Diario de Sesiones de la Comisión Constitucional

CORTES GENERALES
DIARIO DE SESIONES DEL
CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
COMISIONES
Año 2013
X LEGISLATURA
Núm. 301
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CONSTITUCIONAL
PRESIDENCIA DEL EXCMO. SR. D. ARTURO GARCÍA-TIZÓN LÓPEZ
Sesión núm. 13
celebrada el miércoles 17 de abril de 2013
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ORDEN DEL DÍA:
— Del señor director del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (Pendás
García). (Número de expediente 212/000912) ....................................................................
2
— Del señor profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III
(Descalzo González). (Número de expediente 219/000250) .............................................
14
— Del señor exdirector de gobierno abierto del Gobierno de Navarra (Garmendia Pérez).
(Número de expediente 219/000251) ..................................................................................
14
— Del señor catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de
Madrid (Santamaría Pastor). (Número de expediente 219/000252) .................................
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Comparecencias para informar en relación con el proyecto de ley de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno. Por acuerdo de la Comisión
Constitucional. (Número de expediente 121/000019):
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Se abre la sesión a las cuatro y diez minutos de la tarde.
COMPARECENCIAS PARA INFORMAR EN RELACIÓN CON EL PROYECTO DE LEY DE
TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO. POR ACUERDO
DE LA COMISIÓN CONSTITUCIONAL. (Número de expediente 121/000019):
— DEL SEÑOR DIRECTOR DEL CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES
(PENDÁS GARCÍA). (Número de expediente 212/000912).
El señor DIRECTOR DEL CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES (Pendás
García): Señoras y señores diputados, comparezco por segunda vez en esta Comisión Constitucional del
Congreso con gran satisfacción, como dije la vez anterior, no solo en cumplimiento de una obligación o de
un deber constitucional, sino también en la medida en que mi trayectoria profesional está muy vinculada
con las Cortes Generales en el ejercicio de algo que me resulta muy familiar que es el funcionamiento de
las comisiones parlamentarias y mucho más en este caso en la medida en que vamos hablar de una
cuestión que me parece realmente determinante para las democracias contemporáneas. Quienes por
formación y por vocación hemos dedicado lo mejor de nuestra vida profesional a la democracia
constitucional somos conscientes de que existe una inquietud social hacia el funcionamiento de las
instituciones democráticas y que hace falta revitalizar esas instituciones sobre la base —y expongo aquí
una convicción firme y decidida— de que los principios esenciales del sistema siguen y seguirán siendo
válidos. No hay otra forma de gobierno legítimo a estas alturas del siglo XXI que la democracia constitucional.
En ese contexto ideas como: gobierno abierto, rendición de cuentas, responsabilidad y transparencia, se
están abriendo paso en el marco de las teorías tradicionales. Esta nueva ley que están ustedes debatiendo
en la Cámara supone —se ha dicho en esta sala alguna vez— un cambio de paradigma y el nacimiento
de la nueva cultura de las relaciones entre la Administración y los ciudadanos. Me atrevería a decir que en
tiempos de inquietud democrática esta ley es un mensaje, en la mejor dirección posible, de aproximación
entre la llamada clase política y la llamada sociedad civil —dos conceptos que como profesor pongo muy
en discusión, porque uno y otro merecen serios matices—, pero utilizándolos en el sentido convencional
entre políticos y sociedad se está abriendo una cierta brecha que conviene cerrar cuanto antes en la
medida —insisto— en que la democracia representativa merece toda nuestra credibilidad.
En primer lugar, quisiera destacar que el proceso de tramitación preparlamentaria —y me atrevo a
añadir aquí también parlamentaria— de este proyecto de ley es realmente modélico, es ejemplar. Pocas
leyes se han estudiado tanto y en pocas leyes se han oído tanto a las distintas sensibilidades de los
grupos interesados en esta materia. Les recuerdo que una vez que se aprueba el anteproyecto de ley por
el Consejo de Ministros se abre una consulta pública, 80.000 personas acceden a informarse sobre su
contenido, se presentan 3.600 aportaciones por parte de ciudadanos y grupos. En el Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales reunimos a una comisión en la que estaban presentes —me atrevería a
decir— todas las personas que tienen un papel, tanto de Coalición Pro Acceso como en el mundo
académico como en el profesional en temas relacionados con la transparencia. Después va a la Agencia
de Protección de Datos y al Consejo de Estado, es decir, cuando se aprueba al final por el Consejo de
Ministros viene avalado por un trabajo previo extremadamente riguroso.
En cambio les tengo que decir que, aunque tengo algunas reservas doctrinales sobre lo que hoy se
llama democracia deliberativa, en algunos de los debates que tuvieron lugar en las sede del Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales con los expertos tuve la sensación muy agradable de que no éramos
dos partes sentadas a negociar en mesas diferentes, sino un conjunto de personas que todas a la vez
buscábamos en común la mejor solución posible. No tengo nada contra la democracia de negociación,
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El señor PRESIDENTE: Vamos a dar comienzo a la Comisión Constitucional siguiendo con las
comparecencias acordadas por la Mesa y portavoces. En primer lugar, le corresponde a don Benigno
Pendás, director del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, al que le doy la bienvenida a la
Comisión Constitucional y le agradezco su presencia en la tarde de hoy. Como ya saben ustedes,
seguiremos el sistema de sesiones precedentes: inicialmente tomará la palabra el compareciente, don
Benigno Pendás, por un tiempo que le pido que sea lo más escueto posible, para que sin merma de lo que
nos tenga que señalar respecto de la ley nos permita luego tener una intervención de los grupos y
posteriormente la posibilidad de darle la palabra para que haga las consideraciones que estime oportunas.
Tiene la palabra.
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todo lo contrario, es absolutamente esencial, pero ese sentido participativo, ese ver que unos y otros
desde posiciones diferentes buscábamos una norma acorde con el interés general me resultó interesante.
Desde mi punto de vista, estamos ante un buen proyecto y, ojalá, después de pasar por esta Cámara y
por el Senado, tengamos una excelente ley.
Muchos de los expertos que participaron en aquellos debates se mostraban profundamente críticos
con el contenido, en su legítimo derecho, y manifestaban que esto no va a cambiar, que son decisiones
definitivas, precisamente mi experiencia en la vida parlamentaria me hizo decir una y otra vez que las
leyes no se acaban cuando se aprueba el proyecto de ley, sino cuando las aprueban las cámaras. Hemos
ido viendo como el desarrollo de la dinámica política ha producido que se estén introduciendo —todavía
no formalmente, pero existen ya compromisos públicos al respecto— algunos cambios extremadamente
importantes. Me refiero sobre todo, como saben ustedes, al ámbito subjetivo de aplicación de la ley:
partidos políticos, sindicatos, organizaciones empresariales, entidades sustancialmente financiadas con
fondos públicos y la Corona son cuestiones que han ido apareciendo públicamente en los últimos tiempos
y sobre los cuales parece existir ya un cierto acuerdo.
Me gustaría también resaltar que hablamos quizá demasiado de la ley de transparencia y demasiado
poco de la ley de buen gobierno. Alguien decía que es tres en uno, yo creo que es dos en uno, porque
transparencia y acceso a la información son las dos caras de una misma moneda, pero buen gobierno es
otra cuestión distinta y me gustaría dedicarle alguna atención en este momento en la medida en que
damos un paso decisivo a lo que son códigos de conducta, de buenas intenciones, soft low, como se dice
en terminología anglosajona, y se van a convertir en derecho positivo, en derecho vigente que conlleva
sanción en caso de incumplimiento.
Antes de entrar en detalles concretos, quiero recordar algo que sin duda ustedes comparten conmigo:
no hay soluciones mágicas ni en este ni en ningún tema. Estamos dando pasos en la buena dirección y
entre el inmovilismo y el radicalismo hay un amplio margen de mejora y un amplio campo de reformismo
en el cual podemos llegar a acuerdos importantes desde las distintas perspectivas que cada uno muy
legítimamente tiene que adoptar. Por eso, les traslado con ello no solo una opinión personal, sino algo que
se palpaba en el marco de los debates que tuvimos en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales,
la sociedad vería con mucho agrado y muy positivamente un gran pacto entorno a esta ley. Un gran pacto
sobre las cuestiones esenciales en las que, como en todo pacto político, puede haber matices, discrepancias
y perspectivas diferentes, pero que, en definitiva, se puede acordar en la medida en que es una ley que
afecta a las reglas del juego, es una ley materialmente esencial para el funcionamiento del sistema
democrático y su legitimidad social crecerá ampliamente si conseguimos que tenga el acuerdo de la gran
mayoría de los grupos parlamentarios.
Dicho esto, he repasado con atención las anteriores comparecencias y he visto que con alguna
frecuencia se repiten los mismos temas y en esta intervención inicial me gustaría darles mi punto de vista
con la veracidad propia de este tipo de actos respecto de las cuestiones que suscitan polémica o
desacuerdo y que todavía son objeto de planteamientos diferentes. Me refiero, entre otras, al ámbito de
aplicación de la ley, a si estamos o no en presencia de un derecho fundamental, a las excepciones al
derecho al acceso a la información, porque en lo que respecta a la información que de forma proactiva
tiene que aportar la Administración, el según el artículo 7 del proyecto, hay un apoyo general en el elogio,
todo lo que he oído y leído son elogios hacia ese precepto en torno al silencio administrativo, al organismo
de control y al buen gobierno y a su relación con una futura ley que, por acuerdo aprobado por el Pleno
del Congreso de los Diputados, en resolución subsiguiente al debate del estado de la Nación, que me
permito recordarles, se aprobó sin votos en contra, será la futura ley reguladora del ejercicio de las
funciones políticas. Hay otros temas interesantes en la ley que a veces quedan un poco al margen: el plan
de simplificación y calidad normativa, por ejemplo, y añadiría una cuestión que me parece determinante
que es el tema de la educación. En la mente de todos está que la transparencia es un problema jurídico
pero en muy buena medida es una cuestión de educación de los ciudadanos y, por supuesto, de los
funcionarios y de los responsables de los poderes públicos. Quizá deberíamos pensar seriamente en
cómo introducir, a través de cursos de formación, de programas de oposiciones, etcétera, los criterios y
fundamentos de la ley de transparencia para que se conviertan en pautas naturales del comportamiento
de los futuros gestores públicos.
Comienzo con el ámbito subjetivo de aplicación, que ya era amplio cuando se aprueba el proyecto, no
solo hablamos de las administraciones públicas, sino de la actividad materialmente administrativa de otros
órganos constitucionales, el Congreso de los Diputados y el Senado, sino que con el transcurso de los
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debates existe ya un compromiso para la inclusión de los partidos políticos. No se les oculta a ustedes
—lo hemos estudiado con detalle— que hay un problema técnico-jurídico serio para la aplicación a los
partidos de la ley de transparencia tal cual. Los partidos en una democracia constitucional no pueden ser
equiparados a poderes públicos, son sustancialmente asociaciones privadas, es verdad, lo matiza la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos coloreados
—dice gráficamente alguna sentencia— por sus funciones de vertebración de la opinión pública. Para
ponerles un ejemplo, me resulta jurídicamente difícil asumir que una decisión de un partido político pueda
ser impugnada vía jurisdiccional contencioso-administrativa, no parece que esto sea factible desde un
punto de vista de nuestro ordenamiento jurídico.
¿Qué se puede hacer? Indudablemente adaptar los criterios a los partidos. Sinceramente sería
partidario de visualizar —verbo que no me gusta demasiado, pero que ya está en el uso común— el
compromiso político mediante una disposición adicional de esta ley que estableciera: la transparencia de
los partidos se regulará en su ley específica y en una reforma de la Ley de Partidos, con un carácter de
ley orgánica, introducir esos criterios de aplicación. Todavía es más difícil técnicamente, pero perfectamente
factible en el caso de los sindicatos y de las organizaciones empresariales. No quiero eludir en ningún
caso el tema de la Corona, recordaría a este respecto dos o tres cuestiones simplemente. Primero, la
excelente disposición de la Corona, de la Casa del Rey, para estar presente en este debate y para ser
incorporada en términos razonables, sensatos y adecuados a la ley de transparencia. Añadiré que, desde
el punto de vista de las obligaciones internacionales, no hay tal cosa. El convenio del Consejo de Europa
no menciona ese tema, leyes tan admirables como la inglesa, The Freedom of Information Act, no
mencionan a la corona británica, que luego es enormemente transparente, pero no la mencionan. Por
tanto, merece elogio la postura claramente positiva de la Casa del Rey a la hora de plantear su incorporación.
No ofrece demasiados problemas la transparencia de aquellos gastos que son imputables a departamentos
ministeriales, pongamos por caso los viajes al extranjero del Ministerio de Exteriores y Cooperación o los
de seguridad a Interior o los vehículos oficiales a Hacienda o los palacios de patrimonio nacional al
organismo correspondiente que depende, como el que yo dirijo, del Ministerio de la Presidencia. Insisto
en que delimitando adecuadamente en términos que, desde mi punto de vista, podrían ser bastante
similares a los de los órganos constitucionales la incorporación de la corona, nos encontramos con una
ley que, como tal ley, sería más avanzada que la de la gran mayoría de los países.
Alguien ha planteado aquí algunas dudas sobre actos sujetos a derecho administrativo, eso está ya
muy articulado y muy vertebrado en nuestro derecho. Respecto de los propios actos de está Cámara en
la que estamos, los actos relativos a personal, a contratos y a gestión patrimonial son susceptibles de
control jurisdiccional en sede contencioso-administrativa, porque son actos de derecho administrativo
parlamentario. Lo que no es susceptible de control en sede contencioso-administrativa es un acto de las
cámaras en el ejercicio de sus funciones constitucionales, eso ya tiene otra sede distinta que sería el
Tribunal Constitucional. No diré nada del tema lobbies ni del de organizaciones de intereses, porque si
quieren ustedes lo incluimos luego en el debate si tienen algún interés por saber mi criterio.
Segundo tema, estamos o no en presencia de un derecho fundamental. Mi respuesta contundente,
con todo respeto para las opiniones contrarias, es que no. Los derechos fundamentales son los que son
y están en el título primero de la Constitución. La creatividad jurídica tiene sus límites. He leído algunas
intervenciones en esta sala en las que se habla de salto con pértiga. Uno puede construir y reconstruir y
extraer un derecho fundamental de cualquier sitio, pero no es una buena técnica. Al revés, los juristas
estamos volviéndonos positivistas con un exceso de principialismo, de jurisprudencia creativa; alguno de
los intervinientes en esta sala lo ha dicho. Por otra parte, no me produce ninguna preocupación especial
que no sea un derecho fundamental. Por ponerles un ejemplo, el derecho de propiedad no está en el
primer bloque de derechos fundamentales, está en el artículo 33 de la Constitución, no en el grado máximo
de protección y eso no obsta para que tengamos la plena sensación de que la propiedad está perfectamente
protegida como derecho en nuestro ordenamiento jurídico, lo mismo que ocurre con la herencia, por poner
un ejemplo similar. No es verdad, como algunos piensan, que en el caso de ponderación entre este
derecho y otro que sea fundamental tenga que perder siempre el derecho a la obtención de la información.
De ningún modo, los tribunales tendrán que ponderar en su momento. Desde mi punto de vista, pretender
extraer un derecho fundamental derivado del artículo 20, que es la propuesta principal, o incluso he leído
en algún caso del artículo 23, del derecho de participación política, me parece que no está en los límites
de nuestro sistema constitucional.
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Tercer tema que ha generado también ciertas críticas con alguna frecuencia es el de las excepciones:
los supuestos en los que se puede denegar el acceso a la información, artículo 11 y parcialmente artículo
12 de la ley. Para empezar el artículo 11 es sustancialmente —y me quedo corto— igual que el Convenio
del Consejo de Europa. Son sistemas de listas cerradas, pero con una apreciación singularizada. No
quiere decir que baste con invocar una de esas excepciones para que automáticamente se deniegue la
información; es decir, el órgano encargado de administrar, o en su caso el órgano jurisdiccional, tendrá
que ponderar y valorar. No excluye sectores enteros sino ámbitos concretos dentro de esos sectores.
Se dice que utiliza mucho la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados. Esa es una técnica
muy formalizada jurídicamente, y los discípulos del maestro García de Enterría hemos aprendido muy
bien cómo se manejan los conceptos jurídicos indeterminados; además, he visto que posteriormente
comparece otro de los grandes del derecho administrativo español, el profesor Santamaría, que
probablemente también les podrá confirmar esta opinión. Los conceptos jurídicos indeterminados son
algo elemental en el funcionamiento de un ordenamiento. La aplicación de estas excepciones, apartado 2
del artículo 11, debe ser justificada y proporcionada. Por tanto, nada más lejos de un cheque en blanco.
Daré una opinión muy rápida sobre una cuestión que ha aparecido aquí. Me ha parecido muy
interesante —y si les sirve mi opinión creo que sería digna de ser introducida en una enmienda— la idea
de hacer público el patrimonio de las administraciones públicas, el patrimonio inmobiliario, etcétera; es
decir, trabajar sobre ese tema, saber exactamente cuáles son los bienes del Estado y ponerlo en
conocimiento de los ciudadanos. Hablaré ahora sobre una crítica que, desde mi punto de vista, no es
certera. Se critica que no se dé publicidad a los informes previos, a las propuestas, etcétera. Sobre esto
hay un concepto que debo confesar que me parece apasionante, que es que en esta vida hay que
reservarse un espacio para pensar. Lo que se pone en un papel con la idea de que va a ser público
inmediatamente coarta, limita la libertad de quien lo plantea. Si un funcionario, un jurista, un profesional al
que se le pide un dictamen sabe que ese papel no va a salir del ámbito reservado puede exponer su
planteamiento con mucha mayor libertad. Por tanto, me parece imprescindible ese espacio para pensar.
Les voy a plantear directamente un tema que ha surgido con alguna frecuencia y que se refiere a la
agenda de los ministros, del presidente, etcétera. Quiero decirles que estamos ante una ley que exige un
gran rigor, una gran prudencia y un gran sentido común. Les voy a poner dos ejemplos que me parecen
especialmente interesantes de dos países admirables. La agenda del presidente Obama —gran impulsor,
por cierto, del open government— es pública, pero analizando a fondo las normas se observa que hay dos
excepciones perfectamente entendibles: seguridad nacional y —traduzco literalmente— reuniones de
naturaleza necesariamente confidencial; por cierto, concepto jurídico indeterminado donde los haya.
Como es natural, hay que preservar ciertos ámbitos en los cuales no parece tener mucho sentido que se
ponga a disposición una información que puede complicar el funcionamiento del noble ejercicio de la
política que requiere también negociación, acuerdo, pacto y entendimiento. El segundo ejemplo es
británico, otro país admirable. Hay una cláusula de cierre en la ley de acceso a la información que dice
que el Gabinete, que es el equivalente a nuestro Consejo de Ministros, podrá vetar sin apelación posible
la publicidad de determinadas actuaciones. Eso se ha hecho alguna vez, que yo sepa, una en particular
que creo que les va a interesar: en 2009 se veta el acceso a cierta información relacionada con debates
sobre la guerra de Irak de 2003 sin control jurisdiccional posterior. Son países, insisto, cuyo pedigrí
democrático es absolutamente indiscutible.
Voy avanzando, señor presidente, porque veo que me entretengo mucho. El silencio administrativo
negativo es una pura ficción jurídica para permitir que se abran los procesos jurisdiccionales. El silencio
positivo se estableció como regla en la Ley 30/92 y objetivamente hablando fue un fracaso, ya que en el
año 1999 hubo que dar marcha atrás. En todo caso, insisto, el silencio sirve para abrir el cauce jurisdiccional
y me parece que es perfectamente razonable en esta materia. Agencia de control. Hay un cambio
importante entre el anteproyecto y el proyecto, precisamente producto de las sugerencias de los
ciudadanos, porque, desde el punto de vista del nombramiento del presidente y de sus integrantes, se
está incluyendo a las administraciones independientes sujetas a mayor control parlamentario.
Les había prometido decir algo —en dos minutos como mucho— sobre el tema del buen gobierno.
Creo que, una vez más, es un paso en la buena dirección. Un código ético siempre es muy loable, todos
lo tenemos presente, pero una norma jurídica es algo más, es la expresión —lo será en su momento— de
la voluntad soberana del pueblo a través de sus representantes. En este sentido, me parece extremadamente
importante tener unas normas en las que se determinen con gran amplitud qué comportamientos debe
seguir un responsable político. He publicado un artículo de prensa con el título Contra corrupción,
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transparencia, y me parece que son valores entendidos en un sistema democrático. Utilizo con mucha
frecuencia, creo que últimamente con demasiada, una cita del juez norteamericano Louis Brandeis que
dice que la luz del sol es el mejor desinfectante. Efectivamente, los hechos que hay que motivar, que hay
que explicar, que hay que transmitir, los criterios en virtud de los cuales se adoptan las decisiones dificultan
gravemente cualquier tipo de maniobra contraria al ordenamiento jurídico o cuando menos al sentimiento
de la ética democrática que felizmente empieza a ser muy exigente en la sociedad española. Creo que
ese es un factor positivo que obliga a los poderes públicos a dar respuesta, pero es importante que la
sociedad sea exigente.
Creo que nuestra democracia será mejor cuando se apruebe esta ley, que eso permitirá que España
gane posiciones en el ranquin de transparencia, porque creo que merecemos algo más que el puesto 30
que ocupamos actualmente en la lista de transparencia internacional, y que, en todo caso, ayudará a la
imagen de España y a generar más confianza en los mercados, cuestión evidentemente importante en
estos tiempos de grave crisis.
El señor PRESIDENTE: Abrimos el turno de los grupos parlamentarios.
Por el Grupo Mixto intervendrán la señora Oramas y el señor Larreina. Les hago la misma recomendación
de siempre, que es que procuren ser lo más escuetos posible.
Señora Oramas.
La señora ORAMAS GONZÁLEZ-MORO: Señor Pendás, le agradezco su intervención y que se haya
leído las anteriores, con lo cual podemos tener un poco más de tiempo, porque algunas de las cuestiones
que estamos planteando a casi todos los comparecientes ya las ha respondido, aunque hay otras en las
que quisiera profundizar.
Como tengo que compartir el tiempo, voy a ir directamente al grano. Hay una cosa que me parece muy
importante. Creo que uno de los mejores trabajos que puede hacer el Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales es un buen estudio de derecho comparado de cada uno de los temas que van en la ley
de transparencia. Le voy a hacer algunas preguntas. Una de ellas es si la ley de transparencia y de acceso
a la información pública y la ley de buen gobierno deben estar en el mismo proyecto jurídico o la experiencia
de otros países indica que deben estar diferenciadas. No hay que olvidar que esto nació como una ley de
transparencia, de acceso a la información pública, pero empezaron los casos de corrupción y en la
sociedad se ha creado la expectativa de que esto era lo que iba a acabar con dichos casos. Esto lo enlazo
con la frase del juez norteamericano Louis Brandeis, que usted citó en una entrevista que le hicieron en el
diario El País, de que el mejor desinfectante es la luz del sol. Estando de acuerdo con que es mucho más
difícil que se den algunos casos de corrupción con una buena ley de transparencia, creo que son diferentes
una ley de buen gobierno y una ley de transparencia. Le quería preguntar sobre el tema de derecho
comparado, que creo que puede ser muy interesante. Estamos en el siglo XXI y somos los últimos que
llegamos a esto. Hay que poder acceder a los datos, poderlos manejar y no morir en el intento; por tanto,
le pregunto si se debería especificar, precisar y definir mejor el formato de datos abiertos en los que se ha
de presentar la información, porque en el artículo 4 se cita pero no se define y quizá habría que determinarlo.
