28.42 TRANSPORTE. Viajeros por carretera. Autobuses

RESUMEN (art. 28)
TRANSPORTE. Viajeros por carretera. Autobuses.
Un particular en el marco del procedimiento del artículo 28 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre,
de garantía de la unidad de mercado (LGUM), informa de la existencia de obstáculos a la libertad
de establecimiento en el ámbito del transporte de viajeros por carretera.
El reclamante entiende que se vulneran sus derechos e intereses legítimos por la exigencia de la
Administración, para expedir la Tarjeta de Transporte VD (Viajeros Discrecional), de disponer de
antemano de 5 autobuses de menos de 2 años de antigüedad contados desde su primera
matriculación, y que sumen en total 90 plazas. Esta exigencia se ampara en el artículo 15.1 de la
Orden del Ministerio de Fomento de 23 de julio de 1997.
Del análisis comparado recogido en este informe, cabría plantearse la adecuación a los principios
de necesidad y proporcionalidad de los requisitos contenidos en la Orden FOM de 23 de julio de
1997, modificada en parte por la Orden FOM 2183/2008, de 23 de julio, por la que se desarrolla
el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en materia de
autorizaciones de transporte discrecional y privado complementario de viajeros en autobús.
Esta Secretaría no tiene constancia de que a fecha de hoy se esté planteando una modificación
de la normativa en el sentido del contenido de este Informe.
Informe final
Informe Andalucía ADCA
Informe CNMC
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(28/1502)
I.
INTRODUCCIÓN
Con fecha 16 de enero de 2015, ha tenido entrada en la Secretaría del Consejo
para la Unidad de Mercado, escrito de (…), en nombre propio, en el marco del
procedimiento del artículo 28 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía
de la unidad de mercado (LGUM).informando sobre la existencia de
obstáculos a la libertad de establecimiento en el ámbito del transporte de
viajeros por carretera.
El reclamante entiende que se vulneran sus derechos e intereses legítimos por
la exigencia de la Administración, para expedir la Tarjeta de Transporte VD
(Viajeros Discrecional 1), de disponer de antemano de 5 autobuses de menos
de 2 años de antigüedad contados desde su primera matriculación, y que
sumen en total 90 plazas. Esta exigencia se ampara en el artículo 15.1 de la
Orden del Ministerio de Fomento de 23 de julio de 1997. A juicio del interesado,
este requisito constituye una clara barrera de acceso a esta actividad de
transporte de viajeros por carretera.
II.
MARCO NORMATIVO
En materia de transporte terrestre, es competencia exclusiva del Estado
cuando discurra por el territorio de más de una comunidad autónoma
(Constitución Española, artículo 149.1.21ª), siendo exclusiva de las
comunidades autónomas si el itinerario se desarrolla íntegramente en el
territorio de estas ( artículo 148.1.5ª).
Dado este reparto competencial, al objeto de análisis, cabe tener en cuenta las
siguientes normas:
1
Los transporte públicos de viajeros por carretera pueden ser regulares o discrecionales. Son
transportes regulares lo que se efectúan dentro de itinerarios preestablecidos, y con sujeción a
calendarios y horarios prefijados. Son transportes discrecionales los que se llevan a cabo sin
sujeción a itinerario, calendario ni horario preestablecido.
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a) Normativa de la Unión Europea
-
Reglamento (CE) 1071/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 21 de octubre de 2009, por el que se establecen normas
comunes relativas a las condiciones que han de cumplirse para el
ejercicio de la profesión de transportista por carretera y por el que
se deroga la Directiva 96/26/CE del Consejo (en adelante Reglamento
CE 1071/2009)
- Regula el acceso a la profesión de transportista por carretera y su
ejercicio (art.1), estableciendo normas comunes compatibles con la
realización de un mercado interior del transporte por carretera que
“contribuirán a lograr un nivel elevado de cualificación profesional de los
transportistas por carretera, a racionalizar el mercado y a mejorar la
calidad del servicio, en interés de dichos transportistas, de sus clientes y
de la economía en su conjunto, así como a mejorar la seguridad vial.
