcanzado por la mayoría de las personas empleadas en el control responsable
de sus empresas participadas es (poner una cruz junto a la respuesta correcta):
Doctorado
Master
Licenciado Universitario
Diplomado Universitarios
Educación secundaria
11
La mayor parte del personal empleado en la unidad responsable de la supervisión de las empresas
participadas tiene formación específica en (por favor, junto a la respuesta correcta):
Materias jurídicas
Economía-Gestión Pública
Científico-Tecnológicas
Humanidades
Ciencias Sociales
Otra (especificar)
154
Emilio Martín Vallespín y Cristina Gianfelici
SECCIÓN III.
12
EL CONTROL CORPORATIVO
Para cada una de las siguientes afirmaciones, marque la casilla de la la respuesta que mejor representa la situación general de las empresas controladas por el Municipio.
1 = NUNCA, 2 = RARAMENTE, 3 = A VECES,
0 = INFORMACIÓN NO DISPONIBLE
4 = A MENUDO,
1
El objeto social de la empresa participada se define de forma amplia y concisa en el momento del acto constitutivo
En las sociedades participadas por otras entidades públicas y/o privadas, los
estatutos reservan a la asamblea de socios las decisiones relativas a:
● La constitución o adquisición de otras entidades
● La compra o venta de acciones de otras empresas
● las operaciones de endeudamiento que superen cierto importe
● La compra y venta de bienes, equipos, etc.
● La aprobación de planes de negocio a medio y largo plazo
Los estatutos de las empresas participadas preveen un número de administradores:
● igual a 1 (administrador único)
● fijo y menor/igual a 3
● fijo y mayor/igual a 10
● fifo y comprendido entre 3 y 10
● variable entre un mínimo y un máximo, según la decisión de la Asamblea
En la empresa participada, al menos un miembro del Consejo de Administración es designado (y en su caso revocado) por el Municipio.
En la empresa participada, al menos un miembro de la comisión de control
(caso de existir) es designado o en su caso revocado por el Municipio.
Con respecto a las sociedades en que no se posee una participación mayoritaria, el Municipio llega a acuerdos con otros accionistas para el nombramientos de los Consejos de Administración y del consejo de supervisión (y en su
caso otras materias competencia de la asamblea particularmente relevantes).
En el Consejo de Administración de las empresas participadas también está
presente un administrador independiente (elegido entre los accionistas individuales) con delegación en la auditoría interna.
En el nombramiento de los administradores y supervisores, los estatutos de
la sociedad participada incluyen:
● algunos requisitos de honorabilidad (por ejemplo, no tienen condenas penales por determinados delitos)
● algunos requisitos de profesionalidad (por ejemplo pertenencia a determinados cuerpos profesionales, experiencia en la dirección de empresas, etc.)
● algunos supuestos de incompatibilidad (por ejemplo, la asunción de cargos políticos dentro de la entidad socia)
El fin de la vinculación con la sociedad participada en el momento de renovación de los cargos políticos del Municipio está contemplado dentro de los
estatutos de la sociedad participada como «causa legítima» para la revocación del administrador (o administradores) designados expresamente por el
Municipio.
Las empresas participadas adoptan un código interno de autodisciplina
aprobado por la asamblea de socios y que deberán suscribir los administradores en el momento de su nombramiento (comprometiéndose a respetarlo).
2
5 = SIEMPRE,
3
4
5
0
155
El fenómeno de las sociedades municipales...
Los estatutos de la empresa participada reconocen al Consejo de Administración, la facultad de delegar parte de sus propias competencias a uno o varios de sus miembros.
Los estatutos de la empresa participada reservan a la asamblea de socios la
potestad de conceder o no al consejo de administración, caso a caso, la facultad de delegar delegar parte de sus propias competencias a uno o varios
de sus miembros
Los estatutos de la sociedad participada establecen que las decisiones de carácter extraordinario no pueden ser delegadas a administradores individuales, sino que deben ser tratadas de forma colegiada dentro del consejo de
Administración.
Los estatutos de la sociedad participada establecen que, antes del cierre de
cada ejercicio, los administradores deben someter a la aprobación de la
asamblea de socios un programa de actividades (y su presupuesto) para el
año siguiente.
