Ley de Máquilas en Guatemala

Introducción
La industria de maquila en Guatemala ha tenido un gran impacto en la economía, principalmente en cuanto a
la generación de empleo, intercambio tecnológico y el ingreso de divisas. Pero además entraña aspectos
negativos como el uso de la ley respectiva como mecanismo de evasión fiscal, competencia desleal con
productores nacionales y abuso de los trabajadores.
El propósito de este informe de investigación es dar a conocer la realidad de la Industria de Maquila en
Guatemala, partiendo de un marco teórico−conceptual que permita comprender su funcionamiento, el
desarrollo histórico que la produjo y la posición competitiva del país en relación con otros países de la región.
Además, en este trabajo se tomaron en cuenta críticas que se han realizado a este régimen productivo, el
marco legal al cual está sujeto y algunas perspectivas acerca del futuro de este mercado, con el objetivo de
plantear conclusiones y recomendaciones fruto del análisis de todos los aspectos que afectan a este importante
sector industrial.
• Marco Teórico−Conceptual de la Industria de Maquila
Para comprender de mejor manera las implicaciones que la Ley de Fomento de la Industria de Maquila tiene
en la economía guatemalteca, es necesario conocer algunos aspectos teóricos que enmarcan esta actividad
productiva, como los que se analizan en esta sección.
La industria es una actividad económica que se caracteriza por transformar las materias primas, orgánicas o
inorgánicas, proporcionadas por el sector primario, para producir bienes de uso final o intermedio.
Por su carácter productivo, la industria es capaz de generar empleos y riqueza por el valor agregado que le da
a los bienes mediante el proceso de transformación. Por esto es vital para el desarrollo económico y social de
cualquier sociedad.
Las bases para cualquier desarrollo industrial son la ciencia y la tecnología, infraestructura adecuada, mano de
obra altamente calificada, disponibilidad de recursos financieros, leyes y regulaciones claras y estables.
Por otra parte, el Decreto 29−89 del Congreso, Artículo 3, establece las siguientes definiciones para
interpretar la legislación que regula el régimen de maquila:
• Régimen de Perfeccionamiento Activo: régimen aduanero que permite introducir en el territorio
aduanero nacional, mercancías de terceros para destinarlas a su exportación fuera del área
centroamericana en forma de productos terminados, sin que aquellas queden sujetas a los derechos
arancelarios e impuestos de importación.
• Maquila: es el valor agregado nacional generado a través de servicios y otros recursos que percibe en
la producción y/o ensamble de mercancías.
• Empresa: Es la unidad productiva propiedad de personas individuales o jurídicas constituida de
conformidad con las leyes de la República.
• Ensamblar: Actividad que consiste en acoplar partes, piezas, subconjuntos o conjuntos que al ser
integrados dan como resultado producto con características distintas a dichos componentes.
• Exportación: Es la salida del territorio aduanero, cumplidos los trámites legales de mercancías
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nacionales o nacionalizadas.
• Merma o pérdida: Es la parte que ha sido destruida o que desaparece durante la operación de
perfeccionamiento, por evaporación, desecación, escape en forma de gas, agua etc.
• Exportador indirecto: Es la empresa que dentro de la actividad económica suministra mercancías,
materias primas, productos semielaborados, materiales, envases o empaques a otra empresa calificada
dentro de la presente Ley y que los incorpora en mercancías cuyo destino es la exportación a países
fuera del área centroamericana.
• Subproducto: Producto que se obtiene en la fabricación de otro principal.
• Desechos: Se entiende por deshechos los recortes, residuos, desperdicios o sobrantes de la materia
prima que se ha empleado para la producción o ensamble de un bien exportado, el cual resulta
inutilizable en esta operación.
• Reexportación: Es la salida del territorio nacional, cumplidos los trámites legales, de mercancías
extranjeras llegadas al país y no nacionalizadas.
• Territorio aduanero nacional: Es el territorio en el que la Aduana ejerce su jurisdicción y en que
son plenamente aplicables las disposiciones de la legislación arancelaria y aduanera nacional.
Casi el 100% de la producción de maquilas en Guatemala se dirige hacia la confección de prendas de vestir,
razón por la cual este término se asocia directamente a esta rama industrial, aunque también se refiere a otras
como la tecnología, alimentos, etc.
La oferta de prendas de vestir, según la Gremial Guatemalteca de Industrias de Vestuarios y Textiles, la
constituyen tres mercado genéricos: el basic, el fashion−basic y el fashion.
• El mercado basic: es el más simple y de menor complejidad en la producción, con escasas
variaciones en la demanda. El proceso está diseñado para producir grandes cantidades. Se compite por
precio y volumen. Los ejemplos de estos productos son: la ropa interior, T−shirts, la camisa estándar
oxford y los pantalones estándar de algodón.
• El mercado fashion−basic: tiene un grado superior de complejidad y depende más de factores clave
como el tiempo de respuesta, la flexibilidad y el manejo adecuado de pequeñas partidas. Algunos
ejemplos de este tipo de productos se refieren a ropa de dama de varios tipos, aunque no llega a alta
costura.
• El mercado fashion: representa una exigencia mucho mayor en términos de calidad y la demanda
puede cambiar varias veces en un mismo año. Está asociada a ropa de alta calidad y marca.
• Esbozo Histórico del Desarrollo de la Industria en Guatemala
Los antecedentes de la industria tal como se conoce en la actualidad, es decir, procesos mecanizados,
producción en serie y alta productividad, se localizan en la Revolución Industrial de Inglaterra a principios del
siglo XVIII.
En lo que corresponde a Guatemala, la industria se ha caracterizado por apostar a la producción y exportación
de un solo producto, primero fue el añil, luego la grana. Durante el gobierno liberal encabezado por Justo
Rufino Barrios se impulsó el cultivo del café, que demanda la instalación del ferrocarril, ya que este producto,
para ser exportado, necesitaba una vía fácil y económica de transporte. En esta misma época, se crearon
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puertos como Champerico y San José, además se introdujeron las primeras líneas de telégrafo.
