Informe Final de la Evaluación de Medio Término de

Informe Final. Evaluación de Medio Término del ProRural Informe Final de la
Evaluación de Medio Término de PRORURAL
Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 1 Misión de Evaluación de ProRural Informe Final ITZTANI Entrega Versión Final:
17 de noviembre 2008
Consultores: Thomas Pijnenburg, Marvin Ortega,
Jaime Espinosa, Paul Melman, Yadira Sanchez, Eduardo Centeno
ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 2 INDICE 1 RESUMEN EJECUTIVO .......................................................................................................................... 7 2 INTRODUCCION ................................................................................................................................. 14 3 4 5 2.1 ANTECEDENTES.................................................................................................................................... 14 2.2 ALCANCE Y ENFOQUE DE LA MISIÓN ........................................................................................................ 15 2.3 METODOLOGÍA .................................................................................................................................... 16 CONTEXTO Y ANTECEDENTES ............................................................................................................ 18 3.1 POLITICAS DE DESARROLLO DEL ESTADO Y SU RELACIÓN CON EL SECTOR AGROPECUARIO .................................... 18 3.2 DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN ............................................................................................. 20 3.3 TENDENCIAS EN LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL..................................................................................... 21 BREVE DESCRIPCION DE PRORURAL .................................................................................................. 24 4.1 FORMACION DE PRORURAL ................................................................................................................. 24 4.2 EL MARCO LÓGICO DE PRORURAL Y SU EVOLUCIÓN EN EL TIEMPO .............................................................. 26 4.3 MECANISMOS DE COORDINACION ........................................................................................................... 29 4.4 PLANIFICACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN ........................................................................................... 31 EVALUACION PRORURAL ................................................................................................................... 33 5.1 PERTINENCIA ................................................................................................................................... 33 5.1.1 Pertinencia con la problemática de los beneficiarios ................................................................. 33 5.1.2 Pertinencia con las políticas nacionales y compromisos internacionales. .................................. 34 5.2 EFICACIA .......................................................................................................................................... 35 5.2.1 Marco lógico, Indicadores y posibilidades de medición .............................................................. 35 5.2.2 Principales resultados ................................................................................................................. 37 5.2.3 Principales obstáculos ................................................................................................................ 38 5.2.4 Perspectivas o Tendencias .......................................................................................................... 38 5.3 EFICIENCIA....................................................................................................................................... 39 5.3.1 Organización y estructura ........................................................................................................... 39 5.3.2 Coordinación Interinstitucional ................................................................................................... 41 5.3.3 Planificación................................................................................................................................ 43 5.3.4 Uso de Medios ............................................................................................................................ 46 5.4 EFECTOS .......................................................................................................................................... 48 5.5 SOSTENIBILIDAD .............................................................................................................................. 66 5.5.1 Sostenibilidad de los efectos para beneficiarios ......................................................................... 66 5.5.2 Sostenibilidad Institucional, el concepto SPAR ........................................................................... 67 5.5.3 Disponibilidad de fondos y compromiso de los donantes ........................................................... 68 ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 3 6 7 EL ENFOQUE SECTORIAL EN EL DESARROLLO RURAL ......................................................................... 70 6.1 ARMONIZACION ................................................................................................................................... 70 6.2 ALINEACIÓN ........................................................................................................................................ 72 6.3 APROPIACIÓN ...................................................................................................................................... 73 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................................................................. 75 LECCIONES APRENDIDAS ............................................................................................................................ 83 8 ANEXOS ............................................................................................................................................. 85 ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 4 Las opiniones expresadas en este informe son las de los consultores contratados y no refleja necesariamente las del Gobierno de Nicaragua ni de los Donantes ó de los demás actores en el ProRural La Misión ha tomado en cuenta la importancia en destacar la participación de las mujeres en las acciones de ProRural, y como tal, se visibilizan las acciones que la benefician o afectan. Sin embargo, para facilitar la lectura, se ha decidido evitar la repetición de artículos y sustantivos en masculino y femenino. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 5 SIGLAS AAA AECID ASDI, SIDA BCIE BCN BID/IDB BM/IBRD BSG CdC CGR CONAGRO DGPSA Apropiación, armonización y alineamiento Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional Banco Centroamericano de Integración Económica Banco Central de Nicaragua Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Grupo de Apoyo Presupuestario
Ownership, harmonisation and alignment
Spanish Agency for International Cooperation and Development Swedish International Development Agency
Central American Bank for Economic Integration
Central Bank of Nicaragua Inter‐American Development Bank World Bank
Budget Support Group Código de Conducta Contraloría General de la República Consejo Nacional Agropecuario Dirección General de Protección y Sanidad Agropecuaria Encuesta de Medición de Nivel de Vida Code of Conduct
Auditor‐General of the Republic National Council for Agriculture Directorate for Agricultural Protection and Safety
Strengthened Strategy for Economic Growth and Poverty Reduction Poverty Reduction Strategy Sector‐Wide Approach Fund to Support Agricultural Research and Technology Food and Agriculture Organisation FC Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza Estrategia para la Reducción de la Pobreza Enfoque Sectorial Fondo de Apoyo a la Investigación y Tecnología Agropecuaria Organización para la Agricultura y la Alimentación Fondo Común Basket Fund / Commun Fund FCR FIDA, IFAD FISE FMI/IMF Fondo de Crédito Rural Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola Fondo de Inversión Social de Emergencia Fondo Monetario Internacional Rural Credit Fund
International Fund for Agricultural Development
Emergency Social Investment Fund International Monetary Fund FUNICA Fundación para el Desarrollo Tecnológico Agropecuario y Forestal de Nicaragua Foundation for the Development of Technology for Agriculture and Forestry in Nicaragua GdN GRUN HIPC Government of Nicaragua Government of Reconciliation and National Unity
Highly Indebted Poor Countries IDR IF2007 Gobierno de Nicaragua Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional
Iniciativa Reforzada para Países Pobres Muy Endeudados Instituto de Desarrollo Rural Informe 2007 Institute for Rural Development Report 2007
IF2008 INAFOR Informe 2008 Instituto Nacional Forestal Report 2008
National Forestry Institute EMNV ERCERP ERP, PRS ESA, SWAP FAITAN FAO ITZTANI Living Standards Measurement Survey
Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 6 INTA MAGFOR MARENA MdM, MDG Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria Ministerio Agropecuario y Forestal Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales Nicaraguan Institute for Agricultural Technology
Ministry of Agriculture and Forestry Ministry of the Environment and Natural Resoources Millenium Development Goals MdE/MoU Metas del Milenio, Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) Memorando de Entendimiento Memorandum of Understanding MHCP MIFIC MINREX ONG PIB PMA PMGP, MTEF PND Ministerio de Hacienda y Crédito Público Ministerio de Fomento, Industria y Comercio Ministerio de Relaciones Exteriores Organismos No Gubernamentales Producto Interno Bruto Programa Mundial de Alimentos Plan Multianual del Gasto Público Plan Nacional de Desarrollo Ministry of Finance Ministry of Development, Industry & Commerce
Ministry of Foreign Affairs Non‐Governmental Organisations Gross Domestic Product World Food Programme Medium Term Expenditure Framework
National Development Plan PND‐O Plan Nacional de Desarrollo Operativo PNUD, UNDP Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Plan Operativo Anual Pequeñas y Medianas Empresas Región Autónoma del Atlántico Norte Región Autónoma del Atlántico Sur Socio para el Desarrollo Rural Productivo National Development Plan ⎯Operational United Nations Development Programme
POA PYMES RAAN RAAS SDRP SETEC SIGFA SNIP SISEVA SMDRP SPAR TdR UE/EU UNAG UPANIC Annual Operating Plan Small‐ and Medium‐scale Enterprises
Atlantic North Autonomous Region Atlantic South Autonomous Region Partner in Rural Productive Development
Secretaria Técnica de la Presidencia
Sistema Integrado de Gestión Financiera y Auditoria Sistema Nacional de Inversiones Públicas Sistema de Seguimiento, Evaluación y Aprendizaje Sub‐Mesa del Desarrollo Rural Productivo Sector Público Agropecuario y Rural Términos de Referencia Unión Europea Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos
Technical Secretariat of the Presidency
Integrated System for Financial Management and Auditing National System for Public Investment
Monitoring, Evaluation and Learning System
Unión de Productores Agropecuarios de Nicaragua Union of Agricultural Producers of Nicaragua
Roundtable for Rural Productive Development
Rural and Agricultural Public Sector Terms of Reference European Union
National Union of Farmers and Ranchers
página 42: entre el personal técnico del SPAR departamental y municipal, se percibe como
insuficiente la divulgación..., la línea que dice: "es decir"...no está clara...
ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 7 1
RESUMEN EJECUTIVO •
Esta Misión fue convocada a través de invitación para licitar. La evaluación se inició el 09 de junio de 2008 y terminó sus labores en Nicaragua tras la presentación de sus conclusiones el día 9 de julio del mismo año. Los alcances y enfoques de la Misión están definidos por los TdR anexos a este informe. Aunque el período evaluado es el 2005 al 2007, ha sido incluida en la evaluación alguna información del 2004 y 2008. •
La Misión aborda en la evaluación dos ámbitos. El primero referido a los avances y las dificultades de los diferentes aspectos de ProRural, teniendo como referencia sus características básicas de programa de enfoque sectorial amplio. En el segundo se miden los avances en la implementación de ProRural, sus productos, resultados y los efectos de los componentes del Programa. •
Para la evaluación se aplicaron tres criterios metodológicos centrales: el desempeño del programa, el impacto en la pobreza rural y el desempeño de los actores participantes. •
Se evaluó la pertinencia de los principios y enfoques aplicados, especialmente el enfoque sectorial, la AAA y el Código de Conducta establecido para el programa. Se valoró la eficacia de cara al cumplimiento de los objetivos específicos, las posibilidades de medirlo, identificando los factores que han facilitado o limitado el logro de los mismos. La eficiencia se determinó a partir de cómo se han usado los medios disponibles, cómo se han realizado las actividades, y qué resultados se han obtenido, analizando si se hubiera podido hacer más con los mismos recursos o las mismas actividades con menos recursos; también se tomó en cuenta la gestión administrativa‐financiera, la rendición de cuentas y la planificación sectorial. •
Los efectos se valoraron teniendo en cuenta los ejes transversales de género, medio ambiente y seguridad alimentaria, destacando el impacto sobre la pobreza, y los cambios que ha provocado el programa en la producción agropecuaria y forestal, exportaciones y la productividad. Bajo el mismo criterio se analizó la sostenibilidad de los beneficios alcanzados en largo plazo, evaluando si la relación entre la cooperación y Nicaragua es sostenible, y si es sostenible el funcionamiento mismo del SPAR. •
Para el levantamiento de la información se llevó a cabo una revisión documental y estadística. Se realizaron consultas y entrevistas, en total se entrevistaron 60 funcionarios del SPAR de nivel nacional y más de 100 departamentales, se realizaron cuatro reuniones con el Comité de Acompañamiento, y varias sesiones de trabajo con los funcionarios del SPAR y sus delegaciones en todo el país. •
Se visitaron 22 municipios y proyectos donde se desarrollan las actividades del ProRural, se realizaron 40 talleres con productores/as individuales, miembros de asociaciones de productores, cooperativas y beneficiarias del Bono Productivo de 22 municipios del país. En total participaron en estos talleres 460 productores/as. •
Los antecedentes de ProRural se remontan a la propuesta de Políticas y Estrategias para el Desarrollo Rural Productivo, desarrollada en Julio del 2003, la cual fue sometida, entre febrero y mayo de 2004, a consulta con el MAGFOR, INTA, INAFOR, IDR y FUNICA, así como con diversos organismos internacionales y gremios de productores. La consulta para ProRural fue ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 8 llevada a todos los departamentos del país y participaron representantes municipales y de los Gobiernos autonómicos de la Costa Caribe. •
Se concibió ProRural como un proceso de largo plazo, capaz de lograr impactos sostenibles al integrar el desarrollo rural local con las políticas macroeconómicas y sectoriales, y desde una perspectiva territorial, a los actores locales y su realidad social y cultural, incluyendo los gobiernos locales. •
Para su funcionamiento se propuso un enfoque integrador de las políticas, estrategias, planificación, presupuesto, seguimiento e información con carácter sectorial, que sirvieran de plataforma para el desarrollo integral del sector rural agropecuario. •
El Programa debía alinear el financiamiento externo con los planes y prioridades de desarrollo productivo, las políticas productivas y estrategias de ejecución relacionadas con el las instituciones del SPAR, coordinadas por el MAGFOR, que es la institución rectora del sector de acuerdo a lo dispuesto en la ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, •
En septiembre del 2005 año, se suscribió el Código de Conducta, CdC, cuyo objetivo era el de definir las buenas prácticas y compromisos adoptados por los firmantes para lograr un mayor nivel de coordinación, armonización y alineamiento de las acciones e intervenciones a desarrollarse en el sector rural productivo y mejorar la efectividad de la Ayuda Oficial para el Desarrollo, AOD, en el marco de políticas y estrategias nacionales y basado en principios de transparencia y eficiencia. •
En Marzo del 2006 el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Secretaria Técnica de la Presidencia, el Ministerio Agropecuario y Forestal y sus instituciones adscritas así como Suiza y Finlandia firmaron el Memorándum de Entendimiento para la creación del Fondo Común de ProRural. Dinamarca, Noruega y Suecia entraron como participantes a este Fondo posteriormente. •
En 2006 se elaboró el primer plan operativo del SPAR con una preocupación por el enfoque sectorial, en un esfuerzo por integrar la mayor parte de las actividades de las diferentes instituciones del SPAR. •
Pero el año 2007, el primero en el contexto del GRUN, ha significado para ProRural y el SPAR cambios importantes, en medio del aprendizaje de las nuevas autoridades gubernamentales sobre la gestión pública, y los objetivos y fines con los que se diseño el ProRural, planteándose ajustes a un nuevo enfoque del sector rural, que se orienta a profundizar la atención a los más pobres, especialmente a las mujeres, y a un nuevo redimensionamiento y una coordinación de carácter más integral de las instituciones del SPAR, que destacan el liderazgo institucional sobre el enfoque sectorial, apostando a una Nicaragua rural con más desarrollo territorial, económicamente solidaria y socialmente participativa. •
La Misión ha constatado que las principales problemáticas identificadas en el diagnóstico del ProRural de 2004, sobre la realidad agropecuaria del país, no solamente eran válidas, sino que mantienen relevancia al momento de la evaluación. •
Cabe hacer notar que el ProRural no incorporó en su diseño inicial, estrategias específicas dirigidas a la solución de los problemas de seguridad alimentaria y pobreza de los productores agropecuarios, La Misión considera que, en su fase inicial, la estrategia del ProRural se ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 9 ajustaba menos a las demandas del sector agropecuario, por lo menos en cuanto refiere a los más pobres en sus planteamientos y en su ejecución, de manera que era poco pertinente a la problemática y prioridades de los más empobrecidos a los objetivos y prioridades nacionales planteadas en el PND, a la seguridad alimentaria, el combate a la pobreza y a las Metas de Desarrollo del Milenio. •
En el 2007, se inició un proceso de cambios en la estrategia de intervención de ProRural; sin embargo, permanecieron invariables el objetivo general, los componentes y sus objetivos específicos. Estos cambios significarán reajustes importantes durante 2008. Entre ellos se encuentra el Programa Productivo Alimentario, que inició a mediados de 2007, cuya implementación se le asignó al MAGFOR, con el apoyo de las demás instituciones del SPAR. •
Con estos ajustes, en las estrategias de ProRural se ha iniciado un proceso de acercamiento a las prioridades de los pequeños productores y de los productores empobrecidos. Sin embargo, se considera que la magnitud de las acciones y los recursos disponibles aun siguen siendo insuficientes, comparados con la demanda existente. •
A criterio de la Misión, la lentitud en la implementación del ProRural y los cambios ocurridos en 2007, limitan las posibilidades de medir, en este momento, el nivel de cumplimiento de los resultados del ProRural y sus impactos, sobre todo teniendo en cuenta las debilidades del Marco Lógico. •
La continuidad de este programa y la realización de sus metas dependen de muchos factores externos, entre ellos la posibilidad de completar las exigencias financieras con fondos del presupuesto nacional y de donantes. •
Si no se pueden obtener en el futuro inmediato fondos para cubrir las brechas, las líneas de acción que están dirigidas hacia los pequeños y medianos productores se verán afectadas, y con ello el desarrollo de ProRural. •
La administración del SPAR en 2007 ha trabajado en la formulación de una nueva Política de Desarrollo Rural Sostenible la cual plantea nuevos enfoques y prioridades. Los ajustes de hecho a ProRural se realizaron en tres niveles: ampliación de las instituciones participantes en la ejecución del programa sectorial, ajuste a la estructura y contenido de los componentes que conforman ProRural y ajustes a los resultados, productos y actividades. Los cambios de estructura y políticas incrementaron la demanda de coordinación, acciones y actividades para un sector público que responde a un enfoque sectorial con poca capacidad instalada. Sin embargo, los cambios de la estructura del SPAR contribuyen a la eficacia del Prorural de cara a la integralidad del sector, pero, hasta el momento, es complejo visualizar si en el futuro aportará a la eficiencia. •
El SPAR ha venido teniendo cambios en la coordinación inter‐institucional a los diferentes niveles (central y departamental). La Misión identifica debilidades en la coordinación institucional a nivel central como uno de los principales problemas para el avance del enfoque sectorial. Por su parte, en el ámbito departamental la coordinación inter‐institucional obedece más a la necesidad de cumplir con las actividades de la planificación, y a dar respuesta a la problemática del sector en cada territorio, que al diseño de estructuras de coordinación e instrumentos. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 10 •
Los aspectos de coordinación‐interinstitucional en las áreas administrativas‐financieras y el seguimiento a la ejecución presupuestaria es compleja y poco eficiente ya que existe un marco legal donde cada institución de forma independiente debe responder al enfoque programático del SIGFA y al SNIP. Dichos sistemas afectan directamente la eficiencia del ProRural porque sus componentes son ejecutados por varias instituciones en un solo programa en contradicción con los sistemas establecidos que son por proyectos e institución. •
A nivel interno de las instituciones se refleja una debilidad al formular la estructura programática sectorial sin tomar en cuenta lo administrativo financiero, porque hay componentes y resultados donde los sistemas no facilitan llevar control presupuestario. Cada institución reporta internamente a su propio sistema SIAF‐MAGFOR, SIAFOR, etc., lo que genera la elaboración de múltiples reportes y duplicidad de tareas para el personal, haciendo los procesos poco eficientes. •
En 2006 cada institución del SPAR realizó un plan independiente; en 2007 se llevó a cabo un primer intento de planificar de acuerdo a los componentes definidos en ProRural. La experiencia tuvo debilidades porque se hizo, más que un POA sectorial, una sumatoria de actividades, con líneas estratégicas. •
El monitoreo al Plan Operativo Anual (POA) 2007 fue reducido debido a cambios institucionales a nivel territorial y en las intervenciones en atención a las nuevas prioridades del GRUN. Entre el personal técnico del SPAR departamental y municipal, se percibe como insuficiente la divulgación, capacitación y entrenamiento, relacionados con el diseño y la operación del SISEVA, inclusive algunos mencionaron no conocerlo. Las salas de evaluación son conducidas por un grupo del SPAR del nivel central y estaban contempladas a nivel departamental, pero por razones presupuestarias, se llevaron a cabo a nivel regional. •
El presupuesto General de la República es aprobado luego del inicio del período presupuestario, lo que acarrea que el POA y como consecuencia el PAC (Plan Anual de Compras) se elabore sin un presupuesto aprobado, luego de su aprobación, comienza el trabajo de modificar el POA y el PAC (por institución) respectivamente. •
Algunas de las causas de los retrasos se deben a la aprobación tardía de Ley Anual del Presupuesto. Si bien la ley establece que en caso que no se apruebe el presupuesto a finales de año, se tomarán las cifras del presupuesto del año anterior, para no atrasar la ejecución, la realidad es que el traslado de fondos por parte del MHCP a los entes estatales sufre una restricción, limitándose a gastos corrientes mientras no se aprueba el presupuesto. •
La Misión considera que en estos momentos es muy temprano para hablar de impactos; sin embargo, a nivel de los efectos se puede adelantar, de acuerdo a lo que se observó en las visitas de campo y la información documental consultada, que desde 2005 se están desarrollando procesos tecnológicos, sociales, económicos y ambientales importantes, que están generando cambios positivos en los diferentes activos (físicos, financieros, capital humano, seguridad alimentaria, capital social) que empiezan incidir en la calidad de vida de un, todavía reducido número de, productores/as pequeños/as y medianos/as. •
Los cambios en los activos físicos de carácter social y productivo se expresan por las obras de infraestructura social y productiva implementados las cuales están facilitando el acceso de los pequeños y medianos productores a los mercados y centros poblacionales; el acceso al agua, la conservación de productos y mejoramiento de sus viviendas. Los cambios en los activos ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 11 financieros, aún con sus limitaciones en montos globales, se reflejan en la ampliación y profundización del alcance de los servicios financieros. •
Los efectos en el capital humano se reflejan en la adquisición de conocimientos técnicos y el incremento de las capacidades de un número importante de productores y productoras. Así como en su capital social a través de su integración y participación en diferentes tipos de organización promovidas para la implementación de las acciones de asistencia técnica y de las iniciativas económicas generadoras de ingresos. •
El enfoque de género constituye un elemento transversal en la estructura programática del ProRural. En el 2007, se constituyó la Unidad de Género del SPAR con la participación de las responsables de género de cada una de las instituciones. Sin embargo, la Misión opina que es incipiente la influencia del enfoque de género en la aplicación de acciones y actividades de las distintas instituciones del SPAR, ya que existe la impresión de que la atención para el género se está traduciendo a una discriminación positiva de la mujer campesina sin que esto necesariamente significa el empoderamiento de ellas. •
Junto a estos cambios identificados en los activos de los pequeños y medianos productores y en los productores empobrecidos, también se han identificado limitantes que deben superarse para que estas iniciativas puedan generar los impactos esperados. •
La implementación del ProRural ha generado cambios en las instituciones que integran el SPAR, entre los cuales se destacan: una mayor coordinación interinstitucional, el uso de instrumentos comunes para la planificación, el monitoreo y la evaluación, la disminución de la duplicación de actividades en el terreno, la reubicación de recursos y actividades entre las instituciones, en función de mejorar el desempeño de los componentes, y la complementariedad de acciones a nivel territorial. •
La misión opina que la capitalización de los más pobres solamente se pueden traducir a procesos de desarrollo si va acompañada por una asistencia técnica, capacitación, organización y oportunidades del mercado. Todavía es temprano para evaluar el Programa Hambre Cero, más allá de cuantificar sus acciones. •