Asimismo, estas normas favorecerán el ejercicio real del derecho de
establecimiento por los transportistas por carretera.” (Considerando (1)).
- La profesión de transportista por carretera se refiere a la de
transportista de viajeros por carretera 2 y a la de transportista de
mercancías.
- Establece los requisitos para ejercer la profesión de transportista por
carretera:

tener un establecimiento efectivo y fijo en un Estado miembro;

gozar de honorabilidad;

poseer la capacidad financiera apropiada, y

tener la competencia profesional requerida.
Y contempla la posibilidad de que los Estados miembros introduzcan
requisitos adicionales: “Los Estados miembros podrán decidir imponer
requisitos adicionales, los cuales serán proporcionados y no
discriminatorios, que las empresas deberán cumplir para ejercer la
profesión de transportista por carretera”. (Art. 3)
2
No obstante, y a menos que la legislación nacional establezca lo contrario, este Reglamento
no se aplicará a las siguientes empresas:
“(…)
. las empresas que presten servicios de transporte de viajeros por carretera exclusivamente
con fines no comerciales o que tienen una actividad distinta de la de transportista de viajeros
por carretera;(…)”
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- Desarrolla las condiciones que deben reunirse para cumplir los
requisitos exigidos, y en particular (Art.5) en relación con la exigencia de
tener un establecimiento efectivo y fijo en un Estado miembro señala
que, la empresa deberá, en el Estado miembro de que se trate: (…)
“b) una vez concedida la autorización, disponer de uno o más vehículos,
matriculados o puestos en circulación de otra manera con arreglo a la
legislación de ese Estado miembro, ya sea en plena propiedad, ya en
virtud de otro título, por ejemplo un contrato de compraventa a plazos,
un contrato de arrendamiento o un contrato de arrendamiento
financiero(leasing);”
b) Normativa estatal:
-
Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes
Terrestres (en adelante LOTT) 3.
-
Real decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba
el Reglamento de la Ley de Ordenación del Transporte Terrestre (en
adelante ROTT)
-
Orden FOM de 23 de julio de 1997, modificada en parte por la Orden
FOM 2183/2008, de 23 de julio, por la que se desarrolla el
Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres
en materia de autorizaciones de transporte discrecional y privado
complementario de viajeros en autobús.
El marco normativo nacional concreta el régimen de autorización al que se
refiere la normativa comunitaria.
De este modo, el artículo 42 de la LOTT fija que “ la realización de transporte
público de viajeros…,estará supeditada a la posesión de una autorización que
habilite para ello “ 4.
3
Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación
de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de junio, de seguridad aérea.
4
Mediante la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de delegación de facultades del Estado en
las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable, el
Estado delegó las funciones ejecutivas en este ámbito a la mayoría de las Comunidades
Autónomas. En consecuencia, en la Comunidad de Madrid se aprobó la Ley 20/1998, de 27 de
noviembre, de ordenación y coordinación de los transportes urbanos, derivada de la asunción
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- En los artículos 43 a 46, la LOTT establece las condiciones previas de
carácter personal para el ejercicio profesional del servicio de transporte público
por carretera y exige la acreditación, de acuerdo con lo que
reglamentariamente se determine, del cumplimiento de un conjunto de
requisitos relativos a:
− la nacionalidad,
− la personalidad física o jurídica,
− el domicilio,
− nº de vehículos, detallando “uno o más vehículos matriculados en
España conforme a lo que en cada caso resulte exigible de acuerdo
con lo que reglamentariamente se determine, atendiendo a razones
de interés general, los cuales deberán cumplir las condiciones que,
en su caso, se establezcan, teniendo en cuenta principios de
proporcionalidad y no discriminación.”
− dirección y firma electrónica,
− cumplimiento con las obligaciones de carácter fiscal, laboral y social,
− así como otras condiciones necesarias para la adecuada prestación
de los servicios que se establezcan reglamentariamente.