Fue hasta 1,944 cuando se aceleró la dinámica industrial mediante la diversificación e incremento de la
producción. En 1,947, durante el gobierno del Doctor Juan José Arévalo se publicó por primera vez una ley de
promoción industrial en Guatemala (Decreto 459), que declaraba de emergencia nacional el establecimiento y
desarrollo de industrias, para el mejor aprovechamiento de los recursos, así como parar hacer más
competitivos los productos, tanto interna como externamente, fomentando las inversiones nacionales, pero
limitando la penetración de capital extranjero. Esto se consideraba adecuado para el contexto político de
aquella época, por la disputa con compañías estadounidenses como la United Fruit Company (UFCO).
En 1,951, a instancias de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), se inicia la integración
centroamericana. En 1,958 se firmó el Tratado Multilateral de Libre Comercio y de Integración Económica,
para facilitar la creación de industrias nuevas en la región. El concepto básico de la CEPAL era la
industrialización por sustitución de importaciones, inversión en infraestructura y expansión de los servicios
públicos.
El desarrollo industrial guatemalteco está íntimamente ligado al Mercado Común Centroamericano y al
proceso de sustitución de importaciones, el cual se volvió inoperante desde los años sesenta, aunque permitió
el asentamiento de algunas industrias nuevas en el área, proveyó fuentes de empleo y facilitó cierta estabilidad
social, entre otros aspectos. Las industrias fueron predominantemente de alimentos y textiles.
Con el propósito de apoyar el desarrollo industrial, desde la década de los setentas se han dictado varias leyes,
entre las que destacan:
• Ley de Descentralización Industrial (Decreto 24−79 del Congreso): esta ley persigue incentivar las
inversiones hacia el resto del territorio nacional, no únicamente en el área metropolitana, ofreciendo
incentivos a los industriales que así lo hagan.
• Ley de Incentivos a las Empresas de Exportación (Decreto 30−70 del Congreso): la orientación de esta
ley es promover las exportaciones guatemaltecas, contribuir a la economía nacional y mejorar el nivel de
vida de la población.
• Ley de Zonas Francas (Decreto 65−89 del Congreso de la República): el objetivo de esta ley es
incentivar y regular el establecimiento en el país de Zonas Francas, que promueven el desarrollo
económico, principalmente fortaleciendo el comercio exterior, generando empleo y favoreciendo la
transferencia de tecnología.
• Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila (Decreto 29−89 del
Congreso): tiene por objeto promover, incentivar y desarrollar en el territorio aduanero nacional, la
producción de mercancías con destino a países fuera del área centroamericana, así como regular el
funcionamiento de la actividad exportadora o de maquila de las empresas dentro del marco de los
regímenes de perfeccionamiento activo o de exportación del componente agregado nacional total.
Actualmente, con la entrada en vigencia del CAFTA, se espera que un gran número de empresas
estadounidenses inviertan en plantas de producción en el territorio nacional, con el propósito de aprovechar la
mano de obra guatemalteca.
Puede decirse que para países en desarrollo como Guatemala, esta es una muy buena estrategia de desarrollo,
ya que al utilizar mano de obra intensiva para la transformación de materias primas, posee cierta ventaja en
relación con los países desarrollados, principalmente debido a su bajo costo.
• Aspectos Esenciales de la Ley de Maquilas
Luego de evaluar la Ley objeto de este estudio, se pueden destacar los siguientes aspectos:
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a) La Ley tiene por objeto promover, incentivar y desarrollar en el territorio aduanero nacional, la producción
de mercancías con destino a países fuera del área centroamericana, así como regular el funcionamiento de la
actividad exportadora o de maquila.
b) Gozarán de los beneficios de la presente Ley, aquellas empresas en cuya actividad utilicen mercancías
nacionales y/o extranjeras, que dentro de su proceso productivo sean identificables así como los subproductos,
mermas y desechos resultantes de dicho proceso.
c) De conformidad con esta Ley, las empresas podrán calificarse como:
• Maquiladora bajo el régimen de Admisión Temporal: aquella orientada a la producción y/o ensamble de
bienes, que en términos de valor monetario contengan como mínimo el cincuenta y uno (51%) por ciento de
mercancías extranjeras, destinadas a ser reexportadas a países fuera del área centroamericana, siempre que
se garantice ante el fisco la permanencia de las mercancías admitidas temporalmente, mediante fianza,
garantía específica autorizada por el Ministerio de Finanzas Públicas, garantía bancaria, o a través de
almacenes generales de depósito autorizados como almacenes fiscales y que constituyan fianza específica
para ese tipo de operaciones.
• Exportadora bajo el régimen de Admisión Temporal: aquella orientada a la producción de bienes que se
destinen a la exportación fuera del área centroamericana, siempre que se garantice ante el fisco la
permanencia de las mercancías admitidas mediante fianza, garantía es específica autorizada por el
Ministerio de Finanzas Públicas, garantía bancaria, o a través de almacenes generales de depósito
autorizados como almacenes fiscales y que constituyan fianza específica para ese tipo de operaciones.
Beneficios (artículo12):
Las empresas propiedad de personas individuales o jurídicas que se dediquen a la actividad exportadora o de
maquila bajo el régimen de Admisión temporal, gozarán de los beneficios siguientes:
• Suspensión temporal de derechos arancelarios e impuestos a la importación con inclusión del Impuesto al
Valor Agregado −IVA− sobre las materias primas, productos intermedios, materiales, envases, empaques y
etiquetas necesarios para la exportación o reexportación de mercancías producidas en el país, de
conformidad con los listados autorizados en la resolución de calificación por el Ministerio de Economía,
hasta por un plazo de un año contando a partir de la fecha de aceptación de la, póliza de importación
respectiva. Este plazo puede ser ampliado por una vez y hasta por un período igual por la Dirección General
de Aduanas, siempre que la solicitud de prórroga sea presentada treinta (30) días antes del vencimiento del
mismo.