Le pregunto sobre eso.
No le he entendido bien cuando ha dicho que el tema de los partidos políticos se debería incluir en otra
ley. ¿Se refiere a la financiación de los partidos políticos? ¿A la transparencia de los partidos políticos?
¿Por qué no cree que deba estar en esta ley específicamente el tema de la transparencia de los partidos
políticos? Los partidos políticos me importan más, pero ahí cabrían también los sindicatos y las
organizaciones empresariales.
El señor LARREINA VALDERRAMA: Quiero agradecer la comparecencia de don Benigno Pendás
ante la Comisión. Quisiera hacerle algunas preguntas sobre las reflexiones que ha hecho. Su institución
está detrás de la confección de la ley, y por eso creo que es interesante escuchar opiniones acerca de por
qué están unas cosas y otras no, porque eso puede dar luz a la hora de abordar la tramitación de la ley.
Hay un primer elemento que le quiero plantear, que usted ha citado en cierta forma cuando hablaba de
extender el ámbito de la ley no solo al núcleo central de la Administración pública sino a todos los aledaños
y citaba a los partidos políticos. Efectivamente, ahí se produce una cierta dificultad, en el sentido de que
la capacidad de decisión de cada partido político no puede ser impugnada más que por sus propios
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El señor PRESIDENTE: Tiene la palabra el señor Larreina.
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militantes. Lo mismo podría aplicarse a sindicatos, organizaciones empresariales, ONG o cualquier otro
colectivo que pueda entrar en esta ley. Lo que le quiero plantear es si han considerado que la fórmula para
conseguir que entren en el ámbito de aplicación de la ley sin interferir en otro derecho, que sí es
fundamental, como el de asociación o de participación política, quizá sea vincularlo al ámbito del control
de la financiación, es decir, que la ley de transparencia afecte a toda organización, ente, empresa, etcétera,
que de forma directa o indirecta maneje fondos públicos. Estaríamos haciendo un paralelismo —se podría
decir así— con el funcionamiento en el ámbito de la Unión Europea de la libre competencia. Indudablemente,
uno de los elementos fundamentales de la democracia es la igualdad de oportunidades. Quizá los
elementos que pueden ir por la vía de la financiación, de ese tipo de relaciones con la Administración son
los que pueden incidir en esa desigualdad de oportunidades y, por tanto, tiene un especial interés desde
el punto de vista de la ley de transparencia. Quisiera saber si han hecho alguna reflexión sobre esa
cuestión. Otro de los elementos que quisiera conocer es por qué han vinculado los organismos de control
de la transparencia al propio Gobierno, cuando en principio ante cualquier control lo primero que a uno le
viene a la cabeza es que el controlador tiene que ser neutral, tiene que ser ajeno a todos los ámbitos
controlados. Quisiera saber por qué no o por qué sí puede ser así, ya que creo que también es un
elemento que incide sobre la propia transparencia.
Finalmente, aunque hay otros temas que supongo que irán saliendo a lo largo de la tarde, quisiera
saber si considera que a la hora de favorecer la transparencia y el acceso a la información pública es
importante la cuestión del formato, es decir, establecer la obligatoriedad de que cualquier ciudadano
pueda conectarse —entre comillas— con la Administración con cualquier formato. El ciudadano es el que
debe elegir el formato y no venirle impuesto. Ahí entraría todo el tema de software, de código abierto y de
todo lo que se mueve alrededor del open data, que creo que es algo importante y que no está presente de
forma clara en la ley. Me gustaría conocer su opinión sobre la razón para no introducirlo, las pegas que
puede haber o los elementos positivos que puede tener.
El señor OLABARRÍA MUÑOZ: Señor presidente, comprendo que es un uso heterodoxo de la
mecánica parlamentaria intervenir sin haber escuchado las opiniones del compareciente y, por tanto, voy
a omitir el trámite. Pero antes quiero preguntarle, a tenor de lo que he podido captar en las últimas
intervenciones, sobre lo que parecía presumir el compareciente, que es la naturaleza de derecho
fundamental del derecho…(El señor presidente hace gestos negativos). ¿No ha sido así? Entonces
retiro lo dicho, señor presidente, y le agradezco la admonición. Me sorprende mucho la facilidad con la que
aquí se elevan de rango jurídico-formal determinados derechos cuando no lo propician ni el ordenamiento
jurídico ni la jurisprudencia constitucional, y si me fuerza el presidente diré que ni la jurisprudencia de los
tribunales europeos. Al margen de esta circunstancia, parece ser que ya ha causado gracia o estado de
opinión la necesidad de ubicar este derecho como un derecho fundamental, forzando mucho el
ordenamiento constitucional, mejor dicho, contradiciéndolo directamente, para qué vamos a andar con
expresiones eufemísticas.
Compartiendo la opinión de las escuelas de derecho administrativo más relevantes, desde la García
de Enterría a la de Tomás Ramón Fernández, la naturaleza del silencio positivo que con carácter general
se introdujo en la Ley del régimen de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común,
ya hacía referencia, por la vía de las excepciones que la propia ley consignaba, a que en determinadas
materias vinculadas a la intimidad, a la protección de los datos, etcétera, debería ser el silencio de otra
naturaleza el que primara. ¿Por qué se considera que es de mayor entidad ontológica democrática
consignar un derecho como positivo necesariamente desde la perspectiva de profundización democrática
o de mejora de la calidad democrática? Qué quiere que le diga. Tengo algunas renuencias en relación con
determinadas afirmaciones que se realizan, no voy a decir que sin fundamentación, porque todas están
debidamente fundadas y todas las opiniones son legítimas desde la perspectiva de los requerimientos del
ordenamiento jurídico —vamos a usar una expresión cautelosa—, con cierta alegría.
Me gustaría escuchar su opinión sobre la naturaleza del ámbito subjetivo, porque según van avanzando
los acontecimientos de la cotidianeidad y de la coyuntura se va incrementando más, hasta el punto de que
vamos a llegar a tener el problema de que con el tiempo sea de naturaleza universal. Se empezó con la
Casa Real, se siguió con los partidos políticos y con las organizaciones sindicales y empresariales más
representativas, hay quien está invocando ya a la Iglesia Católica y, por último, se está afirmando la
necesidad de que todas aquellas entidades que perciban presupuestos públicos deben someterse a los
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El señor PRESIDENTE: Tiene la palabra el señor Olabarría.
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requerimientos de la ley. Le preguntaría cuáles no deberían estar sujetas a los requerimiento de la ley de
transparencia y de buen gobierno, porque estamos hablando de facto de dos leyes diferentes o que hacen
referencia a objetivos diferentes. Por la vía de la excepción, señor presidente, seguramente acabaríamos
antes que por la vía de la norma pretendidamente general.
El señor PRESIDENTE: Por el Grupo de La Izquierda Plural, tiene la palabra el señor Nuet.
El señor NUET PUJALS: Señor Pendás, muchas gracias por su segunda comparecencia, como usted
bien decía, ante esta Comisión. Creo que ha hecho un correcto análisis de los problemas —las soluciones,
habría que tratarlas de forma más extensa— y pienso que los cinco o seis aspectos que usted advertía
que pueden ser polémicos posiblemente van a serlo si no conseguimos entre todos que evolucionen en
sentido positivo. Usted es perfectamente consciente de que esta ley, desde su aprobación por parte del
Gobierno hasta su tramitación parlamentaria, ha levantado enormes expectativas; incluso ha sorprendido
al Gobierno respecto a sus pretensiones iniciales y está sorprendiendo también a los propios legisladores
en el trámite parlamentario, pero eso no hay que verlo como un elemento negativo. Usted hablaba de la
actitud, que es un concepto difícil, pero realmente hoy se requiere una ley que demuestre de forma clara
que hay una actitud positiva ante la transparencia y la participación política. Evidentemente, esta ley está
siendo tramitada en un momento concreto y en unas circunstancias concretas; ni en otro país ni en otros
tiempos sino en este país y en estos tiempos en los que están pasando estas cosas. Eso influye de forma
poderosa, tanto que dejar hoy esta ley por debajo de las expectativas creadas puede conllevar altos
costes políticos para aquellas formaciones políticas que crean que hay que congelar el tema y que no nos
podemos pasar de la raya. Nosotros creemos lo contrario. Hay que saber leer positivamente no solo el
clamor de la calle sino la propia evolución de la sociedad española que, evidentemente, va mucho más
deprisa que en generaciones anteriores. La ley debe adelantarse a su tiempo y no responder a actitudes
conservadoras, a veces excesivamente cerradas a determinados preceptos legales o lecturas
constitucionales. Creo que esa es una actitud que será observada de forma rigurosa y, por tanto, la ley
podría ir más allá.
Usted sabe que hace pocos días un famoso cardenal español hacía unas declaraciones insinuando al
Gobierno cuáles debían ser algunas de sus decisiones legislativas. Mi pregunta es muy concreta. ¿Cree
que la Iglesia tiene que estar dentro de la ley? Sabe que en España la financiación de la Iglesia Católica
es un concepto polémico. No estoy hablando de la modificación del Concordato ni de nada parecido, pero
quizá, ante la polémica existente, sería una oportunidad positiva que se incluya a la Iglesia Católica, como
una de las instituciones más importantes de nuestro país. La Corona, la Iglesia y el Ejército, en sentido
histórico, conociendo la historia de España, son instituciones que deben hacer un especial esfuerzo
democrático de actualización. Le pregunto si cree que la Iglesia debería estar presente en la ley de
transparencia.
Quiero decirle que si al final algunos aspectos, como los partidos políticos, se convierten en una
disposición que diga que en su momento se arbitrará, esto puede ser considerado por parte de sectores
importantes de la sociedad española como una verdadera tomadura de pelo, por decirlo en un lenguaje
coloquial. Esperemos que la ley, en caso de romper algunas de estas fronteras conservadoras, realmente
incorpore a esos sujetos de forma cualitativa.
El señor JANÉ I GUASCH: En primer lugar, en nombre del Grupo Parlamentario Catalán de
Convergència i Unió, quiero dar la bienvenida a don Benigno Pendás, como director del Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales, y agradecerle su comparecencia ante esta Comisión del Congreso de los
Diputados que finalmente va a tener la competencia de aprobar el futuro proyecto de ley de transparencia,
con las enmiendas que seamos capaces de consensuar.
Quiero agradecerle que haya venido a esta Comisión previamente leído, porque ha detectado muy
bien cuáles han sido los aspectos más polémicos en comparecencias precedentes y cuáles los que invitan
más a los diferentes grupos parlamentarios a realizar una reflexión serena y constructiva a la hora de
intentar mejorar este proyecto de ley de transparencia y buen gobierno que ha presentado el Gobierno, lo
que me ahorra muchas de las preguntas que le quería realizar.
Quisiera conocer su opinión sobre el concepto de derecho fundamental o no. Coincido con usted en
que la Constitución es muy clara y tiene unos efectos muy directos a la hora de catalogar cuáles son los
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El señor PRESIDENTE: Por el Grupo de Convergència i Unió, tiene la palabra el señor Jané.
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derechos fundamentales, qué protección tienen e incluso cómo deberían quedar en una hipotética reforma
de la Constitución. La catalogación como derecho fundamental implica también su desarrollo como ley
orgánica. Hay muchos aspectos que creo que tienen consecuencias normativas, incluso dentro de las
fuentes del derecho, y es necesario no extender más aquello que la Constitución no permite. Coincido con
usted en su apreciación inicial.
Quisiera trasladarle alguna pregunta. Tengo la sensación de que no sería una buena solución dejar la
cuestión de la transparencia, en lo que puede afectar a partidos políticos, para una ley posterior. Ha
apuntado incluso la posibilidad de que a través de una disposición adicional remitiéramos a una reforma
de la Ley Orgánica de Partidos Políticos la regulación del ámbito de transparencia aplicable a los mismos.
Señor Pendás, ahora que estamos legislando sobre transparencia no debemos dejar pasar la oportunidad
de regular aspectos que son muy reclamados, como la inclusión de partidos políticos, organizaciones
sindicales, organizaciones empresariales, todas las instituciones de carácter constitucional que reciben
fondos públicos y también la Corona. Todo esto debe quedar resuelto en este proyecto de ley, porque si
no lo hacemos de esta forma y lo dejamos para ulteriores reformas normativas que vendrán cuando
vengan y se implantarán cuando se implanten, puede quedar una cierta sensación de vacío, de que no se
ha querido abordar aquello para lo que hay una expectativa legítima. Por tanto, más allá de esa apelación
a una adicional que nos remita a futuras leyes, le preguntaría si no contempla también la posibilidad de
que cojamos ahora el toro por los cuernos y regulemos todo aquello que más expectativas está generando
en este proyecto de ley, para evitar una cierta sensación de insatisfacción. Decían ahora el señor Nuet y
otros ponentes que se está levantando mucha expectación y tenemos la obligación de no defraudar a la
sociedad y regular con sentido común y con seguridad jurídica aquello que legítimamente se puede
esperar de una ley de transparencia en pleno siglo XXI.
Me gustaría saber cómo vería, desde su responsabilidad como director del Centro de Estudios Políticos
y Constitucionales, que se obligara a los ejecutivos a dar cumplimiento a los mandatos parlamentarios que
aprueban las diferentes asambleas que realizan su función de control al Gobierno, así como que se
implementaran fórmulas que obligaran al Gobierno a dar cuenta de cómo se está cumpliendo aquello que
estas propias Cortes Generales han aprobado, por ejemplo, en cuanto al control de las partidas
presupuestarias o de los mandatos que las leyes contemplan, porque después el Gobierno de turno no
acaba de efectuar todo aquello que se le insta a realizar.
Como se ha acabado mi tiempo y usted ya ha dado respuesta a muchísimas de las cuestiones que
pensábamos plantearle, solamente me queda agradecerle su intervención y sus respuestas.
La señora BATET LAMAÑA: El Grupo Parlamentario Socialista también quiere empezar dando la
bienvenida a esta Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados al señor Pendás, agradeciéndole
la claridad en su exposición y el esfuerzo que ha hecho por recuperar todos aquellos puntos que han sido
objeto de debate con anteriores comparecientes, porque nos ha servido para hacer un cierto repaso. Me
voy a centrar básicamente en cuatro puntos, compartiendo la mayoría de las cuestiones que ha puesto
encima de la mesa, especialmente aquellas que no voy a tocar. Quiero aprovechar la oportunidad para
pedirle una mayor concreción en algunos aspectos que ha tratado.
Quiero hacerle una primera pregunta respecto al ámbito subjetivo, y es si consideraría oportuno
incorporar de manera explícita al Gobierno, que no está ahora, en el artículo 2. Aparece la Administración
General del Estado y a lo mejor piensa que con ello es suficiente y se cubren todos los aspectos necesarios,
pero nos gustaría conocer su opinión sobre la incorporación explícita del Gobierno a este ámbito subjetivo.
En relación con la incorporación de las entidades privadas con subvención pública, que es una de las
propuestas que nuestro grupo ha hecho públicamente y que otros grupos han manifestado que podrían
compartir, la ley deja abierta esa posibilidad. Nos gustaría saber si le parece adecuada y sobre todo de
qué manera podemos delimitarla para que no acabe pasando lo que el señor Olabarría apuntaba, y es que
al final hagamos una ley citando simplemente a aquellos que quedan excluidos de la misma, porque la
mayoría de los sujetos quedarían incorporados. Nos gustaría saber cómo limitaría la definición de estas
entidades privadas con subvenciones públicas, por ejemplo, de acuerdo con un porcentaje de subvención,
con una cuantía determinada o con la naturaleza de su actividad. Nos gustaría que nos diera su opinión
al respecto. Otros sujetos importantes que no están en la ley pero que parece que van a acabar
incorporándose son los partidos políticos y las organizaciones empresariales y sindicales. Usted ha
propuesto hacer una remisión —seguramente desde el punto de vista de técnica legislativa sería lo más
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El señor PRESIDENTE: Por el Grupo Parlamentario Socialista, tiene la palabra la señora Batet.
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adecuado—, pero estoy de acuerdo con el señor Jané en que en estos momentos no parece que sea
políticamente lo más recomendable. Al menos esa es la percepción que tiene nuestro grupo parlamentario.
Es verdad que tenemos una Ley de Partidos Políticos, pero como usted reconocía, la remisión se hace
más compleja cuando añadimos las organizaciones empresariales y sindicales. En ese sentido,
compartiendo su reflexión de que son sujetos que no se pueden equiparar a una administración pública,
porque su naturaleza no es esa, nos gustaría saber cómo cree que se deberían articular. Teniendo en
cuenta que, desde nuestro punto de vista, no se les podría aplicar miméticamente todo aquello que está
contemplado en la ley, nos gustaría saber si podría articularse un régimen distinto para estos sujetos.
¿Qué características tendría este régimen? ¿Debería tener algún tipo de limitaciones? Nos gustaría que
nos ampliara la información en este sentido.
El segundo aspecto al que quiero referirme es al de los límites, al artículo 11. Efectivamente, es un
artículo bastante general, en el que hay muchos supuestos, pero también es verdad que la propia ley
establece que es algo potestativo y, en todo caso, como usted recordaba, su denegación se tiene que
justificar y tiene que ser proporcionada. ¿Piensa que se podría incorporar, por ejemplo, alguna cláusula
de transparencia respecto a las denegaciones que se producen, de manera que el ciudadano no tuviera
esa información que se le ha denegado, pero si tuviera la justificación de por qué se le ha denegado? Esto
es lo que se viene a llamar la transparencia de la transparencia en terminología coloquial.
Respecto al artículo 15 —usted ha hecho mención a él y por eso se lo pregunto—, que se refiere a la
causas de inadmisión, compartimos que tiene que haber un espacio para pensar. Lo ha explicado muy
bien. El catálogo de inadmisiones que recoge este artículo 15 —notas, informes internos, borradores, notas
de opinión y no recuerdo exactamente cuántas cosas más— tiene una voluntad muy expansiva y muy
exhaustiva. ¿No cree que algunas de estas tipologías se podrían excluir? Por ejemplo, los informes internos.
Entiendo que a lo mejor una nota o un intercambio de información entre distintos departamentos no es
pertinente, pero en los informes internos —usted lo sabe muy bien porque conoce la Administración por
dentro— hay mucha información relevante que sería conveniente que fuera excluida de este artículo 15.
En tercer lugar —intentaré ser muy breve—, quiero hacer referencia a la autoridad. Es verdad que, tal
y como está redactado, la autoridad no tiene unas características reconocibles y reconocidas de
independencia, que es la primera y la más importante de las características que se piden a los órganos de
esta naturaleza, a las agencias o a las autoridades que tienen que garantizar que la Administración pública
cumpla con su obligación de dar acceso a la información a los ciudadanos. ¿Piensa que esta competencia
se podría residenciar en alguna agencia o en alguna autoridad que tuviera ya este carácter independiente
reconocido por los ciudadanos? ¿Se podrían buscar instrumentos, mediante su elección o mediante la no
dependencia orgánica, que pudieran dar mayor independencia a esa autoridad? Este va a ser un punto
importante para que la ley salga fortalecida y sobre todo para que obtenga el reconocimiento de la
sociedad.
Finalmente, quiero hacer referencia al buen gobierno. Me gusta que lo haya sacado porque casi
ningún compareciente se ha referido a él. Voy a hacer cuatro apuntes y voy a ser muy sintética. En primer
lugar, ¿cree que tal y como está redactado todos los preceptos respetan el orden constitucional? ¿No cree
que hay alguno de ellos que rompe el principio democrático? En segundo lugar, ¿cree que esta ley de
buen gobierno puede tener problemas competenciales? En tercer lugar, ¿cree que todas las obligaciones
de transparencia que tienen un tratamiento positivo en la primera parte tienen su reflejo en la parte de
buen gobierno, que básicamente es un catálogo de sanciones? En otras palabras, ¿el cumplimiento de
obligaciones de la parte primera tiene su reflejo en la parte segunda mediante una articulación de sanciones
asociadas a esas obligaciones reconocidas en la parte primera?
Por último, respecto al buen gobierno, ha destacado usted como un elemento muy positivo el hecho
de trasladar a una ley un código de buen gobierno que no tenía carácter obligatorio porque no tenía
naturaleza de ley. ¿Cree que esto supone para los cargos políticos y por tanto para los altos cargos y los
miembros del Gobierno una diferencia sustancial o será algo aplicable de facto para los funcionarios?,
porque más allá del cese de un miembro del Gobierno, de un ministro o de un alto cargo, es complicado
pensar en sanciones administrativas o pecuniarias, en forma de multa. Nos parece que esa virtud de
trasladar un código de buen gobierno a una ley quedará al final como algo pensado básicamente para los
funcionarios y de aplicación a los mismos.
El señor PRESIDENTE: Por el Grupo Parlamentario Popular, tiene la palabra el señor Gómez de la
Serna.
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El señor GÓMEZ DE LA SERNA Y VILLACIEROS: Señor Pendás, da un poco de pudor darle la
bienvenida a esta casa tan suya. En todo caso, bienvenido como director del Centro de Estudios Políticos
y Constitucionales. Quiero agradecerle la claridad, la concisión, la precisión de su intervención y la
profundidad con la que ha tratado los asuntos a los que se ha referido.
Quiero hacer referencia a dos temas. Uno de ellos, si no recuerdo mal, es la primera vez que se trata
en estas comparecencias. Es una de las grandes aportaciones, de las grandes novedades y de las
grandes necesidades del ordenamiento jurídico español. Se trata de la disposición adicional segunda de
la ley, que se refiere a la necesidad de revisión y simplificación normativa. En un Estado tan híperregulado
como es el español, con un ordenamiento jurídico tan complejo, en el que entran en juego la concurrencia
normativa, el principio de competencia y el principio de jerarquía y que tiene unos efectos jurídicos casi
laberínticos y un coste económico indudable, la implementación de este programa es una necesidad
verdaderamente inaplazable. Me gustaría saber, si es que se sabe cómo se va a hacer, en qué términos
se piensa afrontar este programa de revisión y simplificación, porque aquí, aparte de la Administración
General del Estado, intervendrán las administraciones de las comunidades autónomas y las propias
corporaciones locales. Me gustaría saber cómo se va a poder acelerar y hacer real este programa de
revisión y simplificación normativa, que —insisto— me parece una de las cosas más importantes de la ley,
aunque no se le haya prestado atención, para el ordenamiento jurídico y para la eficiencia económica del
sistema jurídico español.