ProRural es la concreción del enfoque sectorial en el sector rural, agrupando en un esfuerzo de trabajo conjunto, a siete instituciones del Sector Público Agropecuario Rural. Durante 2005 y 2006 persistieron diferencias importantes en algunas jefaturas de las instituciones del SPAR, que llegaron a rechazar el liderazgo del MAGFOR para conducir un proceso de esta naturaleza, cuestionando en la práctica la importancia estratégica del enfoque sectorial. Pero a partir de 2007 todas las instituciones del SPAR reconocen el liderazgo institucional del MAGFOR. •
Los procesos de coordinación institucional han crecido en el SPAR, como un ejemplo de que las políticas y estrategias sectoriales ganan espacios apuntando a la sostenibilidad del modelo, pero aún no se ha logrado alcanzar que la planificación, el presupuesto, el seguimiento y la información se encaminen como procesos sectoriales. •
Según las previsiones del MAGFOR, la disponibilidad de fondos externos de sus actuales donantes tienden a disminuir en los próximos años, pero el Gobierno está en negociaciones con diversos países y esta tendencia se podría revertir si los resultados de esta gestión son positivos. Las instituciones del SPAR consideran que se puede prever un cambio parcial en los ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 12 actores, con nuevos países como Venezuela y Brasil, y otros que recientemente han adquirido compromisos con Nicaragua para el sector rural. •
Por otro lado, los compromisos financieros de los países participantes en el Fondo Común tienen horizonte hasta 2009. La misión ha tratado de inventariar opiniones de diversos donantes vinculados al Fondo Común, y a otros que no participan actualmente. La conclusión de la Misión es que hay mucho interés en la experiencia, y mayoritariamente están a favor de la modalidad, por lo menos en teoría. •
Algunos representantes han señalado que en sus países existen impedimentos legales que no permiten el cumplimiento de los principios del enfoque sectorial. Otros expresan simplemente que no les convence el enfoque ó que las condiciones para tal enfoque no están dadas en Nicaragua. •
Fuera del Fondo Común la situación es más confusa pero se observa una tendencia hacia la institucionalización de proyectos y programas pero con expresiones menos alineadas. Hay un grupo de donantes que brindan una ayuda muy específica a una cadena de producción, por ejemplo el cultivo y el procesamiento de cacao ó la cadena productiva láctea. Hay renuencia para dirigir la ayuda al sector rural en general como parte de un enfoque sectorial por la preocupación de abandonar estos procesos que llevan años y que no están culminados •
El Gobierno de Nicaragua parece haber asumido decididamente el concepto. Se observa el apoyo al MAGFOR para coordinar el SPAR y de hecho este liderazgo ha mejorado. Por otro lado, se tienen ejemplos de la posición clara del Gobierno en cuanto a la coordinación de la cooperación y la negociación con donantes en materia de cooperación nueva. •
La Declaración de París hace énfasis en Armonización por el lado de los donantes y poco se habla de los procesos dentro del país socio. Esto se puede deber a que las primeros experiencias han sido en los sectores salud y educación donde normalmente hay pocos actores institucionales ó un solo ministerio. Pero el caso de ProRural demuestra que la armonización de las instituciones del país socio, tiene igual importancia para un enfoque sectorial exitoso. Como se expresa repetidamente en este informe, esta armonización parcial ó incompleta de los actores nacionales es un factor crítico para los resultados de ProRural. •
La alineación supone un consenso entre el país y los donantes sobre las grandes líneas a seguir. La mayoría de los donantes y el Gobierno coinciden en grandes rasgos en la necesidad de combatir la extrema pobreza y en los principios del enfoque sectorial. Pero aún así, se percibe un insuficiente nivel de confianza mutua. Ambos lados, instituciones del SPAR y donantes, todavía no logran una actuación en perfecta coherencia con los principios del Enfoque Sectorial. Por lo menos en parte, esto se debe a una imperfecta comunicación entre ambas partes. •
El enfoque sectorial ha sido asumido oficialmente en el nuevo Plan Nacional de Desarrollo Humano, como parte de la estrategia nacional de desarrollo, más allá de las relaciones que implica con la cooperación internacional. •
El MAGFOR ha asumido el liderazgo del enfoque sectorial, superando algunas limitaciones que se dieron en el pasado cuando las instituciones del SPAR hicieron sentir el peso de su propia institucionalidad, por encima del liderazgo sectorial. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 13 •
Las relaciones del SPAR con la sociedad civil en este proceso han sido bastante intermitentes. Estas relaciones han sido de mayor coordinación a nivel departamental y municipal, y de menor peso a nivel Central. Con la empresa privada, igual que con las ONGs, se ha mantenido un aceptable nivel de coordinación y consulta durante 2006 y 2007. La coordinación con los diferentes sectores de la producción ha sido más fuerte a nivel departamental y municipal que en el nivel central con el Consejo Nacional de la Producción. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 14 2
2.1
INTRODUCCION ANTECEDENTES • ProRural es un programa del sector agropecuario que tiene su origen en una propuesta de política y estrategia para el desarrollo rural productivo que se realizó en 2003. Durante 2004 y 2005 fue sometida a consulta con las instituciones del sector público agropecuario, la cooperación internacional y los gremios de productores, consulta que se extendió a los departamentos del país y las regiones autónomas. • La construcción y ejecución de ProRural se ha dado en el encadenamiento que ha significado, a partir de 2003, la elaboración y consulta del Plan Nacional de Desarrollo (PND), el Plan Nacional de Desarrollo Operativo (PND‐O), la Política y Estrategia para el Desarrollo Rural Productivo, la Política de Desarrollo Forestal Sostenible, la Política de Descentralización, el Plan Quinquenal la Revolución en el SPAR y el Plan Nacional de Desarrollo Humano, este último, aún en proceso de consulta. • ProRural ha sido liderado por el Ministerio Agropecuario y Forestal (MAG‐FOR), y participan desde sus primeros pasos tres instituciones públicas agropecuarias: el Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria (INTA), el Instituto Nacional Forestal (INAFOR) y el Instituto de Desarrollo Rural (IDR); además, una institución publica‐privada, la Fundación para el Desarrollo Tecnológico Agropecuario y Forestal de Nicaragua, FUNICA1. • El año 20052 es considerado como el punto de partida de ProRural, aunque su primer POA fue elaborado en 2006. A partir de 2007 se han incorporado al programa el Fondo de Crédito Rural FCR, y la Empresa Nacional de Abastecimiento, ENABAS. • En marzo de 2008 la Oficina de Cooperación Suiza en América Central (COSUDE), en representación de las agencias de cooperación que financian ProRural con el “Fondo Común en apoyo a ProRural3”, y el Gobierno de Nicaragua a través del MAGFOR, convocaron a la Evaluación de Medio Término del Programa Sectorial de Desarrollo Rural Productivo, ProRural, del Gobierno de Nicaragua, evaluación que comprendía los años 2005 y 2007. • La invitación4 señalaba que la “Evaluación de Medio Término debería contribuir a fortalecer el proceso de implementación de este enfoque mediante un análisis de los logros y dificultades con respecto a la implementación de ProRural, como un proceso programático de enfoque sectorial, y su relevancia, eficacia, sostenibilidad y efecto de sus acciones”. 1
FUNICA es una institución no gubernamental en la que participan instituciones del sector privado y público, incluyendo universidades, gremios de productores y ONGs 2
El último semestre de 2005. 3
Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia y Suiza 4
La invitación sugería un equipo formado por 6 consultores, de los cuales dos deberían tener reconocimiento internacional, con demostrada capacidad de la teoría de evaluación y su aplicación, con varios años de experiencia evaluando programas de desarrollo con enfoque sectorial amplio en el sector rural y con los grupos metas con los que el Programa trabaja. La invitación solicitaba que las ofertas deberían presentarse a más tardar el 09 de mayo de 2008, y que la evaluación comenzar el día el 09 de junio del mismo año, con una duración de 4 semanas. El 16 de mayo de 2008 se comunicó la ITZTANI que su propuesta había sido seleccionada. La evaluación se inició el 09 de junio de 2008 y terminó sus labores en Nicaragua tras la presentación de sus conclusiones el día 9 de julio del mismo año. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 15 2.2
ALCANCE Y ENFOQUE DE LA MISIÓN • Los alcances y enfoques de la Misión están definidos por el apoyo sectorial que ha recibido ProRural, pero limitado al período 2005 y hasta diciembre de 2007, y expresados por los TdR (en anexo a este informe). • Ha sido incluida en la evaluación alguna información de 2004 y 2008, teniendo en cuenta que ProRural no es un proyecto o programa tradicional, y representa el enfoque de trabajo sectorial que ha asumido el sector público agropecuario nicaragüense. Muchos de los cambios que se dieron en el 2008 son consecuencia directa de sucesos del 2007 lo que hace difícil hacer un corte radical en el análisis a diciembre 2007. • Documentos recientes del 2008 en proceso de elaboración ó consulta como el “Plan quinquenal la revolución en el SPAR” queda por fuera del análisis por lo estipulado en los términos de Referencia y por el hecho de encontrarse apenas en proceso de consulta al momento de la evaluación . • La Misión aborda en la evaluación dos ámbitos. El primero referido a los avances y las dificultades de los diferentes aspectos de ProRural, teniendo como referencia sus características básicas de programa de enfoque sectorial amplio. El segundo enfocado en medir los avances en la implementación de ProRural, sus productos, resultados y los efectos de los componentes del Programa. • Para la evaluación la Misión consideró el proceso del ProRural en el conjunto de las instituciones que conforman el SPAR, y no de cada una por separado, centrando el análisis en el comportamiento del sector público productivo, sus avances y las dificultades en sus diferentes aspectos, visto como un programa de enfoque sectorial amplio; y, evaluando el desempeño del sector rural productivo en cuanto a la respuesta de los productores a las políticas de gobierno, especialmente en los efectos y percepciones en y de los productores sobre la intervención del SPAR. • Por esta razón, y por limitaciones de tiempo, no se ha podido evaluar cada uno de los ´efectos´ reportados por cada uno de las instituciones y que se mencionan en el párrafo 5.4. De igual manera se considera que un análisis exhaustivo de la relación entre los indicadores macroeconómicos (exportación, productividad, valor bruto de la producción agropecuaria, exportaciones agropecuarias, rendimientos de los principales rubros agrícolas) y el desempeño del SPAR requiere de un estudio más profundo ya que en este análisis conjuegan muchos factores internacionales y de conyuntura económica internacional. Además, por el poco tiempo que tiene de funcionar efectivamente ProRural, este análisis se debe hacer más adelante. • La Evaluación del ProRural implica el análisis de la actuación y la interacción del Gobierno Central a través de un Ministerio de línea, cinco instituciones presupuestadas, 1 institución público‐privada organizada como una ONG, coordinaciones con otros Ministerios, autoridades locales departamentales y municipales, 20 donantes, alrededor de 40 proyectos y programas y finalmente los beneficiarios. • La Misión considera que para tal tarea el tiempo disponible ha sido insuficiente para profundizar en detalle en todos los aspectos del sector. Esto tiene consecuencias en la profundidad del estudio en todos los temas de ProRural. Pero, a pesar del corto tiempo, la ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 16 Misión está convencida que ha podido entender los principales procesos y está en posición para hacer recomendaciones constructivas. 2.3
METODOLOGÍA • La metodología utilizada durante la evaluación respondió a las demandas de los Términos de Referencia, tanto de las características básicas de ProRural como programa de enfoque sectorial amplio, como al desempeño del sector rural y la respuesta de los productores a las políticas de gobierno, la percepción general de los beneficiarios sobre la cobertura y calidad de los servicios de ProRural, el análisis de los enfoques de acompañamiento y la integración de los aspectos transversales de género, medio ambiente y seguridad alimentaria. En los anexos se agregan los Términos de Referencia de la Evaluación y la Propuesta Metodológica de la Misión. • Para la evaluación se aplicaron tres criterios metodológicos centrales: el desempeño del programa, el impacto en la pobreza rural y el desempeño de los actores participantes. • A través del criterio de pertinencia se analizaron si los objetivos superiores de ProRural se adecuaron a las necesidades y prioridades de las familias pobres del área rural, y a los enunciados de las nuevas políticas nacionales, especialmente las relacionadas con la reducción de la pobreza. Se evaluó la pertinencia de los principios y enfoques aplicados, especialmente el enfoque sectorial, la AAA5 y el Código de Conducta establecido para el programa. La evaluación hizo un recorrido evaluativo de ProRural desde 2005 hasta diciembre de 2007, para conocer como ha funcionado, los cambios institucionales registrados, la reorientación y la implementación de nuevas acciones. Se analizó cómo se han integrado en el Programa y en cada componente los aspectos transversales (género, ambiente, seguridad alimentaria), y que se ha logrado en esa dirección. • Se valoró la eficacia de cara al cumplimiento de los objetivos específicos, las posibilidades de medirlo, identificando los factores que han facilitado o limitado el logro de los mismos, contrastando la información estadística agropecuaria con las percepciones de los beneficiarios, apreciándolas en su dimensión y diversidad local. • La eficiencia se determinó a partir de cómo se han usado los medios disponibles, cómo se han realizado las actividades, y que resultados se han obtenido, analizando si se hubiera podido hacer más con los mismos recursos o las mismas actividades con menos recursos. La coordinación y la planificación del SPAR son temas centrales en la evaluación, que están íntimamente relacionados con la eficiencia. • En el aspecto de la eficiencia también se tomó en cuenta la gestión administrativa‐financiera, la rendición de cuentas y la planificación sectorial, considerando el territorio, los proyectos, las modalidades de financiamiento, el seguimiento y la evaluación sectorial, el diseño y la estructura organizativa adoptada por el SPAR para ProRural, y como se realiza su proceso de desconcentración y descentralización. • Los efectos se valoraron teniendo en cuenta los ejes transversales de género, medio ambiente y seguridad alimentaria, destacando el impacto sobre la pobreza, y los cambios que ha provocado el programa en la producción agropecuaria y forestal, exportaciones y la 5
Apropiación, Alineación, Armonización. Estos temas se abordan en el punto 2.3 ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 17 productividad. Bajo el mismo criterio se analizó la sostenibilidad de los beneficios alcanzados en largo plazo, los riesgos que ha enfrentado el programa y las acciones que se han realizado para disminuirlos, evaluando si también la relación entre la cooperación y Nicaragua es sostenible, y si es sostenible el funcionamiento mismo del SPAR. • Para el levantamiento de la información se llevó a cabo la revisión documental y estadística nacional (en anexo la documentación). Partiendo de una perspectiva participativa se realizaron consultas y entrevistas con funcionarios del SPAR a nivel nacional, departamental y municipal, se entrevistaron funcionarios de otras instituciones, de ONGs, representantes de los socios y donantes del ProRural, y de la cooperación externa en general, líderes de los productores y de los gremios, expertos nacionales e internacionales, y se mantuvo un proceso de entrevistas para consulta, coordinación y validación de los procesos de la investigación con el Enlace Institucional, el Comité de Acompañamiento y funcionarios del SDSRP. • En total se entrevistaron 60 funcionarios del SPAR de nivel nacional y más de 100 departamentales, se realizaron cuatro reuniones con el Comité de Acompañamiento, y varias sesiones de trabajo con los funcionarios de las direcciones de Políticas, Planificación, Cooperación Externa, Administración y Finanzas y Programa Productivo Alimentario del SPAR, entrevistándonos varias veces con algunos de ellos; con la Delegación Departamental del MAGFOR en todos los departamentos del país, con funcionarios del INTA, IDR, INAFOR, FUNICA y ENABAS en los departamentos; y se realizó una sesión de trabajo con todos los Responsables Departamentales del MAGFOR. En anexo las listas de personas entrevistadas. • Se visitaron 22 municipios y proyectos donde se desarrollan las actividades del ProRural, se realizaron 40 talleres con productores individuales, miembros de asociaciones de productores, cooperativas y beneficiarias del Bono Productivo de 22 municipios del país. En total participaron en estos talleres 460 productores. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 18 3
3.1
CONTEXTO Y ANTECEDENTES POLITICAS DE DESARROLLO DEL ESTADO Y SU RELACIÓN CON EL SECTOR AGROPECUARIO • En los últimos diez años los Gobiernos nicaragüenses han planteado tres estrategias, con rasgos diferentes para la atención del sector agropecuario y los productores, las cuales han marcado el desarrollo del sector agropecuario nacional. • Durante el período de 1999/2001 se formuló la Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza, ERCERP, como parte de la iniciativa para incorporarse a la HIPC. La ERCERP descansa en cuatro pilares: crecimiento económico de base amplia con énfasis en la generación de empleo productivo y el desarrollo rural; mayor y mejor inversión en el capital humano de los pobres; mejor protección a las poblaciones vulnerables; y el fortalecimiento de instituciones y una buena gobernabilidad. Estos cuatro pilares están entrelazados con tres temas transversales que también son esenciales para la ERCERP: reducir la degradación ambiental y la vulnerabilidad ecológica; aumentar la equidad; y mayor descentralización. • El primer pilar contemplaba un programa de estabilización y reformas estructurales que incluía la privatización de las empresas estatales, la modernización de la economía rural y la promoción de las actividades productivas. La estrategia incluía medidas para la eliminación de las distorsiones de precios y costos, para asegurar la tenencia de la tierra, ampliar el acceso al crédito, aumentar las inversiones en infraestructura rural y promover la adopción de nuevas tecnologías, haciendo hincapié en el desarrollo de las áreas rurales. • La estrategia planteaba mejorar los incentivos para el desarrollo rural, mejorando la operación de los mercados rurales de factores, aumentando las inversiones en infraestructura rural, implementando programas impulsados por la demanda destinados a productores pequeños y medianos con potencial de crecimiento y fomentando las tecnologías mejoradas de producción. De forma complementaria señalaba la necesidad de reparar y construir caminos rurales. Se establecían cuatro ejes estratégicos de desarrollo que serían apoyados por la comunidad empresarial: turismo, café, manufactura de textiles y productos forestales. • A mediados del 2003 el Gobierno presentó el Plan Nacional de Desarrollo, PND, que ampliaba la ERCERP. El documento partía de reconocer las situaciones de insostenibilidad fiscal, externa, ambiental, social, institucional y política. El PND mostraba un sesgo hacia el apoyo al sector empresarial por sobre las dimensiones sociales. Los objetivos de competitividad estaban presentes y la concepción de desarrollo suponía un modelo para crecer primero y distribuir después, por un proceso de derrame. Dicho de otra forma, el PND apostaba fuertemente a los ´productores con potencial´ sin ofrecer respuestas directamente en los estratos más pobres. • En octubre del 2004 el Gobierno publicó el PND Operativo 2005‐2009, PND‐O, que incluía entre sus objetivos explícitos la reducción de la pobreza y la creación de empleos. El Plan reforzaba el principio de propiedad de la tierra y el acceso al crédito para pequeñas empresas y agricultores. Establecía el desarrollo del sector rural a través de empresas, principalmente exportadoras, de pequeña y mediana escala, vinculadas a las grandes firmas nacionales e internacionales. Para efectos de implementar la política se clasificaban a los productores en cuatro grupos: familias rurales extremadamente pobres; pobres con potencial; productores de mediana escala; y productores de gran escala. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 19 • Para las familias rurales extremadamente pobres el Plan establecía el aseguramiento de niveles básicos de salud, educación, agua segura, seguridad alimentaría e ingreso mínimo para que pudieran ampliar las probabilidades de sus hijos para aprovechar oportunidades positivas que abriría el crecimiento. Es decir, el Plan apostaba a mejorar las condiciones de vida en la próxima generación. • Para los pobres con potencial la política proponía aumentar significativamente su ingreso a través de un programa de revitalización de sus negocios, vinculándolos con mercados más dinámicos, grandes y rentables. • Para los productores de mediana escala el objetivo era transformarlos en una amplia capa de empresarios y empresas vigorosas y flexibles, articuladas con empresas de gran dinamismo, con capacidad de competir con productos diferenciados. • Finalmente, para los productores acomodados, el Plan establecía que estos podrían beneficiarse directamente de las nuevas políticas fiscales y tributarias, particularmente las que se refieren a las bajas en las tasas de interés y acceso al sistema bancario. • En abril del 2008 el nuevo Gobierno publica el borrador del Plan Nacional de Desarrollo Humano 2008 ‐2012, PNDH, que tiene continuidad con el PND, aunque incorporando nuevas perspectivas y énfasis en la lucha contra la pobreza y el desarrollo rural sostenible. • El PNDH tiene como objetivo potenciar la productividad y la producción sostenible de alimentos, capitalizando a los campesinos empobrecidos, productores agropecuarios y pescadores; se plantea restaurar el medio ambiente e incrementar la competitividad y complementariedad de los sectores productivos, de tal manera que se creen condiciones para el comercio justo a precios justos. • El objetivo general del desarrollo rural sostenible en el PNDH, que sirve de marco de referencia a la ejecución del ProRural, es “contribuir a reducir la pobreza y mejorar el nivel y calidad de vida de las generaciones actuales y futuras de la población rural, priorizando familias de micros, pequeños y medianos productores y productoras agropecuarias y forestales, campesinos y campesinas, trabajadores del campo y pueblos originarios. Considerando la heterogeneidad socioeconómica, agro ecológica y ambiental del territorio, establecer de forma gradual un modelo agroindustrial sostenible para el mercado local y de exportación de excedentes6”. • El PNDH plantea con una perspectiva modificada y ajustada de las estrategias anteriores, el Programa Productivo Alimentario, diseñado para impulsar la capitalización de las familias pobres con potencial productivo mediante la entrega de bienes de capital. La promoción de la seguridad jurídica y física de la tenencia de la tierra y los derechos de propiedad. El cambio del uso de aguas subterráneas por aguas superficiales para el riego. La asociatividad como mecanismo para la redistribución del ingreso en el campo y áreas costeras. • Adicionalmente el Plan establece el fomento del comercio justo en el mercado de alimentos básicos y de la agro‐exportación, promoviendo las cadenas de valor a través del desarrollo de un sistema de servicios agroindustriales y canales de comercialización para cooperativas, organizaciones de productores, beneficiarias del Programa Productivo Alimentario y productores en general. Finalmente, se plantea el desarrollo de una política de colaboración 6
Programa Nacional de Desarrollo Humano. Borrador 2008. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 20 con los grandes empresarios, para facilitar las operaciones de las empresas agropecuarias, agroindustriales y de servicios con responsabilidad económica, social, laboral y ambiental, abriendo espacios a la empresa privada convencional. Para facilitar la rápida inserción del país en la dinámica económica regional, se consideran tanto las alternativas del ALBA como del CAFTA y los mercados alternativos. • Al momento de la evaluación estaba en construcción un Plan Quinquenal Revolucionario cuyo fin es, entre otros, reajustar el actuar del SPAR7. • La Misión quiere destacar que cada uno de estos planes estratégicos ha tenido un énfasis diferente, pero también que hay en los tres una base de análisis compartido, que significa un proceso acumulativo de conocimientos, experiencias y perspectiva que ha permitido mantener la continuidad de ProRural. 3.2
DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN • En los últimos diez años se han aprobado diversos instrumentos jurídicos y se crearon condiciones favorables al proceso de descentralización8. Pero, a pesar de estos avances en los instrumentos, el financiamiento de las instancias locales para hacerle frente a las obligaciones establecidas en las leyes continúa siendo uno de los principales obstáculos a vencer, una tarea no cumplida; además, se encuentran los obstáculos de la tradicional resistencia institucional para trasladar responsabilidades hacia los gobiernos locales, y el bajo nivel de desconcentración administrativa9. • En los documentos de constitución de ProRural se contempla la necesidad que las instituciones del SPAR avancen en los procesos de descentralización y desconcentración para aumentar su eficacia y eficiencia. • El SPAR, como hemos señalado, está constituido por un Ministerio y seis instituciones autónomas entre ellas, especializadas y descentralizadas administrativamente; es decir, con personalidad jurídica y presupuesto propio, que funcionan con un alto nivel de centralización en su gestión. Todas tienen delegaciones fuera de Managua, pero con diferentes niveles de representación y coberturas territoriales, y con diversos grados de desconcentración administrativa. • Los organismos que componen el SPAR están organizados de forma diferente en el territorio. Algunas instituciones tienen delegaciones departamentales, como el MAGFOR. INAFOR está organizada por distritos, y el INTA por microcuencas; El IDR se organiza por regiones y ENABAS por departamentos. Otra simplemente no cuenta con delegaciones territoriales, como el FCR. 7 Como se explica en el capítulo 2.2, y conforme los términos de referencia, el alcance de la misión llega hasta el final del 2007 y por tratarse de un documento de 2008, en proceso de construcción, la Misión, toma nota, pero no lo ha incluido en la evaluación. 8 Decreto legislativo No. 45‐2006. Otros son: Reglamento del Estatuto de Autonomía de la Costa Atlántica, Reforma a la Ley de Municipios y las leyes de Régimen Presupuestario Municipal, de Transferencias Presupuestarias a los Municipios, de Participación Ciudadana, de Carrera Administrativa Municipal, de Catastro, y de Solvencia Municipal. El 17 de julio del 2006 la Asamblea Nacional aprobó la política nacional de descentralización orientada al desarrollo local. 9