• Suspensión temporal del pago de derechos arancelarios e impuestos a la importación con inclusión del
Impuesto al Valor Agregado −IVA− sobre los muestrarios, muestras de ingeniería, instructivos, patrones y
modelos necesarios para el proceso de producción o para fines demostrativos de investigación e instrucción,
hasta por el plazo de un año, contando a partir de la fecha de aceptación de la póliza de importación
respectiva. Este plazo puede ser ampliado por una sola vez y hasta por un período igual por la Dirección
General de Aduanas, siempre que la solicitud de prórroga sea presentada treinta (30) días antes del
vencimiento del mismo.
• Exoneración total del Impuesto sobre la Renta, que se obtengan o provengan exclusivamente de la
exoneración de bienes que se hayan elaborado o ensamblado en el país y exportado fuera del área
centroamericana. Tal exoneración se otorgará por un período de diez (10) años, contados a partir del primer
ejercicios de imposición, inmediato siguiente al de la fecha de notificación de la resolución de su
calificación por el Ministerio de Economía.
Para los efectos de aplicar la referida exoneración los contribuyentes de beneficiados deberán llevar un
sistema de contabilidad de costos e inventarios perpetuos, que identifiquen separadamente las exportaciones
realizadas fuera del territorio centroamericano y los costos y gastos imputables a las mismas respectivamente,
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o en su efecto, el sistema de costos unitarios de operación.
• Las personas individuales o jurídicas domiciliadas en el exterior que tengan sucursales, agencias o
establecimientos permanentes que operan en Guatemala y exportan mercancías originadas en actividades de
exportación y de maquila no gozarán de la exoneración del impuesto sobre la renta que se pague en
Guatemala.
• Suspensión temporal de los derechos arancelarios e impuestos a la importación con inclusión del Impuesto
al Valor Agregado −IVA−, de maquinaria, equipo, partes, componentes y accesorios necesarios para el
proceso productivo debidamente identificados en la resolución de calificación del Ministerios de Economía,
hasta por el plazo de un año, contado a partir de la fecha de aceptación de la póliza de importación
respectiva. Este plazo puede ser ampliado por una sola vez y hasta por un período igual por la Dirección
General de Aduanas, siempre que la solicitud de prórroga sea presentada treinta (30) días antes del
vencimiento del mismo.
• Exoneración total de los derechos arancelarios e impuestos a la importación con inclusión del Impuesto al
Valor Agregado −IVA−, a la importación de maquinaria, equipo, partes, componentes y accesorios
necesarios para el proceso productivo debidamente identificados en la resolución de calificación del
Ministerio de Economía.
• Exoneración total de impuestos ordinarios y/o extraordinarios a la exportación.
• Exportadora bajo el régimen de Devolución de Derechos: orientada a la producción y/o ensamble de
bienes, que se destinen a la exportación o reexportación a países fuera del área centroamericana, siempre
que se garantice ante el fisco mediante la constitución de depósito en efectivo, la permanencia de las
mercancías intermedias temporalmente.
Beneficios (artículo13):
Las exportadoras adscritas a este régimen, gozarán del reembolso de los derechos arancelarios, impuestos a la
importación e Impuesto al Valor Agregado −IVA−, que hayan pagado en depósito para garantizar la
internación de las materias primas, productos semielaborados, productos intermedios, materiales, envases,
empaques y etiquetas utilizadas en la producción o ensamble de las mercancías exportadas. El plazo para
solicitar el reembolso será de seis meses contados a partir de la fecha de aceptación de la póliza de
importación respectiva. Además gozarán de los beneficios siguientes:
• Exoneración total de Impuesto sobre la Renta, de las rentas que se obtengan o provengan exclusivamente de
la exportación de bienes que se hayan elaborado o ensamblado en el país y exportado fuera del área
centroamericana. Tal exoneración se otorgará por un período de diez (10) años, contados a partir del primer
ejercicio de imposición inmediato siguiente al de la fecha de notificación de la resolución de su calificación
por el Ministerio de Economía. Para los efectos de aplicar la referida exoneración, los contribuyentes
beneficiados deberán llevar un sistema de contabilidad de costos e inventarios perpetuos, que identifiquen
separadamente las exportaciones realizadas fuera del área centroamericana y los costos y gastos imputables
a las mismas, o en su efecto, el sistema de costos unitarios de operación. Las personas individuales o
jurídicas domiciliadas en el exterior que tengan sucursales, agencias o establecimientos permanentes que
operan en Guatemala y exporten mercancías originadas en actividades de exportación y de maquila, no
gozarán de la exoneración del Impuesto sobre la Renta, si en su país de origen se otorga crédito por le
Impuesto sobre la Renta que se pague en Guatemala.
• Exoneración de impuestos ordinarios y/o extraordinarios a la exoneración.
• Exportadora bajo el régimen de Reposición con Franquicia Arancelaria: aquella orientada a la
producción de mercancías que han tenido como destino de venta a empresas exportadoras, quienes las
integraron, incorporaron o agregaron a mercancías previamente exportadas fuera del área centroamericana.
Beneficios (artículo14):
Las empresas propiedad de personas individuales o jurídicas calificadas al amparo de esta ley que hayan
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utilizado como insumos mercancías por las cuales se pagaron los correspondientes Derechos Arancelarios e
Impuestos a la Importación y que fabricaron con tales insumos, bienes exportados por terceros, gozarán de
franquicia por el valor equivalente por los derechos arancelarios e impuestos a la importación pagados. Esta
franquicia será utilizada para la reposición de materias primas, productos semielaborados, productos
intermedios, materiales, envases y etiquetas que estén directamente
relacionados con su proceso de producción.