La otra cuestión a la que me quiero referir brevemente afecta al ámbito de aplicación. La representante
del Grupo Socialista ya ha aludido a ella, pero quiero incidir en ese asunto. En la medida en que el ámbito
subjetivo de aplicación se ha ido ampliando, en la medida en que se van a someter a la ley de transparencia
entidades que ni forman parte del sector público ni ejercen potestades públicas ni están sometidas a
derecho administrativo ni emiten actos administrativos y en la medida en que el criterio final parece que
va a ser el de la percepción de fondos públicos por estas entidades o por estos sujetos, se plantea un
problema de régimen jurídico. ¿Qué régimen jurídico se va a aplicar a los sujetos que se van incorporando
y que son ajenos al ámbito jurídico público? No se me ocurren más que dos opciones, pero me gustaría
saber su opinión y me gustaría saber si hay alguna posibilidad más. O establecemos dos regímenes
jurídicos distintos en función de los bloques o establecemos un régimen jurídico público administrativo
integral para quienes están sujetos a derecho administrativo y al resto de los sujetos les sometemos
únicamente a los principios de la ley de transparencia. Es una opción, pero me gustaría saber cuál es su
criterio al respecto.
Nuevamente, quiero agradecerle su intervención.
El señor DIRECTOR DEL CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES (Pendás
García): Responderé con la debida brevedad. Muchas gracias a todos por las palabras de bienvenida y
por el tono de las intervenciones, que refuerzan esa idea de que estamos construyendo entre todos una
ley importante para la democracia española.
Voy a tratar de contestar casi telegráficamente a las muchas cuestiones que se me han planteado. La
señora Oramas me ha preguntado mi criterio sobre una ley o dos leyes. La experiencia en general en
derecho comparado es que la ley de transparencia va por su cuenta, pero nada obsta para que en este
caso se regulen conjuntamente. Quizás mi mayor preocupación, más que jurídica, es social. En cierto
modo, la potencia de la parte de transparencia está tapando un poco el tema del buen gobierno. En estas
mismas comparecencias alguien decía que apenas se había tratado ese título II de la ley. Como me
parece una cuestión especialmente importante, quizás me preocupa más eso desde una faceta
estrictamente social o sociopolítica que desde una perspectiva jurídica, porque son dos piezas del mismo
mecanismo que encajan perfectamente. Esto es algo que tiene que ver con el plan general de regeneración
democrática que en una comparecencia anterior tuve ocasión de exponerles a ustedes y que está
encargado al Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
No soy especialmente experto en acceso a datos, pero estoy bastante de acuerdo con su opinión, que
también compartía el señor Larreina, en cuanto a la accesibilidad y en cuanto al uso de un formato que
sea utilizable sin especiales conocimientos por la gran mayoría de los ciudadanos. Sería interesante que
se pudiera traducir en algún tipo de enmienda, pero carezco de competencia técnica para opinar sobre la
materia.
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El señor PRESIDENTE: Le doy la palabra al señor Pendás para que responda y le pido brevedad en
las respuestas.
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Sobre los partidos, me han preguntado la señora Oramas, el señor Larreina, la señora Batet y algunos
intervinientes más. No sé si me he explicado bien. Mi opinión es rotundamente favorable a que los partidos
estén sujetos a los principios de la ley de transparencia, rotundamente favorable. ¿Qué me mueve a
pensar que tenemos que hacer bien las cosas? Primero, mi deber general como profesional y como jurista
—sobre todo en una ley que dice que vamos a utilizar los cauces de técnica normativa— de hacer las
cosas donde se deben hacer, en este caso con un agravante muy especial: el derecho de participación
política sí que es un derecho fundamental; la ley de partidos políticos sí que es una ley orgánica. Por tanto,
estamos en una ley ordinaria que no podría, desde un punto de vista formal, regular materias propias de
ese derecho fundamental. Les leo en diez segundos la resolución aprobada por el Congreso de los
Diputados el 26 febrero, después del debate del estado de la Nación. En el ámbito parlamentario se
adoptaron dos acuerdos. Abro comillas: uno sobre incorporación a la ley de transparencia de la mejor
fórmula para incorporar no solo a los partidos políticos y a las organizaciones sindicales y empresariales,
etcétera. Dice: la mejor fórmula para incorporar a la ley de transparencia. Lo que hemos estado pensando
desde entonces es cuál es esa mejor fórmula. El calendario no tiene por qué ser una decepción general
para los ciudadanos. Los ciudadanos esperan que se cumpla el compromiso político. Se puede optar por
segregar en esta materia una ley orgánica, que se puede tramitar paralelamente, o incorporarla a esas
futuras leyes que, en cumplimiento de esta misma resolución, está preparando el Gobierno, proyectos de
ley que se refieren al ejercicio de las funciones políticas y al control económico y financiero de los partidos
políticos. Probablemente ese fuera el mejor encaje técnico-jurídico de esta materia. ¿Por qué la remisión?
Porque el compromiso político se plasma ya en un compromiso normativo de hacerlo, pero desde mi
punto de vista no pasaría nada si tramitamos paralelamente una ley orgánica en la cual se incorpore;
luego, en respuesta otras preguntas, les diré, desde mi punto de vista, qué y cómo.
Estoy de acuerdo con buena parte de las apreciaciones del señor Larreina. La ley se elabora en la
Vicepresidencia del Gobierno, con especial actividad de la Secretaría de Estado de Relaciones con las
Cortes, y el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, como es natural, en ejercicio de sus funciones,
ha colaborado permanentemente en ese proceso.
¿Agencia vinculada al propio Gobierno o agencia existente que gozara ya —como ha dicho la señora
Batet— de un prestigio de independencia? Se me está ocurriendo la Agencia Española de Protección de
Datos, pero cada vez que ha aparecido este tema me ha recordado el tiempo en el que se refundieron los
ministerios de Justicia e Interior y no fue un éxito. Son dos culturas distintas. La cultura de la transparencia
y la cultura de la privacidad, ambas perfectamente legítimas y que necesitan ser coordinadas entre sí, son
formas distintas de enfocar las cosas. Las administraciones independientes son uno de los grandes temas
de nuestro sistema constitucional. Creo que se están dando pasos en la buena dirección y no tengo por
qué prejuzgar que la administración que se cree para gestionar estas materias vaya a ser dependiente del
Gobierno, vaya a estar subordinada a criterios políticos. No tengo que prejuzgarlo por la misma razón que
no lo pienso de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, pongamos por caso. Vamos a hacer que
funcionen bien los mecanismos. Reforzar las garantías en el nombramiento parlamentario, que está en el
proyecto de ley y que no estaba en el primer anteproyecto, me parece un paso en la buena dirección.
El señor Olabarría no está, pero me gustaría mandarle el «Diario de Sesiones» para decirle que lo que
parecía reprocharme es exactamente lo contrario, es decir, comparto al cien por cien las dos cosas que él
ha dicho: no hay más derechos fundamentales que los que están en el título I y el silencio positivo no es
especialmente de mi agrado. Por tanto, dejando constancia de eso, le llamaré para recordárselo. Incluso
creo recordar que una de las expresiones que he utilizado —crear un derecho fundamental a partir de esto
es un salto con pértiga— la dijo él en esta Comisión. Lo comprobaré en el «Diario de Sesiones».
Comparto gran parte de las reflexiones del señor Nuet, de La Izquierda Plural, pero no creo que sea
una ley conservadora en absoluto, creo que es una ley francamente avanzada. En la comparación con
otros sistemas de derecho, más allá de la legítima polémica política, esta ley no sale perjudicada en nada.
Que los tiempos políticos influyen en la legislación es una obviedad, qué les voy a contar a ustedes, en el
Congreso de los Diputados, y seguramente muchas de las incorporaciones o de los compromisos de
incorporación de entidades derivan efectivamente de los acontecimientos que van surgiendo. Con la
misma claridad que me he pronunciado sobre otras cosas, les digo que no creo que la Iglesia católica
deba estar en el ámbito de aplicación de esta ley. Me parece sinceramente que va más allá de lo razonable
en cuanto al espíritu de la norma y en cuanto a lo que el legislador pretende. Por otra parte, como ha dicho
un portavoz parlamentario de esta casa, el derecho a opinar de los obispos es perfectamente legítimo y la
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decisión sobre las leyes corresponde a los representantes del pueblo español. Creo que con eso se
aclaran las cosas de una manera bastante notoria.
El señor Jané reiteraba el tema de los derechos fundamentales. Efectivamente lo comparto. Me alegra
que seamos unos cuantos los que pensemos que uno no puede abrir una especie de caja de Pandora e
inventarse nuevos derechos fundamentales. Un ilustre profesor, antecesor mío hace años en la dirección
el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, el profesor Francisco Laporta, ha dejado escrito en
algún sitio que ya hay demasiados derechos fundamentales y que a lo mejor habría que tener menos y
aplicarlos mejor. Le he dicho alguna vez a mi querido colega que comparto su opinión y en este caso me
sucede lo mismo.
Me planteaba también el tema de los partidos. Ya he dicho cuál es mi opinión: rotundamente favorable
a que los partidos estén sujetos a los principios de la ley de transparencia en el lugar sistemáticamente
adecuado.
Luego me ha planteado una cuestión que debo decir que, como director del Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales, me ha resultado interesantísima y de la que he tomado muy buena nota, que
es la relación Gobierno-Parlamento en cuanto al cumplimiento de los mandatos, en eso que se llama
—antes lo decíamos en italiano— indirizzo político, la dirección política, las facultades de orientación
política que tiene el Parlamento sobre el Gobierno. Es un tema que he estudiado en varios países. Desde
luego, no es ni mucho menos exclusivo del caso español. La orientación política tiene vinculación política
y tiene por tanto control político. Los grupos de oposición pueden reprochar, afear y criticar permanentemente
al Gobierno, diciéndole que no ha cumplido las resoluciones, pero efectivamente no hay una forma jurídica
de articularlo. Me comprometo a estudiarlo. Le llamaría con mucho gusto para que nos expusiera allí su
opinión sobre estas cuestiones. ¿Se podría reforzar en esta ley? Se podría hacer una declaración genérica.
No estoy seguro de que sea el sitio apropiado, pero se podría hacer una declaración genérica con
resultados probablemente no mucho mejores que los que la realidad actual refleja.
La señora Batet me ha hecho una batería de preguntas que voy a intentar contestar rápidamente.
¿Incluir expresamente al Gobierno? Por qué no. Aunque todo constitucionalista sabe que el artículo 97 de
la Constitución dice que el Gobierno dirige la Administración pública, por lo que podríamos considerar que
está de suyo incorporado, desde mi punto de vista no habría ningún problema en añadir una referencia al
Gobierno. Sin embargo, a lo largo de las distintas intervenciones que se han planteado, he estado
pensando que hay un acuerdo bastante general sobre que esta ley se nos podría no digo morir, pero sí
debilitar por hipertrofia. Como hagamos crecer y crecer y crecer el número de sujetos afectados, nos
podemos encontrar con que sería más fácil decir: No están sujetos a la ley de transparencia. A lo mejor
nos aparecería alguna entidad. No es fácil concretar lo que ustedes mismos aprobaron, vuelvo a recordar,
sin votos en contra: que se financian esencialmente a través de dinero público. Esencialmente es un
concepto jurídico indeterminado y difícil. Porcentajes y naturaleza de la función bien combinados sí que
nos pueden ayudar, ahora bien, en estos casos es mucho más fácil la teoría de la práctica. Habrá que
pensarlo bien. Lo mismo ocurre con qué aspectos concretos de la ley de transparencia son tal cual
aplicables a los partidos y cuáles no. Yo diría: Tal cual, la obligación proactiva de informar. El artículo 7, tal
cual, es aplicable a los partidos. En la legislación de financiación de partidos, que ya se aprobó en esta
casa a finales de 2012, y muy previsiblemente, de acuerdo con esta misma resolución, en la futura ley de
control económico y financiero de los partidos ya se habla de obligaciones de transparencia y de hacer
públicas las cuentas, incluso —sería una idea interesante— antes de que sean aprobada como tales por
el órgano de control externo, por el Tribunal de Cuentas, quizás con la indicación: pendiente de aprobación.
Qué duda cabe que esas obligaciones pueden aplicarse. El deber de información es más delicado, más
complejo. Habrá que verlo con todo cuidado, habrá que ver cómo se regula y probablemente habrá que
hacer remisiones a los estatutos de los partidos, que tendrán que prever un procedimiento interno para
atender a esas solicitudes. Vuelvo a decir que son cuestiones resolubles y no solo resolubles sino que
deben resolverse, pero no es fácil decir contra quién se recurre el acto de un partido que deniega una
información que se le solicita. ¿Contra la agencia del Estado que supuestamente es independiente, y lo
es de facto, pero depende formalmente de la Administración? ¿Directamente a los tribunales? Es una
materia para pensar despacio.
El señor PRESIDENTE: Vaya terminando.
El señor DIRECTOR DEL CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES (Pendás
García): Voy terminando. Dos minutos, señor presidente.
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¿Una cláusula de transparencia de la transparencia? Pues, sí; por qué no. Creo que está implícita,
pero si nos dicen: No le voy a dar a usted esta información. Decimos: Me explica usted por qué. Me parece
perfectamente razonable. Coincido menos en lo que hemos llamado espacio para pensar. Sigo creyendo
que al funcionario o al dictaminante hay que dejarle un amplio abanico de posibilidades. Además creo que
eso puede ser muy malinterpretado con frecuencia. Si un experto propone al órgano decisor tres opciones
posibles y el órgano decisor toma una, si se conoce el informe del experto, la impresión pública va a ser:
El Gobierno rechaza tal cosa o el Gobierno no hace caso a… Eso puede ser verdad, pero es una verdad
parcial.
¿Respeta el orden constitucional? El actual artículo 28.4.c) del proyecto lo aclara. En la redacción
original, no tanto. El actual artículo 28.4.c) dice que contra los altos cargos de comunidades autónomas o
entidades locales serán competentes para sancionar los órganos propios de la comunidad autónoma o de
la entidad local. Creo que ha habido una reflexión muy a tiempo en el seno del procedimiento
preparlamentario y se ha eliminado una causa de fricción.
Hay otra pregunta que no consigo identificar, por lo que en aras de la brevedad paso a contestar al
señor Gómez de la Serna. Sinceramente también me parece que la calidad y la simplificación normativa
son unas cuestiones verdaderamente importantes por razones de técnica jurídica, pero también de
eficiencia económica. Tenemos un ordenamiento jurídico inmanejable, en el cual las quejas de todos los
operadores jurídicos legítimas son dignas de ser escuchadas. Vuelvo a añadir que hay que oír a nuestros
colegas franceses, alemanes e ingleses que están poniendo en marcha un programa muy interesante
para que cada vez que entre una norma en el ordenamiento se expulse una y con buen sentido británico
ellos dicen: cada una que entra, dos fuera. Este es un tema muy importante. Si recuerda, señor diputado,
la disposición adicional segunda atribuye al secretario de Estado de Relaciones con las Cortes el deber
de impulsar, creo que en un plazo de seis meses después de la entrada en vigor de la ley, un plan nacional
de ese tipo. Le puedo decir que ya se está trabajando en ello. Por supuesto que el Cepco colabora y que
las secretarías generales técnicas van a tener un papel importante en los ministerios, que en buena
medida son el órgano sobre todo en el ejercicio de la potestad reglamentaria en el que se plantean este
tipo de cuestiones. Una vez más sobre los partidos, yo me resisto muy mucho a publicitarlos del todo. Sin
embargo, es verdad que la tendencia va en ese camino, pero tenemos que ponerle límites. Por ejemplo
—no recuerdo si está en la resolución, pero sí que es un tema digno de ser pensado—, en la Ley de
control económico-financiero de los partidos políticos podría haber alguna disposición que dijera que los
partidos tienen que sujetar su contratación a principios análogos a los de las administraciones públicas:
publicidad, concurrencia, etcétera. Eso no es someter a los partidos a la Ley de contratos del sector
público, obviamente no es un sector público, pero se encamina en una dirección correcta. Ese es el tipo
de problemas que tenemos que ir resolviendo y que ustedes, en condición de representantes de los
ciudadanos, resolverán. Nosotros estamos para ayudar en todo lo posible.
Muchas gracias.
El señor PRESIDENTE: Muchas gracias, señor Pendás.
Con ello terminamos la comparecencia del director del Centro Estudios Políticos y Constitucionales al
cual le agradecemos nuevamente su presencia en esta Comisión. Sin más, vamos a dar comienzo a las
siguientes comparecencias de don Antonio Descalzo González, profesor titular de derecho administrativo
en la Universidad Carlos III y don Guzmán Garmendia Pérez, exdirector del gobierno abierto del Gobierno
de Navarra a los que invito a que suban a la Mesa. (Pausa).
— DEL SEÑOR PROFESOR TITULAR DE DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA UNIVERSIDAD
CARLOS III (DESCALZO GONZÁLEZ). (Número de expediente 219/000250).
El señor PRESIDENTE: Continuamos la Comisión con la comparecencia, como decía anteriormente,
de don Antonio Descalzo González, profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III,
y de don Guzmán Garmendia Pérez, exdirector del gobierno abierto del Gobierno de Navarra. Bienvenidos
a ambos, muchas gracias por su presencia en la Comisión y sin más les doy la palabra rogándoles, como
es costumbre por este presidente en este tipo de comparecencias, que sea lo más sintética posible, luego
daremos un turno a los portavoces de los distintos grupos parlamentarios y finalmente les volveré a dar la
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— DEL SEÑOR EXDIRECTOR DE GOBIERNO ABIERTO DEL GOBIERNO DE NAVARRA (GARMENDIA
PÉREZ). (Número de expediente 219/000251).
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El señor PROFESOR TITULAR DE DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA UNIVERSIDAD CARLOS III
(Descalzo González): Señorías, permítanme ante todo expresar mi profunda gratitud por la confianza que
han depositado en mi persona al invitarme a formar parte del grupo de personas llamado a informar sobre
el proyecto de ley dedicado a la trasparencia, acceso a la información y buen gobierno, que está en
tramitación. He seguido con atención las excelentes intervenciones de los expertos que han comparecido
ante esta Cámara y como quiera que comparto mucho de las ideas y opiniones que con mayor criterio y
mejor fundamento se han defendido, voy a tratar de ceñirme justamente a mi papel, en el tiempo concedido,
para no extenderme como profesor en una alocución demasiado larga. Voy a ceñirme sobretodo a
cuestiones de índole técnica desde la perspectiva del Derecho Administrativo, que es la actividad en la
que vengo trabajando como titular de Derecho Administrativo, como ha dicho el señor presidente, a
cuestiones que quizá no se han planteado o que lo han sido desde otros frentes y que pretenden ayudar
al buen trabajo realizado en esta Cámara. Todo ello sin perjuicio de quedar a su completa disposición para
el debate posterior que quizá sea más enriquecedor que mi propia exposición.
Una primera cuestión es la de intentar aclarar el ámbito de aplicación de la ley dentro del complejo
sistema normativo de nuestro Estado autonómico. A este respecto conviene comenzar por el final. En
particular, y en primer lugar, por la disposición final donde se modifica la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común —que
ustedes conocen— en dos preceptos. De un lado se da nueva redacción al artículo 35, apartado h), que
—si se acuerdan— es el derecho general de los ciudadanos. Es el primer artículo dentro de la actividad
de las administraciones públicas que se dedica al derecho de los ciudadanos ante las administraciones
públicas para indicar ahora que todos los ciudadanos en sus relaciones con las administraciones tienen
derecho al acceso a la información pública, archivos y registros. Antes, en conexión con el artículo 105,
apartado b), de la Constitución, este artículo se refería el derecho de acceso a los archivos y registros más
sencillos y ahora se incorpora la información pública. Por esa misma razón también ahora se modifica el
artículo 37, que realmente si se acuerdan de este artículo todavía vigente en la Ley 30/1992 es quizá de
los más largos, tiene muchos apartados, porque regulaba de nueva planta todo el acceso a los archivos y
registros, como la aplicación casi directa, aunque había otras leyes previas del artículo 105, apartado b),
que trataba de superar en cierta medida la Ley de Secretos Oficiales de 1968, que todavía sigue ahí y no
se mencione que quizá sería conveniente darle alguna indicación o hacer alguna referencia sobre ella en
el texto de la ley. Ahí se dice que los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información pública,
archivos y registros en los términos y en las condiciones establecidos en la Constitución, en la ley de
transparencia y demás leyes. Reglas que en relación con la disposición final octava dedicada al título
competencial de esta ley, los artículos 149.1.1 y 149.18, que son los básicos, porque en tercer lugar, el
artículo 141.13 de la actividad económica tiene menos referencias que el artículo 149.1.1 de los derechos
del legislador estatal para la regulación de garantías de igualdad y el artículo 149.1.18 de las bases del
régimen jurídico permiten sostener a primera vista que el texto en examen tiene un objeto de establecer y
regular las bases del régimen jurídico aplicable a todas las administraciones públicas, en materia de
acceso a la información, archivos y registros, porque ha venido a cubrir ese hueco dejando vacío el
artículo 75, apartado h), y cubriendo el artículo 37. Es decir, por esta ley hay una remisión ahí. No obstante,
toda esta observación no parece que sea del todo clara en el cuerpo interno del proyecto. Toda vez que
en el artículo 1 ya se indica más modestamente que su objeto es ampliar y reforzar la transparencia de la
actividad pública. Aprovecho la ocasión para decir que es verdad que se ha destacado la oportunidad de
la ley en muchas otras exposiciones, por lo que no voy a entrar mucho más en ello, pero también
merecemos no flagelarnos más de lo necesario, ya que en España ya había muchas leyes de transparencia
y de acceso a la información y de publicidad en muchos sectores, en muchos de ellos por imperativo de
las directivas comunitarias en materia medioambiental, de contratos, es decir, que no partíamos de cero.
Las clasificaciones de ranquin y cuestiones así son importantes, pero también es verdad que ya se había
hecho. De ahí la idea de que se amplía y se refuerza la transparencia. Ya la propia Ley 30/1992 tiene
derecho de acceso, principios de publicidad y de hecho en el artículo 3, en ese acuerdo que entra en vigor,
se dice que uno de los principios de la Administración pública en relación con los ciudadanos es el principio
de transparencia. Ahí se habla del principio de transparencia como un principio general de la Administración
pública en relación con los ciudadanos. Eso concuerda —y abro un pequeño paréntesis para no mencionar
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palabra para que hagan las aclaraciones o respondan las preguntas en la forma que tengan por
conveniente. Don Antonio Descalzo, tiene usted la palabra.
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mucho más, porque se ha dedicado mucho tiempo incluso esta misma tarde a la idea de que si es un
principio general de la actuación de la Administración coordinarlo con la condición de un derecho
fundamental subjetivo de las personas—, porque ahí hay otro punto de cómo poder enganchar una cosa
con otra. Si es un principio de actividad de la Administración las ideas sobre si hay un derecho fundamental
nuevo o si se puede derivar de un artículo 20.1, apartado d), ahí ya se encuentran algunas dificultades.