Aunque la mayoría de las delegaciones departamentales y regionales de las instituciones gubernamentales participan en instancias de coordinación local, en la práctica su capacidad de responder conjuntamente a las necesidades locales ha sido tradicionalmente baja, como lo demostró la administración de la crisis provocada por el huracán Mitch, lo que dio origen a la creación de las Secretarías Departamentales o Regionales con el objetivo que esta supervisaran y coordinaran a las delegaciones territoriales de las instituciones gubernamentales presentes en los departamentos. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 21 • La coordinación territorial de las delegaciones es reciente, y los niveles de desconcentración logrados no alcanzan para una efectiva gestión presupuestaria, ni para la elaboración de planes sectoriales a nivel territorial. Esto afecta la capacidad de concertación pública‐privada para la implementación de las políticas públicas, y la adecuada participación de las delegaciones en la elaboración de los planes de desarrollo local. 3.3
TENDENCIAS EN LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL • En los años noventa, y antes, se produce a nivel mundial un descontento generalizado sobre los resultados de la cooperación, cuya expresión por décadas fue la modalidad del proyecto de desarrollo, y se comienza a cuestionar esta manera de hacer cooperación. • Los proyectos tenían características que reducían el impacto y la sostenibilidad de los resultados, respondiendo más a las prioridades de los donantes y sus políticas (cambiantes), que a una política de desarrollo del país socio. Los proyectos solían estar aislados de las instituciones, y en vez de fortalecerlas, las debilitaban, creando “estructuras de gerencia” autónomas, temporales y paralelas. La actuación al margen de la institucionalidad tenía consecuencias negativas para la sostenibilidad de los resultados una vez que los proyectos terminaban. Además, estas estructuras paralelas, no solo de gerencia pero también de seguimiento, evaluación, misiones y información, aumentaban el costo y bajaban la eficiencia de la cooperación. • Los proyectos solían tener limitaciones geográficas focalizadas en áreas relativamente pequeñas y con límites en el tiempo. Pretendían iniciar procesos de cambio que tomaban más tiempo que el mismo proyecto. Pocos proyectos tenían la duración suficiente para culminar estos procesos y en la mayoría de los casos quedaban a medio camino, con un alto nivel de fragmentación temática y geográfica, ocasionando duplicación, incoherencia y contradicción. De esta manera se dificultaba una buena coordinación entre donantes y, entre donantes y las instituciones del país. • Desde la segunda mitad de los años noventa y entrando al nuevo milenio, la comunidad de donantes y los países socios reconocieron que se requería un cambio radical, y se experimentó con proyectos “híbridos”, insertados en las políticas nacionales y en las instituciones del país socio, o sea, con un menor nivel de autonomía y mayor nivel de coherencia. En algunos casos se formaron “basket funds” y los donantes mejoraron sus niveles de coordinación, algunos optando por apoyo presupuestario, dirigido ó no dirigido, en este último caso como una contribución al presupuesto nacional del país socio. • Los nuevos conceptos encuentran su expresión en diferentes cumbres internacionales como la de Roma sobre armonización en febrero del 2003, y la de Marrakech sobre manejo por resultados en 2004. Dichos procesos culminan en la Declaración de París, firmada, en marzo de 2005, por países en vías de desarrollo y países donantes. La de París es una declaración de intenciones, pero también de compromisos, que poco a poco se convierte en la base de profundos cambios en la cooperación, y significa el punto de quiebre para el cambio de paradigmas. Además coincide con el nacimiento de ProRural. La declaración es un punto de ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 22 referencia importante para esta evaluación. Brevemente, los principios de la declaración de Paris son10: APROPIACION • El Gobierno del país socio se compromete con el establecimiento de políticas de desarrollo por medio de procesos consultivos. • El Gobierno se encarga de la traducción de estas políticas y sus correspondientes estrategias, a Presupuestos de medio plazo y anuales. • El gobierno toma el liderazgo, con la participación de los actores activos en la cooperación al desarrollo, con la sociedad civil y el sector privado. • Los donantes se comprometen a apoyar al liderazgo del Gobierno del país socio y fortalecer sus capacidades para ejercer este liderazgo. ALINEACION • Los donantes basan su cooperación en las políticas del país socio y tratan de condicionar la ayuda y el financiamiento con base a las políticas establecidas y los informes y indicadores establecidos a nivel nacional. • El Gobierno y los donantes colaboran en el establecimiento de Marco Lógico, indicadores de progreso, sistemas de monitoreo y la institucionalización de las revisiones. • Gobierno y donantes elaboran un MTEF11, un presupuestación a medio término, que permita a ambas partes claridad sobre el espacio presupuestal para un sector y así comprometerse también a mediano plazo. • El Gobierno toma medidas y se compromete con reformas para el establecimiento de sistemas y procedimientos de la gerencia y seguimiento de la cooperación que garanticen un manejo transparente y eficaz. • Los donantes evitan la creación de unidades de gestión paralelas para la gerencia de sus intervenciones y evitan la formulación de objetivos fuera de los que establecen las políticas nacionales. • Los donantes usan las capacidades locales y ambos, donantes y Gobierno, se comprometen a fortalecerlas. • El Gobierno del país socio se compromete con las reformas fiscales necesarias para aumentar la sostenibilidad de la ayuda e informa a tiempo y de manera transparente sobre el manejo del presupuesto nacional. • Ambas partes colaboran para mejorar los procedimientos de adquisición y los donantes reducen condiciones de origen ó procedencia de los bienes adquiridos. ARMONIZACION 10
Por razones de brevedad, se presenta un resumen hecho por la Misión. En uno de los anexos se agrega el texto completo. 11
Medium Term Expenditure Framework ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 23 • Los donantes simplifican sus procedimientos y se coordinan en la búsqueda de arreglos comunes para la gerencia de la cooperación. • El país Socio coordina la cooperación en búsqueda de la optimización de recursos y capacidades haciendo uso de ventajas comparativas, mientras los donantes se agrupan alrededor de temas, organizándose en torno al país líder para reducir procedimientos y costos. • Ambas partes, por medio de contratación y formación, fomentan actitudes propensas y favorables para el nuevo enfoque y los cambios que este enfoque requiere. • El país socio se compromete con el fortalecimiento de sus instituciones y el involucramiento de amplios sectores de la sociedad, mientras los donantes se comprometen para evitar el financiamiento de intervenciones fuera el presupuesto y las instituciones del país Socio ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 24 4
4.1
BREVE DESCRIPCION DE PRORURAL FORMACION DE PRORURAL • Los antecedentes de ProRural se remontan a la propuesta de Políticas y Estrategias para el Desarrollo Rural Productivo, desarrollada en Julio del 2003, la cual fue sometida, entre febrero y mayo de 2004, a consulta con el MAGFOR, INTA, INAFOR, IDR y FUNICA, así como con diversos organismos internacionales y gremios de productores. La consulta para ProRural fue llevada a todos los departamentos del país y participaron representantes municipales y de los Gobiernos autonómicos de la Costa Caribe. • El nacimiento de ProRural, en ese sentido, se da en el contexto del proceso de elaboración de las políticas y estrategias de desarrollo de carácter nacional, sectorial y territorial, que culminaron con la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, PND, el Plan Nacional de Desarrollo Operativo, PND‐O, la Política y Estrategia para el Desarrollo Rural Productivo, la Política de Desarrollo Forestal Sostenible y la Política de Descentralización. • ProRural, aglutinando a cinco instituciones del Sector Público Agropecuario Rural, SPAR12, se propuso como objetivo lograr un incremento de la producción de bienes y servicios del sector rural productivo, que contribuyeran a elevar la productividad de los principales rubros de la economía agropecuaria nacional, haciéndola, al mismo tiempo, más competitiva y ambientalmente sostenible, impulsando una participación más activa en el mercado nacional e internacional, de manera que generará mayores ingresos a los/as productores agropecuarios. • Se concibió ProRural como un proceso de largo plazo, capaz de lograr impactos sostenibles al integrar el desarrollo rural local con las políticas macroeconómicas y sectoriales, y desde una perspectiva territorial, a los actores locales y su realidad social y cultural, incluyendo los gobiernos locales. • Para su funcionamiento se propuso un enfoque integrador de las políticas, estrategias, planificación, presupuesto, seguimiento e información con carácter sectorial, que sirvieran de plataforma para el desarrollo integral del sector rural agropecuario. • El Programa debía armonizar el financiamiento externo con los planes y prioridades de desarrollo productivo, las políticas productivas y estrategias de ejecución relacionadas con el las instituciones del SPAR, coordinadas por el MAGFOR, que es la institución rectora del sector de acuerdo a lo dispuesto en la ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo13. • En junio del 2005 el Gobierno de Nicaragua, por medio de las instituciones del SPAR, y los Integrantes de la Sub Mesa de Desarrollo Rural Productivo acordaron un Plan de Acción para promover el proceso de apropiación, armonización y alineamiento en el sector rural productivo. Este plan, conocido como Plan de Acción “AAA”, se formuló para apoyar los 12
El SPAR está formado por: el Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR), el Instituto de Desarrollo Rural (IDR), el Instituto Nacional Forestal (INAFOR), el Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria (INTA) y FUNICA, a las que se agregan posteriormente el Fondo de Crédito Rural (FCR) y ENABAS. 13
Ley 290 Arto. 16 incisos d y e, Arto. 24 incisos a ‐ g y Decreto No. 36‐92, Arto. 3. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 25 procesos y resultados estratégicos en la implementación del Programa Sectorial para el Desarrollo Rural Productivo Sostenible ProRural y para que la ayuda internacional fuera más efectiva. • En septiembre del mismo año, se suscribió el Código de Conducta, CdC, cuyo objetivo era el de definir las buenas prácticas y compromisos adoptados por los firmantes para lograr un mayor nivel de coordinación, armonización y alineamiento de las acciones e intervenciones a desarrollarse en el sector rural productivo y mejorar la efectividad de la Ayuda Oficial para el Desarrollo, AOD, en el marco de políticas y estrategias nacionales y basado en principios de transparencia y eficiencia. • En el Código de Conducta se establecen las relaciones básicas comunes entre los países y agencias de cooperación que lo suscriben, por una parte, y el MAGFOR, sus instituciones adscritas (INTA e INAFOR) y el IDR, y por otra parte, para alinear el apoyo de futuros acuerdos bilaterales y multilaterales de las partes. El CdC establece que: “los firmantes… participarán activamente en el diseño, la implementación y la evaluación del enfoque sectorial con el fin de incidir conjuntamente en el desarrollo estratégico del sector productivo rural de Nicaragua. Los logros alcanzados, así como las dificultades, serán considerados como resultado del esfuerzo conjunto y corresponsabilidad de los firmantes de este Código”. La naturaleza de estos compromisos tienen carácter ético y no jurídico. • El CdC fue firmado en septiembre del 2005 por los representantes de: Suecia, Suiza (COSUDE), IICA, FAO, Banco Mundial, DED (Alemania), Finlandia, Japón, BID, FIDA, Noruega y Dinamarca. Mas adelante, entre octubre y noviembre del mismo año, se incorporaron la República Federal de Alemania y la Comisión Europea. • En Marzo del 2006 el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Secretaria Técnica de la Presidencia, el Ministerio Agropecuario y Forestal y sus instituciones adscritas (Instituto Nacional Forestal e Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria) y el Instituto de Desarrollo Rural, así como Suiza y Finlandia firmaron el Memorándum de Entendimiento para la creación del Fondo Común de ProRural. Posteriormente se agregan Dinamarca, Noruega y Suecia como firmantes. El Fondo Común es una modalidad de cooperación financiera que se constituye a través de desembolsos a una cuenta administrada por la Tesorería General de la República y permite el uso de estos fondos a libre disposición a través de una distribución desde el MAGFOR a las instituciones del SPAR. El memorando de entendimiento prevé los mecanismos para la entrada de nuevos donantes. • En 2006 se elaboró el primer plan operativo del SPAR con una preocupación por el enfoque sectorial, en un esfuerzo por integrar, no todas, pero la mayor parte de las actividades de las diferentes instituciones del SPAR. Este esfuerzo, concentrado en las unidades centrales, dejó como sus principales lecciones la necesidad de contar una estructura y presupuesto por actividades y resultados, y la utilización de una metodología que involucrara al SPAR desde los territorios, incluyendo al sector privado. • El POA 2007 mostró estos avances, aunque todavía fue débil la participación del sector privado, la discriminación de metas por departamento y la vinculación de las actividades programadas con los lineamientos y el plan estratégico del sector. • Pero el año 2007, el primero en el contexto del GRUN, ha significado para ProRural y el SPAR cambios importantes, en medio del aprendizaje de las nuevas autoridades gubernamentales ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 26 sobre la gestión pública, y los objetivos y fines con los que se diseño el ProRural, planteándose ajustes a un nuevo enfoque del sector rural, que se orienta a profundizar la atención a los más pobres, especialmente a las mujeres, y a un nuevo redimensionamiento y una coordinación de carácter más integral de las instituciones del SPAR, que destacan el liderazgo institucional sobre el enfoque sectorial, apostando a una Nicaragua rural con más desarrollo territorial, económicamente solidaria y socialmente participativa. 4.2
EL MARCO LÓGICO DE PRORURAL Y SU EVOLUCIÓN EN EL TIEMPO • El Marco Lógico de ProRural fue formulado en el año 2004 y cubre el período 2005 al 2009. En 2006 se sometió a revisión dándole un enfoque por componente en cascada, sin modificar su contenido. • En 2007 se hicieron nuevos cambios, manteniendo el Objetivo de Desarrollo del Programa, pero modificando tres de los componentes, tal como se muestra en el esquema abajo. Sin embargo el contenido de estos cambios no afectan la ejecución de 2007, aunque se registran cambios en los indicadores para el seguimiento de los componentes. • En la siguiente gráfica se presentan los componentes y los cambios que sufren. Componentes de Prorural 2005 C1: Desarrollo Forestal Sostenible C2: Servicios de Apoyo a la Producción C3: Innovación tecnológica C4: Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria C5: Infraestructura Productiva C6: Modernización Fortalecimiento institucional C7: Políticas y estrategias Componentes de Prorural 2007 C1: Desarrollo Forestal Sostenible C2: Servicios Financieros C3: Innovación tecnológica C4: Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria C5: Infraestructura Productiva C6: Producción Agroalimentaria C7: Políticas y Coordinación Territorial • El Componente 2, Servicios de Apoyo a la Producción ejecutado por el IDR hasta 2007, pasó a llamarse Servicios Financieros (así se anuncia en el Informe Sectorial 2007), para ser ejecutado por el FCR (2008) y el IDR con el nombre de Servicios Financieros. La incorporación de este nuevo actor a ProRural, el Fondo de Crédito Rural, pretende redimensionar el componente, dándole un mayor enfoque al tema del crédito y los servicios financieros. • Sin embargo, este cambio, aún cuando aparece anunciado en el informe de 2007, va a tener como escenario el año 2008. En los informes sectoriales 2006 y 2007 el componente Servicios ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 27 de Apoyo a la Producción no muestra ningún cambio en su redacción. El objetivo central del componente en ambos años “es el incremento en la capitalización de los activos físicos y financieros de las familias y agro‐negocios rurales, promoviendo el uso de tecnologías limpias y ambientalmente sostenibles”. El Informe Sectorial 2007 de ProRural, cuando analiza el comportamiento de los componentes durante 2007, continúa llamándolo Servicios de Apoyo a la Producción y no menciona al Fondo Crédito Rural en su ejecución (ni en los desafíos para el 2008), aunque incorpora cambios en los indicadores de seguimiento del componente14. • El objetivo del componente para 2008 muestra cambios tanto en el nombre como en el contenido, introduciendo nuevos elementos que no están presentes en la conceptualización del componente en 2006 y 2007 ni en los cambios en los indicadores que se registran en 2007. El nuevo objetivo del componente es el “Incremento y mejora de la capacidad organizativa, el acceso y capitalización de los activos financieros de los trabajadores y trabajadoras agrícolas, campesinos y campesinas, pequeños y medianos productores y comunidades étnicas y pueblos indígenas”. • El Componente 6, Modernización y Fortalecimiento Institucional, fue eliminado y aparece para 2008 el componente de Producción Agroalimentaria. El Componente de modernización no desaparece en la práctica, sino fue dejado como eje transversal en todos los componentes. Pero estos cambios también afectan 2008 y no 2007. El objetivo central, con el cual se analiza el comportamiento del componente durante 2006 y 200715 es “la modernización y fortalecimiento institucional del sector público y agropecuario. La estrategia en esta modernización se basa en la reorganización del aparato institucional del SPAR, de manera que permita brindar los servicios requeridos por el sector privado y sociedad civil de manera ágil, eficiente y eficaz”. • En el componente 6 el cambio es sustantivo, provocando un cambio radical de contenido. Para 2008 el componente tiene como objetivo el “Incremento de la producción agroalimentaria para garantizar la soberanía y seguridad alimentaria con énfasis en las mujeres campesinas, comunidades étnicas y pueblos indígenas”. 14
“Este componente durante el 2006 estaba conformado por dos resultados: (1) Recursos reembolsables facilitados a pequeños y mediano productores/as para incrementar la productividad y competitividad a partir del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad y (2) Recursos no reembolsables facilitados a pequeños y medianos productores/as en las zonas de influencia de los proyectos”. Informe Sectorial 2006, ProRural. Para 2007 el Informe Sectorial señala que el componente “varió su estructura de resultados, como parte de un proceso de reestructuración institucional que le permitiera desde una planificación central llevar control de los objetivos y resultados de los proyectos del IDR; como resultado de este trabajo, en el año 2007 el componente de servicios de apoyo a la producción estaba conformado por siete resultados: (1) Incrementados los ingresos netos de los PMP atendidos por el IDR; (2) Aumentado la atención a mujeres rurales por IDR con iniciativas económicas; (3) Aumentada la participación de la población extremadamente pobre en iniciativas económicas promovidas por el IDR; (4) Reducida la vulnerabilidad ambiental en que vive la población meta del IDR; (5) Aumentada la cantidad de pequeños y medianos productores que son usuarios de servicios financieros promovidas por el IDR; (6) Mejorado el acceso de mujeres productoras a servicios financieros; y (7) Promovidas y consolidadas las alianzas estratégicas para lograr mas eficiente y eficazmente el desarrollo económico rural”. 15
Los resultados de este componente, en el informe Sectorial 2007, no experimentaron cambios con respecto al 2006: “(1)MAGFOR fortalecido y modernizado con capacidad de liderar al SPAR en la elaboración y evaluación de la ejecución de la política y estrategia del sector rural productivo; (2) DGPSA, fortalecida y modernizada, prestando con efectividad los servicios de sanidad; (3) INTA fortalecida en su capacidad de acelerar la innovación tecnológica brindando directamente servicios tecnológicos y apoyando a los proveedores directos públicos y privados de servicios tecnológicos en el marco de la política nacional de innovación tecnológica; (4) Modernizada la institucionalidad y fortalecidas las capacidades de los actores públicos y privados del sector forestal, especialmente del CONAFOR e INAFOR como ejecutor de la política y estrategia de desarrollo forestal; y (5) IDR fortalecido institucionalmente y ejecutando con efectividad los programas y proyectos”. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 28 • El Componente 7, Políticas y Estrategias, fue sustituido para 2008 por el Componente de Políticas y Coordinación Territorial. Sin embargo durante 2006 y 2007 se evaluó en los informes sectoriales el componente con su contenido original. “el objetivo central del componente de Políticas es la formulación e implementación de los planes estratégicos y operativos de las instituciones del SPAR en el marco de la política y estrategia de desarrollo rural productiva sostenible. • Los cambios en la definición del componente para 2008 no parecen ser muy radicales. La nueva conceptualización del componente se plantea de la siguiente forma: “Formulación e implementación de los planes estratégicos y operativos de las instituciones del SPAR en el marco de la política y estrategia de desarrollo rural productivo sostenible”. Pero hay cambios desde 2007 de los indicadores de seguimiento, que pasaron de dos a cuatro, manteniendo los dos de 2006 y agregándole dos nuevos16. • El cuadro que sigue muestra los componentes de 2006 y 2007, y como se conceptualizan en el informe de 2007 para la ejecución en 2008. Se presentan además los cambios en los sindicadores de 2006 y 2007, los cuales aún no recogen, en su totalidad, los cambios conceptuales de los componentes. • Sin embargo, hay que anotar que en el diseño de los componentes se detectan cambios importantes en la estrategia del ProRural, tanto en los contenidos (las nuevas definiciones) como en los énfasis de los indicadores de seguimiento, que en 2006 se preocupaban más por describir los procesos, mientras en 2007 están centrados con mayor insistencia en los impactos. • Los indicadores incorporados en 2007 tienen mayor preocupación por los ingresos, las mujeres, la población más pobre, la vulnerabilidad ambiental, la participación de los más pobres en iniciativas económicas, el acceso de mayor cantidad de pobres y mujeres a los servicios financieros, la protección de la producción agropecuaria, la calidad de las semillas, el control de los insumos agropecuarios, la inocuidad de los alimentos, etc.
• En anexo presentamos un cuadro resumen elaborado a partir del Informe Sectorial de 2006 y el Informe Sectorial de 2007, en el que se recogen estos cambios.
• Además de los 7 Objetivos Específicos anteriormente señalados, en la formulación original se establecían 10 objetivos transversales, los que se muestran a continuación. Estos objetivos no se encuentra en las versión del 2007: − Mayor vinculación horizontal y vertical (agro industrialización y aglomeración) de las actividades económicas agro‐productivas en los diversos territorios rurales 16
Para el año 2006 este componente estuvo conformado por dos resultados: el 7.1 Conjunto integrado de políticas y estrategias de desarrollo agropecuario y forestal sostenible han sido formuladas, armonizadas con otras políticas publicas relevantes, oficializadas y evaluadas en su implementación a nivel nacional, 7.2 Instancias interinstitucionales de coordinación sectorial público privado‐
cooperación internacional, a nivel nacional, regional y local han sido fortalecidos y han dialogado sobre la formulación e implementación de la política y estrategia sectorial. En 2007 el componente varió su estructura de resultados, pasando de dos resultados a cuatro: (1) Conjunto integral de políticas y estrategias de desarrollo agropecuario y forestal sostenible han sido formuladas, armonizadas con otras políticas públicas relevantes, oficializadas, y evaluadas en su implementación a nivel nacional y territorial; (2) Instancias interinstitucionales de coordinación sectorial público‐privado‐ cooperación internacional, a nivel nacional, regional y local han sido fortalecidas y han dialogado sobre la formulación e implementación de la política y estrategia sectorial; (3) Se dispone de base de datos estadísticas y cartográfica actualizada, para apoyar el sistema de planificación, formulación y seguimiento de políticas y estrategias del sector ; (4) Incrementar cuantitativa y cualitativamente la producción y el consumo de alimentos entre las familias rurales empobrecidas con tenencia de tierra de 1 a 10 manzanas que han sido escogidas como beneficiarias. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 29 − Concertación de la gestión de la política de tierras. − Atención diferenciada y garantizada a las comunidades indígenas. − Diversificación de los mercados externos y modernización e incremento de la competitividad de los mercados nacionales de bienes, servicios e insumos relacionados a la agro‐producción rural − Incremento del acceso y control de mujeres a recursos y servicios agropecuarios. − Promoción de la asociatividad y la participación de los productores/as del sector agropecuario y forestal en sus propias organizaciones a nivel local y nacional. − Contribución a la reducción de la inseguridad alimentaria y nutricional de la población rural, con énfasis en los grupos vulnerables. − Contribución a la gestión ambiental en todos los niveles y reducción de vulnerabilidad ambiental ocasionada por el uso inadecuado de los recursos naturales y las formas de implementación de los sistemas de producción. − Promoción del desarrollo de los mercados financieros rurales incrementando, abaratando y facilitando el acceso de la agro‐producción a la oferta crediticia − Información y comunicación para el desarrollo de la agricultura 4.3
•
MECANISMOS DE COORDINACION Los mecanismos de coordinación entre el SPAR, la cooperación internacional y las organizaciones de productores del sector agropecuario, se llevan a cabo en diversas instancias creadas con ese propósito. −
El Gabinete de Competitividad y Producción creado por decreto ejecutivo en el año 200217; como instancia de apoyo del Presidente de la República y coordinación interinstitucional, conformado por los titulares de: MIFIC, MAGFOR, MARENA, INTUR, IDR, INPYME, INETER, INTA, INAFOR, FCR, FNI, INSS, CNZF, ENABAS e INIFOM. −
La Mesa de Producción y Competitividad, creada mediante Acuerdo Presidencial en el año 200318. Esta instancia tiene como objetivo la definición e implementación de políticas, estrategias y programas relacionados con el desarrollo productivo, el aprovechamiento adecuado de los recursos para el desarrollo económico y social del país y el establecimiento de mecanismos de seguimiento y evaluación. El Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC) actúa como Secretaría Técnica y estaba bajo la dirección del Gabinete de Competitividad y Producción. −