Los estatutos de las sociedades participadas establecen la dotación obligatoria de una porcentaje de los resultados del ejercicio a determinadas reservas
estatutarias
Los estatutos de las sociedades participadas establecen el reparto obligatorio de un porcentaje mínimo del beneficio del ejercicio.
APARTADO IV. EL CONTRATO DE SERVICIO
13
Para cada una de las siguientes afirmaciones, marque con una cruz aquella respuesta que mejor representa la relación entre el Municipio y todas las sociedades participadas.
1 = NUNCA, 2 = RARAMENTE, 3 = A VECES,
0 = INFORMACIÓN NO DISPONIBLE
4 = A MENUDO,
1
Las obligaciones de las empresas participadas prevista en el contrato de servicio incluyen
● la organización de la prestación según los términos de cantidad y calidad
acordados
● la organización de la prestación según el precio acordado
● con respecto a las sociedades que gestionan servicios públicos locales, la
predisposición y el respeto a las Cartas de Servicios
● la transmisión periódica de información al Municipio
● el mantenimiento ordinario de las infraestructuras esenciales para la gestión
● la realización de inversiones específicas en infraestructuras y tecnología
● el respeto al derecho del Municipio de ejercer sus funciones de vigilancia
y control (según la modalidad establecida)sobre la actividad de gestión
● la sujeción a los procedimientos sancionadores en caso de incumplimiento con el contrato
Las obligaciones del Municipio en el marco del contrato de servicio son:
● ninguna
● poner a disposición de la sociedad participada la infraestructura esencial
para el desarrollo de la actividad (servicio público local o instrumental)
de que es responsable
● realizar tareas extraordinarias de mantenimiento de la infraestructura
esencial
2
5 = SIEMPRE,
3
4
5
0
156
Emilio Martín Vallespín y Cristina Gianfelici
● apoyo económico y financiero de las inversiones de la sociedad participada en infraestructura y tecnología
● facilitar todas las gestiones necesarias para consentir a la sociedad participada desarrollar la actividad (servicio público o instrumental) de que es
responsable
● informar puntualmente a la sociedad participada de modificaciones en la
normativa del Municipio que pueden afectar a la gestión del servicio.
La revisión periódica del contrato de servicio, para adaptar las claúsulas a
exigencias futuras del gestor y/o del Municipio (en representación de los
ciudadanos):
● no está prevista
● está prevista con una periodicidad inferior al año
● está prevista con una periodicidad anual
● está prevista con una periodicidad superior al año
APARTADO V. EL CONTROL INSTITUCIONAL
14
Para cada una de las siguientes afirmaciones, marque con una cruz aquella respuesta que mejor representa la relación entre el Municipio y todas las sociedades participadas.
1 = NUNCA, 2 = RARAMENTE, 3 = A VECES,
0 = INFORMACIÓN NO DISPONIBLE
4 = A MENUDO,
1
Las decisiones del Municipio relativas a la adquisición, mantenimiento en
cartera y venta de las participaciones, se fundamentan en:
● estudios de viabilidad organizativa, al valorar el impacto sobre la propia
organización de la realización de un determinado servicio a través de una
sociedad participada en lugar de a través de otros modelos de gestión
● estudios de viabilidad técnica, al diseñar el tipo de servicio que se necesita y evaluar la idoneidad para su gestión de la sociedad participada.
● en relación a los servicios instrumentales, estudios dirigidos a evaluar la rentabilidad económica de la gestión a través de una sociedad participada respecto a otras formas alternativas de gestión. (incluyendo la gestión directa)
● en relación a los servicios públicos locales, estudios de la rentabilidad
economica dirigidos a valorar la imposibilidad de recurrir al mercado y la
conveniencia económica de la provisión interna
Las actividades que el Municipio lleva a cabo para controlar la actividad de
las empresas participadas son:
● recogida de información sobre las actividades desarrolladas por las empresas participadas
● inspecciones directas de los aspectos técnicos(calidad-cantidad) inherentes a los servicios prestados
● control directo de la contabilidad de las empresas participadas
● Recogida de quejas y sugerencias por parte de los usuarios, con especial
atención a los servicios públicos locales
● Encuestas de satisfacción del usuario.
● Vigilancia del cumplimiento del contrato de servicios
● Activación de procesos sancionadores en caso de incumplimiento del
contrato de servicios por parte de la sociedad participada
El Municipio recibe de la sociedad participada la siguiente información:
● Balance del ejercicio
● Presupuesto Económico
● Estados económicos-financieros intermedios
2
5 = SIEMPRE,
3
4
5
0
157
El fenómeno de las sociedades municipales...