El plazo para efectuar las citadas importaciones con franquicia al amparo de este Régimen será de un año,
contado a partir de la fecha de emisión de la franquicia correspondiente.
• Exportadora bajo el régimen de Componente Agregado Nacional Total: aquella orientada a la producción
o ensamble de bienes que se destinen a la exportación a países fuera del área centroamericana, y que
utilicen en su totalidad mercancías nacionales o nacionalizadas.
Beneficios (artículo15):
• Exoneración total de los derechos arancelarios e impuestos a la importación con inclusión del Impuesto al
Valor Agregado −IVA−, a la importación de maquinaria, equipo, partes, componentes y accesorios
necesarios para el proceso productivo debidamente identificados en la resolución de calificación del
Ministerio de Economía.
• Exoneración total del Impuesto sobre la Renta, de las rentas que se obtengan o provengan exclusivamente
de bienes que se hayan elaborado o ensamblado en el país y exportado fuera del área centroamericana. Tal
exoneración se otorgará por un periodo de diez (10) años, contados a partir del ejercicio de imposición
inmediato siguiente al de la resolución de su calificación por el Ministerio de Economía. Para los efectos de
aplicar la referida exoneración los contribuyentes beneficiados deberán llevar un sistema de contabilidad de
costos e inventarios perpetuos, que identifiquen separadamente las exportaciones realizadas fuera del área
centroamericana y los costos imputables a las mismas o en su defecto, el sistema de costos unitarios de
operación. Las personas individuales o jurídicas domiciliadas en el exterior que tengan sucursales, agencias
o establecimientos permanentes que operan en Guatemala y exporten mercancías originadas en actividades
de exportación y de maquila, no gozarán de la exoneración del Impuesto sobre la Renta, si en su país de
origen se otorga crédito por le Impuesto sobre la Renta que se pague en Guatemala.
• Exoneración total de impuestos ordinarios y/o extraordinarios.
Procedimientos
ARTICULO 20
Para poder calificar una empresa al amparo de la presente Ley y gozar de los beneficios que otorga, los
interesados deberán presentar solicitud a la Dirección de Política Industrial del Ministerio de Economía,
acompañado de un estudio económico firmado por Economista o Ingeniero Industrial colegiado activo, que
cumpla con los requisitos e información indicados en los instructivos que proporcione dicha dependencia.
ARTICULO 21
Presentada la solicitud de calificación, la Dirección de Política Industrial dictaminará dentro de un plazo no
mayor de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de presentación de la misma.
ARTICULO 22
El Ministerio de Economía con base en el dictamen, resolverá sobre la procedencia o improcedencia de la
calificación solicitada, dentro de un plazo no mayor de quince (15) días contados a partir de la fecha del
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dictamen.
ARTICULO 23
Las empresas de conformidad con esa Ley, podrán solicitar la modificación de la resolución respectiva,
fundamentando su solicitud con los motivos que la justifiquen. El trámite y el plazo para resolver, serán los
indicados en los artículos 21 y 22 de esta Ley.
ARTICULO 24
Después de presentada la solicitud de calificación en los Regímenes de Admisión Temporal de Devolución de
Derechos o de Componentes Agregado Nacional Total y antes que se emita la resolución respectiva, podrán
permitirse el ingreso de mercancías requeridas, siempre que se garantice el monto de los derechos
arancelarios, impuesto a la importación e Impuesto al Valor Agregado −IVA − a través de fianza o pago
efectivo en depósito. Si la calificación fuese denegada, el pago en depósito pasará a la Cuenta Fondo Común
Gobierno de Guatemala o la fianza se hará efectiva a favor del Estado.
ARTICULO 25
Si la Dirección de Política Industrial solicitara alguna información adicional respecto a una solicitud planeada
y no obtuviese respuesta o si dejara de gestionar en el tramite de la solicitud por el plazo de sesenta (60) días
se tendrá por abandonada la misma y se mantendrá que se archiven las acusación.
ARTICULO 26
El interesado podrá solicitar la cancelación de los beneficios otorgados en la resolución de calificación
respectiva a la Dirección de Política Industrial del Ministerio de Economía, quien notificará inmediatamente
sobre la misma a la Dirección General de Aduanas.
Garantías y Obligaciones
ARTICULO 27
La totalidad de los derechos arancelarios, impuestos a la importación e Impuesto al valor Agregado −IVA−,
de las mercancías que ingresen al territorio aduanero nacional, se garantizará ante el fisco de la manera
siguiente:
• Bajo el Régimen de Admisión Temporal mediante constitución de fianza, garantía específica autorizada por
el Ministerio de Finanzas Públicas, garantía bancaria o a través, de almacenes fiscales de depósito
autorizados para operar como almacenes fiscales, y que constituyan fianza específica para ese tipo de
operaciones.
• Bajo el Régimen de Devolución de Derechos mediante la constitución de depósito en efectivo.
ARTICULO 33
Las empresas calificadas como exportadoras bajo el Régimen de Admisión temporal y de Devolución de
Derechos, deberán cumplir con lo siguiente:
• Iniciar la producción de los bienes para su actividad exportadora o de maquila, en el término que señale la
resolución de calificación respectiva, o en su caso, dentro de la prórroga que se le conceda.
• Proporcionar dentro de los primeros veinte (20) días de cada mes, una declaración jurada a la Dirección
General de Aduanas y copia sellada por ésta, con fotocopia simple de las pólizas de importación y
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exportación respectivas a la Dirección de Política Industrial, en la que se hará constar la cuenta
correspondiente de mercancías bajo el régimen de esta Ley, tal como lo especifica el reglamento
correspondiente.