El Consejo Nacional Agropecuario (CONAGRO) creado en el año 199219, es el foro oficial de Coordinación y Consulta del Sector Público Agropecuario (SPAR) integrado por MAGFOR el cual lo preside, y participan el INTA, INAFOR, IDR, MARENA, MIFIC y el FCR. Este Consejo tiene como función principal apoyar y asesorar al Ministro de Agricultura y Ganadería, 17
18
19
Decreto Presidencial 64‐2002. El decreto está vigente, pero el Comité no está funcionando. No esta funcionando. Decreto Presidencial 36 – 92 Arto. 1 y 6 y 41‐2004 ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 30 actuando en su capacidad de rector de la actuación del Sector Público Agropecuario, en someter a las entidades e instancias del Gobierno que corresponda las propuestas de estrategias, políticas y regulaciones de índole sectorial agropecuaria, así como de coordinar y alinear las políticas, programas, proyectos y acciones que ejecutan las entidades del Sector Público Agropecuario. −
La Secretaría Técnica de CONAGRO20 la asume la Dirección General de Políticas del Ministerio Agropecuario Forestal (MAGFOR). −
La Sub‐Mesa del Desarrollo Rural Productivo21 instalada bajo las directrices del Gabinete de Producción y Competitividad es el mecanismo de coordinación y consulta entre sector público, sector privado, sociedad civil y la cooperación en torno a Búsqueda de la eficiencia en el uso de los recursos y esfuerzos, coherente con las estrategias nacionales y sectoriales de desarrollo, el alivio de la pobreza y los lineamientos de PRORURAL. El Comité Ejecutivo de la Sub‐Mesa es el responsable de asegurar su conducción estratégica y sus grupos de trabajo y preparar y revisar las propuestas para su aprobación. −
Los grupos de trabajo de la Sub‐Mesa, tienen la función de hacer propuestas conjuntas relativas a los temas de Planificación (Grupo 1), Plan AA&A (Grupos 2) y Fortalecimiento y Políticas (Grupos 3), procurando el consenso para su implementación. Estos grupos funcionan bajo el esquema de una coordinación conjunta (cooperación y SPAR). −
El Comité ProRural ‐ Fondo Común es una instancia para el seguimiento del mecanismo financiero “Fondo Común” y que atañe a los asuntos sectoriales como: POA ProRural, Informe de Seguimiento Sectorial, fortalecimiento institucional sectorial, desarrollo de capacidades del sector y plan de adquisiciones del sector. −
La coordinación con el sector privado se efectúa a través del Consejo Nacional de la Producción, CNP, que cuenta con diversas mesas: ganadería, maní, cadenas agrolimentarias, café, caña y productos agroindustriales, medio ambiente y forestal, pesca y acuicultura. El Consejo es la instancia de diálogo que según el Acuerdo de Funcionamiento tiene como objetivo concertar y consensuar políticas, planes, programas y acciones dirigidas a fomentar el desarrollo rural productivo del país, a través del dialogo bilateral con el sector privado y las instancias de gobiernos ligadas al sector. −
Con la mesa de ganadería se logró conformar, en el año 2007, el Consejo del Poder Ciudadano de la Ganadería, (CPCG)22, un escenario donde el sector ganadero privado coloca sus demandas como organización privada. −
Otra instancia de coordinación creada es el CPC de Participación Cooperativa23 formado por diez instituciones gubernamentales y diez federaciones, asociaciones y centrales de cooperativas que tiene como objetivo contribuir al desarrollo nacional del movimiento cooperativo. • Por parte de los donantes involucrados en ProRural, se señala que las llamadas “reuniones del viernes” eran una plataforma de comunicación funcional (aunque en principio era un 20
Decreto 41 – 2005. Art.10 Acuerdo Presidencia 71‐2003. 22
Decreto 84‐2007. 23
Decreto No. 85‐2007 21
ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 31 instrumento de intercambio interno del SPAR) y lamentan que hayan sido suspendidas. Por el contrario, las autoridades del MAGFOR consideran que estas reuniones eran de poco valor práctico, sin embargo, manifiestan apertura para crear mecanismos que faciliten la comunicación entre donantes y el SPAR. A opinión de la Misión debe acordarse un mecanismo con el fin de mejorar los canales de comunicación. • Uno de los compromisos asumidos en el CdC es el de programar Misiones Conjuntas con el objetivo de reducir los costos de transacción y el tiempo que los funcionarios públicos tienen que dedicar a atender las misiones internacionales, asegurando que los planes de misiones se programen en conjunto y reflejen en la medida de lo posible los ciclos de planificación y administración del Gobierno. • Desde el año 2005 se han efectuado tres misiones conjuntas. La primera (Septiembre 2005), tuvo como objetivo consensuar y acordar insumos brindados por la cooperación para la formulación de ProRural. La segunda y tercera misiones conjuntas (Mayo y Septiembre 2006) se efectuaron durante la fase de implementación de ProRural con el objetivo de darle seguimiento y aportar insumos para mejorar su implementación. 4.4
PLANIFICACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN • El sistema de planificación de ProRural se ha conformado progresivamente a partir de un proceso de integración de las instancias de planificación de las instituciones del SPAR, coordinadas metodológicamente por la oficina de planificación del MAGFOR. • El proceso de planificación ha estado desligado del de presupuestación, este último liderado metodológicamente por el Ministerio de Hacienda a través de las direcciones administrativas y financieras existentes en todas las instituciones del SPAR. • Para el seguimiento y la evaluación de ProRural se diseño el Sistema de Seguimiento, Evaluación y Aprendizaje del Programa, 'SISEVA', creado para contribuir a un estilo de gestión centrada en resultados y apoyar los procesos de análisis, reflexión crítica y aprendizaje de la implementación de los Componentes del ProRural. • El SISEVA es un sistema de información que tiene la finalidad de identificar en qué medida los productos, efectos e impactos obtenidos por la intervención del ProRural contribuyen a la consecución de los objetivos preestablecidos a fin de tomar las medidas correctivas necesarias. Sin embargo, por el proceso de cambios vividos en 2007 que ha incorporado nuevos indicadores, y por la ausencia de una línea de base, el principal uso que hasta hoy se le ha venido dando al SISEVA es para la rendición de cuentas ante los donantes. • La planificación se realiza sobre todo por institución y todavía no se logra una planificación de todo el sector. Los departamentos de planificación de MAGFOR, INTA, IDR y demás integrantes del SPAR tienen momentos de contacto y de coordinación, pero todavía no se definen los mecanismos que logran su total integración. • Los integrantes del Fondo Común han puesto a disponibilidad del SPAR el Fondo para el Desarrollo de Capacidades del ProRural, FODECAPRO, que pretende ofrecer asistencia técnica a partir de la demanda. Pero esta, por parte de las instituciones SPAR, ha sido tan baja, que no surgió en las entrevistas, en los documentos puestos a disposición de La Misión ni en los Términos de Referencia. De hecho, la Misión se dio cuenta de la existencia de este fondo ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 32 después de cerrar la investigación. Por tanto, la misión no dispone de criterios para pronunciarse sobre este fondo salvo la observación que el uso obviamente no ha sido lo óptimo. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 33 5
EVALUACION PRORURAL 5.1
PERTINENCIA 5.1.1
Pertinencia24 con la problemática de los beneficiarios • La evaluación ha constatado que las principales problemáticas identificadas en el diagnóstico del ProRural de 2004, sobre la realidad agropecuaria del país, no solamente eran válidas, sino que mantienen relevancia al momento de la evaluación. • La estrategia de intervención propuesta en 2005 ponía su énfasis en el desarrollo de cadenas productivas y conglomerados, que daba mayor protagonismo a los grandes productores y empresas agropecuarias nacionales y extranjeras, relegando a los pequeños productores a las actividades primarias y la producción de materia prima, y a los más empobrecidos convertidos en asalariados. • En la asignación de recursos para servicios financieros (reembolsables y no reembolsables) para la producción, no se ha podido cubrir la magnitud de la demanda de los pequeños y medianos productores, y si bien se han reorientado las políticas en esa dirección, y los instrumentos para su implementación, los recursos disponibles continúan siendo insuficientes y no están asegurados25. • La problemática del medio ambiente y en especial la situación de deterioro y degradación de los recursos forestales ameritan acciones de mayor envergadura a las propuestas desde el Componente 1, especialmente en el tema de reforestación y restauración26. • El ProRural no incorporó en su diseño estrategias específicas dirigidas a la solución de los problemas de seguridad alimentaria y pobreza de los productores agropecuarios, que permitieran asegurar, en igualdad de condiciones con los más grandes, la participación de los pequeños productores con potencial, y de los más empobrecidos, como actores centrales en la gestión del desarrollo productivo y forestal, a pesar de que ellos contribuyen con más del 50 %27 en el valor agregado de la producción agropecuaria y forestal a nivel nacional. • Las acciones en infraestructura, sanidad animal y vegetal, e innovación tecnológica, guardan, en su ejecución, el mismo perfil de los componentes anteriores, y en general continúan con las 24
La pertinencia del Programa se analiza valorando la adecuación de los objetivos del ProRural a las necesidades y prioridades de las familias rurales y de las nuevas políticas nacionales, especialmente el PPA y la estrategia de reducción de la pobreza, valorando cómo los objetivos, resultados y actividades del ProRural se vinculan en lo local, territorial y nacional, y con los grupos meta. 25
En el presupuesto multianual de gasto 2005‐2009 el monto total asignado a servicios financieros a través del componente servicios de apoyo a la producción fue de US$ 18, 800,000, pero sólo se disponía de US$ 3, 811,206, lo que generaba una brecha de US$ 14,988,794. El FCR colocó 187.03 millones de córdobas en 2007 (US$ 10 millones), que significó un 29 % más de lo colocado en 2006. En el Plan Multianual de Gastos 2005‐2009, habían 3 millones de dólares para servicios financieros. El FCR para 2007 dispuso de una cifra aproximada de 10 millones de dólares. Una suma modesta si se considera que en ese año, a junio, las microfinancieras afiliadas a ASOMIF (Asociación de Microfinancieras) habían colocado cerca de 88 millones de dólares. 26
Para esta acción se destinaron 5 millones en el presupuesto multianual, con lo que se podría reforestar unas 5,000 hectáreas en la modalidad de plantaciones forestales, cifra por demás insignificante frente a las necesidades nacionales. De acuerdo a estudios realizados por INAFOR (2007), se estima que en el país existen aproximadamente unas 3.5 millones de ha reforestables y el costo para reforestar 1 ha es de US$ 1000 en la modalidad de plantaciones y US$ 500 en plantaciones agrosilvopastoriles. Plan Nacional Forestal. INAFOR. 2008 Borrador. 27
Los pequeños y medianos productores agropecuarios y forestales de Nicaragua. CIPRES, 2006. CENAGRO III, 2001. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 34 mismas actividades que se trabajaron hasta 2006, evidenciado cambios en la intensidad y profundización de sus acciones. • La Misión considera que, en su fase inicial, la estrategia del ProRural se ajustaba menos a las demandas del sector agropecuario, ya que no tomaba en cuenta a los más pobres en sus planteamientos y en su ejecución, de manera que era poco pertinente a la problemática y prioridades de los más empobrecidos, a la estrategia nacional de reducción de la pobreza y los Objetivos de Desarrollo Del Milenio. • En el 2007, se realizaron cambios en la estrategia de intervención de ProRural, permaneciendo invariable el objetivo general, los objetivos específicos y componentes. Se diseñó el Programa Productivo Alimentario y su implementación se le asignó al MAGFOR y a ENABAS, con el apoyo de las demás instituciones del SPAR. • Estos cambios, a criterio de la Misión han contribuido a plantear desde 2007, de mejor manera, la atención a los productores agropecuarios pequeños. • La Misión pudo constatar, además, en el discurso institucional y en los talleres con productores atendidos por el SPAR, que la priorización de los más pequeños por las políticas institucionales, no ha significado el abandono de la atención a los productores nacionales medianos y grandes. • Con estos ajustes en las estrategias de ProRural, se ha iniciado un proceso de acercamiento a las prioridades de los pequeños productores y de los productores empobrecidos. Sin embargo, se considera que la magnitud de las acciones y los recursos disponibles aun siguen siendo insuficientes, comparados con la demanda existente. 5.1.2
Pertinencia con las políticas nacionales y compromisos internacionales. • Acorde a lo que se ha expresado en los párrafos anteriores, se considera que la estrategia de ProRural, de la manera como fue planteada en el diseño, era parcialmente pertinente a la realidad del agro nicaragüense, a los objetivos y prioridades nacionales planteadas en el PND, a la seguridad alimentaria, el combate a la pobreza y a las Metas de Desarrollo del Milenio. • A partir de 2008, con el componente 6 de producción agroalimentaria, que tiene mayor énfasis en el incremento de la producción agroalimentaria, la soberanía y la seguridad alimentaria con énfasis en las mujeres campesinas, comunidades étnicas y pueblos indígenas, ProRural se actualiza con las necesidades planteadas de combate a la pobreza y promoción del desarrollo con justicia y equidad. • Se amplia el alcance de la mayoría de los componentes, incrementando el número de productores en las actividades de asistencia técnica y servicios financieros y priorizando la atención a los pequeños y medianos productores, y en el caso del Bono Productivo particularmente a las mujeres. Con todos estos cambios el ProRural se posesiona mejor para responder a las prioridades nacionales y a los compromisos internaciones como las Metas de Desarrollo del Milenio • Sin embargo, la desaparición del componente de fortalecimiento institucional y su aplicación como un eje transversal a nivel de todo el SPAR, ha venido a perderle intensidad a estas actividades e invisibilizarlas. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 35 5.2
EFICACIA 5.2.1
Marco lógico, Indicadores28 y posibilidades de medición • El cumplimiento de los objetivos específicos, sus resultados y los indicadores que los evidencian, están influenciados, en primer lugar, por las circunstancias particulares que afectaron ProRural desde su nacimiento. • Hubo progreso el proceso de integración institucional, que durante el año 2006 tuvo un avance relativamente lento, y luego, el ascenso del nuevo Gobierno a partir de 2007 ha generado cambios en la redefinición, ó reordenamiento de las líneas de trabajo del ProRural, y en la importancia que se le está dando antes y después a cada una de ellas. • Los cambios en los componentes fueron hechos para “garantizar una mayor presencia y visibilidad de las nuevas líneas y ejes de políticas del PDRS a nivel de los componentes, manteniendo en la medida de lo posible el concepto sectorial identificado29”. • El Marco Lógico ha sido modificado de hecho, adaptándolo a los cambios en los componentes decididos durante 2007, aunque formalmente se mantiene vigente el mismo de 2006, ya que no se le han modificado, en lo fundamental, los indicadores de seguimiento, comprometiéndose el SPAR con los donantes para presentarlo ajustado a los nuevos cambios a finales de 2008. • A criterio de la Misión, la lentitud en la implementación del ProRural en 2005 y 2006, los cambios ocurridos en 2007 en la estructura de ProRural y las debilidades del Marco Lógico, limitan las posibilidades de medir, en este momento, el nivel de cumplimiento de los resultados del ProRural y sus impactos. • Las tendencias positivas sobre el desarrollo del sector agropecuario, manifestadas por los productores entrevistados durante la Misión y los funcionarios del SPAR, sólo pueden ser considerados como tendencias generales, que indican el surgimiento de cambios, bien o mal valorados por los productores pequeños y medianos, organizados en cooperativas y asociaciones. • Con miras a la relevancia que tiene el ML para medir la eficacia en el futuro, se ha analizado la presentación y la utilidad que tienen los indicadores de cada uno de los 7 componentes, utilizando el Marco Lógico original, con la información analizada en el Informe Sectorial 2007 (IS 2007). En anexo presentamos, comparativamente, como se plantean los componentes en el Marco Lógico original y en el Informe Sectorial 2007. • Tres cosas importantes hay que señalar de carácter general en la presentación del ML. 1. Lo primero que es que después del objetivo de cada componente, se confunden, por redacción, actividades y resultados, provocando confusión en el lector. Igual sucede con los indicadores del objetivo específico, que se presentan redactados unas veces como actividades y otras como resultados. 28
Analizar la eficacia significa valorar el cumplimiento de los objetivos específicos, apreciando la contribución de los resultados de la ejecución de ProRural en la realización de los indicadores formulados en su Marco Lógico, ML. Informe anual sectorial agropecuario y Forestal, 2007. SISEVA. MAGFOR. 29
ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 36 2. No coinciden todos los resultados señalados en el Marco Lógico, con los analizados en el Informe Sectorial de 2007. Hay cambios en el Informe Sectorial que no están en ML. 3. Lo tercero es que para la mayoría de los indicadores propuestos, no existe una línea de base, que nos permita tener un punto de referencia sobre lo que se pretendía hacer en ProRural. • De manera específica hay que destacar las diferencias entre el Marco Lógico original y el análisis presentado en el Informe Sectorial 2007, ya que entre ambos se encuentran algunas diferencias. Cuadro resumen de resultados e indicadores en el ML y el Informe Sectorial
Número de resultados del
objetivo específico
En el ML
En el IS 2007
original
Objetivos específicos de los componentes
1. Desarrollo sostenible del sector forestal propiciando el manejo
adecuado de bosques naturales, plantaciones y sistemas
agroforestales
2. Incremento de la capitalización de los activos físicos y financieros de
las familias y agronegocios rurales, promoviendo el uso de tecnologías
limpias y ambientalmente sostenibles
3. Acelerar los procesos de innovación tecnológica amigable con el
ambiente (investigación, asistencia técnica, educación) a lo largo de las
cadenas y aglomerados agroproductivos priorizados por el PND-O en
los territorios rurales
4. Cumplimiento de estándares internacionales relacionados a la
inocuidad y sanidad de los alimentos
5. Ampliación y rehabilitación de la infraestructura básica para la
producción de bienes y servicios del sector rural, en función de la
demanda expresada por los pobladores de los territorios
6. Modernización y fortalecimiento institucional del sector publico
agropecuario y forestal y de su interrelación con el sector privado
7. Formulación e implementación de los planes estratégicos y operativos
de las instituciones del SPAR en el marco de la política y estrategia de
desarrollo rural productivo sostenible
Fuente: Marco Lógico 2005 e Informe Sectorial 2007
Número de indicadores de
resultados
En el ML
En el IS 2007
original
3
3
11
10
7
7
19
15
5
5
20
15
8
8
22
18
2
1
4
5
5
4
40
23
3
4
15
12
• El Marco Lógico adolece, además, de otras limitaciones: − ProRural tiene carácter de proceso, pero sus resultados no siempre son medibles, pues tienen referencias poco claras (línea de base). − El Marco Lógico no aborda a las comunidades étnicas y los pueblos indígenas, al medio ambiente y el tema de género. Los indicadores transversales están ausentes del Marco Lógico. − El componente de fortalecimiento institucional, y su inclusión como eje transversal, debe de ser incorporado en los resultados de cada una de las instituciones del SPAR. De igual manera deben formularse indicadores para medir los avances en la coordinación y planificación común del SPAR. − A juicio de la Misión los indicadores deben reflejar suficientemente la atención para todos los temas transversales. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 37 5.2.2
Principales resultados • Sobre el avance físico en las acciones relacionadas a los componentes, se constata en el Informe Anual Sectorial Agropecuario y Forestal 2007, que se ha mantenido la información y la evaluación institucional de los siete componentes de ProRural, con algunas variantes con relación a como se presentan en el Marco Lógico. Ver al respecto el punto 5.4, Efectos. • Estas variantes hacen complejo darle seguimiento a la relación del Marco Lógico con el IS 2007. El cuadro que sigue es sólo un ejemplo del componente 1. Como se puede ver, no siempre coinciden los indicadores del Ml con los del Informe Sectorial 2007, y en algunos casos hay menos indicadores en el ML que en el Informe Sectorial 2007, y viceversa, como vimos en el cuadro de la página anterior. Esta tendencia se mantiene en todos los componentes. Comparación entre el Marco lógico original y el Informe Sectorial 2007
Marco Lógico
Resultados
Indicadores
1.1 Promover la
• Proporción de Planes
implementación de
Generales de Manejo
sistemas de
Forestal (PGMF) en
aprovechamiento
bosques naturales
forestal sostenible
supervisados
que permitan el
• Hectáreas de Bosque
aumento de las
bajo manejo Forestal (E)
áreas forestales
• Planes Generales de
existentes bajo
Manejo Aprobados (P)
manejo y el
• Áreas efectivas bajo
incremento de la
manejo forestal (P)
cobertura forestal.
1.2 Articulación de la
• Tecnologías forestales
cadena forestal
que han sido adoptadas
productiva
(E)
• Tecnologías forestales
validadas y difundidas
(P)
• Organizaciones de
productores forestales
fortalecidos (P)
1.3 Implementación de
• Número de Usuarios del
mecanismos
Sector Forestal
fiduciarios
aprovechando los
catalizadores del
recursos del FONADEFO
desarrollo sostenible
(E)
del sector forestal.
• Proporción de recursos
del FONADEFO que han
sido ejecutados
• Monto de las Iniciativas
de Incentivo Forestal
aprobadas por el Comité
Incentivos Forestales (P)
• Monto de las Iniciativas
de Inversión financiadas
por el FONADEFO (P)
Informe Sectorial 2007
Resultados
Indicadores
1.1 Promover la
• Hectáreas de Bosque
implementación de
bajo Manejo Forestal
sistemas de
aprovechamiento
forestal sostenible
que permitan el
• Tasa de recuperación
aumento de las
forestal
áreas forestales
• Planes Generales de
existentes bajo
Manejo Aprobados
manejo y el
• Áreas efectivas bajo
incremento de la
manejo forestal (
cobertura forestal
1.2 Articulación de la
• Tecnologías forestales
cadena productiva
que han sido adoptadas
forestal
• Tecnologías forestales
validadas y difundidas
1.3
Implementación de
mecanismos
fiduciarios
catalizadores del
desarrollo sostenible
del sector forestal
• Organizaciones de
productores forestales
fortalecidos
• Número de Usuarios del
Sector Forestal
aprovechando los
recursos del FONADEFO
Avances 2007
(Indicador de Efecto) 7,887
has.
(Indicador de Efecto) 13.2
(Indicador de producto)
119
(Indicador de Productos)
7,877.04 has
Efecto: 0
Producto: 5 tecnologías
validadas y difundidas
Producto: 0
Efecto: 442 beneficiarios
directos y 92,334 indirectos
•
• Monto de las Iniciativas
de Incentivo Forestal
aprobadas por el Comité
Incentivos Forestales
• Monto de las Iniciativas
de Inversión financiadas
por el FONADEFO
Producto: C$ 65,632.92 dos
iniciativas a la industria
forestal
Producto: 4,750,000
• En el Informe Sectorial 2007 se registran muchas metas alcanzadas y hasta superadas. Incluso, se puede comparar alguna información de 2006 con la de 2007, pero no tenemos idea de cual es la meta general y las posibilidades de que se alcancen en los plazos estipulados30. 30
Indicadores del informe Sectorial 2007. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 38 • Aparentemente se formuló el marco lógico del ProRural sin un análisis del marco lógico de cada proyecto. • En el POA 2007 del ProRural se ha trabajado con líneas de acción, resultados y productos pero éstos no reflejan necesariamente las actividades y los resultados de todos los proyectos analizados. Por lo tanto, el POA 2007, en algunos contextos, no parece tener una relación directa con las actividades en curso. • Los objetivos, resultados y actividades de cada proyecto no están alineados en función del marco lógico del ProRural, lo que provoca desajustes en los componentes y actividades, sin contribuir a mejorar la formulación de los indicadores del ProRural, permitiendo un nivel más concreto de resultados. • La Misión quiere destacar que el cambio de indicadores, la manera de formulación de algunos indicadores y las modificaciones del Marco Lógico, dificultan considerablemente la medición de los avances. 5.2.3
Principales obstáculos • Los distintos programas que están ubicados dentro del ProRural están dirigidos a distintos estratos sociales de la población rural. Las acciones del componente “Producción Agroalimentaria”, por ejemplo, están dirigidas casi exclusivamente a campesinos y campesinas de muy escasos recursos, y las líneas de trabajo del componente “Infraestructura Rural” están promoviendo la capitalización de familias de pequeños y medianos productores y productoras. • El enfoque de los programas es amplio. Se estima que estos programas atienden en su totalidad a más de 100.000 familias. Sin embargo, los recursos humanos que el gobierno ha contratado para atender los programas son limitados y seguirán siendo limitados aún cuando el gobierno duplique el número de técnicos en los próximos anos. La demanda es grande y el servicio es intensivo. Esto pone en peligro el rendimiento positivo de todas las líneas de acción operativa del ProRural. 5.2.4
Perspectivas o Tendencias • El gobierno ha diseñado un plan de desarrollo multianual 2007‐2012, y este plan lo está ejecutando ProRural. La continuidad de este programa y la realización de sus metas dependen de muchos factores externos, entre ellos la posibilidad de completar las exigencias financieras con fondos del presupuesto nacional y de donantes. De todos los componentes hay solo uno que hasta este momento tiene garantizado un porcentaje mayor a 50 % de la proyección hasta 2012. Se trata del componente “Infraestructura Rural”. La proyección con menos perspectivas es del componente “Desarrollo Forestal Sostenible” que tiene garantizado solamente un 21 % de sus necesidades hasta 2012. • Si no se pueden obtener en el futuro inmediato fondos para cubrir las brechas, las líneas de acción que están dirigidas hacia los pequeños y medianos productores se verán afectadas, y con ello el desarrollo de ProRural. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 39 • El PPA es el programa bandera de este gobierno. Pretende dar un impulso al desarrollo económico social de las familias campesinas más pobres. Hasta este momento es un programa de carácter social, porque no ha entrado todavía en la segunda etapa que contempla la creación de una base material, de conocimientos y organización para la capitalización de los esfuerzos de las beneficiarias. La Misión ha constatado que la posibilidad de que se transforme en un programa de desarrollo (en su segundo nivel) es posible, pero todavía existen circunstancias que tienen una influencia negativa. Entre ellas: − El acompañamiento por parte de los técnicos agropecuarios es muy irregular y no muy sistemático en la ampliación de conocimientos técnicos dentro de un sistema de manejo que es intensivo y por lo tanto complicado. − La selección de los animales entregados ha sido deficiente hasta este momento, con problemas de adaptabilidad en el territorio en el que son distribuidos, y sin cumplir siempre con estándares de calidad mínima. − No hay mucha atención para la problemática de la organización del proceso de reproducción animal. − A nivel de las beneficiarias hay poca claridad sobre la obligación de cancelar un porcentaje del bono productivo. No tienen claridad de cuanto es el porcentaje, y desconocen las consecuencias en el caso que no paguen. − Una parte considerable de las mujeres que fueron beneficiadas con el bono productivo, no se siente apoyada por su compañero, y consideran el cuido de los animales como una carga adicional a las que ya tenía − Hay falta la atención sistemática con enfoque de género, especialmente en la comunicación entre el técnico y la familia beneficiada. − El enfoque de género está limitado a la priorización de las mujeres como beneficiarias del Bono Productivo, y no incluye la sensibilización sobre el tema a la familia, especialmente a los hombres. 5.3