Además, la Ley establece que cuando la autorización habilite para la
realización de transporte público de viajeros en autobús, se deberán cumplir los
requisitos de establecimiento, honorabilidad, capacidad financiera y
competencia profesional exigidos por la reglamentación de la Unión Europea
por la que se establecen normas comunes relativas a las condiciones que han
de cumplirse para el ejercicio de la profesión de transportista por carretera.
-El ROTT desarrolla los requisitos referidos y su forma de acreditación en sus
artículos 33 y ss.
-En desarrollo de lo dispuesto por el ROTT, la Orden FOM de 23 de julio de
1997 modificada en parte por la Orden FOM 2183/2008, detalla dichos
requisitos, y en particular, en lo relativo al número de vehículos exigidos, los
artículos 8, 15.1 y 15.2 5 establecen que para obtener la autorización de
de competencia del transporte que discurra íntegramente por su territorio y en cumplimiento de
la previsión contenida en el art. 148.1.5 de la Constitución Española.
5
“Artículo 8. Requisitos que deben cumplir los titulares de las autorizaciones
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transporte público discrecional de viajeros en autobús, las empresas deberán
acreditar que disponen al menos de 5 vehículos, bien en propiedad o en
régimen de arrendamiento financiero tipo “leasing”, con una capacidad total del
conjunto de vehículos de 90 plazas y con una antigüedad que no podrá ser
superior a dos años contados desde su primera matriculación.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA
UNIDAD DE MERCADO
a) Inclusión de la actividad de prestación de servicios de transporte
público discrecional de viajeros en autobús en el ámbito de la
LGUM.
El apartado b) del Anexo de la LGUM define las actividades económicas como:
“b) Actividad económica: cualquier actividad de carácter empresarial o
profesional que suponga la ordenación por cuenta propia de los medios de
producción, de los recursos humanos, o ambos, con la finalidad de
intervenir en la producción o distribución de bienes o en la prestación de
servicios.”
La actividad de prestación de servicios de transporte público discrecional de
viajeros en autobús constituye una actividad económica y como tal está incluida
en el ámbito de aplicación de la LGUM, cuyo artículo 2 establece:
(…)
h) Disponer de un número mínimo de autobuses exigido en el artículo 15.1
i) La suma de las plazas del conjunto de vehículos de que disponga la empresa no podrá ser
inferior a 90.”
“Artículo 15. Acreditación de la disposición del número mínimo de autobuses exigido.
1.-Los titulares de autorizaciones de transporte público discrecional de viajeros en autobús
habrán de disponer, en todo momento, de, al menos, cinco autobuses de esta clase en
propiedad o en régimen de arrendamiento financiero tipo “leasing”, los cuales deberán reunir
los requisitos exigidos en el artículo 21.
(…)
2.-De cuantos autobuses disponga inicialmente la empresa, al menos, el número mínimo
exigido en este artículo no podrá superar, en el momento de solicitar la autorización, la
antigüedad de dos años, contados desde su primera matriculación”.
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“Esta Ley será de aplicación al acceso a actividades económicas en
condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores legalmente
establecidos en cualquier lugar del territorio nacional.”
De este modo, el alcance de la LGUM se extiende a ámbitos excluidos de la
Directiva de Servicios. En esta línea, la exposición de motivos señala la
importancia de que las Administraciones Públicas observen los principios
recogidos en esta Ley, en todos sus actos y disposiciones y para todas las
actividades económicas, pero especialmente en aquellas actividades como la
del transporte(…) que dado su carácter estratégico, resultan de especial
relevancia para la economía.
b) Análisis de la normativa sobre los requisitos de acceso a la
actividad de prestación de servicios de transporte público
discrecional de viajeros en autobús a la luz de los principios de la
LGUM.