• Llevar registros contables y un sistema de inventario perpetuo, de las mercancías ingresadas temporalmente
y la cantidad de las mismas utilizadas en las mercancías que se exporten o reexporten.
• Proporcionar a la Dirección de Política Industrial y a la Dirección General de Aduanas la información que
sea necesaria para determinar las mercancías que se requieran para la producción o ensamble de los
productos exportables, así como para determinar las mermas, subproductos y deshechos resultantes del
proceso de producción.
• Proporcionar cualquier otra información pertinente para la correcta aplicación de la presente Ley, así como
las inspecciones que, a juicio de la Dirección de Política Industrial o de la Dirección General de Aduanas,
sean necesarias.
• Cumplir con las leyes del país, particularmente las de carácter laboral.
ARTICULO 34
Las empresas cuya actividad sea calificada como exportadora bajo el Régimen de Reposición de Franquicia
Arancelaria, únicamente deberá cumplir con las obligaciones establecidas en los incisos d), e) y f) del artículo
anterior.
ARTICULO 35
Las empresas cuya actividad sea calificada bajo el Régimen de Componente Agregado Nacional Total,
deberán cumplir con las obligaciones establecidas en los incisos a), e) y f) del artículo 33 de esta Ley. Además
deberán presentar fotocopia simple de la póliza de importación de maquinaria, partes, componentes y
accesorios dentro de un plazo de cuarenta y cinco (45) días posteriores a la fecha de la liquidación de la póliza
respectiva.
Prohibiciones y Sanciones
CAPITULO 39
Se prohíbe a las empresas, calificadas como exportadoras o de maquila o bajo el Régimen de Admisión
Temporal, enajenar en cualquier forma en el territorio nacional, las mercancías internadas temporalmente,
salvo que se paguen los derechos arancelarios e impuestos correspondientes. Se exceptúan las donaciones que
se hagan a entidades de beneficencia, las que deberán contar con la autorización previa del Ministerio de
Finanzas Públicas.
ARTICULO 40
La maquinaria, equipo, partes, componentes y accesorios que se importen al amparo de esta Ley, no podrán
ser enajenados ni destinados a un fin distinto de aquel para el cual hubieren sido autorizados, salvo que se
cubran los derechos arancelarios, impuestos a la importación e Impuesto al Valor Agregado −IVA−, que
ocasionaron o después de cinco (5) años, contados a partir de la fecha de aceptación de la póliza de
importación y previa autorización de la Dirección de Política Industrial, quien notificará a la Dirección
General de Aduanas.
ARTICULO 41
La enajenación, a cualquier título de mercancías importadas o admitidas al amparo de esta Ley, o la
utilización de las mismas para fines distintos de aquellos para los cuales fue concedido el beneficio, se
sancionará con multa igual al ciento por ciento (100%) de los impuestos aplicables no pagados sin perjuicio
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de cualesquiera otras sanciones que indiquen las leyes aduaneras vigentes. En caso de incumplimientos, el
enajenante y el adquiriente serán responsables solidarios del pago de los montos dejados de recibir por el
Estado.
ARTICULO 42
En caso de destrucción de las mercancías admitidas temporalmente, que no se encuentren dentro de la zona
primaria de la jurisdicción aduanera, éstas quedarán sujetas al pago de los derechos y demás impuestos
dejados de percibir por el Estado, salvo caso fortuito o de fuerza mayor, debidamente comprobado por el
Ministerio de Finanzas Públicas.
ARTICULO 43
El Ministerio de Economía revocará la resolución de calificación enviando copia de la revocatoria a la
Dirección General de Aduanas y Dirección General de Rentas Internas, en los siguientes casos:
• Cuando la empresa no inicie la producción dentro del plazo establecido en la resolución de calificación o
dentro del plazo establecido en la prórroga respectiva.
• Por cierre, disolución o quiebra de la empresa.
• Por el incumplimiento que resulte de las obligaciones contenidas en la resolución de calificación respectiva
No obstante, lo establecido en el inciso La Dirección de Política Industrial podrá apercibir por una sola vez
a la empresa infractora, enviando copia de dicho apercibimiento a la Dirección General de Aduanas.
4. Principales Críticas y Aspectos Negativos del Régimen de Maquila en Guatemala
Recientemente, la Mesa Global, organización de la sociedad civil que analiza aspectos económicos y sociales
en Guatemala, así como otras entidades como la UASP y algunos analistas económicos, han planteado
algunas críticas a la legislación vigente acerca de la Industria de Maquila.
En este apartado se exponen las conclusiones más importantes resultantes del análisis de estos aspectos
negativos planteados por diversas entidades, además de la opinión del grupo de estudiantes que realizó esta
investigación.
• La Ley de Maquilas (decreto 29−89) limita la eficiencia y eficacia en la recaudación de impuestos
erosionando la base tributaria y distorsionando la asignación eficiente de los recursos.
• La Ley de Maquilas provoca pérdidas millonarias al fisco de casi Q3 mil millones anuales, que
equivalen a más del 10% de la recaudación fiscal actual y superan el 1% del PIB anual.
• La Ley se ha convertido en un mecanismo para no tributar, aunque su fin último era atraer inversión
extranjera y fomentar la actividad exportadora de textiles.
• Actualmente se encuentran acogidas al régimen de maquilas cientos de empresas nacionales de
reconocida trayectoria en el mercado interno, lo cual implica una competencia desleal respecto a los
empresarios que sí pagan impuestos. Algunas de estas empresas son Superpan, Nestlé, Licorera
Zacapaneca, Kellog's, embotelladora la Mariposa y Colgate−Palmolive, entre otras.