EFICIENCIA 5.3.1
Organización y estructura31 • Hasta 2006, la prioridad del sector era incrementar la producción agropecuaria de cara a las exportaciones, con la intención de cambiar la visión productiva prevaleciente entre los actores económicos hacia una visión empresarial, orientada hacia las necesidades del mercado, la innovación de productos y procesos, que permitieran movimientos ascendentes en la cadena de valor. • Pero, más allá de esta orientación, el SPAR funcionaba entonces con limitaciones y debilidades institucionales y de coordinación, tanto en su quehacer en el ámbito interinstitucional público, como privado. 31
Desarrollo Rural Productivo. PRORURAL Nicaragua. Documento de políticas y estrategias. Abril 2005. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 40 • La administración del SPAR en 2007 ha trabajado en la formulación una nueva Política de Desarrollo Rural Sostenible, la cual fue consultada con el Consejo Nacional de la Producción32, que da continuidad al PEDRP (Plan Estratégico de Desarrollo Rural Productivo), pero introduce nuevos enfoques y prioridades33. • La presentación del Plan Nacional de Desarrollo Humano, que incluye la visión del GRUN sobre la revolución en el agro, se encuentra en estos momentos en el proceso de consulta y de incorporación de sugerencias con las diferentes instancias de Gobierno Nacional, Regional y Municipal, así como con los productores, la sociedad civil y la cooperación internacional. • Los ajustes hechos a ProRural en 2007 que tuvieron influencia en 2007, aunque 2008 será el año de su implementación, se realizaron en tres niveles: ampliación de las instituciones participantes en la ejecución del programa sectorial, ajuste a la estructura y contenido de los componentes que conforman ProRural y ajustes a los resultados, productos y actividades. • Para posibilitar la implementación de los nuevos ejes estratégicos del GRUN, se incluyó en el SPAR al Fondo de Crédito Rural (FCR) y la Empresa Nicaragüense de Alimentos Básicos (ENABAS), para promover los servicios financieros incluyentes y de apoyo a la producción. • Se ajustaron los componentes con la nueva política de desarrollo rural sostenible (Servicios Financieros Rurales y Seguridad Alimentaria) a fin de facilitar la identificación de acciones para lograr los objetivos de la política en estas áreas. • Los cambios de estructura y políticas incrementaron la demanda de coordinación, acciones y actividades para un sector público que responde a un enfoque sectorial con poca capacidad instalada. • A lo anterior hay que destacar que se identifican diferencias entre las instituciones del SPAR en relación a la dotación de recursos y capacidad operativa, que afectan la respuesta de las acciones sectoriales, situación que se profundiza en la Costa Caribe, siendo las menos fuertes INAFOR, MAGFOR y ENABAS. • En general, la situación de las instituciones en cuanto a personal es insuficiente, y existe desmotivación por los bajos Cuadro de salarios del SPAR en el departamento de León (en córdobas/mes)
salarios, por su diferenciación en Valores y rangos de salarios de los técnicos de las instituciones del SPAR
León
rangos entre las instituciones del Institución
Promedio
Mínimo
Máximo
SPAR y los pocos recursos para INAFOR
4,094.00
3,403.00
4,785.00
MAGFOR
5,597.06
3,600.00
11,000.00
operar. INAFOR y el MAGFOR son IDR
12,800.00
4,000.00
23,000.00
las instituciones que tienen las INTA
9,449.88
8,000.00
18,500.00
peores condiciones de trabajo: FUNICA
19,195.00
18,600.00
34,000.00
infraestructura, equipos y mobiliarios de oficina deficientes, pocos medios de movilización, poco personal técnico y un nivel salarial por debajo del que devengan los técnicos en las otras instituciones del SPAR. • Los recursos asignados a delegaciones departamentales del MAG‐FOR como coordinador del SPAR son insuficientes, y los bajos salarios en comparación a otras en el mismo sector generan descontento y desmotivación. Son notorias las diferencias de salario entre cargos homólogos e instituciones. Según datos del estudio Profundización AAA en León, de Diciembre 2007, los 32
33
Consejo nacional de Producción. Ayuda Memoria No 01‐07. 9 mayo 2007. Informe Sectorial Prorural 2007. Pág. 15. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 41 técnicos del IDR, que son los que ganan más, tienen un salario promedio 212.7 % mayor que los de INAFOR, 128.7 % mayor que los del MAGFOR y 35.5 % que los del INTA. • En el informe de fortalecimiento institucional del 2007, se mencionan avances del proceso de ajuste institucional del SPAR: − En el MAGFOR la DGPSA ha sido reorganizada − El IDR ha iniciado un proceso positivo de apropiación, alineación y armonización con el ProRural, ajustando elementos de su Plan Estratégico Institucional para articularlos con el ProRural. − Se integran 2 nuevos actores ENABAS y FCR • Sin embargo, los cambios de las instituciones del SPAR no se han realizado oficialmente a través de la modificación de la ley 290 (como debe de hacerse), sino como ajustes organizativos a lo interno, para dar una mejor respuesta a las demandas del trabajo operacional, bajo el enfoque sectorial y las prioridades de las políticas dirigidas al sector. A opinión de la Misión, la adjudicación de roles y responsabilidades de las instituciones es acertado y teóricamente contribuye a la mayor eficacia del sector como un conjunto. Sin embargo, como se argumenta en este documento, es en el sentido de la coordinación y planificación conjunta que están los mayores retos para la realización del modelo y para lograr los niveles deseados de sinergia y coherencia. • Los cambios de la estructura del SPAR contribuyen a la eficacia del Prorural de cara a la integralidad del sector, sin embargo, hasta el momento es complejo visualizar si en el futuro aportará a la eficiencia. 5.3.2
Coordinación Interinstitucional • El SPAR ha venido teniendo cambios en la coordinación inter‐institucional a los diferentes niveles (central y departamental). El Informe Sectorial 2006 del Prorural en el componente 7 reporta como resultado un 100 % de avance en la organización y seguimiento de CONAGRO, el Consejo Nacional de la Producción y SMDRP, aunque no se aclara cómo es que se logra ese 100 % de cumplimiento; este porcentaje disminuye en 2007 (hay menos reuniones), aunque tampoco es posible cuantificarlo por la falta de criterios claros sobre cuantas reuniones son las se programaron o se necesitaban. • Sin embargo, aunque no se reporta en el Informe 2007 con claridad, en los territorios se pudo conocer que ha aumentado el nivel de coordinación y consultas a nivel departamental, con los gremios y las organizaciones de productores. Pero este nivel de consultas, que facilita la relación del SPAR con los productores, no retroalimenta de forma institucional la toma de decisiones nacional. • En 2007, se avanza en la creación de otras instancias de coordinación y consulta con los productores, como el Consejo del Poder Ciudadano de la Ganadería, y la creación del Comité Ambiental Sectorial, conformado por todas las instituciones del SPAR (MAGFOR coordinador, IDR, INTA, INAFOR, FCR y ENABAS) incluyendo a MARENA, y como un resultado se definieron lineamientos de políticas ambientales para el sector. • El Comité Ambiental del SPAR es reconocido por el MARENA como la instancia de coordinación del Sector Público Agropecuario Rural, teniendo 15 comisiones interinstitucionales vinculadas ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 42 al medio ambiente34. En los SPAR departamentales es una estrategia de Gobierno para llegar de una manera más efectiva al sector, coordinar las formas de intervención, apuntar hacia un mismo objetivo, una nueva forma de operar en función de llegar de manera más eficiente, desde las instituciones públicas, a los productores. • A nivel departamental la coordinación inter‐institucional obedece más a la necesidad de cumplir con las actividades de la planificación, y a dar respuesta a la problemática del sector en cada territorio, que al diseño de estructuras de coordinación e instrumentos, tal como lo señala el informe de Salas de Evaluación35, en donde se afirma que no existe una comunicación constante entre las instituciones del SPAR que facilite el seguimiento y evaluación de las intervenciones en los territorios. • En algunos SPAR departamentales se han formado y están funcionando con regularidad Juntas Directivas de cara a mejorar la coordinación inter‐institucional, en la que tienen participación instituciones del gobierno municipal, MARENA y organismos de la sociedad civil. La Misión de Evaluación, en reuniones con los SPAR departamentales encontró numerosos ejemplos de una coordinación al nivel práctico y concreto, que ha mejorado en los últimos años. • Se pudo constatar que las reuniones inter‐institucionales del SPAR a nivel del departamento se están llevando a cabo de forma regular, ya sean quincenales o mensuales, según lo ha decidido cada departamento, e inclusive se levanta acta de los acuerdos tomados. Una mejor coordinación se presenta en los territorios donde hay mayor presencia física de las instituciones del SPAR; en caso contrario, como la Costa Caribe, donde en algunas zonas hay un solo técnico para atender tres municipios distantes entre sí, mantener dicha regularidad es complejo y requeriría de mayores recursos humanos y de logística. • Basado en estas observaciones en los territorios y tomando en cuenta las deficiencias en la coordinación interinstitucional en Managua que se describen en otras partes de este informe, la Misión concluye que se logran mejores niveles de entendimiento y coordinación a nivel departamental que entre las instituciones del SPAR al nivel central. • A partir del 2007, el programa Hambre Cero ha contribuido a la coordinación del SPAR departamental, en la medida que ha propiciado una conexión en el trabajo de campo, que se ha venido extendiendo al grueso de todas las actividades del SPAR. • Los municipios presentan diferencias con el departamento en cuanto al conocimiento de los técnicos de lo que significa el SPAR y ProRural, existiendo mayor información a nivel departamental que municipal. • En la RAAN la coordinación inter‐institucional, es aún menor afirmando que no encuentran valor agregado en dichas actividades, y que existen dificultades de coordinación con el Consejo Agropecuario Regional. No obstante, durante las visitas de campo comprobamos que se realizan esfuerzos para articularse en el tema ambiental de forma conjunta con todos los actores presentes, incluyendo las alcaldías y ONGs. • Las “salas de evaluación” como parte de los mecanismos de evaluación y aprendizaje, son espacios diversos que se preparan para distintos actores que evalúan las actividades y el estado del sector agropecuario, con vistas a sugerir cambios o modificaciones en la implementación 34
35
Informe Sectorial Prorural 2007. Informe Salas de Evaluación. Abril 2008 en la pág. 7 ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 43 del programa. Las salas de evaluación son conducidas por un grupo del SPAR del nivel central y estaban contempladas a nivel departamental, pero por razones presupuestarias, se llevaron a cabo a nivel regional. En dicho proceso la participación de las instituciones del SPAR, estuvo en dependencia de la presencia institucional en los territorios. • En el nivel central se realizaron seis eventos (marzo), conducidos por el personal de la Unidad de Planeamiento Estratégico y Desarrollo Rural (UPEDR) de la Dirección General de Políticas del MAGFOR, que además de la coordinación técnica, realizó las gestiones administrativas para los eventos36. • Los aspectos de coordinación‐interinstitucional en las áreas administrativa‐financiera y el seguimiento a la ejecución presupuestaria es compleja y poco eficiente; existe un marco legal donde cada institución de forma independiente debe responder al enfoque programático del SIGFA, que administra y contabiliza la ejecución financiera del Presupuesto General de la República. Por otra parte, el Sistema Nacional de Inversión Pública, SNIP, tiene mecanismos por proyectos. Dichos sistemas afectan directamente la eficiencia del Prorural porque sus componentes son ejecutados por varias instituciones en un solo programa en contradicción con los sistemas establecidos que son por proyectos e institución. • Los aspectos de coordinación‐interinstitucional en las áreas administrativa‐financiera y el seguimiento a la ejecución presupuestaria es compleja y poco eficiente; existe un marco legal donde cada institución de forma independiente debe responder al enfoque programático del SIGFA, que administra y contabiliza la ejecución financiera del Presupuesto General de la República. Por otra parte, el Sistema Nacional de Inversión Pública, SNIP, tiene mecanismos por proyectos. Los dos sistemas, SIGFA y SNIP, dan diferentes instrucciones referente al suministro de tipos de datos, con definiciones de conceptos distintos, lo que finalmente complica hacer comparaciones y establecer una coordinación eficiente y comprensible entre las diferentes instituciones. Dicha situación influye negativamente en la eficiencia de ProRural. • A nivel interno de las instituciones se refleja una debilidad al formular la estructura programática sectorial sin tomar en cuenta lo administrativo financiero, porque hay componentes y resultados donde los sistemas no facilitan llevar control presupuestario. • Cada institución reporta internamente a su propio sistema SIAF‐MAGFOR, SIAFOR, etc., lo que genera la elaboración de múltiples reportes y duplicidad de tareas para el personal, haciendo los procesos poco eficientes. • El SPAR maneja actualmente siete sistemas (2 nacionales y 5 de cooperantes) administrativos financieros, ocho normas de adquisiciones de bienes y servicios y tres sistemas nacionales, y 16 formatos diferentes para igual número de cooperantes para la planificación y seguimiento físico‐operativo, requiriéndose la elaboración de aproximadamente 448 informes anuales37. 5.3.3
Planificación • En 2006 cada institución del SPAR realizó un plan independiente; en 2007 se llevó a cabo un primer intento de planificar de acuerdo a los componentes definidos en Prorural. La 36
37
Informe de Salas de Evaluación. Abril 2008. Evaluación del Plan AAA Sector Rural Productivo, abril 2007, página 11. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 44 experiencia tuvo debilidades porque se hizo, más que un POA sectorial, una sumatoria de las actividades de todas las instituciones. • El calendario de aprobación del presupuesto y el de la elaboración de los POAs no coincide, de manera que se elaboran supuestos al momento de planificar y después se realizan los ajustes pertinentes. • Las limitaciones de las instituciones en los territorios, tanto en cobertura territorial, como en material humano y presupuestos descentralizados, impidieron la realización de POAs departamentales en 2007. • Para el POA 2008, se integra al proceso de planificación a las instituciones del SPAR en los territorios con el objetivo de planificar en base a la demanda de la población sujeta de los servicios. Algunas de las dificultades encontradas fue la falta de personal para el área de planificación, ya que a excepción de INTA e IDR en el resto de instituciones es el mismo personal técnico de campo que asumen la responsabilidad de elaborar el plan lo que imprime restricciones para un avance eficaz y eficiente de la formulación del POA. • Para el POA 2008, se integra a las instituciones del SPAR en los territorios para la actualización de la demanda a los servicios, y planificar en base a la demanda de la población sujeta de los servicios. Algunas de las dificultades encontradas fueron: falta de personal de planificación (a excepción de INTA e IDR) en los territorios, lo que impone restricciones en el avance de la formulación, siendo los mismos técnicos que asumen esta responsabilidad. • La integración de esta demanda a los planes de 2008 es todavía insuficiente, aún así el ejercicio arrojó insumos importantes para la redefinición del quehacer del proceso programático sectorial. Otro aspecto importante de la planificación del 2008, fue apuntar hacia un POA integrado y consolidado como SPAR en cada uno de los territorios. En el cuadro a continuación una síntesis de la evolución del proceso de planificación. POA 2005
POA 2006
POA 2007
POA 2008
Presupuesto no vinculado al
POA
Presupuesto detallado a nivel de
resultados del PRORURAL
Presupuesto detallado a nivel de
actividades y productos finales
POA institucional.
Estructurado según marco lógico
sectorial
Elaborado desde los territorios y
consolidado el POA del SPAR a
nivel central
No existen líneas claras de
políticas y estrategias del sector.
Existe política y estrategia
sectorial.
Se definieron lineamientos
generales y específicos para la
planificación.
Carece de metodología previa
para el proceso de planificación.
Se consensua metodología con
unidades de planificación del
SPAR a nivel central.
Sistema de indicadores del
seguimiento físico ajustados a la
estructura de planificación.
Presupuesto detallado a nivel de
actividades y productos finales y
desagregado por territorio
Elaborado desde los territorios y
consolidado el POA del SPAR
por territorio y luego a nivel
central.
Se deberá garantizar la
correspondencia del POA a las
prioridades de la política del
sector.
Se define metodología con
delegaciones territoriales del
SPAR y gobiernos locales.
Se ajustan los resultados de
PRORURAL, de forma que sean
presupuestables y faciliten el
seguimiento a la ejecución
financiera.
Se identifica la demanda para el
sector, asegurando una mejor
participación de los beneficiarios.
Los indicadores para el
seguimiento no se corresponden
a la planificación.
Se utiliza la información de la
demanda de los beneficiarios de
las instituciones y la demanda
recogida en el proceso de
consulta de la EDRP.
Fuente: POA Sectorial 2008. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 45 • A partir de la planificación del 2008 se logra unificar a las instituciones del SPAR en un solo POA, incluyendo las estructuras departamentales para planificar según la demanda; este avance se debe en parte, a una mejor organización de los procesos de planificación, y una metodología sectorial que define en sus nuevos desafíos la integración de los POAs departamentales, y como parte de sus principios para que sea un proceso participativo. Además, ha permitido la identificación de coherencias entre las instituciones, reflejadas en las líneas de acción y los resultados; aunque todavía está a nivel programático, ha dejado experiencia en el aprendizaje del quehacer de cada institución, contribuyendo además a la visibilización del SPAR por otros actores. • Los procesos de monitoreo y evaluación han cambiado desde 2007, al igual que la aplicación del SISEVA. El monitoreo al Plan Operativo Anual (POA) 2007 fue reducido debido a cambios institucionales a nivel territorial y en las intervenciones en atención a las nuevas prioridades del GRUN, desconocimiento del POA 2007 y/o duplicidad de POA 2007 en algunas delegaciones del MAGFOR38. • Por otra parte, el informe de consultoría39 sobre el SISEVA afirma que se presentan distintos grados de avance en su implementación entre las entidades del SPAR; el control y medición de las variables e indicadores considerados en el diseño original y los informes relacionados se han generado con poca regularidad y sin mayor sistematicidad, lo que se puede verificar en los hallazgos de la auditoría 2006 del resumen de cláusulas del memorando de entendimiento y su cumplimiento que señala que “Ninguna de las instituciones del SPAR cumplió con la aplicación del SISEVA”. • Entre el personal técnico del SPAR departamental y municipal, se percibe como insuficiente la divulgación, capacitación y entrenamiento, relacionados con el diseño y la operación del SISEVA, inclusive algunos mencionaron no conocerlo. El seguimiento es llevado mediante matrices que generan información por resultados, es decir, que el M&E del Prorural hasta el momento es alimentado a nivel central y carece de la implementación de los instrumentos que faciliten la recolección de datos de campo, lo cual podría afectar la veracidad del cumplimiento de indicadores reportados en los informes. • El marco conceptual contenido en el documento base del SISEVA presenta menor desarrollo en el diseño de los instrumentos generales y específicos, comunes y particulares con los cuales se resolvería el flujo de información desde las instituciones SPAR hacia la UPEDR del MAGFOR, instancia de coordinación técnica del sistema40. • Los procesos de planificación, monitoreo y evaluación han venido evolucionando en aras de considerar las variables territoriales (demanda de la población, potencial productivo de las zonas, etc.), e integrar y dar seguimiento a un POA estructurado como sector, no obstante, la eficiencia del proceso se ve afectado por diversos factores como: aprobación tardía del Presupuesto General de la República, pocos avances en la aplicación del SISEVA, diversa presencia territorial de las instituciones del SPAR (departamental, regional, distrital), limitados recursos financieros y poco personal. 38
39
40
Informe Salas de Evaluación. Abril 2008. Fajardo, 2008. Informe Consultoría SISEVA. Fajardo R. Abril 2008. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 46 5.3.4
Uso de Medios • El presupuesto General de la República es aprobado, normalmente, en el primer trimestre del año, lo que acarrea que el POA y como consecuencia el PAC (Plan Anual de Compras), que se elaboran al final del año anterior, se trabajen sin el presupuesto aprobado; luego de la aprobación de presupuesto, se reacomodan el POA y el PAC (por institución) respectivamente. Como resultado, hay una disminución de la eficiencia del proceso de planificación en cada institución del SPAR. • Algunas de las causas de los retrasos se deben a la aprobación tardía de Ley Anual del Presupuesto. Si bien la ley establece que en caso que no se apruebe el presupuesto a finales de año, se tomarán las cifras del presupuesto del año anterior, para no atrasar la ejecución, la realidad es que el traslado de fondos por parte del MHCP a los entes estatales sufre una restricción, limitándose a gastos corrientes mientras no se aprueba el presupuesto. • Hay dificultad para poder cumplir con los planes, lo anterior se refleja en sub‐ejecución por que se desestiman algunas actividades al no tener los fondos disponibles. La ejecución del presupuesto del SPAR ha sido del 85,74 % en el 2006, y 91.74 % en 2007, reflejando un incremento del 6 % en la eficacia de la ejecución de su POA. Sin embargo, a finales de abril y a inicios de mayo de 2008 se estaba rechazando toda solicitud de desembolso que se hace a través del Fondo Común, ya que aunque hay disponibilidad presupuestaria, no hay disponibilidad financiera en las cuentas. • Los resultados de la auditoría 2006 al 31 de diciembre del ProRural, en el cuadro Estado de Fuentes y Usos de los fondos, nos muestra que se transfirieron US$ 11,2 millones de dólares al SPAR distribuidos por institución de la siguiente manera: MAGFOR US$ 3.6, INTA US$ 5.1, INAFOR US$ 1.5, IDR US$ 0.1 y FUNICA US$ 0.8. De los cuales la mayoría corresponden a transferencias provenientes de Fondo Común US$ 6.1 millones de dólares; AIF US$ 2.2, préstamos por pagar US$ 1.7 y FIDA US$ 1.0, más aportes locales e intereses. En relación al uso de los fondos US$ 4.3 millones de dólares corresponden al rubro salarios del SPAR; cabe mencionar que el INTA usó el 75 % de los fondos recibidos en salarios, equivalentes a US$ 3.3 millones de dólares, y el MAGFOR el 25 %, que corresponden a US$ 0.9 millones. Los rubros que siguen en importancia de usos son los costos de operación US$ 1.6 e insumos agrícolas US$ 0.94. • Han habido avances desde el 2006 a la fecha a fin de promover la transparencia, la economía y la eficiencia en el uso de los fondos públicos, tales como: − Constitución de la Unidad de Adquisiciones en el MAGFOR, INTA e INAFOR dependiendo jerárquicamente de la máxima autoridad de la institución. En el MAGFOR está constituida como una División. − 83% del personal de las unidades de adquisiciones del SPAR ha sido integrado a la planilla del Estado. − Publicación en el portal del SISCAE (Sistema de Compras del Estado) de los planes de adquisición, las convocatorias, documentos de licitación y adjudicación41. 41
Informe Consultoría Situación Actual de las UCA del SPAR. Obregón Sherly. Junio 2008. Las compras y contrataciones en Nicaragua tienen su base legal en la Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario (Ley 550), la Ley de Contrataciones del Estado ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 47 •
En relación al cumplimiento de las Cláusulas Contractuales de Carácter Contable y Financiero derivados de los Convenios de Financiamiento, Memorando de Entendimiento, Código de Conducta, Manual de Operaciones y Acuerdo Subsidiario, la auditoría 2006 señala que el MAGFOR ha cumplido con la implementación de Acuerdos en el uso de los fondos transferidos para los propósitos del proyecto, así como mantener un Comité de Coordinación, plan de implementación anual e informes. •
Del monto total con financiamiento en el 2007, el 62 % provienen de recursos externos ya sean estos en calidad de préstamos o donación y el 38 % son recursos nacionales, ver cuadro a continuación. Fuentes de financiamiento SPAR (en US dólares)
Fuentes de Financiamiento
Rentas Tesoro
Rentas con destino específico
Préstamos Externos
Donaciones Externas
Total
Fuente: MAGFOR
Ejecución
2007
33,177.00
0.00
2,790.00
52,071.00
88,038.00
Actualizado
2008
31,122.00
0.00
12,478.00
54,129.00
97,729.00
2009
45,788.00
277.00
0.00
62,061.00
108,126.00
Demanda
2010
2011
50,554.00
55,570.00
317.00
365.00
0.00
0.00
210,945.00
218,523.00
261,816.00
274,458.00
2012
61,112.00
419.00
0.00
225,290.00
286,821.00
Total
Demanda
213,024.00
1,378.00
0.00
716,819.00
931,221.00
• En el presupuesto General de la República, mediante la Ley 615, le fue aprobado al MAGFOR y los Entes Adscritos y descentralizados un techo anual para 2007 de C$ 1,076.4 millones de córdobas, correspondiendo al MAGFOR un monto total anual de C$ 779.4 millones de córdobas que representan el 72 %, INTA un total de C$ 202,4 millones con el 19 % al INAFOR un total de C$ 94.6 millones de córdobas correspondiente al 9 %. • La distribución por tipo de gastos corriente e inversión pública en el cuadro a continuación. Desglose por tipo de gasto, Institución y fuente de financiamiento en 2007 (en millones de córdobas)
CONCEPTOS
1- Gasto Corriente,
1.1- Rentas del Tesoro
1.2- Rentas con Destino Específico
1.3 Fondo Común (Donación)
2- Presupuesto de Inversión Pública
2.1- Recursos Ordinarios
2.1.1- Tesoro
2.2- Recursos Externos
2.2.1- Préstamos
2.2.2- Donaciones
3 – Otros Gastos de Capital
3.1 – Rec. Tesoro.