En todo caso, esta idea de que en esta nueva ley, y sobre la base del título competencial y como
consecuencia de esa modificación podríamos pensar que se establecen las bases del régimen jurídico,
pero en verdad esa primera idea se ve claramente afectada por la posición supletoria que asume frente a
cualquier otra regulación. En aquella disposición se dice que la normativa reguladora del correspondiente
procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de
interesado en un procedimiento administrativo en curso. Después se dice que se regirán por su normativa
específica y por esta ley, con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico
específico. En el punto 3 se establece ya para tres materias, que son: reutilización, materia ambiental y
archivos que no tengan condición de oficina de gestión, otra vez con carácter supletorio. Aquí hay una idea
de que la propia ley, pese a que en principio parecería que establece las bases del régimen jurídico
aplicable a otras administraciones públicas, luego pasa a ser una norma supletoria.
En relación con el primer punto habría que decir que se plantean dudas del ejercicio de derecho de
acceso a los no interesados en el procedimiento en tramitación. Esa disposición habla de la normativa
reguladora del correspondiente procedimiento administrativo de quién tendrá la condición de interesado y
quien no será interesado en ese expediente en curso, es decir, los terceros, los ciudadanos, su derecho
de acceso a esa información no se aplica, solamente tienen derecho de acceso los interesados, que es lo
que establece la Ley 30/1992 ahora en el artículo 37, en el que se establece que el derecho de acceso a
los archivos y registros es en relación con los expedientes finalizados, en relación con los procedimientos
finiquitados. El acceso a la información en los procedimientos en curso es para los interesados. En esta
normativa se estipula que quien tenga la condición de interesado se rige por su procedimiento específico.
Aquel que no lo tiene puede esgrimir aquí la ley de transparencia y de acceso a información o siguen
siendo solo los interesados, con lo cual se plantea a su vez cuál es la información a la que se tiene acceso.
En el artículo 10, información pública —que ustedes ya conocen—, son todos los contenidos, pero según
la interpretación que se haga a lo mejor no son todos. Los contenidos referidos a los procedimientos en
curso se siguen regulando por la Ley 30/1992, es decir, solamente para los interesados.
¿Cómo se aplican esas previsiones? ¿Pueden ser de peor o de mejor condición los interesados o los
terceros respecto de los expedientes en curso? ¿Va a tener un interesado menos derechos en un
procedimiento en curso que los que tenemos los ciudadanos por virtud de esta ley o al revés o no tiene
nada que ver? En este ámbito parece claro que en los procedimientos en curso deben aplicarse con más
rigor los limites del artículo 11.1, apartados e) y g), que son, dentro de los límites, el de la prevención,
investigación y sanción de los ilícitos penales administrativos o disciplinarios y las funciones administrativas
de vigilancia, inspección y control. Cuando se trata —si se pudiera— de acceso a la información de
procedimientos en curso, en trámite, habría que ser más escrupuloso en la aplicación de esos dos límites
por la defensa de los derechos e intereses de interesados en ese mismo procedimiento.
En relación con las dos cláusulas de supletoriedad, que se construye una sobre otra, ¿qué se quiere
decir? ¿Es supletoria respecto a la legislación general estatal, específica y de la legislación autonómica o
solo supletoria de la específica general, pero es básica respecto de la autonómica? Esa disposición final
da lugar a distintas interpretaciones, sobre todo cuando vamos a ver que ya hay comunidades autónomas
que están regulando y estableciendo regímenes sobre el acceso a información. ¿Cuál va a ser la posición
de esta ley, que en principio se predicaría que es básica por el 149.1.18, pero que después ella misma se
reclama supletoria y además con bastante insistencia en dos apartados, con lo cual amerita una reflexión
en esta cuestión? Quizá cuando mi compañero hable de ello pueda explicar esta relación en este punto.
Debe tenerse en cuenta que con tal previsión el derecho de acceso previsto en el proyecto puede
quedar seriamente mermado, en mi opinión, si por ejemplo se tiene en cuenta la noción de patrimonio
documental y el régimen de consulta que se encuentra regulado en los artículos 49 y 57 de la Ley 16/1985
de Patrimonio Histórico Español de la que nada se dice en el proyecto. Si se acuerdan, esa Ley, que es
de 1985, del Patrimonio Histórico Español, en realidad ya venía a establecer una suerte de régimen
general de acceso a los archivos y registros, porque todavía no existía la Ley 30/1992, por lo que hay un
régimen de acceso más limitado que en la mencionada ley. En la Ley de Patrimonio Histórico Español
nada se dice si es preferente en relación con esos archivos y registros de carácter histórico y que el
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patrimonio histórico español y el concepto de patrimonio documental cubría realmente todos los objetos
que hubiera en la Administración, es un concepto muy amplio y en ese contexto la preferencia podría dar
lugar a una suerte de complejidad con esta nueva ley. Además la oportunidad aclara en la medida de lo
posible la aplicación de la ley proyectada se incrementa a mi parecer a la luz del artículo 4.2, en el que
bajo la rúbrica de los principios generales se ordena que las obligaciones de transparencia contenidas en
este capítulo se entiendan sin perjuicio de la aplicación de otras disposiciones específicas que prevén los
regímenes más amplios en materia de publicidad. Ello quiere decir que en la ley hay una disposición
dedicada a cuál es el régimen de aplicación, pero en el interior de la misma hay otra en materia de
publicidad. Sería recomendable que el régimen de aplicación de la ley estuviera en una única disposición
dentro del texto interno o en una de las disposiciones. Es verdad que aquí se refiere a publicidad, pero
incluso hay una cierta desconexión. Además aquí igualmente se prevé que esta ley es supletoria ante la
idea de que otras específicas que se prevean más amplias, tampoco sabemos muy bien porque más
amplio es un concepto jurídico indeterminado que no sabemos qué va a querer decir esa publicidad más
amplia. Ahora me referiré a la Ley de contratos y a la de subvenciones que prevén otros sistemas de
publicidad que son importantes.
En este mismo orden de consideraciones: este mismo artículo 4 prevé que la información sujeta a las
obligaciones de transparencia será publicada en las correspondientes sedes electrónicas y página web de
una manera clara, estructurada y entendible para los interesados —habría que decir ciudadanos, aquí se
ha puesto la palabra interesado que trae causa de la Ley 30/1992, pero nosotros ya nos hemos interesado
sobre un procedimiento administrativo, por lo que de acuerdo con el artículo 35 de la Ley 30/1992 habría
que sustituir la palabra interesado por ciudadano— y se establecerán los mecanismos adecuados… No
parece razonable desde la perspectiva de los artículos 149.1 y 149.18 que el desarrollo del portal de la
transparencia previsto en los posteriores artículos 8.1 y 8.2 sea solo una exigencia para la Administración
General del Estado y no lo sea para la Administración autonómica y la local. En este contexto, si estás
obligado a lo más, resulta que luego no estás obligado a lo menos, a hacer un portal de la transparencia
que además es un instrumento fundamental para ese acceso y ese ejercicio de los derechos de los
ciudadanos de una manera igual. La ley hace un poco dejación de la función de obligar a todas las
administraciones a que haya un portal de la transparencia. En el 8.3 se dice que las demás harán lo que
puedan. El portal de la transparencia debería de ser una exigencia para todas ellas. En este mismo
sentido, tampoco llego a comprender que para el caso de la Administración General del Estado se disponga
que el conocimiento de la reclamación en materia de acceso corresponde a la agencia estatal de
transparencia, entidad adscrita al Ministerio de la Presidencia y sobre la que algo se ha hablado, y que
para el ámbito autonómico se deba atribuir a un órgano independiente que aquella determine. Parece que
nosotros en el ámbito de la Administración General del Estado podemos tener a una organización que
está adscrita al Ministerio de Presidencia y a los demás les obligamos a que tengan un órgano independiente,
que debe estar dentro de la organización administrativa autonómica, pero si es independiente no casa
tampoco, habría que decir o una entidad independiente que aquella determine o un órgano adscrito o
dependiente, como se dice, de la agencia de evaluación de transparencia respecto a la Administración
General del Estado. Parece adecuado que ahí hubiera una correspondencia. Es más —y en este mismo
sentido—, tampoco se comprende bien que frente a instituciones estatales como el Congreso y el Senado
y otras citadas en el artículo 2.1, apartado f), no quepa reclamación. Se dice que en este caso se agota la
vía administrativa y frente a ella se va directamente al contencioso y no hace falta, aunque sea potestativo,
la reclamación previa, pero ante las entidades como las asambleas legislativas, el equivalente al Defensor
del Pueblo o al Consejo de Estado, allí se dice que sí que cabe recurso o reclamación ante ese organismo
independiente que ella determine. Si el derecho de acceso a la información ante esta casa da lugar
directamente al contencioso, parecería razonable que la Asamblea de la Comunidad de Madrid o de
Cataluña o de Aragón no tenga que acudir ante una reclamación, lo cual plantea un problema de relación
entre el ámbito de la potestad legislativa y la ejecutiva. Ahí habría que cambiarlo y decirles que tampoco
estarían incluidas las correspondientes de las comunidades autónomas. Como dice ahora la adicional
tercera, que establece que está sujeta a esa reclamación ante un órgano independiente.
Para acabar este apartado, podría quizá meditarse sobre la oportunidad de que el portal de la
transparencia dependa de la agencia y no del Ministerio de la Presidencia, como se dice en el artículo 8.1.
La idea obligaría a construir una agencia de carácter realmente independiente y no dependiente del
Ministerio de la Presidencia, de la Administración General del Estado. Esa agencia independiente, a la
manera y modo de las otras que ya conocemos, que supervisan y ordenan los distintos mercados, facilitaría
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algunos de los problemas que se plantean en torno a la reclamación o en relación con otras entidades u
órganos o sujetos que no son administraciones en sentido estricto. Si construye usted una agencia o un
poder independiente que sea capaz de reconducir esta materia, a lo mejor podemos tener alguna salida
para servir de cauce a esas reclamaciones. Me queda un poquito.
Un segundo tema, el ámbito subjetivo, estoy de acuerdo y se ha planteado anteriormente y solamente
voy a destacar la inclusión del Gobierno. No entiendo la ausencia del Gobierno de la nación y del Gobierno
de las comunidades autónomas y abogo por la oportunidad de su incorporación. No creo que puedan
entenderse, como ha dicho sin embargo el anterior compareciente, el profesor Pendás, que me merece
todo mi respeto y consideración, porque como ustedes bien saben es verdad que el artículo 97 establece
que el Gobierno dirige la política interior, exterior, la Administración civil y militar, ejerce la potestad
ejecutiva y la reglamentaria, pero luego el artículo 103 es una organización distinta y tenemos una Ley de
Gobierno y una Ley de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado, las dos de
1997. El Gobierno dirige la Administración, que es una organización con personalidad jurídica dirigida por
el Gobierno pero que tiene su propia regulación. Aunque son las dos piezas del poder ejecutivo, son dos
cosas distintas, y merecería la pena, tanto más cuanto que la propia exposición de motivos, que al hilo de
las modificaciones y las inclusiones que se han hecho —si se acuerdan—, empieza que la transparencia,
el acceso a la información y el buen gobierno deben de ser los ejes fundamentales de toda acción política.
Luego al final acaba siendo una acción administrativa o sometida al régimen administrativo y si se incluyen
otras organizaciones o entidades no sé muy bien si se parará ahí o en algo más.
En relación con la información institucional organizativa y de planificación que se dice en la Ley de
publicidad conviene recordar que conforme al artículo 2.2 la Ley del Gobierno corresponde al presidente
del Gobierno establecer el programa político de Gobierno, determinar las directrices de la política interior
y exterior y velar por su cumplimiento, del que debe darse la debida publicidad. En relación con la
información de relevancia jurídica no deben olvidarse las competencias que en relación con la iniciativa
legislativa y la potestad reglamentaria establece el título quinto de la citada Ley de Gobierno. En esta ley
es donde se incluye que el Gobierno es el conductor y el impulsor de esa normativa que luego está sujeto
en esta ley de transparencia, por lo que parece conveniente. Sin salir de este mismo terreno de la publicidad
activa, aprovecho la ocasión para anotar la conveniencia de incluir, entre las materias relativas a la
información, la agenda oficial de los ministros y de más altos cargos. La agenda oficial no digo la agenda
privada o la íntima. Por ejemplo cuál es la agenda, que muchos ministerios ya la tienen y en muchas
consejerías ya están previstas, pero no estaría de más incluirla. Estos días se ha hablado mucho de esos
temas. Parece procedente que en el artículo 4 se concretara de algún modo la regla de la publicación
periódica y actualizada información. Por ejemplo, cada seis meses o cada año. Se habla de una publicación
periódica y actualizada, pero no se dice cuándo.
En materia de información económica, presupuestaria y estadística resultaría conveniente que se fije
alguna relación de normas entre esta ley y la Ley de contratos del sector público y la Ley General de
Subvenciones. Si van al texto refundido se van a encontrar que hay un arsenal de instrumentos de
publicidad y transparencia de todos los contratos. Sería conveniente que se estableciera un tipo de
conexión entre ellas. No se comprende que en este campo no se mencione nada sobre la relevante
información sobre los actos y negocios patrimoniales de las administraciones públicas distintos de los
contratos y las ayudas, y que están regulados en la Ley de patrimonio de las administraciones públicas.
Se habla de contratos y de subvenciones, pero hay una gran actividad patrimonial de las administraciones
publicaciones que en sentido estricto no son contratos y que no están incluidos.
Volviendo al ámbito subjetivo diría que a lo mejor sería bueno modificar o ver la relación con la ley de
la jurisdicción. En el artículo 1.3 se establece que la Ley de la Jurisdicción conocerá de las pretensiones
sujetas a derecho público no a derecho administrativo, como se dice aquí en la ley, de determinados
órganos, entre ellos esta Cámara, en materia de personal, administración y gestión patrimonial. Sería
conveniente incluirlos ahora también en la ley de transparencia y acceso a la información. Se podría
pensar que esta idea de acceso a la información está en administración y gestión patrimonial, pero quizá
no, por lo que aprovechando esta ley sería procedente incluirlo.
Sin salir todavía de este ámbito, me preocupa mucho, mucho, el artículo 2.1 de exigir, solo previo
requerimiento, toda la información necesaria a las personas físicas y jurídicas. Ahí hay una verdadera
relación especial de sujeción: toda la información requerida. ¿Por qué? Porque en una relación de servicio
público habría que precisar si la noción de servicio público es subjetivo, es decir, servicio público en
sentido subjetivo formal declarado servicio público o un servicio público material, aquellas que sean de
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interés general, y establecer alguna suerte de límite con el artículo 11. Por ejemplo, una universidad
privada que no está entre el elenco de los sujetos —sí que están las públicas, pero no las privadas— del
artículo 2.1 le podemos pedir todo lo que queramos en relación con mi obligación de información. No sé,
estos otros terceros también tienen su derecho a la intimidad y a la privacidad.
Habría otras muchas cosas, pero me voy a referir al buen gobierno, por decir algo sobre ello, aunque
se me han quedado cosas que quizás podamos comentarlas en el debate. El buen gobierno es oportuno
o no. La idea de que esta ley solamente era de acceso a la información y transparencia está bien claro ya
que al buen gobierno se le dedica el último parrafito, cuatro líneas, en la exposición de motivos, lo que
acredita que esta no era la idea. Es buena idea tener un buen gobierno, no me parece mal. Como ha dicho
el profesor Pendás se puede aprovechar. Teniendo en cuenta que el buen gobierno está vinculado a la
transparencia, a la rendición de cuentas y a la publicidad, lo que ocurre es que aquí el buen gobierno se
ha tomado como un buen gobierno no ligado a la gobernanza o a la buena administración, que es el
artículo 41 de la Carta Europea de Derechos Fundamentales, como un derecho a la buena administración,
sino que se establece realmente como un estatuto personal de los llamados altos cargos, pero es un
estatuto de tono esencialmente disciplinario o sancionador. Se ha construido un estatuto de corte
disciplinario o sancionador que está montado sobre una potestad disciplinaria, una potestad sancionadora
en materia de gestión económica y presupuestaria y una remisión a lo que ya está en la ley 2006, con lo
cual tampoco se entiende, si acaso habría que llevar esto a la ley 2006 o regularlo. Estoy de acuerdo en
que puede establecerse para aquellos que ocupan responsabilidades públicas bajo un principio de
confianza política, que son los altos cargos, por nombramiento o por real decreto del Consejo de Ministros,
porque hasta ahora no había un estatuto personal, y está bien que se introduzcan algún sistema. Pero
habría que establecer alguna forma de incentivo positivo. La prueba de ello es que se dice que los
principios éticos y de actuación solamente son aplicables en relación con el principio de aplicación del
derecho disciplinario; es decir, que ese código solamente vale para sancionar no para retribuir, otorgar un
beneficio o dar una condecoración. Creo que habría que abogar por una idea de estatuto personal, pero
con elementos positivos.
No me parece bien, en el sentido anteriormente dicho, que en el artículo 22 se introduzca como parte
de la Administración general a los miembros del Gobierno. Los miembros del Gobierno son del Gobierno,
no se puede decir que a los efectos de esta ley se entiende que son parte de la Administración General
del Estado, porque tienen un estatuto distinto. Eso habría que aclararlo. Habría que precisar la relación
entre el principio ético de la transparencia y el principio de actuación de guardar la debida reserva. Una
cuestión técnica. Habría que cambiar la infracción por la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales
por la adopción de acuerdos declarados nulos en sentencia firme. Que se imponga una sanción por un
acuerdo manifiestamente ilegal… En nuestra Ley 30 los actos son nulos o anulables y, en todo caso, una
vez que sean declarados por sentencia firme, porque si no puede haber un problema.
Me parece que el ejercicio de la potestad sancionadora del Ministro de Hacienda y Administraciones
Públicas de cesar a cargos públicos de otras administraciones no resulta compatible con las normas de
régimen electoral y con la organización del poder público prevista en nuestra Constitución. Es verdad que,
como dice el profesor Pendás, se ha limitado en una parte, pero, en todo caso, hay otra parte importante
en la gestión económica y presupuestaria en la que el ministro es el que sanciona. En el artículo 25, desde
la letra f) hasta la o), la sanción sigue imponiéndola el ministro. Es verdad que la Ley de Sostenibilidad
establece unos criterios de oportunidad, unos principios más poderosos en materia de estas cuestiones,
pero, en todo caso, creo que habría que dar una vuelta a esto. Es más, me suena muy raro que haya una
potestad disciplinaria. Cuando estudiábamos Derecho Administrativo se nos enseñaba que la potestad
disciplinaria se ejerce sobre los funcionarios; es una relación de sujeción pero no es respecto de otras
administraciones y de personas que son elegidas por la vía democrática, como son los alcaldes y los
concejales. La potestad de imponer, como se dice aquí, unas sanciones disciplinarias, no parece muy
coherente. Sin embargo, los principios del ejercicio de la potestad sancionadora no son los propios de los
funcionarios sino que se remite al régimen general del ejercicio de la potestad sancionadora de la
Ley 30/92. Ahí hay una serie de complicaciones.
Voy a finalizar diciendo que me parece que habría que cambiar alguna cuestión del buen gobierno e
incluir algunas medidas positivas, adecuando el ejercicio de la potestad sancionadora del cese de cargos
electos por parte de la Administración General del Estado. Después en el debate saldrán más cosas que
me he podido dejar. De todas formas, pasaré los papeles a la Mesa por si les pueden resultar de utilidad.
Pido perdón por haberme extendido más de lo debido.
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El señor EXDIRECTOR DE GOBIERNO ABIERTO DEL GOBIERNO DE NAVARRA (Garmendia
Pérez): Lamentablemente no voy a dar un speech, aunque me ha encantado. No soy jurista, así que estoy
aquí más bien en calidad de tecnólogo, que creo que es un tinte que hay que dar a la ley de transparencia.
Voy a leer mi exposición, y tiene su explicación. Se trata de un documento que no he elaborado yo en su
totalidad sino que he pedido ayuda a otras personas. Tampoco voy a pasarles una copia porque lleva un
tiempo colgado en la red. Lo entenderán cuando lea —no me gusta leer mis discursos, pero en este caso
tengo que hacerlo— mi intervención.
Señor Presidente, señorías, amigos que nos seguís por streaming y, cómo no, por Twitter, permítanme
que les muestre mi satisfacción al ser llamado ante esta Comisión como impulsor de la Ley de transparencia
y de gobierno abierto de Navarra, vigente desde el pasado mes de diciembre, primer texto auténticamente
aperturista y colaborativo de España. Espero poder aportar mi experiencia en un campo en el que
lamentablemente no existe tradición en nuestro país. La Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la
transparencia y gobierno abierto nació ambiciosa, valiente y con el objetivo de llegar a todos los ciudadanos;
sin embargo, veía la luz con una clara vocación de ser copiada, como así está siendo, y, como es natural,
para ser mejorada. No obstante, tengo que lamentar que, si bien la ley de transparencia que se tramita en
esta Comisión se ha inspirado en el texto navarro, no ha copiado aspectos básicos y, por descontado, no
ha mejorado la propuesta, como así han hecho los textos que se están trabajando en Extremadura,
Andalucía, Murcia y otras regiones de nuestro país. Open process blogs, la Administración pública
escuchará con atención, o dispositivos de telecomunicaciones móviles son solo una muestra de lo que
aparece en la ley que, junto con los navarros, construimos en la Comunidad Foral y que hoy echo de
menos en la lectura de la ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno que
pretende aprobar este Parlamento.
He seguido muy de cerca esta Comisión. Por esta sala han pasado varias personas que han solicitado
la inclusión de esta institución, de la otra, de la de más allá en la citada ley, así como añadir personas,
cargos o entidades. En mi ánimo no está entrar en este debate, ya que el propio espíritu de una ley como
la que aquí se está tratando no puede establecer distinciones. Seamos prácticos, cualquier persona sabe
en qué se gasta su dinero y, por tanto, querrá saber en qué se gasta el dinero que ha puesto a disposición
de su país para su evolución y construcción. Queda claro, por tanto, que cualquier persona, institución,
entidad, ente, agrupación, espacio o lo que ustedes quieran, que reciba un solo euro público debe estar
sometida a la ley de transparencia, incluyendo a las empresas que han recibido ayuda o subvenciones,
por pequeñas que sean. Dicho esto, en mi condición de profesional de la tecnología, con más de quince
años de trabajo en el sector TIC, hoy como consultor tecnológico en Oracle, una de las empresas
tecnológicas más grandes del mundo, y como apasionado del gobierno abierto, en este caso en mi puesto
de miembro de la junta directiva de la Open Knowledge Foundation en España y como exdirector general
de gobierno abierto y nuevas tecnologías del Gobierno de Navarra, me centraré en las carencias
tecnológicas que encuentro en el texto puesto a disposición del público hace ya nueve meses. No podemos
obviar el momento en que vivimos, marcado por una nueva era en las comunicaciones, impulsadas de
forma exponencial por la irrupción de los canales sociales y, en igual medida, por la popularización de los
soportes móviles, dos factores que han acercado a las personas, pero que lamentablemente no han
asumido desde la Administración, ensanchándose la brecha que separa a las personas de la política y de
sus representantes.