• Guatemala ha sido el país con más incentivos fiscales de la región y con menos inversión extranjera
directa (del 2001 al 2005 Guatemala únicamente captó el 9% de la inversión extranjera destina a
Centroamérica, mientras Costa Rica el 26% y Panamá el 29%). Hay que recordar que el nivel de
carga tributaria en el resto de Centroamérica supera el 14% del PIB (en Guatemala es del 10% del PIB
uno de los más bajos de América Latina) y los salarios son mucho más altos en el resto de países.
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Incluso sin TLC Costa Rica sigue siendo el país que atrae mayor inversión. Esto puede explicarse
fácilmente si se toma en cuenta el clima de inseguridad y el constante cambio de leyes que ahuyenta
la inversión extranjera en el país.
• El sistema tributario debe coadyuvar a la eficiencia económica. Para ello debe evitarse, en lo posible,
el otorgamiento de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales, que distorsionen la asignación
eficiente de recursos (Principio de Asignación Eficiente de Recursos, Pacto Fiscal − PF−2000).
• El PF también indica que los privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales vigentes deben
cuantificarse y registrarse en un apartado especial del Presupuesto general de Ingresos y egresos del
Estado a partir del año 2001.
• Los constantes abusos a los empleados de estas empresas, principalmente en lo que respecta al pago
de prestaciones y pasivo laboral, demuestran la poca fiscalización que ejerce el gobierno sobre éstas.
• Por último, aunque existe la prohibición de vender los productos elaborados bajo este régimen, basta
con dar una vuelta por la 6ª. Avenida de la zona 1 para percatarse que esta se venden prendas de vestir
nuevas incluso hasta Q5.00, lo que únicamente es posible si se goza de privilegios como los que
tienen las empresas de maquila. Esto es evidencia de la clara violación a la legislación vigente a este
respecto.
• La Industria Maquiladora en Centroamérica Panorama General
Al analizar la industria de maquila en los países centroamericanos se pudo establecer, mediante
comunicaciones establecidas con entidades estatales y privadas de Guatemala, El Salvador, Honduras,
Nicaragua y Costa Rica, que la principal divergencia en este régimen es el origen geográfico del capital
invertido.
Las diferencias más impactantes se refieren al enorme peso de las maquiladoras de origen asiático en
Guatemala, que representaron 46 por ciento del total de empresas, fundamentalmente coreanas. A su vez, las
compañías guatemaltecas fueron el 43 por ciento del total, frente a un 9 por ciento provenientes de Estados
Unidos.
En el otro extremo del espectro, tenemos a Costa Rica, donde las empresas estadounidenses representan un
60 por ciento del total en las zonas francas y un porcentaje de 41 por ciento en las inversiones durante el
período señalado, con un 21 por ciento de participación nacional en las zonas francas a nivel de empresas, y
un 14 por ciento en materia de inversiones registradas en ambos regímenes en el trienio 1993−1995. Al
mismo tiempo, resalta la escasa presencia del capital asiático, de 6 por ciento. A diferencia del resto de los
países, Costa Rica se destaca por tener un 16 por ciento de empresas de otras nacionalidades en las zonas
francas, y una inversión conjunta que representó durante el trienio 1993−1995 un 33 por ciento del total. La
mayor parte de estas firmas son de origen europeo.
Al igual que en el caso de Guatemala, en El Salvador hay una fuerte participación nacional: 65 por ciento del
número de empresas, y 47 por ciento del empleo. Las empresas estadounidenses representan un porcentaje
mayor que en Guatemala, pero por diferencias en los totales, corresponde a la misma cantidad de empresas.
Los inversionistas asiáticos tienen un 14 por ciento de las empresas y un 25 por ciento del empleo.
En el caso de Honduras, la presencia de Estados Unidos es muy fuerte, pero es un caso intermedio en relación
a Costa Rica, porque tales empresas representan el 36 por ciento del total. Le siguen las empresas
hondureñas, con un 32 por ciento y los asiáticos, con un 31 por ciento. Es probable que las empresas asiáticas
tengan una participación ligeramente superior en el empleo.
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En Nicaragua, la predominancia asiática es total, particularmente taiwanesa, lo que se refleja más en el
tamaño de las empresas que en la cantidad. Empero, Nicaragua está aún en sus comienzos y en estas
condiciones las variaciones anuales en la distribución pueden ser muy grandes.
En las siguientes gráficas se aprecian algunos valores estadísticos que permiten evaluar la posición
competitiva y comparativa de Guatemala con respecto a los demás países del istmo.
Origen del Capital en la Industria Maquiladora
de Centroamérica hacia finales de 1,996
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Fuentes:
Costa Rica: PROCOMER
El Salvador: Ministerio de Economía
Guatemala: AGEXPRONT
Honduras: Asociación Hondureña de Maquiladores
Las exportaciones industriales centroamericanas hacia Estados Unidos constituyen la mejor aproximación
sobre lo que es realmente la maquila. Las importaciones industriales en su conjunto representan alrededor de
un 63 por ciento de las importaciones totales de Estados Unidos provenientes de Centroamérica. Esta
"inflación" de los bienes industriales se deriva de que en los registros estadísticos publicados por el
departamento de Comercio, el ingreso de los productos de la maquila se computa a su valor final y no por el
servicio de maquila.
A su vez, los productos de la confección representan alrededor de la mitad de todas las importaciones
estadounidenses desde los países centroamericanos. Al reducir el universo a los productos industriales,
representan alrededor del 80 por ciento. No en balde, al hablar de la industria maquiladora se hace referencia
casi siempre al ensamble de prendas de vestir.