3.1.1 – Renta con destino Específico
TOTALES (1+2+3)
%
MAGFOR
145,8
54,0
65,2
26,6
461,4
25,3
25,3
436,1
85,7
350,4
172,1
171,1
1,0
779,3
72.0
INTA
INAFOR
51,1
51,1
0,0
31,1
31,1
151,4
14,5
14,5
136,9
72,6
64,3
63,5
2,1
2,1
61,4
7,0
54,4
202,5
19.0
94,6
9.0
TOTALES
228,0
136,2
65,2
26,6
676,3
41,9
41,9
634,4
165,3
469,1
172,1
171,1
1,0
1,076,4
100.0
(Ley 323), que entró en vigencia en Enero del año dos mil y para las adquisiciones de los Municipios, la Ley de Contrataciones Municipales (Ley 622), vigente desde el 2007. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 48 Fuente: Informe de gestión 2007. MAG‐FOR. 5.4
EFECTOS • En el diseño inicial de ProRural se consideró, que la reducción de la pobreza y la seguridad alimentaria, por su carácter multidimensional, correspondían de manera conjunta al sector público y privado, además, un tema de amplia participación ciudadana; que su contribución en estos aspectos sería de forma indirecta, con acciones encaminadas al logro de las metas globales del programa, y que sus efectos e impactos en la seguridad alimentaria y la situación de pobreza se realizaría a través de los diferentes componentes de ProRural42. • De hecho, en el 2006 y 200743 a través de los diferentes componentes de ProRural se entregaron servicios de asistencia técnica y bienes productivos a un número importante de pequeños y medianos productores en las zonas rurales; y a pobladores de las zonas urbanas y semi urbanas del país, con potencial para emprender algún tipo de actividad empresarial agropecuaria. Los logros más importantes por componente fueron44: • En el componente Desarrollo Forestal Sostenible ejecutado por el INAFOR, se destacan los siguientes productos: −
La aprobación de más de 400 planes generales de manejo y aprovechamiento forestal. −
La realización en el inventario forestal nacional el cual al finalizar 2007 tenía un avance del 60 %. −
La capacitación de 311 personas sobre aspectos técnicos, administrativos y legales de la legislación forestal. −
La promoción de 8 asociaciones forestales comunitarias con el fin de mejorar las capacidades locales en la administración de sus recursos forestales, en la RAAN y RAAS. −
Se implementó el sistema de supervisión de aprovechamiento forestal (2,884 inspecciones industriales, camiones, áreas de pre y post aprovechamiento). −
En cuanto a planes de manejo y ordenamiento forestal se cuenta con 7,877 hectáreas efectivas bajo manejo forestal; se promocionó el manejo de sistemas productivos sostenibles de productos forestales (275 solicitudes de planes de aprovechamiento); se iniciaron 11 proyectos de forestería comunitaria; se implementó un plan de manejo forestal sostenible del bosque latifoliado del municipio de El Castillo, Río San Juan; se elaboraron 2 planes de ordenamiento forestal con 126,390 hectáreas en San Francisco Libre y en Nueva Segovia y se inició el plan maestro sobre el manejo forestal para la prevención de desastres en la región del Pacífico de Nicaragua (5 convenios de cooperación firmados con las alcaldías, 9 comunidades seleccionadas para ser beneficiadas). 42
En el documento de diseño de PRORURAL se señala que el efecto mayor sobre la reducción de la pobreza y la seguridad alimentaria se concentrará en los componentes: Innovación Tecnológica, Desarrollo Forestal Sostenible, Servicios de Apoyo a la Producción, e Inversiones en Infraestructura. (PRORURAL, 2005, pag. 88) 43
Un buen numero de las acciones presentadas en los informes anuales de ProRural 2006 y 2007 se venían ejecutando desde 2005, a través de los planes operativos de cada una de las instituciones. 44
Cuando es posible se compara un año con otro. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 49 −
En el 2006 se realizó la apertura de 5 Campañas de Prevención y Control de Incendios Forestales en coordinación con diferentes instituciones, en los municipios de Wiwilí, San Fernando, Condega, León, RAAN y RAAS, y en el 2007 se diseñó e implementó la Estrategia Nacional de Protección Forestal (6 campañas y monitoreo de incendios forestales). Durante el I Semestre de 2007 ocurrieron 1,267 incendios forestales, lo que equivale a una reducción del 50 % en la incidencia de incendios forestales en Nueva Segovia, con relación al mismo período de 2006. −
Se estableció el programa de Investigación del centro de mejoramiento genético: evaluación de 12 ensayos de procedencia / progenie y conversión de rodales en huertos semilleros; se identificaron 120 hectáreas de fuentes productoras, 34 fuentes semilleras a nivel nacional, aptas para el manejo y producción de semillas forestales; se establecieron 3 ensayos de procedencia en 4 parcelas demostrativas; se rehabilitaron y pusieron en funcionamiento áreas de producción de plántulas y materiales vegetativos; se identificaron y restauraron áreas productoras de semilla forestal, con sus respectivos planes de manejo y convenios formalizados; se desarrollaron 6 líneas de investigación en materia genética forestal; y se produjeron 196 kilogramos de semillas forestales. −
Se elaboró la Estrategia de funcionamiento del Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (FONADEFO), y se implementó en un 50 %; se financiaron 6 Proyectos con un monto de 3.2 millones de córdobas, 2 iniciativas de incentivo a la industria forestal con C$ 65,732.92, aprobadas por el Comité de Incentivos, y otras Iniciativas de Inversión financiadas por el FONADEFO con un monto de C$ 4,750,000. • En el componente Servicios de Apoyo a la producción ejecutado por el IDR se obtuvieron los siguientes productos: −
Unas 4,900 familias rurales fueron beneficiadas con financiamiento para planes de negocios (25 % campesinos de subsistencia, 50 % de pequeños productores para mercados, 25 % microempresarios); 1500 personas (hombres y mujeres) de las zonas de intervención de PRODESEC fueron atendidos con créditos; 40,000 pequeños y medianos productores beneficiados con insumos en Ocotal, León, Jinotega, Matagalpa, Muy Muy, Chontales, Zelaya y Nandaime. −
1,475 productores capacitados en aspectos productivos y organizativos, en 67 eventos efectuados en los municipios de San Pedro de Lovago, Nueva Guinea, La Concha, Somotillo y Tisma. −
45 Cooperativas POLDES, 2 organizaciones y 1 Institución han presentado todos los requerimientos sobre fertilización y unos 525 productores contratan los servicios ofrecidos por POLDES para elaborar lagunetas en Ocotal, Muy Muy, Matagalpa, León, Jinotega y Chontales. −
Recuperación del 63.1 % de las donaciones monetizadas recibidas en el año 2005. De 51.3 C$ millones de córdobas se recuperaron CS$ 32.4 córdobas. −
Se inicio la ejecución de 116 proyectos de apoyo a la competitividad ejecutados por PMPR para 19,135 familias; se financiaron 60 propuestas de proyectos a los 520 familias productoras para su incorporación en las cadenas productivas; se ejecutaron planes de ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 50 formación para el empleo en León, Managua, Carazo y Estelí; 41 planes de negocio y 9 de empleo con actividades ambientales. −
Se fortaleció el sistema de crédito no formal en el departamento de Rivas, mediante el fortalecimiento de Cinco IFI’s, −
Se ha incrementado en forma sostenible la capacidad productiva de 1,569 familias de pequeños ganaderos que han recibido hatos, mediante unas 17,903 visitas de asistencia técnica. −
Se ha aumentada la participación de la población extremadamente pobre, especialmente mujeres, en iniciativas económicas promovidas por el IDR mediante: el financiamiento de 8 proyectos de inversión productiva a grupos de jóvenes y mujeres; la implementación de proyectos de formación ocupacional para los 243 jóvenes (60 mujeres y 183 hombres); y 174 iniciativas para 3,335 familias, con un monto de US$3,335,000.00. −
Para reducir la vulnerabilidad ambiental en que vive la población meta del IDR se financiaron 12 propuestas de proyectos que incluyen mecanismos de participación ciudadana de 300 familias en Rivas. 201 Iniciativas económicas promovidas por el IDR que incluyen aspectos de manejo ambiental, y se ha llegado a 23,089 personas que participan en las iniciativas económicas del IDR con aspectos de manejo ambiental. −
Además se implemento 1 Programa de Educación Ambiental en el sector formal, e informal en Rivas. Se integraron 20 centros educativos, se ejecutaron 138 Planes de Negocios/Empleo con actividades ambientales incorporadas y en ejecución, y se elaboraron 807 diagnósticos sobre la situación ambiental a fincas de 840 familias beneficiadas por el programa. Para aumentar la capacidad productiva pecuaria de los pequeños y medianos productores se financió la elaboración de 15 documentos de proyectos, 5 proyectos presentados al comité con posibilidad de financiamiento con fondos de contravalor, 5 proyectos en ejecución bajo control sistemático y técnico; 13 mil toneladas métricas de fertilizantes fueron entregados a los POLDES, para su distribución en 9 ADTs. Se financió la adquisición de semovientes con alto grado de encastamiento, beneficiando a 28 productores ganaderos; la construcción de salas de ordeño, fomentando el ordeño limpio, beneficiando a 61 productores; la compra de terneros de desarrollo y engorde beneficiado a 36 productores; la construcción y mejoramiento de cercas, galeras, corrales, comedores, bebederos, abrevaderos, sistemas de riego, silos, cosechas de agua, entre otros. 47 productores fueron beneficiados con la adquisición de maquinaria y equipos compuestos por picadoras de pastos, bombas de riego, equipo de ordeño, silos, cosechadoras, entre otros. Se otorgaron 91 créditos para la compra de 61 unidades de sementales equinos. 61 productores beneficiados con recursos financieros. Financiamiento de negocios rurales, para beneficiar 1,600 familias (26 IFI’s). −
Unas 5,561 familias productoras han mejorado su acceso a los servicios financieros −
Con el propósito de promover y consolidar alianzas estratégicas para lograr más eficiente y eficazmente el desarrollo económico, se apoyó el fortalecimiento técnico y administrativo para 1 cooperativa de ahorro y crédito rural, 2 asociaciones, 3 cooperativas agropecuarias y 3 equipos técnicos municipales; se apoyó la elaboración de 3 planes estratégicos participativos; se establecieron 8 alianzas estratégicas con seis Cooperativas y dos micro financieras en los municipios de Pueblo Nuevo y Estelí, Ciudad Darío, Somotillo, La ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 51 Concha, Tisma, Masaya, Sauce; se apoyó la creación y el fortalecimiento de asociaciones de pobladores mediante la creación de 12 fondos municipales descentralizados para apoyar macro proyectos; se establecieron 17 Alianzas Estratégicas con actores locales. Con 44 Organismos presentes en el territorio se están realizando acciones en conjunto. • En el componente Infraestructura Rural ejecutado por el IDR, se obtuvieron los siguientes resultados: −
Para mejorar el acceso vial terrestre de los productores a los mercados de interés para la producción rural de bienes y servicios y a otros servicios de carácter socio productivo se rehabilitaron 1,054 kilómetros de caminos con sus puentes y vados. −
Se equipó el laboratorio veterinario del municipio de nueva Guinea (PARA‐DC), se financió la adquisición de tres cisternas (PARA‐DC) y 5 plantas procesadoras en Nueva Guinea, El Almendro, Muelle de los Bueyes y Villa Sandino; y dos obras de infraestructura productiva fueron mejoradas. −
En el 2007, se facilitó el establecimiento de 43 Centros de Acopio y Transformación, 18 Plantas Agroindustriales; la instalación de 491 salas de ordeño a unidades ganaderas; la instalación de 187 sistemas de riego que mejoran sustantivamente los rendimientos y el uso del recurso agua. −
Unas 10,800 personas han sido beneficiarios directos de las inversiones en Infraestructura Pública en apoyo a la producción. • En el componente Innovación Tecnológica ejecutado por el INTA y FUNICA, se obtuvieron los siguientes productos: −
Se generaron unas 40 tecnologías con base a la demanda de mercados interno y externo en diferentes rubros; se han transferido 6 tecnologías en manejo integrado de cultivos, se ejecutaron siete proyectos para la generación de tecnologías y conocimientos, demandados por productores y el mercado (FUNICA); −
Se implementaron mecanismos competitivos efectivos para el aprovechamiento de las capacidades de investigación e innovación del SINTAR (FUNICA), 2 iniciativas orientadas a la promoción y fomento de mercados de tecnologías y servicios: 7 orientadas a tecnologías establecidas y 3 orientadas a tecnologías emergentes (FUNICA). −
En el 2007 unos 29,520 Productores y productoras fueron atendidos con asistencia técnica pública (21,040 bajo el enfoque de cuencas, 6,480 en zonas de amortiguamiento y frontera agrícola y 2,000 en asistencia técnica colaborativa); se brindo asistencia técnica cofinanciado (ATP2) a 4,810 productores y productoras en los principales conglomerados productivos; se difundieron alternativas tecnológicas en temas de manejo y conservación de suelos, agua y agroforestería, MIP, cultivos diversos, granos básicos, producción animal, post‐cosecha y desarrollo de mercados. −
Se difundieron 10 tecnologías sobre MIP, producción animal, semillas mejoradas, post‐
cosecha, desarrollo de mercados; 4,200 usuarios accedieron a servicios técnicos orientados a mejorar su competitividad y vinculación a mercados (FUNICA), de ellas 27.8 % mujeres en León y Chinandega. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 52 −
Para mejorar la disponibilidad de semilla básica y mejorada: se produjo semilla certificada para 125 hectáreas de granos básicos, 24,5 hectáreas de raíces y tubérculos, 4 hectáreas de hortalizas, 57 hectáreas de gramíneas y 18 hectáreas cacao y coco. −
699 productores fueron capacitados en producción de semillas. Se establecieron 168 hectáreas para la producción de semilla básica y registrada de granos básicos; 170 hectáreas para la producción de semilla básica y registrada de oleaginosas, pasto, frutas, hortalizas, raíces y tubérculos. Se fortalecieron las capacidades técnicas de productores y productoras, se conformó la empresa productora de semilla y se fortaleció la capacidad técnica a 99 técnicos extensionistas. −
En el marco del proceso de implementación de la certificación a proveedores de SAT: se aprobaron las normas técnicas 25001‐06 de los SATAF de oferentes individuales y 25002‐
06 de SAT AF para empresas y organizaciones; se han trabajado diferentes herramientas a utilizarse durante el proceso de certificación, el cual dio inicio en el año 2007. −
7 proveedores de servicio de asistencia técnica (SAT) fueron registrados y certificados con sus 7 guías tecnológicas; 83 producciones y transmisiones de radio revistas educativas; 258 publicaciones en prensa; 52 conferencias de prensa; 1 suplemento; 9 vídeos; 24 informaciones en web; entre otros. Además se ha fomentado la organización empresarial de 10 grupos para facilitar la organización de empresarial de grupos de productores y productoras. −
Para el acceso de los productores y productoras (organizados o individuales) a los mercados de insumos, productos y servicios financieros, tecnología de cosecha, post‐
cosecha, comercialización y organización formal con visión empresarial, el INTA y FUNICA facilitaron unos 900 contactos comerciales; se disponen de tres estudios de mercado sobre rubros priorizados; se fortalecieron las capacidades y habilidades de técnicos y productores y empresas en aspectos de organización y desarrollo empresarial, a través de 87 eventos de capacitación (25 a técnicos y 62 eventos a productores); se facilitó la realización de estudios de mercados en rubros priorizados; se realizaron Sondeos Rápidos Participativos de Mercados por Especialistas PYDM y se divulgaron entre los técnicos los informes de post‐cosecha y desarrollo de mercado. • En el componente sanidad agropecuaria e inocuidad agropecuaria ejecutado por la DGPSA/MAGFOR, se obtuvieron los siguientes productos: −
Para lograr que la producción agrícola nacional este protegida de plagas y enfermedades: se implementaron los subsistemas de vigilancia de plagas y enfermedades de origen vegetal; el de vigilancia epidemiológica y control de enfermedades y se dispone de un registro genealógico y de un programa de inseminación artificial en ganadería bovina y suministro de reproductores porcinos. −
En el 2007 unos 3,297 técnicos y productores fueron capacitados en la vigilancia de plagas, se estableció el sistema de vigilancia y campañas fitosanitarias en 2,434,714 hectáreas a nivel nacional; unas 48,000 hectáreas fueron declaradas libres mosca de la fruta ante OIE y OMC; y se emitieron 19,918 permisos fitosanitarios de importación. Además se realizaron unas 151,348 inspecciones fitosanitarias a importaciones agropecuarias y no agropecuarias en los puestos de Cuarentena ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 53 −
Para garantizar semilla de buena calidad se estableció el Sistema de Registro y Certificación de semillas, se avaló la exportación e importación de 1,839,325 millones de kilogramos de semillas (12,254 TM de Semilla Certificada), y 11,150 TM en granos básicos, maní, yuca, hortalizas, pastos y papa. Se inscribieron 2,759 productores de semillas. −
31,670 certificados fito‐zoosanitarios emitidos a productos exportados, correspondientes a 204,305 TM. −
69 operadores de producción ecológica registrados. Unas 987 fincas de productores que implementan BPA y Trazabilidad −
Para garantizar la producción de carne bovina nacional bajo el sistema nacional de rastreabilidad, se implemento un sistema de rastreabilidad bovina e inocuidad agroalimentaria, integrándose en este proceso 6,162 fincas ganaderas. Se han incorporado al sistema de rastreabilidad bovina 1,059 Fincas que aplican mejoramiento genético −
Se implementaron buenas prácticas de manejo y sistema de sanitisación (SSOP) en 8 plantas procesadoras de lácteos; 135,375 cerdos vacunados contra el cólera porcino, 300 cerdos entregados para mejoramiento genético. 843 fincas certificadas libres de TB y B (Chontales 374; RAAS 328; Río San Juan 141); 49,295 inspecciones a productos de origen animal en los puestos de entrada y salida al país. −
Para el registro y control de la calidad de los insumos agropecuarios se ejecutó un programa de registro, control y análisis de insumos y productos agropecuarios, productos agroindustriales y acuícolas; se estableció un sistema de información sobre sanidad e inocuidad funcionando en su primera fase; 5,737 plaguicidas y fertilizantes y 2,214 productos veterinarios fueron controlados y certificados; y 250 establecimientos que garantizan insumos registrados, certificados e inspeccionados. 1,297 personas capacitadas sobre las normativas de insumos agropecuarios. −
Se certificó bajo el sistema HACCP a 12 empresas pesqueras y se mantuvo bajo HACCP a 4 plantas procesadoras avícolas y 4 de productos cárnicos y en el 2007 a 54 plantas procesadoras de alimentos certificadas en BPM, POES, HACCP. • En el componente modernización y fortalecimiento institucional ejecutados por todas las instituciones del SPAR se alcanzaron los siguientes productos. −
El MAGFOR para modernizar y fortalecer sus capacidades de liderazgo en la elaboración y evaluación de la ejecución de la política y estrategia del sector rural productivo: ƒ Revisó y ajustó la Política de Recursos Humanos y ejecutó un Plan de Capacitación integral; se implementó el manual de compra por cotización, manual de organización y funciones, y se implementó el sistema de programación y seguimiento de compras; se mejoró el sistema de informática; 10 delegaciones accedieron a Internet (informática); se integró el sistema administrativo financiero, adquisiciones y SISAF. Se diseñó e implementó el SISEVA (UPEDR); se diseñaron y validaron metodologías para formular y dar seguimiento y evaluar políticas y estrategias, se constituyó y está operando la División de Planificación Sectorial (UPEDR). ƒ Se constituyó y está operando la Unidad de Gestión Ambiental (UGA). ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 54 ƒ Se dispone de metodología y POAs territoriales del PRORURAL para el 2007. (UPEDR) y se fortaleció la Unidad de Comunicación y Divulgación. ƒ Gremios de productores, entidades de planificación públicas y privadas tienen acceso a la información cartográfica digital del MAG‐FOR para fines de planificación. UPEDR ƒ Se actualiza base de datos de información productiva, social y biofísica. Metodología de Desarrollo de las estructuras territoriales para el seguimiento en la implementación de las políticas y estrategias agropecuarias y forestales a nivel de las diferentes delegaciones departamentales ƒ En el 2007 se capacitó a 85 técnicos de las delegaciones departamentales en temas de apoyo para la realización de las actividades del sector público agropecuario. ƒ Se ejecutan programas de apoyo a las organizaciones locales (comercialización, emergencia, riego, libra x libra, FONDEAGRO). Se dispone de una estrategia ante el fenómeno de la niña para 2,260 familias de pequeños y medianos productores de café en la cuenca del lago de APANAS, y 113 técnicos del MAGFOR fueron capacitados en diferentes temáticas. ƒ Con FONDEAGRO se consolidó la Red de Promotores de Matagalpa y Jinotega con 433 promotores. ƒ Atención a 155,794 pequeños productores a través del Programa Agroalimentaria de Semilla Certificada/Apta para atender 192,074 manzanas de granos básicos. ƒ Se facilitó crédito oportuno para capitalización, innovación y mantenimiento de cultivos, a 6,000 PMP (FONDEAGRO en Matagalpa, Jinotega) con 6 organizaciones coejecutoras; ƒ 1000 (un mil) productores en el programa de fortalecimiento a la gestión productiva y comercial a Centros de Acopio de leche, Cooperativa Cacaotera y Cooperativas cafetaleras. (FONDEAGRO). Se elaboró y divulgó 1 (un) documento sobre pronósticos de cosecha y recomendaciones para siembra; 5 espacios de diálogo fortalecidos a nivel territorial (CONAGRO, CDD, CDM, entre otros). −
La DGPSA, para su fortalecimiento y modernización y para prestar con mayor efectividad los servicios de sanidad en el período 2006‐2007 obtuvo los siguientes productos: ƒ En el 2006 diseñó e implementó un plan de recursos humanos en áreas estratégicas, elaboró un sistema de tarifas actualizado, divulgó los servicios que presta, actualizó el marco regulatorio; estableció el sistema de procedimiento ambiental para la prestación y sanidad agropecuaria. ƒ En el 2007 en la DGPSA diseño e implementó un plan de fortalecimiento de los recursos humanos; actualizó y divulgó el marco jurídico y servicios de la DGPSA; actualizó, ordenó y publicó el Compendio de Normas Técnica sanitarias; ha facilitado a los usuarios y técnicos de la DGPSA información de los servicios brindados; fortaleció las capacidades de los técnicos de la DGPSA en temas relevantes; elaboró los manuales de procedimientos, guías, y formularios de los diferentes Departamentos de cada Dirección. Se han creado las bases para implementar el sistema de procedimientos ambientales. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 55 −
El INTA ha fortalecido sus capacidades mediante los siguientes productos: ƒ Fortaleció las capacidades científico‐técnicas de la Dirección de Investigación con la construcción del laboratorio de biotecnología, dotación de medios, equipos e insumos. ƒ Se han elaborado tres estudios de aceptabilidad, dos de adopción y una evaluación sobre calidad de los servicios de asistencia técnica; se sistematizaron y divulgaron los resultados del estudio sobre la aplicación de género en la extensión agropecuaria. ƒ En el 2007 se dotó de equipos a 4 laboratorios de biotecnología, ciencia de los alimentos, fitopatología y cultivos de tejidos ƒ Se repararon los equipo de riego del CEO (Posoltega), se construyó el pozo e instaló el equipo de bombeo en el CNIAB, se rehabilitó el sistema de riego del CEVAS, los túneles para San José de Las Latas y materiales de extensión para 8 oficinas de extensión (Las Segovias y Centro Norte); 3 oficinas fueron reparadas en 3 centros experimentales, 3 laboratorios, 2 oficinas de extensión, 3 cercas perimetrales, 3 invernaderos, 2 bodegas y un patio de secado. ƒ Se preparó 1 documento sobre análisis económicos de áreas de validación, actualizada una base de datos georeferenciada; 1 documento de sistematización de los resultados de la aplicación del enfoque de género en la innovación tecnológica. −
El INAFOR para su consolidación institucional y ejecutar la Política de Desarrollo Forestal y Ley de Conservación, Fomento y Desarrollo Sostenible del sector forestal Número 462 ha realizado los siguientes productos: ƒ En el 2006, se fortaleció el Sistema Nacional de Administración Forestal, se continúa el proceso de Gobernanza Forestal en coordinación con la GTZ y actores locales y la conformación de CONAFOR municipales ƒ Se inició el proceso de descentralización en materia forestal (firma de convenios con alcaldías y demás actores del sector forestal, se mejoró las capacidades operativas para dar respuesta a las demandas por servicio. ƒ Se han mejorado las capacidades técnicas para contribuir a una mejor asignación, administración y uso de los recursos materiales y financieros. (Finanzas, Adquisiciones, etc.), Se han mejorado las capacidades de planificación y seguimiento institucional, Implementado el SIAFOE y página Web ƒ En el 2007, 108 comisiones CONAFOR municipales operativizadas, 21 convenios de colaboración firmados, realizadas 6 auditorías internas sobre el cumplimiento de la legislación, 763 planes de manejo revisados y supervisados; 848 permisos de aprovechamiento atendidos, 20 planes de manejo evaluados; inspección a 207 empresas comercializadoras y puestos de venta; 107 puestos de control funcionando, capacitadas 242 personas, SIAFOR funcionando eficientemente. −
El IDR se ha fortalecido institucionalmente para ejecutar con efectividad los programas y proyectos, mediante los siguientes productos alcanzados: la organización Institucional, la elaboración del plan estratégico institucional, y la instalación de 9 Delegaciones de atención a nivel territorial. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 56 • En el componente Políticas y Estrategias Agropecuarias y Forestales ejecutado por el MAGFOR se obtuvieron los siguientes productos y/ó efectos: −
Relacionado a la formulación de políticas y estrategias, en el 2006 se formuló y oficializó la Política de Tierra, formulada la Política Energética del Sector Forestal, se ajustaron las políticas Tecnológicas, de Desarrollo Forestal, Seguridad Alimentaria y Sanidad e Inocuidad de los Alimentos. −
Se ajustaron los mecanismos para la administración de Donaciones en el marco de la política de seguridad alimentaria y la NTON. −
Se elaboró la metodología para la fijación de precios de referencia forestal con fines de impuesto de aprovechamiento forestal, se formularon los programas y estrategias de implementación de cadenas productivas priorizadas, se capacitó al personal de instituciones del sector público y privado para la gestión e instrumentación de la política tecnológica, inteligencia de mercados y política comercial. −
Se han realizado informes relacionados con: mercado para productos emergentes, mercados en países de la Unión Europea, análisis de impacto de los TLC en el sector agropecuario. −
En el 2007 se elaboró un documento contribuyente a la formulación de una política Forestal y la Política de Innovación Tecnológica. Se formulan las siguientes políticas nuevas: Producción Orgánica, Biotecnología, Biocombustibles, Política Agrícola Centroamericana, Programa Nacional de Cacao, Política Sectorial de Seguridad y Soberanía Alimentaria y Nutricional. −
Se atendió en conjunto con DGA, MHCP, DGI 13 casos de diferentes empresas para incluir sus productos en los listados de exoneración; se elaboró 1 (un) Informe Nacional sobre los Coeficientes de la Canasta Básica Alimentaria y Hojas de Balance; se implementaron 3 normativas relativas a los beneficios fiscales y la introducción de donaciones de alimentos; se elaboró 1 (un) Informe de Seguridad de la Tenencia de la Tierra y 1 (una) Estrategia de Implementación del Marco General de Política de Tierras. −
Se ha organizado, preparado y dado seguimiento al Consejo Nacional de la Producción, SMDRP y la CSP del PRORURAL; se estableció la Sub‐Mesa Pecuaria con participación del sector público agropecuario y los gremios, asociaciones, gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil, garantizando la participación de pequeños y medianos productores. A la fecha de la evaluación 3 Consejos estaban funcionando a nivel central: Consejo de Ganadería, Consejo Nacional de la Producción, Asociación Nacional de Arroceros. −
Se ha trabajado la generación de datos estadísticos y cartográficos actualizados, para apoyar el sistema de planificación, formulación y seguimiento de políticas y estrategias del sector; se han definido estrategias de fortalecimiento de las instancias de coordinación sectorial, a nivel local (público‐privado y de la cooperación internacional); se ampliaron los niveles de coordinación con las asociaciones de productores por rubro, sector privado, sector público agropecuario, organismos y/o gobiernos donantes; se ha elaborado el SISEVA; se elaboraron 2 (dos) Informes de Seguimiento y Evaluación del MAGFOR para ser utilizado en la toma de decisiones; se validó la metodología para formulación del POA ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 57 SPAR 2008; se formuló y consolidó el POA Sectorial SPAR 2008, en el cual basan el MAGFOR, INTA, INAFOR, IDRA, FUNICA, ENABAS, FCR, su sistema de planificación, teniendo en cuenta la política y estrategia del Sector. −
Se estableció y desarrolló el sistema de estadísticas del Sector Agropecuario y Forestal (10 encuestas realizadas, validadas y procesadas); se elaboraron 44 boletines semanales de producción, comercio y precios al detalle en mercados de Managua; se produjo 1 (un) Informe Anual de Producción Agropecuaria. • A partir del 2007, los temas de soberanía y seguridad alimentaria y de pobreza45 se convirtieron en temas centrales de la agenda política del Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional y para su implementación se formuló el Programa Productivo Alimentario (PPA), cuya ejecución le fue asignada al MAGFOR a través del ProRural. • El instrumento principal del PPA es el Bono Productivo Alimentario (BPA) a través del cual se programó la asignación, en un período de cinco años, de bienes y servicios agropecuarios a 75,000 familias empobrecidas para que produzcan alimentos, mejoren su ingesta alimenticia y sienten las bases para la reproducción ampliada de sus actividades agropecuarias. Durante 2007 se atendieron cerca de 13,000 mujeres. • La misión considera que en estos momentos es muy temprano para hablar de impactos; sin embargo se puede adelantar, de acuerdo a lo que se observó en las visitas de campo y la información documental consultada, que desde 2005 se están desarrollando procesos tecnológicos, sociales, económicos y ambientales importantes, que están empezando a generar cambios en los diferentes activos (físicos, financieros, capital humano, seguridad alimentaria, capital social) de productores/as pequeños/as y medianos/as y que pueden ser evaluados a mediano plazo. • Los cambios en los activos físicos de propiedad individual de los productores se reflejan en: − En la posesión de nuevos factores de producción46. − En el abordaje institucional de la inseguridad sobre la tenencia de la tierra47. − En la posesión colectiva de medios de producción para pequeños y medianos productores y en iniciativas productivas de carácter empresarial48 en los cuales participan como socios. • Los cambios en los activos físicos de carácter social y productivo se expresan por las obras de infraestructura social y productiva implementados a través del componente inversiones en infraestructura las cuales están facilitando el acceso de los pequeños y medianos productores a 45