1.- Como se señala en la descripción del marco jurídico, en España el acceso y
ejercicio de la actividad de transporte público discrecional de viajeros en
autobús, queda sometido a un régimen de autorización previa, que supone un
control ex ante por parte de la Administración del cumplimiento de diversos
requisitos, entre ellos, que el titular de la autorización disponga, al menos, cinco
vehículos ya sea en propiedad o en régimen de arrendamiento financiero tipo
leasing, con dos años de antigüedad contados a partir de la primera fecha de
su matriculación y una capacidad de 90 plazas del conjunto de autobuses de
los que disponga la empresa titular de la autorización.
2.- El establecimiento del sistema de autorización, tal como se ha descrito está
amparado por una norma con rango de Ley que se asienta en un Reglamento
comunitario. En este sentido, se estaría en el supuesto contemplado en el
artículo 17.1.d) de la LGUM. 6 Por otra parte, esta autorización encontraría su
motivación en la razón imperiosa de interés general de la seguridad (vial)
pública.
6
Artículo 17. Instrumentación del principio de necesidad y proporcionalidad.
1.-Se podrá establecer la exigencia de una autorización (…)
d) Cuando así lo disponga la normativa de la Unión Europea o tratados y convenios
internacionales, incluyendo la aplicación, en su caso, del principio de precaución..”
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3.- No obstante, en línea con lo que establece el artículo 9.2.b) de la LGUM7,
no sólo se debe prestar atención al tipo de régimen de intervención, sino
también a los requisitos concretos para su otorgamiento, que son los que
singularizan la autorización. Estos necesariamente deberán observar los
principios establecidos en esta norma, entre los que se recogen los de no
discriminación, necesidad y proporcionalidad.
Así, en el supuesto que motiva esta reclamación, procede analizar si el
requisito relativo a la exigencia de número mínimo de vehículos, plazas y su
antigüedad, se encuadra en el marco definido por el artículo 5 8 de la LGUM,
por lo que el análisis del mismo pasa por estudiar si su establecimiento es
necesario para la salvaguarda de una de las razones imperiosas de interés
general mencionadas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de
noviembre 9, si es proporcionado a la razón invocada, y si no existe otro medio
7
Artículo 9. Garantía de las libertades de los operadores económicos.
1. Todas las autoridades competentes velarán, en las actuaciones administrativas,
disposiciones y medios de intervención adoptados en su ámbito de actuación, por la
observancia de los principios de no discriminación, cooperación y confianza mutua,
necesidad y proporcionalidad de sus actuaciones, eficacia en todo el territorio nacional de
las mismas, simplificación de cargas y transparencia.
2. En particular, garantizarán que las siguientes disposiciones y actos cumplen los principios
citados en el apartado anterior:
(…)
b) Las autorizaciones, licencias y concesiones administrativas, así como los requisitos para
su otorgamiento, los exigibles para el ejercicio de las actividades económicas, para la
producción o distribución de bienes o para la prestación de servicios y aquellas materias que
versen sobre el ejercicio de la potestad sancionadora o autorizadora en materia económica.
(…)
8
Artículo 5. Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades
competentes.
1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias
establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo
previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo
de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de
interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de
noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser
proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no
exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica.
9
«Razón imperiosa de interés general»: razón definida e interpretada la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas las siguientes: el orden público, la
seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero
del régimen de seguridad social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los
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menos distorsionador de la actividad económica para lograr el objetivo
pretendido.
4.- Es oportuno señalar que el establecimiento de flotas máximas o mínimas
viene siendo común en distintos servicios de transporte y ha sido objeto de
distintas reclamaciones en las que se cuestiona la adecuación de este tipo de
requisitos bajo la óptica de la necesidad o proporcionalidad y se plantea que
podría estar suponiendo una barrera de facto al acceso a la actividad 10.
A la hora de abordar el análisis en los distintos procedimientos, se ha detectado
un problema común: la falta de vinculación explícita entre el requisito y las
razones imperiosas de interés general a las que atiende el mismo, así como de
indicadores objetivos que justifiquen la concreción del tope máximo o mínimo
de vehículos de los que ha de disponer el operador.