Distribución de Importaciones de EEUU desde Centroamérica por grupos de productos en 1995
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Fuente: U.S. Department of Commerce
Participación en el mercado de Estados Unidos de
los productos de la confección 1990−1996
Centroamérica vs. México
Fuente: datos proporcionados por MINECO
Tomando a Centroamérica como conjunto frente a México, la participación de ambos grupos de
maquiladoras en el mercado estadounidense era similar en 1990. De 1991 a 1993 se produjo en el istmo una
gran expansión de la maquila de confección que rápidamente dejó atrás a México. En 1994, con el TLCAN y
luego con la devaluación, México comenzó a ganar posiciones sobrepasando a Centroamérica en 1996. Si
bien en su conjunto, esta ganancia de México se ha logrado a costa de los países asiáticos, de acuerdo con las
tendencias actuales, este diferencial de participación de mercado se irá ampliando, debido a que en
Centroamérica su principal pilar es prácticamente Honduras y en menor medida El Salvador. Por razones de
tamaño, es mucho más fácil para Honduras encontrar un techo que para México.
6. LOS ESCENARIOS FUTUROS PARA CENTROAMERICA
Hay quien reflexiona sobre las zonas francas como una situación transitoria. De acuerdo a semejante
concepto, éstas serían en realidad un instrumento que permite el aumento de las exportaciones industriales en
el corto plazo, sin sujetar la totalidad de la economía a la liberalización comercial y la desregulación. Bajo
estas condiciones, la transferencia de tecnología se encuentra estrechamente asociada a las razones
fundamentales de la contratación o la subcontratación. Si la división del trabajo al nivel internacional se
considera dada y fija, las empresas de los países industrializados continuarán llegando −en ritmos diversos e
impredecibles− mientras sientan la necesidad de aprovechar la mano de obra barata o la ausencia de cuotas.
Un punto que es necesario resaltar consiste en que los determinantes principales de estas inversiones en cada
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país están condicionados, en orden de importancia por:
• La existencia de mano de obra de bajo costo, abundante y con productividades similares a las de los
países desarrollados para las actividades que se pretende trasladar.
• La posibilidad de explotar la inexistencia de cuotas en el sector textil−vestuario, que agotaron las
posibilidades de incrementar seriamente las exportaciones desde países asiáticos.
• La imagen−país, que es un conjunto de factores que abarca la estabilidad política y económica, el
respeto de derechos humanos, perfil bajo o poco activo de los conflictos laborales, actitud del sector
público (tanto en la elaboración de leyes de apoyo, como en su observancia y agilidad) y de las
autoridades frente a las compañías, entre otros. Dentro de este factor amplio, podemos agregar
también una especie de "causación circular": las empresas que buscan localizar una planta se guían
por el patrón anterior de inversiones. Por ejemplo, cuando llegó una empresa electrónica a un lugar,
pronto llegará otra atraída por la presencia de la primera.
Estos son los tres factores principales que determinan las inversiones, en un agrupamiento general. Existe una
infinidad de factores adicionales de atracción de inversiones que también inciden, pero la sensación es que en
los anteriores están los decisivos. Entre los demás que podemos citar están: la existencia de un sistema
moderno de telecomunicaciones, acceso a puertos y aeropuertos, de parques industriales con oferta de techo
industrial y sistemas aduaneros ágiles y oferta energética. Algunos pueden preferir lugares en que se disponga
de seguridad para los ejecutivos. Debe comprenderse que todos estos factores de atracción son necesarios y
deben ser continuamente vigilados y constituirse en un eje importante de la estrategia de desarrollo futura.
Pero hasta ahora han ocupado un discreto segundo plano, y este es precisamente uno de los problemas que
será necesario resolver.
En realidad, el sistema promocional y legal debería estar orientado hacia una relación más estrecha entre la
industria maquiladora y el resto de las actividades económicas. Una propuesta importante del presente
estudio consiste en que las maquiladoras pueden constituirse en un factor de ventaja comparativa para un
país, de estar asociadas a una estrategia nacional de complementación. El gran desafío consiste en pasar de la
maquila bajo regímenes legales especiales al concepto de industrias de exportación.
Como parte de esta reestructuración, las preferencias de los consumidores se orientarán, con el apoyo −no
siempre desinteresado− de diversos organismos sindicales y no gubernamentales, hacia productos "con
conciencia". Esto es, las preferencias del consumidor se irán inclinando hacia productos con certificación
social y ambiental; es sabido que el "ecoetiquetado" está ganando terreno rápidamente, sobre todo en los
países europeos.
Las tendencias actuales hacen prever un fuerte crecimiento de la demanda de una serie de productos de la
industria electrónica, equipo médico y diversos productos "nuevos" en los mercados internacionales. A su
vez, el crecimiento de la demanda por prendas de vestir probablemente se estabilice a niveles de expansión
bajos. La competencia se intensificará, y la respuesta rápida, con niveles de calidad elevados se hará cada vez
más necesaria para mantenerse en el mercado. Esta alternativa requiere de avances notables en las técnicas
gerenciales, así como en el terreno de la informática y de las comunicaciones.
La propuesta para Guatemala parte de la posibilidad de pasar del mercado basic, donde el país ha estado
tradicionalmente instalado, hacia el mercado fashion−basic. Así, el país iría alejándose progresivamente de la
dependencia excesiva de la mano de obra barata, incorporando progresivamente calidad, como contraparte de
salarios superiores. Pero nuevamente, esta propuesta se asocia a factores como flexibilidad y respuesta
rápida, que exigen un gran esfuerzo gerencial, de mejoramiento de los niveles de capacidad de la mano de
obra y avances en materia de comunicaciones e informática. Un elemento central de esta estrategia consiste
también en alejarse de los productos que están más sujetos a cuotas.
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Otro punto de importancia vital es la tendencia cada vez mayor del mercado hacia requerir productos de
"paquete completo" donde el empresario local debe asumir todas las tareas de búsqueda de los insumos. Estas
tareas requieren de un gran esfuerzo gerencial, informático, tecnológico y financiero. Para semejante
estrategia de inserción en el mercado pueda triunfar, es necesario que el empresario tenga acceso rápido a los
insumos mejores y más baratos. Para ello puede ser importante que se facilite por parte de Estados Unidos, el
acceso a telas de todos los orígenes.