Se estima que alrededor de 2.4 millones de personas viven bajo la línea de pobreza y de ellos alrededor de 800 mil personas (MECOVI 2001) se encuentran en extrema pobreza, esto tiene su contrapartida en un 22% de desnutrición en niños menores de cinco años. 46
Unas 13,000 familias beneficiarias familias del PPA han mejorado el valor de sus activos, mediante la posesión de bienes productivos: 10,425 vacas con 4,127 crías, han producido unos 700,000 litros de leche; 451 verracos y 4,777 cerdas han producido unos 5,000 lechones; 75,000 aves que han producido 1,732,376 huevos e infraestructuras menores. (Informe del PPA, Junio 2008). 47
Las acciones de demarcación y titulación en los territorios indígenas en la Costa Caribe y en el norte y occidente del país, están otorgando a las comunidades indígenas y a los pequeños y medianos propietarios la seguridad sobre la posesión de este bien. 48
A través de los componentes servicios de apoyo a la producción se han proveído recursos financieros reembolsables y no reembolsables a unas pequeños y medianos productores ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 58 los mercados y centros poblacionales; el acceso al agua, la conservación de productos y mejoramiento de sus viviendas49. • Los cambios en los activos financieros, aún con sus limitaciones en montos globales, se reflejan en la ampliación y profundización del alcance de los servicios financieros. Se ha facilitado el acceso a pequeños productores con potencial, así como de productores/as empobrecidos (as), a líneas de financiamiento con intereses50 adecuados a sus condiciones y a las características de sus actividades. • Como efectos importantes se destacan: − El 10 % de los pequeños y medianos productores atendidos a través del componente servicios financieros por el IDR logró aumentar sus ingresos familiares y el 60 % de las personas atendidas son mujeres51. − En el caso del FCR se ha logrado ampliar y profundizar el alcance de los servicios atendiendo en el 2007 un total de 16,036 pequeños y medianos productores, del cual el 21 % son mujeres52. Las colocaciones se incrementaron en un 29% con relación al año 200653. − El 26% de las actividades de asistencia técnica de las organizaciones de productores atendidas a través del componente innovación tecnológica por FUNICA, tuvieron acceso a recursos financieros y se conectaron a los mercados de productos54. − Ejecución de proyectos de forestería comunitaria y prácticas forestales sostenibles con participación de unos 500 pobladores de las comunidades indígenas y de otras áreas del país. • Los cambios en el capital humano se reflejan en la adquisición de conocimientos técnicos y el incremento de las capacidades de un número importante de productores y productoras, lo que les está permitiendo gestionar sus actividades agropecuarias empresariales y el desarrollo de prácticas tecnológicas innovativas. Se ha conocido durante las visitas de campo de organizaciones beneficiarias de las acciones del componente innovación que están prestando servicios especializados y tecnologías a los productores de sus zonas55. Entre las iniciativas innovadoras en proceso cabe destacar la iniciativa puestos de plantas56 mediante la cual se ha establecido 14 puestos de plantas en donde se han atendido más de dos mil consultas de productores. 49
Para el periodo 2006 – 2007 los logros mas importantes fueron: la rehabilitación de 805 km de infraestructura vial y 47 km de infraestructura pública; la rehabilitación de 1,050 km de caminos terciarios, la rehabilitación de 50 pozos comunales y mini acueductos, 5 plantas procesadoras, infraestructura de almacenamiento de alimentos en comunidades en riesgo, 41 obras de apoyo a la producción, y 99 acciones para la auto construcción de viviendas. (ProRural. Informes Anuales Sectoriales 2006 y 2007). 50
Los créditos pecuarios para mejorar infraestructura en finca; maquinarias y equipos y alimentación y pastos; se otorgaron a tasas de interés del 14% para largo plazo y 10% para el corto plazo. 51
Informes Anual Sectorial Agropecuario y Forestal 2007. MAGFOR. 52
En los datos que se presentan sobre los beneficiarios (as) de los servicios se manifiesta la preocupación por identificar y cuantificar la participación de las mujeres y de los hombres, sin embargo para ninguno de ellos se profundiza sobre el tipo específico de productor/a al cual pertenecen. Se limita a calificarlos como pequeños y medianos productores. (FCR: Resultados 2007 y proyecciones 2008, Presentación en PPT, 2007). 53
ProRural. Informe Sectorial Anual 2007. 54
IDEM a 11 55 Como ejemplos el caso de la Asociación de Ganaderos de Condega (ASOGAPCON), la Asociación de Ganaderos de Jalapa, ASOGAJAL y de la Cooperativa Santiago del Jícaro; la Asociación de Plataneros de Rivas (APLARI), que con apoyo del IDR ha fortalecido sus capacidades y ha facilitado a sus asociados la comercialización de plátanos a nivel internacional 56 Un puesto de planta es un nuevo enfoque de atención fitosanitaria al servicio de la salud para las plantas. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 59 • La seguridad alimentaria fue incorporada como un elemento transversal en el ProRural, pero en los primeros años de su implementación no fue atendida con la prioridad requerida, no se realizaron acciones específicas para su ejecución y no fue objeto de análisis en los informes anuales de ProRural del 200657 y 2007. • En el 2007, se realizan cambios importantes para la seguridad alimentaria de los productores empobrecidos, en ese marco: − Se formuló el PPA58, cuyo objetivo es el incremento de la producción agroalimentaria para garantizar la soberanía y seguridad alimentaria con énfasis en las mujeres campesinas, comunidades étnicas y pueblos indígenas. El PPA comprende dos componentes esenciales: el bono productivo y el paquete tecnológico mediante el cual se proporcionó semillas para la siembra de granos básicos. Su implementación fue asignada al MAGFOR y a las instituciones del SPAR. − A través de ENABAS se facilitó el acopio de granos básicos59 de los pequeños y medianos productores pagándoles precios competitivos y a la vez, se distribuyó alimentos a precios más bajos que los del mercado60. •
La seguridad alimentaria de las familias más pobres ha comenzado a ser atendida: − 13,000 familias con el Bono Productivo que les permitieron alimentos de origen animal (huevos, leche, carne de aves) y vegetal (hortalizas, granos básicos)61. − Alimentos básicos a precios favorables distribuidos por ENABAS a través pulperías y otros canales de distribución alternativos en todos el país62. •
A través del componente Desarrollo Forestal Sostenible se han desarrollado acciones enfocadas al manejo sostenible de los recursos forestales. Aunque hasta el 2007 las acciones han sido de poca envergadura comparado con la magnitud de la problemática del sector63, se están sentando las bases para el manejo sostenible forestal en el mediano y largo plazo. En el período 2006 y 2007 se incorporaron más de 30,000 hectáreas en diferentes planes de manejo 57
En el informe sectorial del 2006, pagina 86, bajo el titulo – Seguridad Alimentaria y Nutricional ‐ aparece una breve descripción en donde se donde se le relaciona con las actividades de innovación tecnológica. 58 El PPA inició operaciones en el 2007 y para el 2008 se le incorporó como el componente 6 ‐Producción Agroalimentaria – en el ML del ProRural. El componente – Modernización y Fortalecimiento Institucional ‐ que hasta el 2007 ocupó ese lugar desapreció del ML como componente y se incorporó como un resultado en los demás componentes. Metodológicamente esto distorsiona la relación causal entre resultados y objetivos específicos. 59
Por medio de esta acción ENABAS inicio el desarrollo de la política de asociatividad con organizaciones de productores, con el propósito de facilitar la transferencia de sus servicios, la ejecución de planes de acopio y la retención de cosecha de productos agrícolas en zonas de desarrollo productivo. Se incorporó a más de 40 mil productores agropecuarios a través de la alianza con más de 50 organizaciones de productores. Se acopió 60 mil quintales de frijol y 100 mil quintales de maíz, con los que se abastecerán los suministros de emergencia del SINAPRED, las demandas del sector institucional e incidir sobre la especulación y alza desmedida de los precios en el frijol. 60
En el 2007, las acciones del ENABAS, no aparecen incorporadas en el ML del ProRural, pero en el Informe Anual Sectorial si se reportan sus actividades. Para el 2008 el ENABAS aparece como coejecutor del componente 5 con el IDR y del componente 6 con el MAGFOR. 61
Las mujeres beneficiarias del bono productivo, participantes en las entrevistas con miembros de la misión han expresado que su alimentación y la de su familia esta mejorando. 62
ENABAS, Implementó el proyecto ‐ Red de Comercio Justo‐, mediante el establecimiento de puestos de venta en los principales distritos de Managua, atendido desde ENABAS y en las principales cabeceras departamentales atendidas desde las cooperativas, en conjunto los CPC. En Managua se abasteció con frijol a 450,000 personas a través de 250 puestos de venta y en los departamentos se atendió a 150,000 personas en 206 puestos de venta. 63
Ver apartado de Pertinencia. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 60 y se reforestaron 14,800 hectáreas a través de la campana nacional de reforestación. Además se inicio la ejecución de proyectos de forestería comunitaria con participación directa de las comunidades para agregar valor a sus productos forestales. •
El enfoque de género constituye un elemento transversal en la estructura programática del ProRural y desde su implementación se incorporó en todos sus componentes y actividades, a través de los instrumentos de planificación, seguimiento y evaluación. En el SISEVA se elaboraron indicadores a nivel de productos y efectos para la medición/valoración de la participación de la mujer y su empoderamiento. En el 2007, se avanzó en la aplicación del enfoque de género en los componentes del ProRural y se constituyó la Unidad de Género del SPAR con la participación de las responsables de género de cada una de las instituciones. En el PPA el enfoque de género se orienta en la propiedad por parte de las mujeres de los medios de producción, y el trabajo familiar compartido. Los principales cambios se reflejan en la posesión de medios de producción, en el acceso a servicios financieros64, en el incremento de su participación en iniciativas económicas que no reafirman su situación de dependencia y en el nuevo tipo de relaciones que están estableciendo con los miembros de su familia y de la comunidad donde vive. •
Los cambios en el capital social de los productores y productoras se expresan a través de su integración y participación en diferentes tipos de organización (grupos de trabajo, colectivos, cooperativas, etc.), promovidas desde los componentes de ProRural para la implementación de las acciones de asistencia técnica y de las iniciativas económicas generadoras de ingresos. Un buen numero de organizaciones (cooperativas, asociaciones, otras) de pequeños y medianos productores han sido incorporadas a las actividades de ProRural y están recibiendo asistencia en aspectos administrativos, contables y organizativos para el fortalecimiento y/o consolidación de sus capacidades de gestión. Estas organizaciones están facilitando servicios de asistencia técnica, transferencia de tecnología, crédito, información de mercado y comercialización a sus asociados con recursos obtenidos de los diferentes componentes de ProRural. •
La implementación del ProRural ha generado cambios en las instituciones que integran el SPAR, entre los cuales se destacan: una mayor coordinación interinstitucional, el uso de instrumentos comunes para la planificación, el monitoreo y la evaluación, la disminución de la duplicación de actividades en el terreno, la reubicación de recursos y actividades entre las instituciones, en función de mejorar el desempeño de los componentes, y la complementariedad de acciones a nivel territorial. •
Junto a estos cambios identificados en los activos de los pequeños y medianos productores y en los productores empobrecidos, también se han identificado limitantes que deben superarse para que estas iniciativas puedan generar los impactos esperados. Algunas de las limitaciones identificadas son: − Poca asistencia técnica de parte de las instituciones del SPAR a los beneficiarios, sobre todo en el caso del bono productivo 64
En el 2007, del total de personas beneficiadas con crédito a través del componente servicios financieros, el 62% fueron mujeres en el caso del IDR y 22% en el caso del FCR. (Informe Anual ProRural. 2007). ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 61 − Limitada visión estratégica de los participantes en las iniciativas agropecuarias empresariales. − Poca disponibilidad de recursos financieros para atender la demanda de servicios existente. − La entrega de bienes y servicios a los beneficiarios en momentos no oportunos, semillas, por ejemplo. − La no disponibilidad de mecanismos que permitan a los pequeños y medianos productores protegerse de los riesgos derivados de factores naturales, del comportamiento de los precios y mercados, entre otros. •
Si bien las acciones realizadas en los dos últimos años no explican el crecimiento de la producción agropecuaria, ProRural tampoco está aislado de las acciones que se han desarrollado en los últimos 10 años para fortalecerla. •
Los cuadros que siguen ilustran el comportamiento de la producción agropecuaria en la última década, y en especial entre 2005 y 2007. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 62 Agricultura: Valor Bruto de Producción (millones de córdobas de 1994) Conceptos
2001
2002
2003
2004
2005
2006 p/
2007 e/
Actividades Agrícolas
Exportación
Café oro
Cana de azúcar
Banano
Maní
Soya
Ajonjolí
Tabaco habano
Consumo interno
Arroz oro
Frijoles
Maíz
Sorgo
Otros
p/ : Preliminar
e/ : Estimado
Fuente: BCN
4,169.60
1,843.3
1059.6
419.3
51
238.6
6.9
28.6
39.2
2326.4
394.6
486.9
387.6
49.8
1,007.4
4,033.90
1,499.4
793.2
378.6
46.4
208.4
7.5
28.5
36.8
2534.5
437.4
588.7
382.1
44.4
1,081.9
4,169.60
1,531.7
761
386.7
48.5
234.9
13.6
25.5
61.5
2638
485.9
490.0
476.2
47.9
1,138.0
4,393.00
1,987.7
999.1
492.0
43.0
308.2
15.7
43.0
86.7
2405.3
407.6
500.2
361.4
44.7
1,091.4
4,590.20
1,899.8
807.5
481.5
41.1
358.7
11.1
105.0
94.9
2690.4
560
552.1
507.3
34
1,037.1
4,785.80
2,056.0
1,043.0
467.0
35.1
301.1
4.5
117.4
87.9
2729.8
642.2
614.8
398.3
23.7
1,050.8
4,670.20
1,917.0
808.5
546.2
38.7
327.4
4.5
101.8
89.9
2753.2
562
619
429.7
32.6
1,110.0
Variación %
05/04
06/05
07/06
4.50
4.30
(2.40)
(4.4)
8.2
(6.8)
(19.2)
29.2
(22.5)
(2.1)
(3.0)
17.0
(4.5)
(14.6)
10.4
16.4
(16.4)
8.7
(29.3)
(59.5)
0.3
144.4
11.8
(13.3)
9.4
(7.4)
2.3
11.9
1.5
0.9
37.4
14.7
(12.5)
10.4
11.4
0.7
40.4
(21.5)
7.9
(23.9)
(30.3)
37.7
(5.0)
1.3
5.6
La actividad agrícola creció entre los años 2001 y el 2004 en 5.4%, mientras que entre los años 2004 y 2007, período en el que se introdujo PRORURAL, este crecimiento fue mucho mayor, alcanzando 6.3%. Mientras que el crecimiento del primer período fue a expensas de los productos de exportación el crecimiento del segundo período fue debido al crecimiento de la producción interna. En el primer período señalado, 2001/2004, el crecimiento de los productos de exportación fue de 7.8%, mientras que en el segundo este crecimiento fue negativo, ‐3.6%. Los productos cuyos comportamientos son más significativos en uno y otro período son: el Maní que pasa de un crecimiento de 29.2% a uno de 6.2%, la Soya que de un crecimiento del 127.5% en el primer período se desploma a un crecimiento negativo de ‐71.3%) y el Tabaco Habano que pasó de un crecimiento del 121.2% a uno de 3.7% en el segundo período. El crecimiento de la producción de consumo interno en el primer período fue de 3.4% mientras que el del segundo período, 2004/2007 fue de 14.5%. El arroz pasa de un crecimiento del 3.3% en el primer período a 37.9% en el segundo. Por su parte, los frijoles pasan de un crecimiento de 2.7% entre los años 2001/2004 a 23.8% en el segundo período y el maíz pasa de un crecimiento negativo de ‐6.8% entre los años 2001 y 2004 a un crecimiento positivo de 18.9% en el segundo período. Al analizar el segundo período se puede observar que el producto sectorial pasa de ser positivo al inicio, con un crecimiento de 4.5% en el 2005 respecto al 2004 a un crecimiento negativo en el 2007 respecto al año 2006 (‐2.4%), que fue el año en que el PIB Agrícola presenta su valor más elevado, 4,785.80 millones de córdobas. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 63 15
Variación %: VBP C$ 1994
Consumo interno
10
5
Total Agrícola
0
-5
2005/04
2006/05
2007/06
Exportación
-10
La producción agrícola representa alrededor del 60% del PIB agropecuario. En el período 2004/2007 el valor de la producción agrícola tiende a crecer cada vez menos, mientras que el producto pecuario se incrementa, pasando de un crecimiento anual de 4.5% en el año 2005 respecto al año anterior a un 8% en el año 2007 respecto al año 2006. Crecimiento Anual Bruto de la Producción Agrícola (en Córdobas)
2004/
2005
2006 p/
Total Agropecuario
7465.16
7800.98
Actividades Agrícolas
4393.0
4590.2
De exportación
1987.7
1899.8
De consumo interno
2405.3
2690.
Actividades Pecuarias
3072.2
3210.7
Vacuno
2047.4
2150.3
Porcino
99.8
101.7
Avicultura
924.9
958.8
Fuente: Gerencia de Estudios Económicos -BCN
/p: preliminar
/e: estimado
Productos de Exportación: café oro, caña de azúcar, banano, maní, soya
10
2007 e/
8081.34
4785.8
2056.0
4 2729.8
3295.5
2209.5
104.6
981.4
8229.55
4670.2
1917.0
2753.2
3559.3
2376.2
105.1
1078.1
05/04
4.5
4.5
-4.4
11.9
4.5
5.0
1.9
3.7
Variación %
06/05
3.6
4.3
8.2
1.5
2.6
2.8
2.9
2.4
07/06
1.8
-2.4
-6.8
0.9
8.0
7.5
0.4
9.8
Variación %: VBP C$ Corrientes
8
Pecuarias
6
4
Total agropecuario
2
0
-2
2005/04
2006/05
2007/06
Agrícolas
-4
El balance comercial de granos básicos entre los años 2005 y 2007 ha sido negativo para todo el período. Se importa más de lo que se exporta. Cabe señalar que este balance negativo se incrementó de manera sostenida en los tres años considerados. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 64 Balance Comercial de Granos Básicos (en miles de dólares)
Productos
2005
Total exportaciones
Arroz
Maíz Blanco
Frijol
Sorgo
Soya
Total importaciones
Arroz
Maíz Blanco
Frijol
Sorgo
Soya
Balance
Nota: (*) Acumulado a Marzo 2008
Fuente: Base de datos MIFIC
80000
60000
40000
20000
0
-20000
-40000
2006
28,598.5
170.5
426.5
27,870.6
47.2
83.7
40,389.5
36,483.1
1,780.4
1,503.4
585.5
37.1
-11,791
2007
37,093
69.8
189.5
36,684.1
116.0
33.6
51,700.7
47,789.1
1,223.0
2,306.0
330.0
52.6
-14,607
42,586.1
953.1
1,574.0
39,971.9
53.2
33.9
61,535.8
57,920.8
596.9
2,408.7
536.1
73.3
-18,949.7
Variación %
2006/05
29.7
-59.1
-55.6
31.6
145.8
-59.9
28.0
31.0
-31.3
53.4
-43.6
41.8
23.9
Variación %
2007/06
14.8
1265.5
730.6
9.0
-54.1
0.9
19.0
21.2
-51.2
4.5
62.5
39.4
29.7
Balance comercial de GB U$ miles
Importaciones
Exportaciones
2005
2006
Balance 2007
El empleo en el sector agropecuario se incrementó de forma sostenida entre el 2005 y el 2007. Pasando de 20 mil empleos en el año 2005 a 30.7 mil empleos en el año 2007. El empleo en el sector agropecuario
Sector
2005
Agropecuario
20,000
Fuente: INSS, tomado de la Memoria Anual 2007 publicada por el BCN
2006
23,469
ITZTANI 2007
30,669
Variación %
2006
17.3
Variación %
2007
30.7
Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 65 35,000
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
0
Empleo Sector Agropecuario
2005
2006
2007
La productividad de los principales productos de exportación entre los períodos 2004/2005 y 2006/2007 creció, en todos los productos a excepción del banano. Los crecimientos en la productividad más importantes se obtuvieron en el café, 23.5% y en el ajonjolí 28.9%. Por su parte, los productos de consumo interno presentaron crecimiento en su productividad en el arroz oro y secano, frijol y maíz y crecimientos negativos en arroz de riego, sorgo y soya. El crecimiento de la productividad más importante fue en el arroz secano, con un incremento del 41.1% entre los períodos considerados. Productividad de los principales productos de exportación y consumo interno
Rubro
2004-05
2005-06
Exportación:
Café (oro)
7.66
11.54
Ajonjolí (natural)
8.52
7.84
Caña de Azúcar (T.C)
1.11
0.68
Banano (cajas)
2048.36
1676.03
Tabaco Habano (Rama)
22.40
24.79
Maní (natural)
59.83
60.63
Consumo Interno
Arroz Oro
31.5
33.0
Arroz Secano
19.7
24.6
Arroz de Riego
48.2
45.5
Frijol
11.5
12.0
Maíz
21.1
21.5
Sorgo
31.2
28.1
Soya
32.6
32.6
Fuente: Estadísticas MAGFOR
Producción: Miles de Quintales/caña de azúcar toneladas cortas.
*= Estimaciones Nota: -Los datos de oleaginosas 2006-07 son preliminares.
**=Proyecciones al 30/05/2008
ITZTANI 2006-07*
V% 2005-06 / 2004/05V% 2006-07 / 2005/06
9.46
10.98
1.16
1998.19
23.77
60.08
50.7
-8.0
-38.7
-18.2
10.7
1.3
-18.0
40.1
70.6
19.2
-4.1
-0.9
36.3
27.8
47.6
12.1
22.4
28.5
31.4
4.8
24.9
-5.6
4.3
1.9
-9.9
0.0
10.0
13.0
4.6
0.8
4.2
1.4
-3.7
Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 66 5.5
SOSTENIBILIDAD 5.5.1
Sostenibilidad de los efectos para beneficiarios •
Para juzgar sobre efectos permanentes para los grupos metas de ProRural, es necesario medir si las acciones de apoyo técnico y financiero permiten sostener un proceso de crecimiento socioeconómico cuando terminen dichas acciones. La misión opina que la capitalización de los más pobres solamente se pueden traducir a procesos de desarrollo si va acompañando por una asistencia técnica, capacitación, organización y oportunidades del mercado. •
Todavía es temprano para evaluar el Programa Hambre Cero, más allá de cuantificar sus acciones: cantidad de familias beneficiadas y el acceso que significan los recursos entregados. Sus posibilidades de avanzar a una segunda etapa de desarrollo no son predecibles. Hasta la fecha el programa tiene deficiencias en su organización y su ejecución, y no es posible determinar con la información existente cuantas beneficiarias entrarán en la segunda etapa. •
El programa de semillas está dirigido a un grupo de pequeños y medianos productores, sobre todo productores organizados. Es un grupo que en el pasado no ha participado en programas de gobierno aunque sí ha sido beneficiado por acciones principalmente de carácter social que ejecutaron ONGs. Hasta este momento es un grupo muy débil en su posición socioeconómica. Apenas está entrando en un proceso que les debe permitir producir y comercializar su producto que es el maíz o el frijol. Hasta este momento, el apoyo técnico del gobierno no es constante ni completo; y se prevé a corto plazo que la posibilidad para que vendan su producción a ENABAS no está garantizada en todas las zonas en que el programa tiene presencia. Es demasiado temprano opinar sobre la sostenibilidad del aporte a este grupo de productores y productoras. •
Finalmente está el grupo de productores y productoras agropecuarios organizado. Se hace referencia a grupos de pequeños y medianos productores cuyo sistema de producción no se caracterice por el monocultivo (granos básicos) sino por una combinación de rubros productivos con productos agrícolas alternativas, como es el café, y la leche. Estos grupos han sido atendidos durante los últimos anos por programas que ejecutan el IDR, FUNICA, DGPSA y el INTA. En términos generales han recibido aportes muy específicos y basados en una demanda concreta. Los efectos de las acciones de las entidades mencionadas deben ser vistos como positivos y han creado una aceleración en el despegue socioeconómico. Sin embargo, en ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 67 el futuro es probable que el ritmo de cambio sea menor debido a la probabilidad de que el modelo de financiamiento de estos aportes se cambia y exige mayores contribuciones de los beneficiarios. Hasta el momento la sostenibilidad de los efectos de los aportes dependen en gran medida de la disponibilidad de fondos de crédito para financiar inversiones productivas. 5.5.2
Sostenibilidad Institucional, el concepto SPAR •
Como ya lo hemos mencionado antes, La Misión de Evaluación considera que el ProRural se encuentra en un proceso de construcción y la única manera de evaluarlo es con una visión al futuro. La experiencia puso de manifiesto que el proceso ha tomado más tiempo de lo que estaba previsto. En verdad ProRural es la concreción del enfoque sectorial en el sector rural, agrupando en un esfuerzo de trabajo conjunto, a siete instituciones del Sector Público Agropecuario Rural. Pero se debe entender como un proceso de construcción, que demanda del Gobierno y sus socios para el desarrollo rural, “tiempo para ayudar a profundizar el entendimiento de los conceptos y procesos del enfoque sectorial en las diferentes etapas, por parte de los actores principales”65. Es decir, se ha incursionado en una perspectiva de largo plazo, que demanda complejos procesos de cambio de todos los involucrados. •
La sostenibilidad del enfoque sectorial en ProRural, o en un sentido más amplio, en el sector gubernamental agropecuario, surge como una interrogante en miembros del Fondo Común y otros donantes, frente al desarrollo de un proceso cruzado, en dos años y medio, por dos gobiernos y cambios importantes en su configuración. En ese sentido, la interrogante está acompañada de una preocupación de orden práctico, sobre el interés real y la capacidad del Gobierno de mantener un esfuerzo de esta naturaleza. Pero además, aún cuando no sea muy explicito, está planteada en la interrogante las dudas de, por lo menos un sector del Fondo Común y otros miembros de la cooperación, de continuar o incursionar por esa vía. •
Por el lado de los líderes y funcionarios del sector agropecuario, la interrogante sobre el interés gubernamental no existe, aunque se puede identificar preocupación por la continuidad del apoyo sectorial que brinda el Fondo Común y otros donantes, y sobre todo por su profundización, de parte de los socios históricos del proceso. •
En el último año y medio, dos aspectos son relevantes en torno al enfoque sectorial en ProRural, y que apuntan a su sostenibilidad. Uno es el liderazgo y apropiación del proceso por parte del Gobierno y sus intenciones de continuar por este camino. En el Plan Nacional de Desarrollo Humano, el Gobierno reivindica, más allá de la cooperación externa, “un enfoque estratégico de la política de inversión pública para elevar la eficiencia, rendimiento e impacto en el crecimiento económico y reducción de la pobreza, pasando de proyectos institucionales a un enfoque sectorial e integral”. El otro aspecto es que durante 2005 y 2006 persistieron diferencias importantes en algunas jefaturas de las instituciones del SPAR, que llegaron a rechazar el liderazgo del MAGFOR para conducir un proceso de esta naturaleza, cuestionando en la práctica la importancia estratégica del enfoque sectorial. Pero a partir de 2007 todas las instituciones del SPAR reconocen el liderazgo institucional del MAGFOR, que goza del apoyo del Ejecutivo, aún cuando a nivel de los funcionarios y la práctica institucional, persistan dificultades y limitaciones para operar siempre dentro del enfoque sectorial. 65
Plan Nacional de Desarrollo Humano 2008‐2012. 1er borrador. Página 88. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 68 •
Los procesos de coordinación institucional han crecido en el SPAR, como un ejemplo de que las políticas y estrategias sectoriales ganan espacios apuntando a la sostenibilidad del modelo, pero aún no se ha logrado alcanzar que la planificación, el presupuesto, el seguimiento y la información se encaminen como procesos sectoriales. La complejidad del proceso demandará tiempo para que estos espacios sean cubiertos, afirmación que siempre ha estado presente en el espíritu de quienes estimularon en su nacimiento el enfoque sectorial. 5.5.3
Disponibilidad de fondos y compromiso de los donantes •
Según las previsiones del MAGFOR, la disponibilidad de fondos externos de sus actuales donantes tienden a disminuir en los próximos años, pero el Gobierno está en negociaciones con diversos países y esta tendencia se podría revertir si los resultados de esta gestión son positivos. Las instituciones del SPAR consideran que se puede prever un cambio parcial en los actores, con nuevos países como Venezuela y Brasil, y otros que recientemente han adquirido compromisos con Nicaragua para el sector rural. •
Por otro lado, los compromisos financieros de los países participantes en el Fondo Común tienen horizonte hasta 2009. La misión ha tratado de inventariar opiniones de diversos donantes vinculados al Fondo Común, y a otros que no participan actualmente. La conclusión de la Misión es que hay mucho interés en la experiencia, y mayoritariamente están a favor de la modalidad, por lo menos en teoría. •
Pero al mismo tiempo, muchos consideran que todavía no existen las condiciones para su participación. Queda entonces el panorama de un Fondo Común relativamente pequeño que, en vez de crecer por medio de nuevos participantes, tiende a reducirse en los próximos años66. •
El Fondo Común, en un principio, estaba previsto como una modalidad de ejecución en la cuál otros donantes podían entrar con miras a los principios del enfoque sectorial, reducir unidades de gestión paralelas, apoyar a la ejecución de las políticas de Nicaragua para el sector rural y evitar objetivos y condiciones fuera de la institucionalidad y las políticas vigentes. En el Memorando de Entendimiento se establecen los mecanismos en caso que un nuevo donante quiere participar. Finlandia, Suiza, Suecia y el Banco Mundial fueron los que con más beligerancia inician el proceso de la formación del Fondo Común. Pero el Banco Mundial al final no participa y este hecho reduce sustancialmente el peso financiero del fondo. Noruega y Dinamarca entran posteriormente. •
Para el 2008 el SPAR refleja un financiamiento de 18 tipos de fuentes, 12 son donaciones, 5 préstamos y los Fondos del Tesoro. El monto total del Sector es US$ 58.7 millones de dólares, US$ 47,0 son aportados por recursos externos y US$ 11 por fondos del Tesoro; el Fondo Común aporta el 14 %67. •
La distribución por componente está centrada en la producción alimentaria con un 34 %, Servicios financieros 22 % y la sanidad e inocuidad agroalimentaria con un 14 %. 66
El ´peso financiero en todo el SPAR gira alrededor de 9% de la totalidad de donaciones, prestaciones y aportes del Gobierno. Suecia ha anunciado su retiro del Fondo Común y de Nicaragua en general. Las razones son relacionadas con la concentración de la cooperación en otros países, en particular Africa y países de la Ex Unión Soviética. 67
Fuente: Cartera de Proyectos en Ejecución por Fuentes de Financiamiento 2008/2012. SPAR. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 69 •
El Marco de Presupuesto Mediano Plazo 2007‐2012 (en US$) en demanda de recursos plantea US$ 931,221,0. Del monto total en 2007, el 59 % provienen de recursos externos en calidad de donación y el 37.7 % son recursos nacionales, el MAGFOR se encuentra diseñando una estrategia para reducir esta dependencia y aumentar los aportes nacionales. Este esfuerzo es de suma importancia debido al déficit que se prevé a partir del 201068. (ver cuadro a continuación). MARCO PRESUPUESTO MEDIANO PLAZO 2009-2012, SPAR POR USO Y ORIGEN
(Se incluyen datos del presupuesto ejecutado en 2007 y actualizado 2008)
2007
2008
2009
Gasto Corriente
14.9
28.2
Gasto de Capital
85.1
71.8
Total
100.0
100.0
Montos
1,471.51
1,682.00
Rentas Tesoro
37.7
31.8
Rentas con destino específico
0.0
0.0
Préstamos Externos
3.2
12.8
Donaciones Externas
59.1
55.4
Total
100.0
100.0
Montos
88,038.0
97,729.0
Fuente: Demanda Financiera Prorural Actualizada. MAG-FOR 2008.