Señorías, la transparencia es parte del gobierno abierto y el gobierno abierto es, además, colaboración
y participación, formando así el tridente de la apertura. No podemos ser transparentes sin la colaboración
y la participación de los ciudadanos. En Navarra, cuando nos planteamos construir este instrumento de
transparencia, vital para la continuidad democrática, lo hicimos de abajo a arriba, es decir, conversando
con los ciudadanos y preguntándoles como querían que fuera la ley. De esta forma, en un año escaso
salimos a la calle hasta en trece ocasiones para preguntar a la gente cómo querían que se construyera el
gobierno abierto de Navarra, desde el principio y sin lentejas. Esta conversación, rica e instructiva hasta
límites insospechados, descubriendo perfiles ilustrados profundamente en apertura de datos, transparencia,
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El señor PRESIDENTE: Señor Descalzo, a modo de explicación le haré la siguiente precisión. En el
día de hoy, por las comparecencias previstas y el número de grupos parlamentarios, pueden llegar a
producirse treinta y cuatro intervenciones. Si no limitamos un poco el tiempo, podemos estar aquí muchas
horas. Por esta razón pido a todos un esfuerzo de síntesis en sus intervenciones.
A continuación, tiene la palabra el señor Garmendia.
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comunicación, tuvo y tiene su continuidad en medios digitales, principalmente en las redes sociales, donde
se recogieron las peticiones y se trasladaron a la Ley de Transparencia Foral en plena construcción, así
como de inmediato se trasladó a la acción de Gobierno. Así de simple. Asumiendo que ya es tarde para
cambiar los hechos, siendo imposible construir esta ley de transparencia nacional a partir de las
aportaciones de los ciudadanos, sí que tenemos tiempo para incluir la conversación en el texto de la ley.
Conversar, dialogar y otras palabras que representan la comunicación bidireccional inmediata, brillan por
su ausencia en ese texto; un texto que, a mi modo de ver, nace obsoleto, que no entiende el momento en
el que vivimos y que no tiene en cuenta la realidad tecnológica en la que se mueven los españoles. El
hecho de que la palabra Internet no aparezca ni una sola vez es muy representativo; tampoco tiene
sentido que la palabra sea web cuando la población conversa y se informa cada vez más en la movilidad.
La distancia que separa la política de la ciudadanía no es física, ahora mismo es tecnológica. Si quieren
estar donde están los ciudadanos deben situarse donde se mueve más de la mitad de la población y hacer
lo que ellos hacen, que es conversar, y a poder ser en la base tecnológica actual y futura.
Sin ánimo de entrar en términos ni aspectos legales, espacio en el que, como decía antes, al contrario
que en el tecnológico, no me muevo con soltura, les tengo que pedir que eliminen del texto el silencio
negativo y lo transformen en silencio positivo, algo que se ha comentado aquí anteriormente aunque de
forma contraria. El silencio administrativo no debe ser una opción como aparece en el artículo 17.4, muy
ligado al párrafo anterior en el que sugiero el inicio de la conversación con la ciudadanía; es de pura lógica
entender que esta no se puede producir cuando uno de los interlocutores es sordo y mudo y, además, no
pone remedio a su carencia. En Navarra optamos por el silencio positivo, porque en nuestro ánimo estaba
entender al ciudadano y, como ya hemos dicho, conversar con todo aquel que lo quisiera, con un solo
objetivo, que era el de construir la acción de Gobierno entre todos. Asumiendo que los mismos ciudadanos
serán los que fuercen su entrada en la conversación, como ya se produce en la relación entre la empresa
privada y el cliente, cambiando su estrategia los primeros en función de lo que extraen de los segundos,
tratemos de abonar el terreno de juego para que esta conversación, la que nos importa, la que se producirá
entre la gente y las instituciones, se produzca con la mayor igualdad. Me estoy refiriendo, señorías, a
poner a disposición de quienes están pagando sus impuestos todos los datos que se han generado, se
generan y se generarán, a la inclusión de la apertura de datos y el acceso a la información en la ley de
una forma clara y definida, cuestión a la que se refería la diputada señora Oramas anteriormente, cuya
intervención me ha encantado.
Open data es el término anglosajón para referirse a la apertura de datos, una necesidad y una
obligación que afortunadamente ya han sabido ver muchas administraciones en el mundo y, esta vez sí,
en España. País Vasco, Navarra, Asturias, Aragón, Castilla y León, Cataluña, incluso el Gobierno de
España han construido su espacio de apertura de datos con mayor o menor éxito, así como otras tantas
administraciones que también se han sumado, pero que sería imposible enumerar. Aprovechemos la
reacción de esta ley para unificar criterios, consensuar estándares internacionales y confabularnos para
poner a disposición del público, sin necesidad de que lo pidan, el máximo número de datos que se pueda.
Apertura total, acceso a la información extremo. Si los ciudadanos no tienen la misma información que
aquellos que se supone que son sus representantes, algo falla. Las exigencias no serán las mismas, y es
entonces, como ahora, cuando nos encontraremos ante un sistema viciado. Por favor, dicten unas
directrices únicas y construyan un repositorio global de datos en España, en el que todos depositen el
máximo de información, con los mismos criterios técnicos e internacionales, evitando así la multiplicidad
de portales y páginas absurdas. Me consta que el BOE está deseando liderar esta consolidación.
Regúlenlo.
Toda la información debe construirse en formatos que se puedan manejar con suma facilidad, que los
puedan leer las máquinas, que permitan su exposición, trato, proceso y reutilización. Reutilizar, importante
verbo que, si bien se contempla en la ley que tratamos en esta Comisión, debería ampliar su significado.
La reutilización de documentación y su puesta a disposición del público puede estar ya recogida, aunque
no con la fuerza que realmente se merece una apertura de datos real y sincera. Sin embargo, el concepto
de reutilización tiene un componente tecnológico importantísimo que, como ya se hizo en la ley navarra,
debe incluirse por dos motivos más que justificados: el ahorro que supone una política pública de
reutilización TIC y el aporte a la I+D+i, que a buen seguro apoyará el crecimiento tecnológico y emprendedor
de nuestro país. El País Vasco, en su Decreto 159/2012, de apertura y reutilización de las aplicaciones
informáticas de la Administración Pública, del que existen copias en infinidad de espacios de Internet que
se han hecho eco del asunto, contempla que ya no se podrá iniciar desarrollo informático alguno sin que
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se haya certificado que no existe uno similar en cualquier administración del mundo del que se pueda
aprovechar su código para la reutilización. ¿Saben ustedes los ahorros que esto puede generar? Asimismo,
decreta que se deberán poner a disposición del mundo los desarrollos que se generen en la Administración
vasca para su reutilización por otro, la investigación o lo que se considere conveniente. ¿Saben ustedes
lo que esto aporta a la I+D+i de cualquier región o país? Información es poder. Hacer una ley en la que se
favorezca la apertura de datos y su reutilización es repartir el poder. Demuestren que están dispuestos a
jugar en el mismo terreno de juego que aquellos que les han puesto en el asiento que ahora ocupan y
pongan a su disposición toda la información posible, sin que tengan que pedírsela.
Para finalizar, y para que quede constancia de las propuestas concretas que hago en esta Comisión,
les pido encarecidamente que en la construcción de la ley de transparencia tengan en consideración los
siguientes puntos. Incluyan a todo aquel que es beneficiario de un solo euro público, con independencia
de su naturaleza, procedencia, clase o actividad. Tengan en cuenta cualquier dispositivo, actual o futuro,
y no pierdan de vista que debemos estar donde están los ciudadanos: ayer en la web, hoy en el móvil y
mañana no sabemos. Hagan una ley en la que la tecnología marque el paso, se asegurarán de no tener
que cambiarla el año que viene. No hagan una ley sorda y muda, impongan el silencio administrativo
positivo. Legislen la apertura de datos y unifiquen criterios para todas las administraciones públicas y
construyan un único repositorio open data para un acceso a la información extremo que englobe al
conjunto del Estado. Incluyan un apartado valiente de reutilización, tanto en la obligación de buscar
desarrollos aprovechables como en la necesidad de construir para poder ofrecer ese trabajo a la
humanidad, la I+D+i, más necesaria que nunca, lo agradecerá.
En resumen, conversen con los ciudadanos, aprovechen la ley para abrir el diálogo, como yo mismo
he hecho para elaborar esta comparecencia, abriendo el documento a la participación, a la crítica y, en
definitiva, a su consenso. Los tiempos han cambiado, sean valientes.
El señor PRESIDENTE: Abrimos el turno de los grupos parlamentarios.
Por el Grupo Mixto, tiene la palabra la señora Oramas.
La señora ORAMAS GONZÁLEZ-MORO: Agradezco las dos intervenciones, porque han sido
interesantísimas. Quiero hacer una sola pregunta a don Antonio Descalzo. En el buen gobierno, que es lo
que ha dejado para el final, era en lo que queríamos profundizar con usted. Quiero preguntarle si cree que
el tema del buen gobierno debe estar en la ley de transparencia, a la vista de cómo está evolucionando
este proyecto de ley, de la expectativa que se ha creado y, sobre todo, del tema de derecho comparado,
porque el anterior compareciente ha dicho de forma clara que normalmente en otros países de nuestro
entorno las leyes de buen gobierno y las de transparencia están separadas.
Al señor Garmendia le quería hacer una pregunta muy concreta. La ley de transparencia de Navarra
está en vigor desde hace un año y no le voy a pedir que la valore sino que hablemos un poco de su
aplicación, porque creo que es interesante. ¿Verdaderamente se está aplicando? ¿Cuáles han sido sus
efectos más notorios? ¿Hasta qué punto se ha convertido en un brindis al sol por su gran ambición? Sabe
que en esta Comisión hemos debatido que a lo mejor hacemos tan grande el proyecto que al final lo
matamos a base de soltar información y requisitos y de meterlo todo, todo, todo, para que al final nadie
pueda encontrar nada, nada, nada. Le hago la pregunta más importante para mí. Si pudiera redactar de
nuevo la ley de Navarra, ¿qué cambiaría?
El señor OLABARRÍA MUÑOZ: Voy a hacer una reflexión a la Presidencia que comprenderán
perfectamente. Nos está visitando la comisaria europea de Cambio Climático y yo soy el presidente de
esa Comisión. Entenderá, por tanto, mi presencia esporádica en esta importante Comisión.
Al margen de esa circunstancia, señor presidente, he podido percibir algunas de las reflexiones del
primero de los comparecientes. Esta es una ley que de alguna forma está adquiriendo una cierta dinámica
propia, incluso se está escapando de la voluntad y de las capacidades del legislador. Cada semana que
pasa, circunstancias coyunturales, cotidianas nos obligan a repensar y a reinventar, a hacer un cierto
aggiornamento de la propia ley en cuanto al ámbito subjetivo de aplicación, a quiénes deben estar. Se ha
empezado hablando de la Casa Real, se sigue hablando de los partidos políticos —en la Ley de Partidos
Políticos estos no se consideran entidades de derecho privado sino entidades parapúblicas, cosa que se
olvida con cierta frecuencia—, se continúa hablando de las organizaciones sindicales y empresariales
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El señor PRESIDENTE: Por el Grupo Vasco, tiene la palabra el señor Olabarría.
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—cuando estas organizaciones negocian convenios colectivos se erigen en generadores de derecho; los
convenios colectivos son fuente de derecho laboral—, se sigue hablando de la Iglesia Católica, receptora
de subvenciones públicas por distintos procedimientos, unos por la casilla del IRPF y otros directos,
algunos de los cuales podrían ser objeto de reflexión en una comisión ad hoc, y se ha terminado hablando
de las ONG, de aquella miríada de entidades que se financian con presupuestos públicos, lo que nos lleva
a una cuasi universalización del ámbito subjetivo de aplicación de la ley, que se ve notoriamente
compensada por la vía de las excepciones consignadas en el artículo 11. Si universalizamos el ámbito
subjetivo de aplicación de la ley pero el artículo 11 limita tanto el ámbito de acceso y de legitimación
procesal de los ciudadanos para acceder a la transparencia y buen gobierno, en cuestiones tan paradójicas
como la política económica y monetaria, la situación de la economía, etcétera, estamos ante una especie
de encrucijada sobre la cual me gustaría escuchar algún tipo de reflexión, a pesar de la perentoriedad en
el tiempo que el presidente ha invocado.
Señor Garmendia (pronuncia palabras en euskera), hablaremos en castellano. Usted ha hecho una
apología de la ley navarra. Qué quiere que le diga. La ley navarra evidentemente es la primera, es
preambular, es una suerte de referencia para los legisladores, pero no sé si de ella ha dimanado alguno
de los acontecimientos que caracterizan en ese momento de forma intensa la política navarra. No me
atrevo a obligarle a torear con un morlaco con unos cuernos de estas dimensiones. Últimamente nos
estamos enterando de que en Navarra han pasado muchas cosas, no sé si es por los efectos benéficos
de la ley, porque estaba en la naturaleza de las cosas —parafraseando a Lucrecio— o porque la Ley de
Transparencia ha posibilitado o ha coadyuvado a que afloren determinadas circunstancias muy
características de la política navarra actual. Aquí viene la diferencia, señor presidente, entre la transparencia
y el buen gobierno. Con la transparencia nos vamos a enterar de lo que ha ocurrido y con el buen gobierno
no vamos enterar de que se va amortizar todo lo mal hecho. Esta es una de las paradojas de este tipo de
legislaciones, cuando el buen gobierno se interpreta de forma bastarda y la transparencia de forma
expansiva. Esto forma parte de determinados debates de política coyuntural que no son pertinentes en
este momento.
Usted ha realizado una invocación a la pertinencia del silencio positivo. No sé en qué se basa. La
mayoría de la doctrina constitucional y administrativa del Estado español ve con mucha renuencia el
silencio administrativo positivo cuando la afectación de derechos —que ontológicamente tienen gran
trascendencia, muy superior, quizá, al buen gobierno y a la transparencia— vinculados a la intimidad
personal, a la protección de datos, a la seguridad, etcétera, aconseja la articulación de otro silencio. Me
gustaría saber si usted enfáticamente está muy convencido de la naturaleza del silencio. Hay otros que
comentan que el derecho a la transparencia tiene que ser un derecho fundamental. ¿Por qué? No sé si en
el documento que usted nos ha leído viene algún tipo de fundamentación para que se convierta en derecho
fundamental cuando la Constitución no lo permite en absoluto.
Sin perjuicio de todo esto, quiero felicitar a los navarros por haber sido los iniciadores de una senda
que nos puede llevar a reconciliarnos con la ciudadanía, que está muy lejos de lo que nosotros aquí
representamos. Ayer estuve en Getafe, en la Universidad Carlos III, ante un colectivo de alumnos
enardecidos, porque el tema del debate con varios diputados que estuvimos era la corrupción. Prefiero,
señor presidente, no hacer una glosa de cómo tuvimos que salir de allí.
El señor NUET PUJALS: Quiero agradecer su comparecencia tanto al señor Descalzo como al señor
Garmendia. Creo que las dos ponencias han sido muy interesantes.
Haré algunas reflexiones sobre las que me interesa profundizar. El señor Descalzo se pronunciaba de
forma clara en cuanto a que la capacidad sancionadora de la Administración central sobre otras
administraciones tenía un difícil encaje constitucional. Me gustaría que hiciera alguna aclaración, porque
es uno de los motivos de controversia. A algunos grupos parlamentarios nos va a motivar especialmente
el debate sobre la competencia administrativa y el concepto de la sanción, que se convierte, sin duda, en
un elemento muy polémico. Quisiera conocer su opinión sobre el organismo de control. Se habla de un
organismo de control que debería ser independiente, pero el proyecto de ley no lo plasma así, porque,
como usted sabe, dice que depende del ministerio. Quisiera saber qué características, qué competencias
podría tener ese organismo.
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El señor PRESIDENTE: Se lo agradezco, señor Olabarría.
Le corresponde ahora el turno a La Izquierda Plural. Tiene la palabra el señor Nuet.
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Señor Garmendia, estamos muy de acuerdo con un concepto que usted ha definido, que es que
actualmente la tecnología debe estar al servicio de una ciudadanía activa y, por tanto, de una mejora
democrática. Por tanto, hay que ver la tecnología como una oportunidad y no como un problema. Además,
como usted señalaba, los conceptos de evolución tecnológica son muy rápidos y por ello en algunos
aspectos es verdad que en este momento de su tramitación la ley ya se está quedando atrás. También me
interesa mucho un análisis sobre cómo están los conceptos pioneros que el Gobierno de Navarra introdujo
en su día con la Ley de Transparencia, qué dudas les ha generado la experiencia y qué cosas cambiarían
en este momento. Usted comparaba el proyecto navarro y el que estamos tramitando aquí, pero nos
gustaría conocer la experiencia concreta durante este tiempo, qué cosas se ven de forma clara que están
equivocadas, que hay que abandonarlas, cuáles son las líneas, etcétera.
La señora BATET LAMAÑA: Desde el Grupo Parlamentario Socialista queremos dar la bienvenida al
señor Descalzo y al señor Garmendia y agradecer su buena disposición y sus intervenciones.
Voy a ir directa a las cuestiones concretas, que van a ser diferentes porque los comparecientes han
aportado dos perspectivas, muy necesarias ambas, sustancialmente poliédricas y, por tanto, las preguntas
no pueden ser homogéneas. Quiero decir al señor Descalzo que nos importa la cuestión de la supletoriedad.
Sabemos que en el ámbito de la transparencia hay leyes sectoriales más avanzadas pero también hay
otras que lo están menos. En ese sentido —usted ha apuntado algunas cuestiones—, nos gustaría que la
formulación que quedara en el texto definitivo dejara muy claro que las menos avanzadas en ningún caso
tendrían que prevalecer sobre esta ley de transparencia, porque estaríamos haciendo un mal negocio si
de entrada en determinados ámbitos dejáramos obsoleto el texto de esta ley. No sé si para evitar este
problema habría otra fórmula que la de los conceptos jurídicos indeterminados o de textura abierta que
usted destacaba.
Una de las aportaciones de esta ley de transparencia, al igual que en todas las de nuestro entorno, es
precisamente romper con el concepto de interesado y que se tenga acceso a la información por parte de
cualquier persona, tenga o no un interés directo o legítimo en lo que se está preguntando; pero, al mismo
tiempo, parecería bastante absurdo que el propio interesado tuviera más dificultades para acceder a la
información. Nos parece que esta es una cuestión, desde el punto de vista técnico, porque no creo que
vaya a ser un elemento de confrontación política entre los grupos parlamentarios, a la que valdría la pena
dedicar tiempo y esfuerzo para que la redacción fuera lo más adecuada posible.
Usted ha hecho referencia al desajuste que hay cuando se habla de la autoridad que tiene que velar
por que la Administración General del Estado y el resto de las administraciones cumplan con la ley y que
se diga que tiene que ser independiente. En ese sentido, más allá de la desigualdad de trato entre unas
administraciones y otras, nos gustaría sumarnos a la petición que le han hecho otros grupos. ¿Qué
configuración le parece que debería tener la autoridad? Estoy pensando en la autoridad que se regula
explícitamente en la ley y por tanto en aquella que tiene velar por el cumplimiento de la Administración
General del Estado.
Finalmente, sobre el buen gobierno, quiero reiterar una pregunta que he hecho al señor Pendás y que,
dada la batería de preguntas que le hemos planteado, no me ha podido responder. Es verdad —usted lo
ha apuntado— que en la primera parte no hay sanciones grosso modo y que en la segunda parte no hay
más que sanciones. Usted decía que a lo mejor valdría la pena introducir incentivos y demás. En este
sentido, nos preocupa que el incumplimiento de las obligaciones contenidas en la primera parte no tenga
su reflejo en la segunda parte. No digo que toda acción tenga que ir inevitablemente acompañada de una
sanción, pero tampoco podemos olvidar la frase «No hay norma sin sanción». Parece que en la primera
parte hay una cierta relajación en el cumplimiento de esas obligaciones por parte de la Administración.
Quisiera hacer algunas consideraciones y algunas preguntas al señor Garmendia. No voy a entrar en
los cinco puntos de las conclusiones que ha enumerado. Compartimos algunas de ellas, pero quiero
plantearle un par de preguntas. Respecto al open data, es verdad que se habla de un único repositorio
—creo que es la palabra técnica que se utiliza— para el conjunto del Estado. El Grupo Socialista considera
que eso podría tener problemas competenciales. Nos gustaría saber si hay alguna propuesta para salvar
competencialmente —por tanto, de acuerdo con la distribución constitucional del poder entre Estado y
comunidades autónomas— ese repositorio único. En segundo lugar, en relación también con el open data,
me gustaría preguntarle qué datos y qué información que deberían contemplarse explícitamente en la ley
echa en falta. A lo mejor valdría la pena incorporar algunas cuestiones.
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El señor PRESIDENTE: Por el Grupo Parlamentario Socialista, tiene la palabra la señora Batet.
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El segundo punto al que me quiero referir, porque aparece en las conclusiones —me parece que ha
tenido la oportunidad de escuchar al señor Pendás—, es el silencio positivo. Quiero hacerle algunas
consideraciones al respecto. En primer lugar, para que conste, la Administración está obligada siempre,
absolutamente siempre a responder. Esto está recogido en el artículo 42 de la Ley 30/1992, de
Procedimiento Jurídico Administrativo. Es una obligación. Ustedes hablan de Administración sorda y
muda, pero esta es una obligación que la Administración tiene. En segundo lugar, la técnica del silencio
negativo surge en el fondo porque es lo que permite al particular, ante el silencio, ante el eventual
incumplimiento de este artículo 42, acceder automáticamente a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Si esto no se contemplaba, no era permitido. En tercer lugar, no hay ninguna ley de transparencia en el
mundo que contemple el silencio positivo excepto la navarra. No hay ninguna otra ley en los países
europeos, por no irnos más allá, que contemple el silencio positivo. Además, hay otros dos elementos
prácticos. En este caso, puesto que lo que se está reclamando es información sobre algo, al particular que
está solicitando esta información el silencio positivo no le sirve absolutamente de nada, porque si no
obtiene respuesta, da igual que le reconozcan el silencio positivo. La información no me ha llegado y por
tanto no la tengo. Desde el punto de vista práctico, el silencio positivo no aporta nada. Por otro lado, tiene
una derivada que desde nuestro punto de vista es ciertamente peligrosa, y es que frente a un recurso al
contencioso ante el silencio positivo, el juez no tiene posibilidad de entrar en el fondo de los datos que se
han pedido y pasa a una fase ejecutoria directa, en la que obliga a la Administración a dar esta información.
Esto puede tener algunos problemas.
El señor PRESIDENTE: Señora Batet.
La señora BATET LAMAÑA: Acabo con dos cuestiones más, señor presidente.
Ha hecho referencia a la reutilización. Nos parece que es un concepto fundamental. Es verdad que la
ley no lo desarrolla, pero también es verdad que existe la Ley 37/2007, de reutilización de la información
del sector público, en la que se regula específica y pormenorizadamente. Por tanto, este concepto tiene
una ley propia. Respecto a ese texto, a la Ley 37/2007, nos gustaría saber qué se echa en falta o cómo
se podría mejorar la cuestión de la reutilización.
Finalmente, en referencia a la ley navarra, es verdad que hace muy poquito que ha entrado en vigor y
que por tanto no tenemos un ámbito suficiente de tiempo para hacer una valoración de su aplicación, pero
en ella se contemplan algunos instrumentos como el registro de participación, los foros de consulta, los
jurados ciudadanos y los paneles ciudadanos. Me gustaría saber, si ha seguido usted la aplicación de la
ley, si estos instrumentos se han puesto en marcha y, si es así, la valoración que se hace de su
funcionamiento y del grado de participación de la ciudadanía en ellos.