Esta paridad debería ser obtenida como parte de un esfuerzo de Estados Unidos por demostrar buena voluntad
y confianza en las negociaciones conducentes al Acuerdo de Libre Comercio de América (ALCA). Con base
en estos criterios fueron concebidas todas las diferentes versiones de la misma: es decir, como una medida
intermedia mientras los países centroamericanos, y del resto de la Cuenca del Caribe, se preparaban para
negociar un tratado más amplio.
Por otra parte, no han existido mecanismos promocionales para desarrollar más la industria textil
centroamericana y la maquila en general. Hay varias áreas en las que se puede mejorar la coordinación entre
los tres sectores: gobierno, empleados y empleadores, con distintos énfasis, según el caso:
• Crear programas integrados para el fomento de los eslabonamientos entre la maquila y el resto de las
empresas de producción o de servicios. Estos programas deberán contener elementos de apoyo
técnico, ingeniería financiera y sobre todas las cosas deberán efectuarse mediante campañas
promocionales con los demandantes finales.
• Mejorar la base legal de los diversos sistemas promocionales para evitar la multiplicidad y confusión.
Además, el punto anterior requiere de mecanismos ágiles para las comunicaciones de negocios entre
los diversos esquemas promocionales, así como para su relación entre los diversos países
centroamericanos.
• Promover la imagen−país, entre otras tareas, por medio del desarrollo de actividades −voluntarias−
de certificación laboral como la forma idónea de entrar al siglo XXI. También se deberán
intercambiar las experiencias de foros bipartitos expeditos (experiencias hondureña y guatemalteca).
• Desarrollo de la infraestructura básica. Esta tarea es necesaria en todos los órdenes de la sociedad,
pero en muchos casos, son las necesidades específicas de los sectores productivos −en especial, los
que más empleo crean− las que pueden incentivar el cambio. Se deberá en particular promover la
competencia y la apertura en aquellos casos donde favorezcan los servicios de apoyo.
• Apoyo en materia educativa y social. Tanto la diversificación hacia la respuesta rápida en el
fashion−basic, como la expansión hacia nuevos sectores, requieren de personal preparado para
asumir las tareas en el campo informático, de ingeniería y un personal operario con mejor educación.
Dado que la capacitación operativa se hace fundamentalmente en el trabajo es importante coordinar
cuales son los conocimientos básicos que se deben poseer para las diferentes tareas y en que medida
pueden ser provistos por el sistema educativo.
• Ordenamiento de los nuevos problemas sociales que genera la concentración de la población en las
cercanías de las zonas de maquilado: fundamentalmente vivienda y servicios médicos.
• "Negociación" de la paridad como paso intermedio para el ALCA. Se podría incluir en las
negociaciones un status quo en relación a nuevas cuotas. Debería intentarse la formación de un frente
conjunto tripartito para coordinar una ofensiva de esta índole.
Como puede comprenderse luego de haber analizado este informe, el proceso de Globalización aspira a que
los países del mundo abran completamente sus fronteras al arribo de bienes producidos en cualquier nación,
de manera que el consumidor pueda seleccionar los mejores productos, a los mejores precios y de la mejor
calidad.
Un aspecto que debe destacarse, para finalizar, es la importancia que tiene contar con mecanismos de control
que permitan verificar que las empresas que se dedican a la Industria de la Maquila respeten a cabalidad la
legislación ambiental, para proteger los recursos naturales y la salud de las personas.
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La industrialización no debe ser concebida como un fin en sí misma, sino como un medio para elevar el nivel
de vida y, por lo tanto, el ingreso de la mayoría de la población.
Para lograr el desarrollo del país se requiere de una industrialización moderna que permita competir con el
mercado internacional y que se tenga la capacidad de elaborar medios de producción, no simplemente
reciclaje, envasado o maquila.
Conclusiones
• La maquila tiene un impacto directo en el empleo y en la generación de divisas, pero no ha logrado
generar una contribución apreciable al desarrollo industrial aún, debido a su falta de integración con el
resto de las ramas de la economía.
• La Ley de Maquilas, tal como se aplica actualmente, limita la eficiencia y eficacia en la recaudación
de impuestos erosionando la base tributaria y distorsionando la asignación eficiente de los recursos.
• La diversificación de la oferta de productos y procesos es una estrategia competitiva que deben
aplicar no sólo las diferentes empresas, sino Guatemala como país, para obtener una ventaja
comparativa en relación con los demás países del área centroamericana, con los cuales se disputa las
inversiones.
Recomendaciones
• La integración de las pequeñas y medianas empresas guatemaltecas en la cadena productiva de la
Industria de maquila, proporcionando materias primas, insumos y servicios, es una herramienta que
permitiría que se desarrolle todo el sector industrial en su conjunto, sobre todo en lo que respecta a la
calidad y la eficiencia que el mercado global exige.
• Es imperativo también revisar la Ley de Maquilas vigente para adecuarla a los nuevos parámetros
internacionales, además de proporcionar los mecanismos de fiscalización y control que eviten que las
empresas la utilicen como un mecanismo de evasión fiscal y se sigan violando los derechos de los
trabajadores.
• La investigación de los mercados internacionales permanente, es la única manera de captar lo
constantes cambios en las características de la demanda en dicho mercado y, mediante esta
información, adaptar la oferta para superar la competencia de otros países y regiones con relación a la
captación de inversiones.
Bibliografía
• Ley de Fomento de la Maquila, acuerdo gubernativo numero 943−90
• Ley de fomento y desarrollo de la actividad exportadora y de maquila, decreto 29−89
• Notas de clase del curso de Administración de Operaciones II
• http://portal.sat.gob.gt/portal
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