Podría resultar útil adoptar una óptica comparada a fin de valorar la necesidad
y proporcionalidad del requisito. En este sentido debe tenerse en cuenta que
este requisito no se exige en otros países de nuestro entorno comunitario, sin
que se haya identificado en estos países, distorsiones en la prestación de la
actividad económica, ni merma de la calidad del servicio o desprotección de los
consumidores.
5.- Siendo las razones imperiosas de interés general invocadas la protección
de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los
destinatarios de servicios y de los trabajadores y las exigencias de la buena fe
en las transacciones comerciales, esta Secretaría considera que cabría
cuestionar la necesidad y proporcionalidad de los requisitos informados por el
interesado, en concreto, disponer de al menos cinco autobuses con una
capacidad total de noventa plazas.
6.- En relación con el requisito de la antigüedad de los autobuses es evidente
que pudiera existir una relación directa de este requisito con la razón imperiosa
de interés general invocada. Sin embargo, esta Secretaría considera que
cabría cuestionar la proporcionalidad de dicho requisito en la medida en que el
consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la
buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio
ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la
conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y
cultura”
10
Informes SECUM: 28.20 TRANSPORTE. Mercancías por carretera. Vehículos ligeros, 28.28
TRANSPORTE. Ambulancias, 28.33 TRANSPORTE. Autotaxis, 28.32 TRANSPORTE.
Vehículos VTC, 26.17 TRANSPORTE. Mercancías por carretera. Vehículos pesados.
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desarrollo normativo correspondiente podría poner de manifiesto una
consideración distinta a la inicialmente presumible, y sobre todo, que debe ser
posible que la seguridad pública pueda garantizarse mediante acciones más
ajustadas a la realidad que exclusivamente la antigüedad.
En este sentido, se señalan algunas normas que cuestionan dicha
proporcionalidad o que incluso ponen de manifiesto una falta de relación
directa, por ejemplo, que no se exija una antigüedad mínima para transporte
complementario, o que en los supuestos de expedición de nuevas copias
certificadas, “no existan limitaciones por razón de la antigüedad en relación con
los autobuses mediante los que aumenten sus flotas las empresas que ya son
titulares de autorización” (Artículo 19, Orden FOM de 23 de julio de 1997), o
incluso que “las autorizaciones de transporte se otorguen sin plazo de duración
prefijado, quedando su validez condicionada a su visado periódico
(2 años)
realizado de oficio, conforme a lo que reglamentariamente se determine”
(Artículo 51,LOTT)
Podría considerarse que este control periódico (visado) es el medio más
proporcionado para garantizar la seguridad pública, ya que reflejará, de forma
actualizada, las condiciones reales de los vehículos.
IV.
CONSIDERACIONES ADICIONALES
En aplicación del artículo 5 de la LGUM, todo límite de acceso o de ejercicio a
una actividad económica debe encontrar soporte claro en una razón imperiosa
de interés general y ser proporcionado a la misma.
Así, todo requisito asociado a un determinado régimen de intervención como lo
es el requisito de un número mínimo de vehículos o el de una antigüedad
máxima, debe adecuarse al test de necesidad y proporcionalidad establecido
en la LGUM. En consecuencia, dichos requisitos deberían encontrar su base en
una razón imperiosa de interés general y ser proporcionados a la misma tal que
haya sido producto de una comparación con otras posibles alternativas menos
distorsionadoras para la actividad económica.
Del análisis comparado recogido en este informe cabría plantearse la
adecuación a los principios de necesidad y proporcionalidad de los requisitos
contenidos en la Orden FOM de 23 de julio de 1997, modificada en parte por la
Orden FOM 2183/2008, de 23 de julio, por la que se desarrolla el Reglamento
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autorizaciones de transporte discrecional y privado complementario de viajeros
en autobús.
Esta Secretaría no tiene constancia de que a fecha de hoy se esté planteando
una modificación de la normativa en el sentido del contenido de este Informe.
Este informe no tiene la consideración de acto administrativo recurrible.
Madrid, 23 de abril de 2015
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