El señor GÓMEZ DE LA SERNA Y VILLACIEROS: En primer lugar, como todos mis compañeros,
quiero dar la bienvenida a esta Comisión a don Antonio Descalzo y a don Guzmán Garmendia y
agradecerles la sinceridad de sus aportaciones, que sin duda serán tenidas en consideración por mi grupo
parlamentario en la medida en que nos parezcan oportunas.
Voy a ser muy breve. A don Antonio Descalzo quería hacerle alguna consideración que en el fondo es
una pregunta en torno a su propuesta de inclusión del Gobierno, en sí mismo considerado, dentro del
ámbito de aplicación de la ley. El Gobierno tiene doble naturaleza, política y administrativa. Los ministros
y miembros del Gobierno son órganos bisagra, como todos sabemos. ¿Qué ocurre cuando el Gobierno se
reúne en Consejo de Ministros?, porque las deliberaciones del Consejo de Ministros son secretas de
acuerdo con la Ley del Gobierno. Las actas que se levantan del Consejo de Ministros son casi formales,
en ellas hay circunstancias de tiempo y lugar, asuntos tratados, informes que se han elevado y acuerdos
adoptados, pero cuando los consejos no solo son decisorios, sino que son deliberativos, las deliberaciones
son secretas. En mi opinión, someter la actividad del Consejo de Ministros a la ley de transparencia puede
tener más inconvenientes que ventajas y algún que otro desajuste, por ejemplo, para la seguridad del
Estado. Me gustaría saber cómo se pueden arreglar estas circunstancias si finalmente decidimos incluir
al Gobierno. También quiero agradecerle las consideraciones que ha hecho sobre el buen gobierno en su
intervención.
Quiero agradecer también al señor Garmendia su claridad expositiva. Yo intentaría no hacer juicios tan
categóricos, intentaría tener un poco de moderación y ajustarme a la realidad. Decir que esta ley nace de
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El señor PRESIDENTE: Señor Gómez de la Serna.
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espaldas a la realidad es estar de espaldas a la realidad. Esta es la ley más participativa de todas las que
se han elaborado en la historia de la democracia española. En el proceso de elaboración del anteproyecto
han participado todas las asociaciones privadas que han querido participar. Estamos teniendo
comparecencias absolutamente consensuadas y pactadas entre los grupos políticos. Estamos recibiendo
a las personas y a las asociaciones que nos piden encuentros con los diputados de los distintos grupos.
Estamos intentando hacer una ley a la altura de la realidad. Pediría por tanto que no se hicieran afirmaciones
tan categóricas, porque no se ajustan a la realidad. Otra cosa es que tengamos puntos de vista distintos,
pero eso no significa que unos estemos obsoletos y otros no.
Por lo que respecta el silencio positivo, la señora Batet ha hecho una exposición lo suficientemente
clara como para que yo no repita sus argumentos. Estoy absolutamente de acuerdo con lo que ha dicho.
En cuanto a hacer una ley tecnológica, estoy completamente de acuerdo. Ese esfuerzo va a guiar el
procedimiento de ajuste, corrección y mejora de esta ley en la Cámara.
En relación con el ámbito de aplicación, hay que tener un poco de contención, si se me permite la
expresión. Que estén incluidas en el ámbito subjetivo de aplicación todas las personas jurídicas que
reciban un solo euro público significa que cualquier empresa privada que reciba una subvención finalista
para un proyecto concreto de la Unión Europea o del Estado o de la comunidad autónoma tenga que
someterse a la ley de transparencia. ¿Pero cómo se va a someter una empresa privada a la ley de
transparencia? ¿Con qué criterios? ¿Con qué régimen jurídico? Esto es muy complicado. Y le podría
hacer otras consideraciones, por ejemplo, las organizaciones no gubernamentales que reciben
subvenciones públicas. ¿Todas las que reciben ayudas, por ejemplo en materia de cooperación al
desarrollo, deberían estar sometidas a la ley de transparencia? No sé si en la Comunidad Foral de Navarra
utilizan este criterio o no.
Quería hacerle también una pregunta en relación con los desajustes que, en nuestra opinión, se
producirían con la publicación del silencio positivo. ¿Se ha producido algún supuesto de silencio positivo
en la comunidad foral? Si se ha producido algún supuesto, ¿ha afectado por ejemplo al derecho a la
intimidad y a la propia imagen de las personas? ¿Ha afectado en algún momento a algún historial clínico
de alguna persona? ¿Ha afectado a algún aspecto relacionado con la persecución de los delitos públicos
o con las investigaciones judiciales? Eso es todo.
El señor PROFESOR TITULAR DE DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA UNIVERSIDAD CARLOS III
(Descalzo González): Agradezco muchísimo sus intervenciones. Intentaré resolverlas en la medida de mis
posibilidades.
Lamento que en mi exposición no haya podido dedicar tiempo al buen gobierno, pero no lo había.
Espero que con los papeles pueda ayudarles. En todo caso, iré rápidamente.
La señora Oramas me pregunta si debe estar la ley de buen gobierno. Es verdad que son cosas
distintas, pero están relacionadas. La transparencia y el acceso a la información son parte fundamental,
junto con la rendición de cuentas, que es casi lo mismo, del buen gobierno. Lo que ocurre es que aquí se
ha traído un concepto de buen gobierno muy reducido, limitado a la construcción de un estatuto personal
de los llamados altos cargos, cosa que es buena, porque hasta ahora no había mucha precisión sobre lo
que era un alto cargo. Es más, aquí se habla de altos cargos, pero en el ámbito del régimen local, por
ejemplo, salvo error u omisión mía, no se definen, en la legislación estatal por lo menos, quiénes son los
altos cargos. Aquí se dice que están sujetos, pero si uno va a la Ley reguladora de bases de régimen local
o a los reglamentos de bienes verá que en ningún lado se dice quiénes son los altos cargos. Podemos
suponer que son los alcaldes, los concejales, pero no vienen contemplados como altos cargos. En la Ley
5/2006 se dice que son altos cargos todos aquellos que son nombrados por acuerdo del Consejo de
Ministros. Este es un concepto muy amplio, que plantea problemas en relación con la potestad
sancionadora, de acuerdo con los principios del derecho constitucional de a quién se le pueden imponer
sanciones, tipicidad y esas cuestiones. En este sentido, me parece razonable, porque es una buena
ocasión de que el buen gobierno, la transparencia y el acceso a la información formen parte de un mismo
conglomerado de rendición de cuentas. Insisto, la idea es que habría que reacomodarlo para incluir otras
cuestiones, no solamente las de derecho sancionador, y las de derecho sancionador quizás habría que
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El señor PRESIDENTE: Voy a dar la palabra a los dos comparecientes y voy a pedirles que sean muy
cuidadosos con el uso del tiempo y no superen los diez minutos cada uno, porque es necesario continuar
con otras comparecencias.
Señor Descalzo.
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ajustarlas. Les voy a poner un ejemplo para que lo vean. En la propia ley, cuando se habla del presidente
de la agencia, se dice que será nombrado por acuerdo del Consejo de Ministros, es decir, pasa a ser un
alto cargo, pero luego se le cesa y se dice que se le cesa previo expediente contradictorio por incumplimiento
de sus obligaciones o por la aplicación de las sanciones de la ley en la que se incluye. ¿Se dan cuenta?
¿Y cómo se compagina la posibilidad de que, al margen del derecho sancionador, el órgano que le nombró
pueda, con expediente contradictorio, cesarle? Es decir, puedes hacer las dos cosas. La propia ley dice:
Salvo que haya sido ya cesado. Si ya le puedo cesar, ¿para qué le voy abrir un expediente sancionador
que hay que incoar, tramitar, audiencia, sanción, etcétera? Pues le ceso y a correr, porque yo le he
nombrado. Eso plantea el problema de los altos cargos, como un personal de confianza política que desde
1978 se ha extendido mucho en los distintos niveles de nuestro sistema político y que hasta ahora no
estaba muy delimitado. Insisto, es bueno y se puede aprovechar la ocasión, pero habría que delimitar más
y mejor el ejercicio de la potestad sancionadora, con el juego de la remisión a la 2006. A lo mejor habría
que hacer una nueva regulación. Ahí me quedo.
El señor Olabarría —y lo vinculo con lo que me decía el señor Gómez de la Serna— me hablaba del
ámbito subjetivo. Es verdad, Gobierno y Administración son bifrontes. La idea inicial de la ley es que
deben ser los ejes fundamentales de toda acción política, luego el Gobierno debe estar. ¿Plantea
problemas? Como todo el artículo 11. También el Ministerio de Defensa, que está sujeto, tiene problemas.
Los consejos de ministros son secretos; pues ahí ya hay una excepción, pero el Gobierno no solo actúa
en Consejo de Ministros, sino en otras muchas cosas, por ejemplo, en el nivel de la planificación y de la
programación política. Es más —no es nada nuevo—, uno pincha los viernes por la tarde —yo por lo
menos lo hago— en el portal Moncloa.es y en la referencia Consejo de Ministros hay mucha información
y mucha transparencia. Uno entra ahí y encuentra mucha información sobre discursos, agendas, etcétera,
con lo que en realidad vendría a completarse. Hay otras cosas que no, pero ya están en el artículo 11. No
digo que se dé transparencia e información sobre lo que la Ley del Gobierno dice que es secreto. Ese
punto sería una excepción. Habría posibilidades, dentro del ámbito de lo posible y con el juego de otras
excepciones. En ese sentido, sería posible.
En línea con esto, es verdad que el ámbito subjetivo se ha montado inicialmente cogiendo parte del
texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y ahora ya se va alimentando con otros. ¿A qué
da lugar esto? A una complejidad de conexión: por un lado, dinero público, y por otro lado, régimen jurídico
de los sujetos sometidos. Eso no puede casar, es difícil, es muy complicado. Por ejemplo, las sociedades
mercantiles en manos públicas con el 100% están en principio sujetas al derecho privado y ahora van a
estar sujetas a la transparencia. En principio, están fuera. Por ejemplo, las universidades públicas están
sujetas, pero las universidades privadas no lo están, y las universidades privadas están en ejercicio de un
derecho fundamental, que es el de la educación. ¿Por qué no? Insisto —no quiero autoflagelarme—, en
España se han hecho leyes de transparencia, leyes de acceso a la información, hay mucha información y
mucha publicidad. ¿Se puede mejorar? Desde luego, pero no hace falta hacerlo todo ahora. Después de
tanto tiempo, ahora decimos: Vamos a meter a la Iglesia católica, a la Casa Real, a los partidos políticos.
Pues no hace falta. Podremos intentar casarlo y a lo mejor algunas cosas —ley orgánica, partidos
políticos— tienen que estar fuera. Hay que reflexionar sobre esos aspectos. Creo que es equivocado
hacer una lista inmensa que no daría soluciones. Habría dinero público y régimen jurídico, y eso no puede
casar. En esa línea, la agencia de transparencia, por la que se me ha preguntado en varias ocasiones,
sería una salida, en cuanto a que es una organización independiente, realmente independiente, como
otros organismos reguladores. Entonces, ya no descansaría todo el problema sobre las administraciones
territoriales —la estatal, la autonómica o la local— sino sobre una organización independiente, con altos
cargos nombrados previa comparecencia ante el Congreso, que tendría una legitimidad reforzada de
garantía e independencia y se podría colgar ahí el portal de transparencia. Por tanto, la idea de una
agencia de la órbita de las administraciones independientes podría ayudar a resolver algunos problemas
del ámbito subjetivo.
El señor Nuet me preguntaba sobre la potestad sancionadora estatal. Como ha dicho el señor Pendás
antes, se ha resuelto en parte, pero hay una parte en la que sigue siendo la Administración General la que
accede a la potestad disciplinaria. Insisto, si en la Ley reguladora de bases de régimen local y en los
estatutos de autonomía se dice que esas administraciones tienen autonomía y autoorganización, el que
otra administración tenga potestad disciplinaria sobre ellas me chirría. No parece que eso case bien. En
realidad, si se dan cuenta, el control de las entidades locales es sobre los actos. Aquí llegamos a un
control de las personas que dictan esos actos, que son electos. Eso no puede ser, habría que depurarlo.
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Es más, ahí se dice: los que correspondan a las comunidades autónomas y entidades locales; que no
están. Es decir, esta ley dice: En lo que se salva, háganlo como puedan. ¡Pero si no hay! La agencia
independiente a lo mejor podría reconocerlo.
La señora Batet preguntaba sobre el ámbito de aplicación. En el artículo 1, en este punto, copiaría
—no soy nada original— el artículo 1 de la Ley 30/1992, que dice que esta ley tiene por objeto la regulación
de las bases de régimen jurídico aplicable a todas las administraciones públicas en cuanto al acceso a la
información. Luego, en la disposición final incluiría el juego de la supletoriedad. Es decir, desde el artículo 1
habría que decir que aquí se establecen las bases aplicables a todas las administraciones públicas. El
primer artículo sería reforzar y ampliar, pero luego habría supletoriedad. Habría que insistir desde el propio
texto, desde el artículo 1, objeto, en que aquí están las bases y por tanto todas las demás administraciones
las tienen que respetar. Pueden desarrollarla, pueden complementarla, pero lo que está aquí es el mínimo
común denominador. Hay que poner un mínimo común denominador que no vaya más allá de lo que es
básico, es decir, que no se introduzca el desarrollo.
Creo que he contestado a todos ustedes. Si no ha sido así, les pido disculpas. Muchas gracias en todo
caso.
El señor EXDIRECTOR DE GOBIERNO ABIERTO DEL GOBIERNO DE NAVARRA (Garmendia
Pérez): Voy a intentar responder, aunque no estoy acostumbrado a manejarme en este caldero de
preguntas. Voy a tratar de hacerlo de la forma más breve posible.
Señora Oramas, ¿se está aplicando verdaderamente la ley en Navarra? Como saben, el Gobierno de
Navarra era un gobierno de coalición entre Unión del Pueblo Navarro y Partido Socialista de Navarra. El
acuerdo se rompió y la parte socialista salió del acuerdo y fue la que de alguna forma redactó la ley. Yo
sigo en contacto con Navarra y tengo muy buena relación con el director general que me sustituyó, incluso
le ayudo, y sé que se está intentando. ¿Se están viendo cambios? Sí. La semilla la dejamos ahí y se están
haciendo cosas. ¿Tendría que haber tenido más consecuencias? Sí, desde luego. ¿Tendría que haber
tenido más foco de atención? También, pero de momento se está intentando. No sé si le he respondido a
la pregunta.
¿Qué cambiaría de la ley Navarra? Claramente cambiaría —lamento no estar de acuerdo con lo que
ha dicho el señor Descalzo— lo de hacer un portal de transparencia. Está bien hacer un portal de
transparencia, pero la transparencia desde el punto de vista técnico debe estar implícita en todos los
portales de la administración, no en un único portal. Desde el punto de vista tecnológico, cambiaría eso y
añadiría algunas cosas que se están sumando a otras leyes de transparencia, que —como decía al
principio— están mejorando la navarra para mi alegría y satisfacción.
El señor Olabarría, muy astutamente, me ha preguntado por los temas de supuesta corrupción que
están ocurriendo en Navarra. No quisiera meterme en ese campo, porque está en manos de la justicia,
pero sí le digo que no tienen nada que ver con la ley de transparencia. Sí hubiesen tenido que ver si la ley
de transparencia hubiera estado en vigor cuando se produjeron los hechos, pero son hechos anteriores y
por tanto no tienen nada que ver.
Sobre el silencio positivo se han dicho muchas cosas aquí. Las comparto. No soy jurista y tampoco
me muevo como pez en el agua en ese campo. Soy un tecnólogo, y probablemente ustedes tengan razón.
Posiblemente en Navarra haya que coger el silencio negativo por todo lo que están diciendo. No me
duelen prendas en reconocerlo. Si están todos de acuerdo, yo no voy a remar a contracorriente, pero sí
les voy a explicar por qué en Navarra cogimos el silencio positivo, siendo la única ley del mundo que lo
tiene, que es un dato que desconocía, pero que a partir de ahora voy a repetir en mis charlas. Lo cogimos
porque entendíamos que así se conversaba con la población y nosotros queríamos hacer una ley
conversadora, que entablase esa conversación continua con los ciudadanos. Me preguntaban si en
Navarra se notaba algo con la ley. Pues se nota que se está conversando con los ciudadanos y además
se está conversando donde están los ciudadanos. Cuando llegué a Navarra no había ni un e-mail para
conversar con los ciudadanos, ni uno, y ahora se está conversando hasta por WhatsApp. El Gobierno de
Navarra tiene un WhatsApp, porque ahí están los ciudadanos. Eso viene recogido en la ley. La ley recoge
que se utilizarán los dispositivos móviles, intentando no decir marcas concretas, pero sí de última
tendencia, que me parece muy importante. Si me olvido algo, me lo dicen. Respondo también así al señor
Nuet, que me ha hablado de los conceptos pioneros en la ley. Había hablado de otros, como el open
access. La ley tiene muchos conceptos pioneros, pero son absolutamente escasos. La Ley de Transparencia
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El señor PRESIDENTE: Señor Garmendia.
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navarra tiene que crecer muchísimo, mucho más en el ámbito tecnológico en el que tanto miedo da entrar.
Yo me muevo mal en el ámbito jurídico, porque me muevo mal, pero en la comisión de estudios o en esta
Comisión tendrían que meter tecnólogos. ¿Da la espalda? Claro que la da. No utilizar las últimas tendencias
tecnológicas para conversar con los ciudadanos y para construir Gobierno y para construir Administración
es dar la espalda a la ciudadanía, porque es no estar ahí donde está la ciudadanía. Es mi opinión,
respondiendo de pasada al señor De la Serna.
Preguntas y respuestas concretas a la diputada Batet. Me han respondido por Twitter a la intervención,
aunque yo ya lo tenía apuntado y lo había adelantado. Por ejemplo, estamos hablando de una única
puerta para open data y lo estamos diciendo justamente en una semana en la que la Unión Europea ha
presentado su espacio de open data para toda Europa. No estoy diciendo que solo lo haga la Unión
Europea o que solo lo haga el Estado español, pero sí que haya una única puerta de entrada, porque si
no mareamos al ciudadano. En cuanto a qué datos echo de menos —esto me lo acaba de decir por Twitter
Marc Garriga, que es uno de los grandes expertos en open data, porque la gente está escuchándonos y
quiere participar—, echo de menos datos antipáticos, datos que están recogidos en el Registro Mercantil,
incluso datos que se puedan sustraer en tiempo real, es decir, que no se cocinen, dicho a grandes rasgos.
En cuanto a la reutilización —me encanta que en el Congreso de los Diputados estén hablando de
estos temas—, la Ley de 2007 no me vale. Lo que había en el mundo tecnológico del año 2008 no se
parece absolutamente en nada a lo que hay ahora. ¿A lo mejor no tendría que estar en la ley de
transparencia? Entiendo que sí, pero se puede discutir. ¿Qué echo de menos en cuanto a reutilización en
la ley? Todo lo que se recoge en el decreto que se aprobó en el País Vasco el verano del año pasado.
Voy acabando, porque tenemos prisa. Al señor Gómez de la Serna quiero agradecerle mucho su
intervención, porque la crítica fortalece y desde luego me encanta moverme en ese terreno. De esta
pregunta ya me habían advertido que iba a salir. Esta pregunta, leído mi discurso, puesto a exposición en
los últimos días para que la gente opinase, ha recibido unos cien comentarios de personas, entre ellos de
alguien que ya pasó por aquí de Access Info, me dijeron prepárate esta respuesta porque va a caer, y me
la preparé. Ellos entienden —y también entiendo y lo comparto— que no ha sido una ley participativa. Se
puso a disposición del público durante quince días, coincidió con Semana Santa, además con una
plataforma tecnológica que fallaba constantemente, se produjeron muchísimas intervenciones de
ciudadanos que no han sido plenamente recogidas ni siquiera han sido discutidas, no se han enumerado,
no se les ha dado respuesta en ningún caso, se ve que esto es cosa del silencio negativo, etcétera, y poco
más.
Aunque mi intervención haya parecido crítica, quiero agradecer desde lo más profundo que se esté
abordando una ley en este sentido en España. Tienen ustedes todo mi apoyo y, desde luego, pueden
contar con mi colaboración cuando lo estimen oportuno y les animo a que de verdad sean valientes y la
sigan tramitando en términos profundos.
Muchísimas gracias de verdad.
El señor PROFESOR TITULAR DE DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA UNIVERSIDAD CARLOS III
(Descalzo González): Señor presidente, me permitiría hacer una postilla de unos treinta segundos.
En relación con la señora Batet, se me quedó sin contestar lo de la potestad sancionadora en materia
de transparencia, eso se podría resolver más que quizás estableciendo un catálogo de infracciones y
sanciones, pero sin tocar mucho, precisando quiénes son los órganos competentes y, en todo caso, no
olvidando que los órganos y las personas que los ocupan pueden, con la Ley 30/1992 y el EBEP, ser
objeto de un expediente disciplinario de carácter general. Si hay un funcionario o un responsable que
incumple la obligación de transparencia de información, aunque no haya aquí una sanción, se le podrá
incluir entre el catálogo general de infracciones muy graves o leves del EBEP. Tampoco es que no haya
una posibilidad de no corregir a los incumplidores, lo que pasa es que por remisión, quizá podría
establecerse una adicional o algo así si no queremos tocar mucho más la ley.
Muchas gracias.
El señor PRESIDENTE: Muchas gracias a ambos, señor Descalzo y señor Garmendia, les vuelvo a
agradecer en nombre de la Comisión su presencia en esta sesión. Ahora continuaremos con la
comparecencia de don Juan Alfonso Santamaría Pastor.
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El señor PRESIDENTE: Muchísimas gracias. (El señor profesor titular de Derecho Administrativo
de la Universidad Carlos III, Descalzo González, pide la palabra).
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— DEL SEÑOR CATEDRÁTICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA UNIVERSIDAD
COMPLUTENSE DE MADRID (SANTAMARÍA PASTOR). (Número de expediente 219/000252).