• Relaciones cuantitativas y cualitativas periódicas de la actividad desarrollada
• Las Actas de las asambleas y deliberaciones del Consejo e Administración y del Consejo de supervisión
• Relación periódica de los representantes del Municipio en el Consejo de
administración o en la comisión de control
El Municipio utiliza la información recopilada de las sociedades participadas de la siguiente manera:
• No la utiliza
• La archiva
• La reelabora
• La resume en un informe
En la reelaboración de la información recogida, el Municipio utiliza:
• Índices económicos
• índices patrimoniales
• índices de liquidez
• índices de cobertura financiera
• apalancamiento operativo/financiero
• indicadores de proceso (por ejemplo, n.º de operaciones de mantenimiento de la infraestructura en el año, km recorridos por el camión de recogida de residuos, etc.)
• indicadores de resultado (por ejemplo, n.º de pasajeros transportados, toneladas de residuos recogidos, etc.)
• otros indicadores extracontables (especificar)
Los destinatarios de la información recogida/reelaborada sobre la sociedad
participada son:
• ninguno
• el Alcalde
• el Secretario General/Director General
• la unidad del municipio responsable del control de la participada
• el departamento económico-financiero del Municipio
• la empresa participada
• los auditores del municipio
• los ciudadanos (por ejemplo a través de las publicaciones en páginas web)
El Municipio utiliza la información recogida de las sociedades participadas
para:
• ningún propósito
• la revisión periódica del contrato de servicio
• para determinar y analizar desviaciones respecto a los estándares de desempeño previstos en el contrato de servicio
• llevar a cabo comparaciones y técnicas de benchmarking
• para definir la propia estrategia de inversión/desinversión y de este modo
optimizar la gestión de su cartera de empresas participadas
APARTADO V. ALGUNOS DATOS CONTABLES
15
¿Alguna sociedad o consorcio en los que el Municipio tiene una participación superior al 10% ha
presentado pérdidas en alguno de los estados de resultados aprobados en los tres últimos ejercicios?
SI □
n.
NO
□
158
16
Emilio Martín Vallespín y Cristina Gianfelici
Considerando globalmente todas las sociedades participadas (consorcios, s.r..l., s.a., etc.), cumplimentar la siguiente tabla en base a la información de los balance de 2008 y 2009 del Municipio.
GASTO TOTAL DEL MUNICIPIO EN SUS ORGANISMOS PATICIPADOS EN LOS EJERCICIOS
2008 Y 2009
Importe en €
Concepto
2008
2009
Nombre de la partida
de asignación contable
2008
2009
Adquisición de bienes y servicios
Gastos de personal dependiente del Municipio que sin extinguir su contrato de empleados públicos, trabajan expresamente para las empresas participadas
Compensaciones a los representantes del Municipio por las
empresas participadas
Subvenciones de explotación
Subvenciones o transferencia de capital
Concesión de financiación
Cobertura de pérdidas y déficits
Aportaciones y aumentos de capital social para cubrir pérdidas
Aportaciones y aumentos de capital social con un fin distinto ala cobertura de pérdidas
Adquisición de nuevas participaciones
Otros gastos (especificar)
INGRESOS RECAUDADOS POR EL MUNICIPIO GRACIAS A LAS EMPRESAS PARTICIPADAS
EN LOS EJERCICIOS 2008 Y 2009
Importe en €
Concepto
2008
2009
Nombre de la partida
de asignación contable
2008
2009
Ingresos recaudados
17
SI □
18
¿Elabora el municipio estados financieros consolidados, relativos al resultado global de la gestión de
la entidad local y de las empresas participadas?
Los primeros estados financieros consolidados son del ejercicio
NO
□
¿El Municipio dispone de un servicio centralizado de tesorería para todas las sociedades participadas?
SI □
NO
□
ACERCA DE USTED:
Nombre:
Ayuntamiento al que representa:
Puesto que ocupa en el Ayuntamiento:
Teléfono:
E-mail:
¿Desea recibir un resumen con los resultados del trabajo de investigación? SI □
¡GRACIAS POR SU COLABORACIÓN!
NO
□