El señor CATEDRÁTICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA UNIVERSIDAD COMPLUTENSE
DE MADRID (Santamaría Pastor): Muchas gracias a la Comisión por haberme hecho esta invitación que
considero un honor realmente inmerecido. Para mí tiene un significado sentimental muy acusado, pues no
en balde he servido durante muchos años en esta Cámara como funcionario del cuerpo de letrados y
estoy acostumbrado a sentarme a la izquierda del señor presidente y no a la derecha, lo cual no indica
nada en términos políticos. Como valoro mucho el tiempo de sus señorías voy a tratar de no agotar el
tiempo que se me concede para esta primera intervención advirtiendo de entrada, aunque es ocioso que
lo diga, que la valoración que pretendo hacer del anteproyecto que he estudiado con detalle pretende ser
de naturaleza estrictamente técnica, no de oportunidad política, lo cual sería impertinente y con la exclusiva
intención de ayudar a sus señorías en la mejora de esta futura ley. Eso supondrá que la intervención y las
observaciones que me voy a permitir hacer al proyecto de ley van a ser un tanto aburridas, y lo lamento,
pero debo de ser fiel a esta directriz que me he marcado. En términos generales el proyecto de ley me
parece técnicamente muy meritorio, porque realmente es difícil sacarle el jugo a una idea tan abstracta y
tan indeterminada como es esta del principio de la transparencia, algo impalpable. La verdad es que es
una ley que tiene un gran contenido que, sin embargo, precisamente por esa indeterminación del concepto
de la transparencia, es bastante heterogéneo y quizás es uno de los principales problemas que desde mi
punto de vista tiene la ley, porque ahí tenemos asuntos sobre la publicidad activa, el derecho de acceso a
la información pública, normas de buen gobierno y al final unas normas sancionadoras. Puede ser un
defecto de técnica legislativa, aunque eso no nos supone realmente una objeción fundamental, pero sí
tiene algunos costes sobre todo de coherencia interna entre los diferentes artículos del proyecto.
Voy a entrar ya en el contenido del proyecto y, en cuanto al ámbito subjetivo del mismo, echo en falta
algunas cosas importantes respecto a las entidades u organismos a los que se va a aplicar. No me refiero
al silencio que el proyecto guarda sobre cuestiones o aspectos en los que tengo entendido, a través de los
medios, que existe ya un cierto consenso dentro de la Cámara para su inclusión, como los partidos, los
sindicatos, las organizaciones empresariales, o eventualmente la Casa Real. Me refiero a otros temas, en
concreto al silencio que guarda el proyecto de ley en relación con el Poder Judicial. Cuando hablo del
Poder Judicial no estoy hablando del Consejo General del Poder Judicial —que evidentemente está en el
proyecto—, sino que me refiero a los juzgados y tribunales. Sé que este es un tema enormemente complejo
y que quizás el legislador deberá dejar, si procede, para un momento posterior. La verdad es que, desde
el punto de vista del ciudadano, y como jurista en activo, como abogado que soy, no parece excesivamente
razonable que el proyecto de ley exija que un organismo autónomo dé publicidad en su página web a una
circular que puede interesar en el mejor de los casos a 7 o 10 personas y que, sin embargo, no haya forma
humana de saber, sin acudir a procedimientos que lindan con lo ilegítimo en muchas ocasiones, si por
ejemplo la orden aprobatoria de la tarifa eléctrica está impugnada o si está impugnado el Plan General de
Ordenación Urbana de Madrid o Barcelona. Esto es algo que no es posible saber salvo teniendo amigos
y a veces con algunos costes, que no son estrictamente personales, en los juzgados y tribunales; cosa
que parecería lógico que hubiese un esfuerzo de transparencia por parte del Poder Judicial en este
sentido. Quizás es una pretensión de ciencia ficción ahora, pero de cara al futuro habría que pensar, como
decían los del mayo francés aquello de: seamos realistas y pidamos lo imposible.
En relación con el ámbito subjetivo del proyecto también echo en falta en el artículo 3 una cierta
precisión y una mayor restricción, porque el texto, que está seguramente pensado solo en relación con la
publicidad activa, en el momento en que ese precepto al que se le aplican las normas sobre el derecho de
acceso, supondría que el derecho de acceso termina siendo aplicable a un montón de personas
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El señor PRESIDENTE: Continuamos con las comparecencias previstas para la sesión de hoy, en
este momento comparece don Juan Alfonso Santamaría Pastor, catedrático de Derecho Administrativo de
la Universidad Complutense de Madrid, al cual le doy la bienvenida en nombre de la Comisión y le
agradezco su presencia en este acto. Le pongo un poco en antecedentes de cómo transcurre la
comparecencia. En principio va a tener la palabra por un tiempo prudencial —le sugiero en torno a doce
minutos aproximadamente—, después doy la palabra a los distintos miembros de la Comisión por un
tiempo de cinco o siete minutos y, finalmente, le vuelvo a dar la palabra al compareciente para que
conteste o haga las reflexiones o puntualizaciones que le parezcan convenientes, con la normal flexibilidad
que se puede y se debe tener en estos casos. Profesor Santamaría, cuando quiera tiene usted la palabra.
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indeterminadas, buena parte de ellas pertenecientes al sector privado. Porque el artículo se refiere
—como sin duda saben sus señorías— a todas aquellas personas que desempeñan servicios públicos o
que ostenta potestades públicas y estos son conceptos absolutamente genéricos. Con la ley en la mano,
por ejemplo, podría pedirle a la Administración que me informe y al destinatario o titular de esa información
que me la dé, por ejemplo, al taxista que me ha traído hasta aquí, cuales son los importes de la carrera de
un determinado sujeto, porque el taxista desempeña un servicio público impropio, pero es un servicio
público, aunque no se sabe muy bien qué es exactamente. Es un tema un tanto serio y merecería un
detalle que no puedo darle ahora.
Sobre la publicidad activa se me ocurren muy pocas censuras técnicas. Me preocupa, como a otras
personas, la referencia que se hace, en el artículo 7, a la declaración anual de bienes de los representantes
locales, que se refiere a los representantes locales y nada más que a ellos, como si no hubiera otros.
Porque hay unas declaraciones anuales reguladas en el Reglamento de esa Cámara, pero también en la
Ley 5/2006 respecto de los cargos públicos. Esta es una cuestión extremadamente delicada y que a lo
mejor merecería sacarla del proyecto, desde mi punto de vista, y darle una pensada general, porque tiene
mucha trascendencia sobre la cual obviamente no les voy a disertar.
El punto que más reservas me suscita es la regulación del derecho de acceso. Por ejemplo, el
artículo 11, que regula los límites al derecho de acceso, me parece que es bastante criticable. Primero,
hay algunos límites del derecho de acceso que no entiendo muy bien sinceramente. Por ejemplo, hay uno
que se refiere al límite de acceso: la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial
efectiva. No sé muy bien qué límite es ese del derecho al acceso. Entiendo lo del secreto profesional, el
secreto industrial, la seguridad, etcétera, pero en un plano en general diría que la relación de materias que
pueden suponer un límite del derecho de acceso, tal como está enunciado, sin más, como está hoy en
parte en el artículo 37 de la Ley 30/1992, la del régimen jurídico de las administraciones públicas,
sirve para muy poco, porque lo que pienso que debería de haber —y siempre he echado en falta en la
Ley 30/1992— es un mayor detalle a través de normas reglamentarias que especifiquen exactamente
dentro de cada uno de esos ítems —seguridad nacional, relaciones internacionales, etcétera— con
precisión qué cosas se deben de dar y cuáles no, porque hay cosas en las que supongo que muchos
estamos de acuerdo al menos en las que no es que no haya un límite al derecho de acceso, sino que no
debe de haber derecho de acceso. Para empezar, por ejemplo, en las investigaciones policiales. Eso no
sirve realmente como un límite efectivo o solamente puede dar lugar a conflictos permanentes de sí te doy
esa información o no te la doy, eso está dentro del límite o no. Si hay que limitar un derecho, se debería
de intentar precisar más, quizás no en una ley, pero quizá sí en normas reglamentarias. Eso conecta con
temas importantísimos que no están resueltos, que están en la calle, están todos los días en los tribunales
y en la propia Administración, que es el manejo que hace la Administración de los datos confidenciales. El
problema de la confidencialidad es un problema gravísimo. Como abogado de empresas se lo tengo que
decir a ustedes y sin duda lo conocen, no hay más que hablar con los vocales de la Comisión Nacional de
la Competencia para saber las dificultades enormes que tienen para el tratamiento de la confidencialidad,
y lo mismo les pasa a los tribunales.
En este mismo nivel, el artículo 12 me parece también un artículo relativamente cuestionable. Primero,
hay partes del artículo que les confieso con toda sinceridad que no alcanzo a entender. Concretamente el
apartado 3 lo he leído en varias ocasiones y no sé qué es lo que quiere decir. Seguro que dice algo muy
importante, se refiere a la protección de datos personales, y también incluso las cuatro letras en las que
se subdivide el apartado 4 tampoco sé exactamente bien a lo que se refieren. Lo que me preocupa, más
que eso, es el que la ley deja desprotegidos todos los datos personales que no son los especialmente
protegidos. Los especialmente protegidos son los del artículo 7.2 de la Ley 15/1999, de Protección de
Datos, que en la situación actual de la sociedad española, salvo excepciones, son los que menos precisan
de protección frente al derecho de acceso. ¿Por qué? Porque la afiliación política o sindical o la religión o
las creencias, que son los datos personales superprotegidos por la Ley de Protección de Datos son datos
sobre los cuales en España casi nadie, casi nadie —insisto en el casi—, tiene problemas en declarar. No
tengo ningún amigo al que le plantee problemas declarar que es musulmán o mormón, le da exactamente
igual. Lo mismo con respecto a si pertenece a Comisiones Obreras o al Cesif o a otros sindicatos, le da
exactamente igual. Sin embargo, todos los demás datos de carácter personal que obran en poder de las
administraciones, a todos esos la ley no les presta una protección frente al derecho de acceso, empezando
por los datos que obran en los registros tributarios en donde todos los españoles estamos de arriba abajo,
como debe de ser. Sé perfectamente que la Agencia Tributaria tiene unas normas propias que protegen
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esos datos, pero no sería ocioso que se hiciera alguna referencia. Con esto en la mano un vecino puede
pedirle a mi junta de distrito que le informe acerca de cuál es el color de los ladrillos que voy a poner en la
obra de un cuarto de baño que voy a hacer. No me da la gana que mi vecino se entere de qué voy a poner
en el cuarto de baño. Pero eso se lo tiene que dar la Administración, porque no está protegido por la ley.
Tampoco la ley protege al propietario de los datos personales en lo que se refiere a los motivos que se
pueden esgrimir para ello. El proyecto de ley permite —sin duda lo recuerdan— que la persona solicitante
de los datos explique las razones por las que solicita los datos, pero no necesariamente hay que decirlos.
Me parece —es una opción personal y, si quieren ustedes, entrecomillas, política— que es algo que
debería exigirse, porque en la práctica todos sabemos muy bien cuál es el uso normal que se hace en
España del derecho de acceso, que tiene bastante poco que ver con el derecho de acceso tal como
seguro lo utilizan en los países escandinavos. Normalmente se utiliza con fines de venganza personal,
aparte del uso que hace la prensa, que es perfectamente legítimo, o personas que se asemejan al
personaje —que conocerán como yo— del programa de don José Mota de la vieja del visillo. Ese es el uso
que en la práctica se hace del derecho acceso y del que tengo noticia por lo menos a través de mi
actividad personal.
Para terminar ya —y dejando algunos temas menores—, en cuanto el buen gobierno, la verdad es que
se podrían decir muy pocas cosas a propósito del artículo 23 sobre los principios del buen gobierno, entre
otras razones, porque es muy difícil discrepar de los principios éticos y de actuación que se anuncian. En
el afán de colaborar a la mejora del texto se podrían apuntar algunos defectos de redacción. Por ejemplo,
el primero de los principios éticos que se enuncian, en el epígrafe 1, del apartado 2, letra a), está muy bien.
Habla del principio de transparencia, del principio de eficacia, pero eso tiene muy poco que ver con la
ética. Por razón de coherencia, hay preceptos inciertos. Un cargo público no puede ponerse ebrio una
noche y cantar Asturias patria querida inadecuadamente. Esa es una conducta indigna, por ejemplo. Son
conceptos que pensé que no vería normalmente en las leyes. Por ejemplo, la obligación de denunciar las
actuaciones irregulares, que están en el apartado 2, letra b), tercero. Hay defectos como el epígrafe último
de la letra b) de los principios de actuación está repetido, porque habla del principio de transparencia que
ya está en el anterior, si no me he equivocado.
Con esto voy a terminar, en otro orden de cosas me parece bastante insatisfactorio el epígrafe 6, del
apartado 2, letra b), para entendernos el de los regalos. A la vista de los sucesos procesales de la crónica
de tribunales de los últimos años me parece que esta sería una oportunidad muy importante para dejar
claro cuáles son los regalos o favores admisibles y cuáles no lo son y constituyen el delito de cohecho
impropio del artículo 420 del Código Penal, sería bueno decirlo. La ley utiliza un concepto amplio que es
indiscutible, el de los usos habituales, sociales y cortesía, pero mientras esté vigente el Código Penal es
poco tranquilizador este texto, porque deja sin saber qué es lo que puedo recibir o qué es lo que puedo
dar incluso. Hay algunas otras cuestiones sobre las disposiciones sancionadoras, pero no quiero
excederme más del tiempo. Quisiera reiterar mi agradecimiento a todos ustedes, a su amabilidad hacia mi
persona, pedir disculpas por la extensión y rapidez de la intervención y, por supuesto, quedar a su entera
disposición para las preguntas que tengan a bien hacerme.
El señor LARREINA VALDERRAMA: En primer lugar, quiero agradecer al señor Santamaría su
intervención en nombre de mi grupo, el Grupo Mixto y, en particular, de Amaiur, porque ha planteado una
serie de cuestiones que son interesantes, al menos a nosotros nos aportan luz a la hora de analizar esta
cuestión. Me gustaría saber su opinión sobre cómo se puede compaginar eso que planteaba usted: la
poca protección de algunos datos y su posible incompatibilidad con el principio de transparencia. Pueden
parecer de entrada dos elementos incompatibles: la necesidad de proteger y la necesidad de que haya
transparencia. Quiero pedirle su opinión sobre si quizá se podría utilizar la vía que se emplea en otros
ámbitos, como el mercantil, etcétera, del interés legítimo, que haya posibilidad de acceso público pero que
haya que justificar el interés legítimo, para evitar esas acciones que comentaba como negativas de
venganza, etcétera, incluso también para limitar en sentido contrario. Hay otro elemento también muy
peligroso desde ese punto de vista que es todo lo que se refiere al ámbito judicial. Hay un elemento
positivo que ha suscitado y que es muy interesante, que precisamente haya acceso a toda esa información
que hay en los juzgados y que es de interés y su no conocimiento además puede causar perjuicios a
muchos ciudadanos y entidades, esto combinado con otros datos que pueden ser delicados desde ese
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El señor PRESIDENTE: Le agradezco el esfuerzo de síntesis que ha hecho al respecto y es el turno
de los grupos parlamentarios. En primer lugar, por el Grupo Mixto, el señor Larreina.
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punto de vista. La vía de buscar el interés legítimo y regularlo con las dificultades que tiene porque en
cierta forma es un concepto indeterminado, pero quizá pueda ir por esa vía. Incluso también la posibilidad
de acotar otra serie de temas. Usted ha citado por ejemplo el caso de los datos policiales, como un
elemento sensible cuyo acceso tiene que estar limitado. Igual hay que regular también el acceso ilegítimo
o dar esos datos ilegítimamente, de lo que también tenemos experiencia. Pueden salir —y de hecho salen
en medios de comunicación— datos de investigaciones policiales, etcétera, que pueden causar un gran
daño en el sentido de que pueden afectar a la presunción de inocencia, a la fama de las personas,
etcétera. Quisiera saber si usted atisba por dónde se puede regular ese tema que es muy interesante.
Querría preguntarle otra cuestión que es importante, a la hora del control de la agencia que garantiza
que se cumpla la ley de transparencia, cómo se puede garantizar su independencia. En principio en el
proyecto de ley aparece como excesivamente vinculado al Gobierno, con lo que es posible cuestionarse
la independencia real de ese órgano en la práctica, no nominalmente. Cómo atisba usted o cómo se
podría garantizar que ese órgano sea en realidad independiente, porque eso sin duda contribuiría a que
la transparencia fuera real y no simplemente el título de una ley.
Sin más, quisiera agradecerle su intervención, porque ha sido muy interesante.
El señor OLABARRÍA MUÑOZ: Señor Santamaría, gracias por su lúcida exposición. Comparto
muchas de sus ideas. Cuando hablamos de conceptos como el de transparencia, no le digo el del buen
gobierno, estamos hablando de conceptos o ideas abstractas e indeterminadas, es difícil la concreción
normativa o la incorporación al derecho positivo de estos conceptos. También hay que decir que son
ineludibles por razones de coyuntura que tenemos que afrontar de la mejor manera que podamos y con
la coherencia interna a la que usted invocaba.
Ha hecho una referencia muy interesante en relación con el Poder Judicial. Cuando hablamos del
Poder Judicial, lo relativo al Consejo General del Poder judicial, que al fin y al cabo es un órgano
gubernativo, puede tener un cierto pase más o menos sencillo técnicamente. Más o menos, porque el
Poder Judicial no ejerce competencias jurisdiccionales, pero sí parajurisdiccionales. Cuando el Poder
Judicial determina quiénes deben ser los magistrados de las salas del Tribunal Supremo estamos hablando
de una cuestión que no carece de relevancia y cuando además pretendemos saber cuáles son los criterios
de discernimiento para saber quiénes son los magistrados que están en condiciones de acceder —esos y
no otros— a las salas del Tribunal Supremo penetramos en ámbitos que en este momento están sujetos
a la Ley Orgánica del Poder Judicial, a una discreción o a un secreto que no sé hasta qué punto en esta
ley de transparencia podríamos refutar. Sería cuestión de convertir este órgano en absolutamente
transparente, aunque solo fuera para recuperar su legitimidad. No estamos hablando de temas fáciles,
pero cuando ya usted escinde la legitimación para controlar la función del Poder Judicial a la Administración
de Justicia, no la administración de la Administración de Justicia, sino al funcionamiento ordinario de
jueces y tribunales, ya estamos penetrando en un terreno terriblemente resbaladizo. Sobre todo si los
datos a los que se refiere son datos que o están declarados secretos por formar parte de instrucciones
sumariales o que pueden estar protegidos por leyes como la de protección de datos, la intimidad, los
secretos oficiales, etcétera. Hay un órgano que conoce perfectamente, que es el Cendoj, el Centro de
Documentación Judicial, que a cualquier ciudadano que esté interesado, on line, de forma inmediata, le
proporciona cuantos datos existen sobre la litigiosidad en el Estado español. Le preguntaría cuál es el
límite del acceso a la actuación de los jueces y tribunales. El límite son las deliberaciones de la sala, el
conocimiento de la ponencia, del instructor, la naturaleza de la acción penal ejercida y su legitimidad.
Estamos hablando de un tema terriblemente complejo en mi opinión. Comparto su opinión desde una
perspectiva puramente teórica, esto requeriría muchas concreciones y una depuración mucho más
sofisticada seguramente.
Usted ha dicho que el artículo 11 —y comparto su opinión— es bastante criticable. No es que no sea
criticable, es que este artículo tal como está configurado vacía de contenido la ley. Si una ley se pretende
amplificar en cuanto a la legitimidad de los ciudadanos y de las instituciones para acceder desde una
perspectiva transparente y de buen gobierno al conocimiento de las actividades gubernamentales, si por
la vía de la excepción lo exceptuamos todo —usted lo ha dicho—, en el ámbito judicial la igualdad de las
partes, la tutela judicial, pero qué me diría de la política monetaria, de la política económica, de la actividad
económica, etcétera. Comprendo que esta es una copia exacta del Consejo Europeo. Esta excepción me
parece tan desmesurada que puede provocar un vacío de contenido en las potencialidades de la ley.
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El señor PRESIDENTE: Por el Grupo Vasco, señor Olabarría.
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La confidencialidad, dónde llega o dónde acaba, seguramente en la situación en la que estamos no
deja de ser un optimista desiderátum. Le voy a poner el ejemplo —con esto acabo, señor presidente— que
utilicé el otro día con un catedrático de una dimensión similar a la suya, simbólica. Aquí hay una Comisión
de Secretos Oficiales —usted ha sido letrado de esta casa y la conoce—, cuyas deliberaciones son
secretas. A cualquier diputado y a cualquier ciudadano del Estado español le cuesta cinco minutos conocer
en los medios de comunicación digitales, o al día siguiente si prefiere leerlo en soporte papel, todo lo
deliberado en la Comisión más secreta que existe en el Congreso de los Diputados. Nos encontramos con
que esa dialéctica de la superposición de las nuevas tecnologías y de la actitud y de la probidad de los
que ostentan potestades casi exorbitantes, como son, entre otras, el conocimiento de determinados casos,
pero también la equivalente referencial de mantenimiento del secreto, ha decaído enormemente. Desde
esa perspectiva, es un problema fáctico pero real. La transparencia se va a producir más por la vía de los
hechos y del sobredimensionamiento —o dimensionamiento adecuado, porque cada cual puede opinar lo
que le dé la gana— de los poderes mediáticos que por las cautelas, las normas o la regulación que en este
ámbito se pueda producir.
El señor PRESIDENTE: Por el Grupo de La Izquierda Plural, tiene la palabra el señor Nuet.
El señor NUET PUJALS: Señor Santamaría, en nombre de mi grupo parlamentario quiero agradecerle
su comparecencia y su interesante ponencia. Verdaderamente ha puesto el dedo en la llaga de un tema
al que sabe que llevamos semanas dándole vueltas, que es el choque de legitimidades entre la
transparencia y la protección. Esa es una realidad que marca el propio ordenamiento jurídico. Tenemos
una Ley Orgánica de Protección de Datos y vamos a desarrollar una ley de transparencia. Eso ya abre el
debate. Se refería a que hay datos sensibles que deben ser protegidos, y estamos totalmente de acuerdo,
porque evidentemente no todos los datos pueden ser públicos, pero coincidirá conmigo en que mediante
el abuso de la vía de la excepción podemos caer en que la ley no haga buen uso de su nombre, porque
es de transparencia y no puede ser acusada de opacidad. Hay un debate complejo sobre cómo vamos a
proteger en la ley algunos datos sensibles y al mismo tiempo vamos a facilitar el acceso a los mismos. Se
deberán ir concretando aquellos ámbitos y aquellos datos que no pueden ser transparentes porque por su
carácter vinculado a cuestiones de seguridad, etcétera, tienen una naturaleza distinta. En ese campo le
agradeceríamos que nos ayude a buscar ese equilibrio, pero teniendo en cuenta no puede haber un abuso
de las excepciones, porque entonces la ley pierde su naturaleza.
El señor SERRANO MARTÍNEZ: Quiero dar las gracias al profesor Santamaría por su presencia y por
su intervención. Creo que esta es la quinta sesión de comparecencias que celebramos y a veces decimos
que ya lo hemos oído todo, porque al final los temas que plantea la ley son los mismos. Bueno, pues de
repente aparecen huecos por ahí y alguno de ellos nos los ha abierto usted hoy. Le aseguro que tendremos
que dar vueltas en la cabeza a esta mención que ha hecho a jueces y tribunales, porque a lo mejor hay
cosas que razonablemente se pueden hacer y que pueden contribuir a ampliar el ámbito de aplicación de
la ley.
Me ha resultado interesante la advertencia expresa —es evidente que todos nos habíamos dado
cuenta al leer el texto del proyecto— del juego diabólico de los nuevos sujetos que tácitamente estamos
acordando que se van a incorporar a la ley, con las obligaciones que recoge el artículo 3 y con la entradilla
del artículo 2.1, que dice que a los sujetos que se mencionan en el artículo 2 —que es donde habrá que
incorporar a los que tenemos en la cabeza— se les aplica el conjunto del título I y, por tanto, las obligaciones
de publicidad activa y también las de someterse a la condición de sujetos pasivos de un derecho de
acceso de los ciudadanos que les reclaman información. Es evidente que si hasta ahora estábamos
dándole vueltas a las obligaciones de publicidad que tendríamos que enumerar que afectan a estos
nuevos sujetos, también hay que dar una vuelta sobre si el derecho de acceso alcanza al conjunto de sus
actividades, a aquellas que se vinculan con las obligaciones de publicidad que hayamos previsto o incluso
con menos. Aquí hay que pensar con cuidado en la incidencia que puedan tener tanto las obligaciones de
publicidad como las derivadas del derecho de acceso en el funcionamiento de organizaciones muy
marcadas por decisiones y actuaciones de índole ajena a la actividad no ya pública sino parapública,
como son las estrictamente políticas, ideológicas o como queramos denominarlas.
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El señor PRESIDENTE: Por el Grupo Parlamentario Socialista, tiene la palabra el señor Serrano.
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Voy a hacerle una pregunta, y juego con ventaja, porque como conozco al profesor Santamaría desde
hace unos cuantos decenios me lo he encontrado ahí fuera y hemos hablado un segundo de lo que voy a
mencionar ahora. Una de las consecuencias de la incorporación de nuevos sujetos obligados por la ley a
una actitud transparente es la sustanciación procedimental de las reclamaciones que puedan plantearse
en relación con su comportamiento o con su actitud. Por la vía de lo contencioso es inimaginable, y creo
que me quedo corto con el calificativo, porque es imposible. Si esto es así, ¿por dónde vamos? ¿Qué
jurisdicción hacemos competente para resolver una petición de información dirigida por un ciudadano a un
partido, a un sindicato, a una confederación empresarial? ¿Qué opinión tiene sobre esto?
Quiero conocer su opinión como experto en relación con el artículo 11, que es otro de los temas
recurrentes desde el primer día. Anticipo que soy muy escéptico sobre la posibilidad de que se pueda
concretar en el artículo 11 de la ley el límite a las obligaciones de proporcionar información por vía de
incorporar enumeraciones, adjetivos, supuestos, etcétera, aunque todavía lo soy más en cuanto a hacerlo
en normas reglamentarias, porque la falta de control sería alta. Ya le estoy condicionando. ¿Vamos por ahí
o para reducir la arbitrariedad o el abuso de estos límites podríamos prever en el artículo 11.2 de la ley un
procedimiento algo más estricto, algo más condicionado, algo más riguroso que la simple mención de que
la negativa tiene que ser justificada y proporcionada? He apuntado en alguna otra sesión de esta Comisión
que a lo mejor lo que hace falta es que no solo esté justificada sino que, como fórmula para que haya un
control interno robustecido, la decisión se adopte por un órgano superior al obligado directamente.
Termino con dos cuestiones y una consideración. La ley prevé un plazo de entrada en vigor. En la
tarde de hoy estamos mencionando reiteradamente, por primera vez, el tema del código de buen gobierno,
y la disposición final última lo que prevé es que la parte del buen gobierno entra en vigor al día siguiente
de la publicación de la ley y la parte de la transparencia en el plazo de un año. Hoy hemos hecho bastantes
referencias, en relación con los partidos, etcétera, a si es políticamente soportable o no una norma de
remisión a que en tal ley habrá que regular las obligaciones que les afectan, porque varios portavoces
hemos dicho que políticamente va a ser muy duro decir que modificaremos la Ley de Partidos, pero que
ya veremos cuándo, y que la puesta en vigor de las obligaciones de transparencia se demora un año.
También añado, contradictoriamente —y esta era la consideración—, que Dios pille confesados —perdón
por la expresión— a los responsables de la puesta en práctica material de la ley. Hoy mismo se han
realizado advertencias sobre los sistemas que deben soportar esto, porque no solo deben accesibles y
abiertos sino que buscamos que sean homogéneos para no volver locos a los ciudadanos. Ya veremos lo
que sucede, más allá de los costes, con el plazo.
Señor presidente, acabo en medio minuto. Quería hablar del tema del código de buen gobierno. El
compareciente ha puesto de relieve algunas cuestiones en relación con el artículo 23, que no hay absoluta
coherencia entre lo que es ética y lo que es otra cosa. Es verdad que no es fácil calificar algunas actitudes
exigibles como principios éticos, en caso de que no se apliquen, calificarlos inmediatamente como
infracciones jurídicas y, a continuación, imponer la sanción. El salto de uno a otro de los tres elementos
que he mencionado no siempre va en una cadena fácilmente asumible. Tendremos que esforzarnos para
encontrar soluciones técnicas, y aunque sabemos menos que los comparecientes que han estado aquí en
el día de hoy —ha sido una sesión muy interesante—, estoy seguro de que las encontraremos.
El señor GÓMEZ DE LA SERNA Y VILLACIEROS: Profesor Santamaría, aunque es difícil darle la
bienvenida a su casa, bienvenido a esta Comisión. Agradezco su intervención. La verdad es que sabía
que la inteligencia jurídica del profesor Santamaría nos iba a generar inquietudes importantes a todos y
que íbamos a salir más intranquilos de lo que hemos entrado en esta sesión.
Quiero hacerle dos preguntas muy específicas sobre la regulación de la ley. Una de las cuestiones ya
ha sido tratada ampliamente en las comparecencias, pero no me ha parecido escuchar su opinión en torno
a la cuestión del silencio administrativo. En primer lugar, me gustaría saber el alcance práctico real que
tiene el debate sobre la introducción del silencio positivo o negativo. En segundo lugar, quisiera conocer
su opinión sobre el ámbito de aplicación. ¿Por qué? Porque en la medida en que estamos incorporando
nuevos sujetos en un ámbito de aplicación estamos creando dificultades en lo que se refiere al régimen
jurídico aplicable a esos sujetos. En el Congreso de los Diputados hemos aprobado una resolución en
virtud de la cual se incluye a los partidos políticos, a los sindicatos, a las organizaciones empresariales y
a aquellas entidades e instituciones que se financien esencialmente a través de dinero público, pero la
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El señor PRESIDENTE: Por el Grupo Parlamentario Popular, tiene la palabra el señor Gómez de la
Serna.
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financiación esencial —no sabemos lo que es esencial— a través de dinero público puede ser un criterio
de transformación de la naturaleza jurídica de una entidad. ¿Por qué? Porque un concepto jurídico es un
régimen jurídico. Yo puedo llamar a una entidad empresa privada, pero si al final estoy aplicando criterios
jurídico-públicos estoy transformando, en mi opinión, su naturaleza jurídica. Por ejemplo, en el ámbito
puramente práctico, hasta qué punto se puede solicitar de un partido político el acta de un comité ejecutivo;
hasta qué punto se pueden aplicar determinados principios de transparencia o de contratación en el
ámbito de los partidos políticos cuando se trata de la contratación de campañas electorales o de imagen.
Veo muchas dificultades en la ampliación del ámbito de aplicación en relación con el régimen jurídico. La
pregunta es cómo solucionamos esto. ¿Establecemos unos principios generales aplicables a los sujetos
y un régimen jurídico-público para aquellos sujetos que son sector público en sentido estricto?
¿Establecemos dos, tres o cuatro regímenes jurídicos dentro de la ley de transparencia? ¿Hacemos una
remisión a leyes futuras? No sé cómo podemos hacer esto porque realmente hay dificultades. Ahora
mismo se me ocurre otro ejemplo. El artículo 7, información económica, presupuestaria y estadística, tal
y como está redactado en la actualidad, obligará en el futuro, por ejemplo, a una empresa privada que
haya recibido una subvención pública finalista importante en su cuantía a hacer públicos todos los
contratos formalizados por esa propia empresa, lo que afecta a otras entidades privadas. Le pediría que
arrojara luz sobre estas cuestiones.
El señor CATEDRÁTICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA UNIVERSIDAD COMPLUTENSE
DE MADRID (Santamaría Pastor): Voy a tratar de ser lo más breve posible, porque ustedes saben tan bien
como yo que lo más temible de las comparecencias no es el primer turno del ministro sino la respuesta, y
me refiero al consumo de tiempo.
Señor Larreina, estoy totalmente de acuerdo. Lo que he querido decir a propósito de la compatibilización
entre datos personales y la transparencia ha sido exactamente eso. Esta es una opinión política, no quiero
enmascararme detrás de la técnica. Creo que sería absolutamente indispensable exigir a todos los
solicitantes de información que aleguen un interés razonable. ¿Por qué quiere usted saber esto?
Explíquemelo, juzgaré y, en su caso, si no está de acuerdo, un tribunal decidirá si esta información me la
pide de acuerdo con un estándar social normal y no simplemente porque quiere enterarse de cómo está
haciendo el cuarto de baño el vecino del quinto. Desde ese punto de vista, el concepto de interés legítimo
me parece perfectamente válido.
Como han aludido varios portavoces al tema de los datos judiciales, lo mencionaré luego. Estoy
totalmente de acuerdo con usted en cuanto a los problemas que se plantean en el uso externo de los
datos policiales, entre otros. Creo que hay muchas entidades dentro de la Administración General del
Estado y de las comunidades autónomas que deberían aplicar las reglas que están vigentes en la Agencia
Tributaria. He tenido ocasión de estar en la Agencia Tributaria con un amigo —donde, por cierto, es más
difícil entrar que en Fort Knox— y he comprobado que la obtención de un dato personal está sometido a
unos protocolos de un rigor extremo. No me parecería nada mal que esos protocolos u otros semejantes
se aplicaran a otros muchos organismos en los que la información está al alcance de cualquiera que se
siente delante de un ordenador y sepa cuál es la clave porque se la ha dado el amigo de al lado.
¿Cómo se puede garantizar la independencia de la agencia? Prácticamente es misión imposible.
Tengo muchas dudas sobre la agencia, en la medida en que el ámbito del proyecto de ley se extienda
más. La agencia es una dirección general dependiente del Ministerio de la Presidencia, pero creo que
estaba pensada cuando el proyecto de ley se refería solo a la Administración General del Estado. Si ahora
se empieza a extender a las comunidades autónomas… Houston, tenemos un problema. Lo único que he
visto que se salva en el proyecto son las referencias al Congreso y al Senado, a los órganos constitucionales
y estatutarios. En cuanto a la garantía de independencia, es prácticamente imposible, salvo que creen
ustedes —y no es una idea que se me ocurra— una agencia al estilo norteamericano, es decir, dependiente
de las Cámaras y no del Ejecutivo. ¿Cómo se consigue la independencia? Con el nombramiento de unos
directivos que tienen asegurada la permanencia en el cargo durante un periodo que no coincide con el de
una legislatura. ¿Eso garantiza la independencia en la práctica? No, y no es una crítica a nadie. Hace
muchos años, hablando de las autoridades francesas una profesora francesa titulaba de esta manera un
célebre trabajo: ¿Ha dicho usted independientes, por cierto? En la práctica, las agencias no son
independientes, ni siquiera las americanas. Creo que es un objetivo muy difícil de conseguir, salvo con un
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El señor PRESIDENTE: Tiene la palabra el profesor Santamaría para que haga las consideraciones
que estime oportunas.
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nombramiento parlamentario, y ya hemos visto las críticas que reciben todos los miembros de órganos
constitucionales de nombramiento parlamentario, lo cual, por cierto, no me hace dudar de la independencia
de ninguno de ellos.
Coincido con el señor Olabarría en que el concepto de transparencia es ineludible. Lo decía solo a
título de reconocimiento a los autores del proyecto de ley. Yo no hubiera sido capaz de hacerlo, y he hecho
unos cuantos en mi vida, sobre todo para comunidades autónomas. Cuando lo leí me sorprendió y pensé:
Caray, cuánto jugo le han podido sacar a un limón que yo sería incapaz de exprimir. Ese es un concepto
ineludible. Básicamente, el problema que creo que plantea el proyecto de ley es que está hecho con
criterios que reconozco muy míos, propios, porque son muy académicos: la visión activa y la visión pasiva.
Eso está muy bien para un manual, pero cuando se pone en un proyecto de ley el lío que se organiza
puede ser considerable, porque son como el agua y el aceite. A lo mejor la ampliación del ámbito de la ley
no tendría grandes problemas —tendría algunos, por supuesto— si se limitara a lo que es la publicidad
activa. Los problemas provienen —como han citado algunos de ustedes en sus ejemplos— de la publicidad
pasiva, del derecho de acceso.
Dicen que los conceptos del artículo 11 son desmesurados. Me temo que al intentar expresarme con
mucha velocidad no lo he hecho bien, porque, con todo respeto, justamente me he querido referir a lo
contrario de lo que han dicho sus señorías. Las excepciones son muy amplias, pero ¿cómo las diseñamos?
El señor Serrano lo ha dicho: ¿Cómo lo hacemos? ¿Cómo lo ponemos? ¿Rótulos generales? ¿Listas
enormes a través de disposiciones reglamentarias? Creo que es un trabajo muy difícil de abordar, y yo
ahora no sería capaz de improvisar. Dice que la confidencialidad es un mito. Señor Olabarría, este es un
país transparente por naturaleza, por muchas razones y en muchos aspectos, aunque la información se
deforma cuando sale de los sitios de donde debe salir. A lo que yo me refería era al problema que plantea
el manejo de datos personales por parte de la Administración y su acceso por terceros. Por ejemplo, la
Comisión Nacional de la Competencia, con la que profesionalmente trabajo bastante, tiene problemas
constantes. Un porcentaje altísimo de las acciones y de las denuncias en materia de competencia tiene la
finalidad exclusiva de acceder a información confidencial; son denuncias interesadas que no persiguen la
defensa de la competencia sino simplemente enterarse de lo que está haciendo su competidor. Presentan
la denuncia y dicen que está haciendo un cartel con fulano o con mengano. La Comisión Nacional de la
Competencia se encuentra con problemas enormes, porque tiene que decir a la empresa denunciada:
Dígamelo todo sobre su actividad. Acto seguido, el que ha denunciado dice: Ahora me lo da usted a mí,
que me voy a enterar. También se utilizan vías procesales para conseguirlo. Desgraciadamente, en más
de una ocasión he tenido que negarme a peticiones de clientes y les he dicho: Lo siento, pero eso no lo
hago porque me parece ilegítimo y quiero dormir tranquilo. Me refería exclusivamente a esos problemas.
Señor Nuet, efectivamente hay un choque entre protección de datos y transparencia. Hay que
conseguir un equilibrio, pero es muy difícil. Tampoco me considero capacitado ni siquiera para improvisarlo.
Creo que no se puede ir mucho más allá de lo que va el proyecto. Doy mucha importancia a la cuestión
que ha mencionado el señor Larreina en relación con la justificación de la solicitud. ¿Para qué quiere
usted saber esto? Hay que suponer que los funcionarios y los cargos públicos actúan con una cierta
imparcialidad en las peticiones, dicen si les parece razonable o no y luego lo termina diciendo un juez.
Creo que ese es un dato fundamental. Hay una cuestión que tampoco me gusta cómo está resuelta en la
ley —creo que se intentó hacer pero no se resolvió bien, y no lo he mencionado antes por ir más rápido—,
que es cuando se da la posibilidad a terceros interesados, terceros titulares de intereses legítimos, de
hacer alegaciones acerca de la petición de información. Creo que eso se va a prestar a muy malas
interpretaciones, porque el titular de los datos personales no es un tercero es el propietario de los mismos.
Cuando la información que se pide afecta a datos personales, creo que hay que dar audiencia al titular de
dichos datos, y que se opusiera a las razones que se exponen en la solicitud creo que sería indispensable.
Voy a referirme al Poder Judicial. Lo que estoy pidiendo es un imposible, y comprendo que a mucha
gente se le puedan poner los pelos como escarpias —no estoy haciendo ninguna broma, a mí se me
pueden poner poco— cuando menciono la publicidad de las actuaciones judiciales. No me estoy refiriendo
a los trámites procesales internos sino a algo tan sencillo, en principio, como a determinados asuntos que
están sub iudice. En la práctica —y hablo desde mi pequeña experiencia como abogado— es imposible
enterarse, salvo yendo, haciendo favores, etcétera, pedir información acerca de si la licencia o el plan
parcial me lo han impugnado o no, porque de eso depende que pueda conseguir una refinanciación del
crédito, porque mi banco me dice que un señor ha llegado por allí amenazando y diciendo que tiene un
recurso al amparo de una acción pública. Eso no se puede saber. Si además esto está en un juzgado,
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tengo que ir ante el juzgado de lo contencioso número 1 de Madrid, ante el 2, ante el 3, etcétera, así hasta
el veintitantos. Por descontado, creo que habría que excluir de esto la tramitación de los procesos. En
segundo lugar, los procesos penales. Creo que nadie debe estar sometido a que su denuncia de acoso
sexual o de estafa se ponga en una página web. Debería haber advertido que me estoy refiriendo
solamente al ámbito en el que yo trabajo y únicamente a la existencia de determinados procesos, incluso
no indicando la identidad de las partes, pero el conocimiento general de aquellos que tienen interés
público, como los contencioso-administrativos o los de carácter administrativo que conocen la legislación
laboral, que son muchos hoy día, evitaría muchísimos problemas, porque los propios jueces sabrían qué
procesos hay. Ahora no lo saben. El juez del 22 de Madrid no sabe si el juez del 23 de Madrid tiene un
proceso idéntico y están dictando sentencias idénticas, simplemente porque no hay una información on
line clara y fácil. Luego, si me permite, le preguntaré —no es una ironía— cómo conseguir esa información,
porque soy usuario habitual del Cendoj y lo único que consigo —soy muy torpe— es ver sentencias. No
niego que haya otras cosas, por descontado.
¿Cómo se sustancian las reclamaciones contra las negaciones del derecho de acceso? Según vamos
ampliando el ámbito de aplicación de la ley, el problema se hace mayúsculo. Antes, en el pasillo, su
señoría me preguntaba cómo se podía resolver el problema planteado si a una empresa o a una fundación
pública se le pide el acta de un consejo de administración. Ahí, efectivamente, tenemos un problema. ¿A
qué jurisdicción van? Evidentemente, no todo puede ir a la jurisdicción contencioso-administrativa. Los
sujetos son de derecho privado y, si no se dijera nada, tendría que ir a un juez civil. No es más que una
opinión.
En cuanto al artículo 11, ¿precisar o establecer un procedimiento más estricto? ¿Que la negativa esté
motivada? No me suena mal la idea que ha esbozado su señoría de que la decisión pueda ser adoptada
por un órgano superior, aunque —no se lo voy a decir a su señoría, que conoce la Administración mucho
mejor que yo— el órgano superior tendrá tendencia a ser más restrictivo que el inferior por si acaso,
porque no sabe muy bien a qué información se está refiriendo. Me inclinaría por no asumir con demasiado
entusiasmo ese criterio, aunque en principio no me parece mal.
En cuanto a ir más allá de la motivación —a ello ha aludido también, si no recuerdo mal, el señor
Olabarría—, es muy difícil. La cuestión es si las motivaciones son suficientes o no y cuál es su límite. El
señor Olabarría ha aludido, por ejemplo, al problema de los nombramientos de los magistrados. Ha habido
anulaciones precisamente por ese caso. Ese es un problema que no sé resolver, sinceramente. Por mi
condición de catedrático, he estado muchas veces en tribunales en los que hemos tenido que tomar
decisiones difíciles y pedíamos por favor que no nos solicitaran motivación, porque las motivaciones que
dábamos eran formularias. Si me permiten una expresión muy poco académica, lo que nos preguntábamos
era: Este señor que nos está pidiendo motivación ¿qué quiere? ¿Que digamos literalmente que es tonto?
No es ninguna boutade, es que muchas veces obligar a motivar tiene unos costes terribles. A veces la no
motivación, como la mentira, es más benéfica que la verdad. Ir más allá de la motivación es muy difícil.
Coincido con el señor Serrano en las dificultades técnicas y en los costes que va a tener la puesta en
marcha de la ley, aunque en la red ya hay muchísima información, hay muchísimas entidades que tienen
mucha información.
En cuanto al buen gobierno y a la clasificación en principios éticos y de actuación —y voy terminando—,
creo que es debido al afán académico que mueve a todos los legisladores. El 23 es muy largo y creo que
optaron por dividir entre principios éticos y de actuación para no hacer una ley en la que hubiera que
poner a), b), c), d), porque se acabarían las letras del alfabeto. La de principios éticos y de actuación es
una división puramente académica que no sirve para nada.
Para terminar, el señor Gómez de la Serna me planteaba la cuestión del silencio administrativo. Sé
que el otro día se lo preguntaron a un compañero, porque me lo comentó y lo he visto en el «Diario de
Sesiones». Les hablo a ustedes como abogado. Sinceramente, creo que es una discusión superflua. Da
lo mismo. Me pongo en la posición del abogado al que va un señor y le dice: Oiga, he pedido una cosa y
no me la dan. Defiéndame usted. Aquí pone silencio negativo y en la ley navarra pone silencio positivo. Y
yo le digo: Tanto da. Es exactamente igual. Primero, porque a usted no le van a dar la información, ni con
silencio positivo ni con silencio negativo, y segundo, si quiere conseguir la información, tendremos que ir
a un pleito y al final del pleito el juez dirá: denle la información o no se la den. ¿Hay diferencia si hay
silencio positivo o no en el momento previo del proceso para conseguirlo a través de medidas cautelares?
Sinceramente, no. Un juez puede decir lo que quiera, evidentemente, pero en principio no. No se puede
dictar una medida cautelar sobre la base de un precepto de silencio positivo, diciendo: désele la información.
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Un juez no puede hacer eso porque resuelve el fondo del proceso y eso es lo que prohíbe la Ley de lo
Contencioso en cuanto a las medidas cautelares. Desde ese punto de vista, es indiferente.
En cuanto a la pregunta que me hace el señor Gómez de la Serna sobre los problemas derivados de
la ampliación del ámbito de aplicación, creo que son enormes. Esta es una ley que se pensó inicialmente
para la Administración del Estado y que se ha ido extendiendo poco a poco, planteando problemas de
régimen jurídico complejísimos, como quién lo controla. El principal problema de la ley no está tanto en el
ámbito de aplicación como en meter dentro de la misma la publicidad activa y la publicidad pasiva. Si se
dividieran —lo cual no es un consejo, que no estoy autorizado a dar— muchos de esos problemas
desaparecerían, porque hay muchas cosas que se pueden hacer, con dificultades, en publicidad activa,
pero los problemas surgen cuando se pasa a la publicidad pasiva, al derecho de acceso. Creo que no
tiene solución, porque los sujetos son tan disímiles que en el momento en que les aplicásemos una cosa
u otra habría que hacer regímenes totalmente distintos e incluso más. La Administración no es lo mismo
que los sindicatos y que los partidos, no es lo mismo que las empresas o las fundaciones. Y si ya metemos
a la Corona, no digamos.
Perdón por la extensión y muchas gracias.
El señor PRESIDENTE: Profesor Santamaría, le repito el agradecimiento de la Comisión por su
comparecencia.
Levantamos la sesión.
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Eran las ocho y cinco minutos de la noche.
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