47.4
52.6
100.0
2,195.72
42.3
0.3
0.0
57.4
100.0
108,126.00
2010
49.7
50.3
100.0
1,874.97
19.3
0.1
0.0
80.6
100.0
261,816.0
2011
45.1
54.9
100.0
2,058.58
20.2
0.1
0.0
79.6
100.0
274,458.0
2012
45.3
54.7
100.0
2,042.62
21.3
0.1
0.0
78.5
100.0
286,821.00
Total
Demanda
46.8
53.2
100.0
8,171.89
22.9
0.1
0.0
77.0
100.0
931,221.0
68
Las contribuciones de la cooperación externa muestran tendencias a la baja a partir del 2010, pero no es necesariamente porque se reducen, sino varios paises cooperantes no han decidido todavía sobre los montos diponibles. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 70 6
6.1
EL ENFOQUE SECTORIAL EN EL DESARROLLO RURAL ARMONIZACION •
El enfoque sectorial requiere de la simplificación y reducción paulatina de procedimientos y el uso de arreglos y criterios comunes, o sea un Marco Común de Condicionalidades y requerimientos al Gobierno por parte de los donantes activos en el sector. Así mismo se deben unificar y simplificar sistemas de administración reportaje, seguimiento y monitoreo. Esto se ha logrado en parte, es decir, se ha logrado dentro del Fondo Común con la gestión común de la cooperación de 5 países donantes y la aceptación del informe sectorial y la elaboración de un Marco Lógico común para el sector. También se delega en un donante para que represente a los demás participantes del fondo, reduciendo la cantidad de interlocutores para el Gobierno. Se han realizado misiones comunes con la gestión de uno de las agencias de donantes así como fue el caso con la misión de evaluación de ProRural. •
Fuera del Fondo Común la situación es más confusa pero se observa una tendencia hacia la institucionalización de proyectos y programas pero con expresiones menos armonizadas. Hay avance hacia programas comunes entre varios donantes, pero todavía hay pocos ejemplos de donantes que juntan sus esfuerzos en programas comunes. La reducción y unificación paulatina de procedimientos es un asunto complejo porque toca los ministerios y la legislación y grados de delegación a las embajadas y agencias por parte de los países donantes. Otro fenómeno es la relativa lentitud de los donantes más grandes para traducir cambios de políticas a nuevas formas de intervención y el uso de nuevos instrumentos de intervención. •
Existen impedimentos legales en algunos países que no permiten el cumplimiento de los principios del enfoque sectorial69. No todos los entrevistados demuestran entendimiento de estos aspectos porque está fuera de vista. Otros países expresan simplemente que no les convence el enfoque ó que las condiciones para tal enfoque no están dadas en Nicaragua. Son sobre todo los países con proyectos muy especializados en un tema específico70. •
La opinión de los funcionarios representantes de los donantes por lo general no reflejan su opinión personal, sino que es expresión de las políticas de los Parlamentos, el público y los Gobiernos de sus países. Estas políticas están sujetas a cambios permanentes por la lógica de los procesos democráticos en los países donantes y por la opinión pública en estos países, pero desde el punto de vista de los países socios estos cambios pueden ser interpretados como incoherencias ó inestabilidades. •
La persistencia de la modalidad del proyecto, aún cuando estos sean institucionalizados, implican líneas directas entre embajadas ó agencias de desarrollo y su representante ó ATP en el proyecto. Necesariamente, se mantienen así canales particulares y específicos de seguimiento y información que sobrepasan a los canales institucionales. De igual manera, se siguen organizando misiones de un solo donante para dar seguimiento a un proyecto ó para su evaluación. 69
Es lo que expresó el representante de Japón. Ejemplos son Austria (cacao), Italia (sector lácteo), USAID (proyectos de control de enfermedades de plagas con DGPSA, control de calidad etc.) 70
ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 71 •
Ante la insistencia de la modalidad del proyecto, la Misión ha registrado diferentes razones y opiniones. Por un lado, hay un grupo de donantes que brindan una ayuda muy específica a una cadena de producción, por ejemplo el cultivo y el procesamiento de cacao ó la cadena productiva láctea. Hay renuencia para dirigir la ayuda al sector rural en general como parte de un enfoque sectorial por la preocupación de abandonar estos procesos que llevan años y que no están culminados71. •
Otro fenómeno registrado y que las mismas instituciones reconocen, es el hecho que todavía se negocia entre una institución específica y un donante y no como sector rural. Obviamente, el resultado más probable es una intervención a través de esta institución y financiado por el donante del caso. Igualmente se han dado casos de solicitudes por sector por parte del Gobierno en base de un MTEF y la respectiva ´brecha presupuestaria´ y la respuesta de un donante consistió de la oferta de un proyecto específico. A ambos lados, instituciones del SPAR y donantes, todavía no logran una actuación en perfecta coherencia con los principios del Enfoque Sectorial. •
También a ambos lados hay personas que no comparten, apoyan ó entienden a fondo el enfoque. La Declaración de París, previendo este posible obstáculo, estipula que es deseable que Gobierno y Donantes inviertan en capacitación y sensibilización en este sentido. Estas capacitaciones se han dado, pero la Misión opina que todavía se pueden mejorar en vista de la gran variedad de interpretaciones que ha encontrado durante sus entrevistas. •
El Gobierno de Nicaragua parece haber asumido decididamente el concepto. Se observa el apoyo al MAGFOR para coordinar el SPAR y de hecho este liderazgo ha mejorado. Por otro lado, se tienen ejemplos de la posición clara del Gobierno en cuanto a la coordinación de la cooperación y la negociación con donantes en materia de cooperación nueva. Según lo que expresa la Vicecancillería a la Misión, la política es que nuevas cooperaciones para el sector rural se tiene que acoplar al ProRural y hay ejemplos de la no aceptación de proyectos que no cumplen con este requisito. El ejemplo también indica que los mismos donantes que han impulsado el cambio hacia el enfoque sectorial, siguen proponiendo cooperación con la modalidad de proyectos. •
La Declaración de París hace mucho énfasis en Armonización por el lado de los donantes y poco se habla de los procesos dentro del país socio. Esto se puede deber a que las primeros experiencias han sido en los sectores salud y educación donde normalmente hay pocos actores institucionales ó un solo ministerio. Pero el caso de ProRural demuestra que la armonización de los actores, las instituciones del país socio, es igual de importante para un enfoque sectorial exitoso. Como se expresa repetidamente en este informe, esta armonización parcial ó incompleta de los actores nacionales es un factor crítico para los resultados de ProRural. 71
Ejemplos son la cooperación de Austria en apoyo a la cadena de Cacao ó la cooperación Italiana con el sector lácteo. En gran parte se trata de compromisos adquiridos antes de la Declaración de París en 2005. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 72 6.2
ALINEACIÓN •
La alineación supone la coherencia y el acoplamiento de la cooperación y las políticas del país socio bajo liderazgo del último. Esto supone la definición de las políticas en el país socio y un consenso entre el país y los donantes sobre las grandes líneas a seguir. Por lógica el cambio de Gobierno ha conllevado cambios de prioridades, algo legítimo a opinión de la Misión, y las inseguridades y atrasos del primer año son lamentables desde el punto de vista de ProRural, pero difíciles de evitar. •
Al lado positivo se debe destacar que en un principio habían acciones del Gobierno en el sector rural, poco incorporadas en ProRural. Con la integración del programa Hambre Cero dentro de ProRural mejoró esta situación. Las políticas formuladas por el actual Gobierno tienen nuevas prioridades pero comparte buena parte del análisis de la problemática rural ya hechas en anteriores planes nacionales de desarrollo. El cambio resultó en el reacomodo de los componentes del programa, pero en opinión de la Misión no representa una amenaza para ProRural, aunque ha producido atrasos en el proceso de consolidación de ProRural. •
Alineamiento también supone un acuerdo amplio entre país socio y donantes sobre las políticas del sector y la formulación de un Marco Lógico, indicadores y la institucionalización del seguimiento efectivo. Dado el hecho que se están (re‐)formulando estas políticas en la actualidad, hay un cierto grado de confusión, ya que la reforma de los componentes de ProRural se tiene que reflejar en un nuevo Marco Lógico y tendrá consecuencias para el sistema de seguimiento y no está del todo claro con qué resultados. •
Aunque la reforma del ProRural se puede interpretar como efecto ´natural´ de un cambio de gobierno, los cambios tienen efectos grandes para el seguimiento al cambiar indicadores y puntos de medición, algo que preocupa a la comunidad de donantes ya que aumenta la sensación de no saber en qué se está avanzando ó cuáles son los efectos de sus aportes. •
Esto se agrava por la poca asimilación del sistema de información y evaluación. Parte del compromiso del País socio en la Declaración de París es la reforma necesaria para un sistema de procedimientos, seguimiento y gerencia transparente y eficaz. Esto aumenta aún más la necesidad de un funcionamiento satisfactorio del SISEVA. •
La presupuestacion de mediano plazo debe ofrecer una perspectiva clara sobre los compromisos de ambas partes en términos financieros para determinar políticas acciones y la brecha financiera entre los deseable y lo posible. En el caso de ProRural existe esta presupuestación de mediano plazo. La valoración del equipo evaluaror es que en sí en positivo pero que el cuadro también refleja el hecho que por parte de la comunidad de donantes hay cambio de políticas de cooperación ó cambios de prioridades que se reflejan en un compromiso financiero inseguro en los próximos 5‐7 años72. •
Como ha constatado la misión, el proceso en el cual los donantes van reduciendo sus unidades de gestión por proyecto ó programa es un proceso con avances, de inserción paulatina de 72
De hecho el cuadro a disposición de la Misión demuestra un compromiso reducido al futuro pero no significa necesariamente que el apoyo de la cooperación será menor. Refleja más bien el hecho que los compromisos se hacen a más corto plazo y que el Gobierno está negociando con varios países, algunos nuevos, y multinacionales. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 73 estas intervenciones en las estructuras institucionales. Pero es un proceso incompleto, todavía con una considerable cantidad de remanentes de estructuras y procedimientos paralelos. •
El espíritu que domina en la Declaración de París es de confianza entre socios que comparten los mismos objetivos. Para mantenerlo, se requiere de una comunicación permanente y efectiva. La mayoría de los donantes y el Gobierno coinciden en grandes rasgos en la necesidad de combatir la extrema pobreza y en los principios del enfoque sectorial. Pero aún así, se percibe un insuficiente nivel de confianza mutua. Por lo menos en parte, esto se debe a una imperfecta comunicación entre ambas partes. •
La experiencia de ProRural, pero también la de otros países, demuestra que se trata de nada menos que la reconstrucción del sector con profundas consecuencias, y esto solo funciona si la relación se caracteriza por un compromiso a largo plazo y un aceptable nivel de confianza mutua. 6.3
APROPIACIÓN •
El enfoque sectorial ha sido asumido oficialmente en el nuevo Plan Nacional de Desarrollo Humano, como parte de la estrategia nacional de desarrollo, más allá de las relaciones que implica con la cooperación internacional. •
Para implementar este nuevo paradigma del enfoque sectorial, el Gobierno ha afirmado que pretende desarrollar un proceso de cambio en la formulación de las políticas públicas de tal manera que el objetivo central de la misma sea la reducción efectiva de los niveles y severidad de la pobreza, organizando la presencia del Gobierno Central a través de sus instituciones con el liderazgo sectorial de los ministerios con un enfoque territorial, lo que permitirá una mayor eficiencia de las políticas públicas para el desarrollo humano en todas sus dimensiones. •
El diagnóstico del Plan señala que tal como se estaba administrando la ayuda externa “el impacto en los pobres no es visible…; pero además, la deuda pública aumenta sin el retorno esperado. Por tanto, es necesario salirse del modelo de cooperación en vigencia, avanzando hacia una estrategia sectorial más que de proyectos…, a una cooperación que llegue a los beneficiarios directos. En este sentido, nuevas modalidades de cooperación se están gestando y una nueva generación de programas surgirán, dando soporte financiero a los objetivos planteados por el gobierno en el PNDH…, encaminándose a la reorientación de la cooperación internacional con un enfoque más sectorial y estratégico en términos de infraestructura y formación de capital humano”. •
El proceso de apropiación del Gobierno de Nicaragua al Enfoque sectorial y al apoyo presupuestario se ha desarrollado en el marco de la Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Combate a la Pobreza, ERCERP de 2001, el Plan Nacional de Desarrollo, PND, de 2003, y el Plan de Desarrollo Humano, PNDH, de 2007. Tanto la ERCERP como el PND fueron sometidos a consulta, en su oportunidad, con diferentes instancias de la sociedad. En la actualidad, el PNDH, se encuentra en consulta con los diferentes actores de la sociedad vinculados a la producción y la organización social del sector agropecuario. •
El PND y el PNDH, tienen planteamientos de necesidades presupuestarias de mediano plazo, que expresan las necesidades del desarrollo económico y social del país. ProRural funciona con planes presupuestarios quinquenales. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 74 •
En el sector agropecuario el MAGFOR ha asumido el liderazgo del enfoque sectorial, superando algunas limitaciones que se dieron en el pasado cuando las instituciones del SPAR hicieron sentir el peso de su propia institucionalidad, por encima del liderazgo sectorial. En la actualidad no todas estas diferencias han sido superadas, aunque se ha logrado que el MAGFOR se posesione del liderazgo del SPAR y las demás instituciones se lo reconozcan. •
Las relaciones del SPAR con la sociedad civil en este proceso han sido bastante intermitentes, con una mayor coordinación a nivel departamental y municipal, y con menor peso a nivel Central. Con la empresa privada, igual que con las ONGs, se ha mantenido la coordinación y consulta permanente, más con los diferentes sectores de la producción, que con el Consejo Nacional de la Producción, siendo la coordinación y consulta más fuerte a nivel departamental y municipal que en el nivel central. •
La participación de los donantes en el apoyo del enfoque sectorial, como expresión de la aceptación al liderazgo del Gobierno del país socio, tiene diferentes grados de profundización. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 75 7
Conclusiones y Recomendaciones Enfoque Sectorial 1. ProRural es la expresión del enfoque sectorial en el sector rural de Nicaragua. Sin embargo, se encuentra aún en vías de construcción, y se debe entender en una perspectiva de largo plazo, que demanda complejos procesos de cambio de todos los involucrados. En este sentido, la misión hace un reconocimiento a los avances logrados en un tiempo relativamente corto, independiente de sus limitaciones, que han generado efectos importantes, tanto en términos de la coordinación entre donantes, como en la coordinación institucional en el SPAR. 1.1 Es indispensable regresar a la modalidad de ser “socios” en el desarrollo y mejorar el grado de confianza mutua entre Gobierno y donantes. Pasa por la aceptación y el reconocimiento de la apropiación del gobierno del enfoque y el liderazgo dado al MAGFOR y por otro lado de la legítima necesidad de los donantes de una información de alta calidad que permite un seguimiento satisfactorio y la rendiciones de cuentas en sus respectivos países, ya que, entre otros factores, de eso depende de la continuación del apoyo al sector. 2. Falta comunicación entre el gobierno y los Socios para el Desarrollo sobre políticas gubernamentales que afectan ProRural. 2.1 Debe promoverse una comunicación fluida, permanente, sistemática y programada sobre ProRural, al más alto nivel, como en los demás niveles entre el Gobierno y sus socios donantes, que les permita alimentar el espíritu de socios de un solo proceso. 3. La Misión registra una decidida apropiación del enfoque sectorial por parte del Gobierno. Aunque inicialmente se observaba el lanzamiento de programas paralelos, posteriormente fueron incorporados dentro del ProRural y actualmente se puede concluir que hay un firme compromiso con el enfoque. 3.1 A fin de continuar fortaleciendo el Enfoque Sectorial es indispensable que la gestión de programas que efectúan las diferentes entidades agrupadas en el SPAR se efectúe previa aprobación técnica del MAGFOR. 4. Un enfoque sectorial funcional requiere de políticas, estrategias, planificación, presupuesto, seguimiento e información sectorial. Actualmente, podemos resumir con que existe en gran parte la política sectorial, pero que sigue habiendo deficiencias en la definición de estrategias, la planificación sectorial, la presupuestación sectorial, el seguimiento sectorial y sistemas de información sectorial. 4.1 El Gobierno debe tomar las medidas necesarias en términos de reforma institucional, descentralización de las instituciones y avances reales en la integración institucional y planificación, presupuestación y seguimiento sectorial. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 76 5.
Se observan avances en la coordinación y armonización entre donantes en el marco del enfoque sectorial en ProRural, a diferentes niveles. Ha mejorado el proceso de buscar consensos, y son más frecuentes los pronunciamientos conjuntos sobre el tema. Aunque hay un alto nivel de consenso en términos generales, todavía hay un amplio espectro de interpretaciones a la hora de traducir políticas en acción concreta. 5.1 Se deben hacer esfuerzos de divulgación de los procesos de AAA entre los socios para el desarrollo y entidades del SPAR, nacional y local, a través de una publicación periódica que muestre las discusiones, acciones y reflexiones sobre el temas 6.
Continúa predominando la modalidad de proyectos y programas con cierta autonomía y sistemas paralelos de administración, monitoreo y evaluación. Aunque están cada día más alineados, produce un cierto “ruido” en el sector y dificulta la consolidación del ProRural porque las instituciones continúan girando en primer lugar alrededor de estos proyectos. Desde el punto de vista del Gobierno, sigue habiendo demasiada carga para atender la multiplicidad de intervenciones específicas, reportajes, requisitos, condicionalidades, sistemas administrativos y misiones alrededor de un proyecto ó programa. La sobresaturación de los funcionarios desvía la atención de sus responsabilidades centrales. 6.1 Es necesario evaluar periódicamente los costos de transacción de la gestión de proyectos aislados, a fin de identificar medidas que tiendan a reducirlos y a fortalecer la AAA. Enfoque Sectorial, Código de Conducta, Fondo Común 7. Los problemas de avance en términos de integración del SPAR y el deficiente flujo de información de calidad, así como los atrasos provocados por los cambios en las políticas, han afectado el grado de confianza entre las partes y ha provocado que no todos los firmantes del Código de Conducta hayan asumido los compromisos que firmaron y no siempre actúan en el espíritu de esta declaración. Se registra una posición de buena parte de los donantes, entre ellos los más grandes, de estar a favor de entrar en modalidades como un Fondo Común, pero a la vez de estar esperando mejores condiciones. 7.1 La creación de una instancia especializada para la administración del SISEVA, que sea capaz de proporcionar información de calidad de forma sistemática y bajo demanda permitiría resolver los problemas del seguimiento del Programa. Igualmente, la Dirección de Políticas debe informar periódicamente a los socios para el desarrollo sobre los alcances de las políticas gubernamentales. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 77 Enfoque sectorial, Fondo Común 8. El Fondo Común en ProRural es la expresión concreta del enfoque sectorial, acoplado totalmente con las necesidades del SPAR, pero tiene un peso relativamente pequeño dentro de la totalidad de la cooperación con el SPAR. Diversos países e instituciones observan con interés la experiencia del Fondo, pero la misión no tiene indicios claros de que otros donantes están decididos de entrar a corto plazo en esta modalidad de cooperación. 8.1 A los Socios para el Desarrollo que no están en el Fondo Común deberían proponérseles agregarse al Enfoque Sectorial a través de pequeños proyectos, integrándose a las Misiones Conjuntas y a los procesos evaluativos de forma progresiva. Enfoque Sectorial, SPAR 9 Los niveles de apropiación del enfoque sectorial varían dentro de las instituciones del SPAR. La coordinación de las acciones del SPAR son responsabilidad del MAG‐FOR por mandato de ley, quien está jugando su rol de convocar y coordinar las acciones con el SPAR, logrando grandes avances en el apoyo a la implementación de programas nacionales. No obstante, los recursos humanos y los equipos técnicos son insuficientes para lograr desarrollar su rol. 9.1 Se debe seguir capacitando a los miembros del SPAR, a los diferentes niveles, sobre que es el enfoque sectorial, a la par que se avanza en lograr que las políticas y estrategias, la planificación y el presupuesto, el seguimiento y la información, tengan un carácter sectorial. Planificación, Estrategias 10 Los productores organizados tienen dificultad de definir estrategias que les permitan una inserción favorable en el mercado, porque no conocen hacia donde apunta la estrategia gubernamental. 10.1 ProRural debe introducir en el enfoque sectorial la integración de las Universidades y organizaciones especializadas, ONGs y sector privado en el fomento de la agroindustria, que hasta el momento ha sido una debilidad. 10.2 El Plan de Nacional de Desarrollo (agropecuario) debe, para su institucionalización, ser discutido con los productores, para que incorpore las recomendaciones de los territorios y de los sectores organizados de la producción. 10.3 Las delegaciones del MAGFOR deben reunirse periódicamente con los productores para dar a conocer los avances del Plan en el territorio. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 78 Planificación, Eficacia, Eficiencia 11 Existe una estrecha relación entre el grado de coordinación y la planificación común de las instituciones del SPAR, con la eficacia y eficiencia del ProRural como conjunto. En los últimos 3 años las instituciones han mejorado su coordinación y hay una mejor división de las tareas, lo que ha mejorado el funcionamiento de las instituciones del SPAR y por ende del ProRural. Sin embargo, las deficiencias en la planificación conjunta y en los flujos de información, así como la parcial asimilación del nuevo concepto, se convierten actualmente en el principal cuello de botella para avanzar hacia un SPAR más integrado. 11.1 Se debe reforzar la capacidad institucional del MAGFOR para dirigir el proceso de planificación, seguimiento y evaluación de los planes. 11.2 Los planes institucionales deberán ser aprobados por la instancia de planificación del MAGFOR. 11.3 Los planes sectoriales deben ser aprobados por la instancia de coordinación del SPAR. 11.4 La armonización institucional de los modelos de planificación no debe ser impuesta, y debe ser el resultado de un proceso de negociación entre todos los integrantes del SPAR. 11.5 Es recomendable realizar un estudio sobre los servicios mas importantes que brinda el SPAR y el grado de satisfacción de los productores de esos servicios, ya que dentro del contexto de esta evaluación, con el tiempo muy limitado, no fue posible. Planificación, presupuesto 12 Los modelos de planificación y elaboración presupuestaria son diferentes entre las necesidades sectoriales del SPAR y el MHCP; mientras el primero está estructurado lógicamente y está basado en resultados, el segundo está organizado por unidades administrativas y rubros presupuestarios. No existe un buen acoplamiento con el sistema presupuestario y de gestión de proyectos de la DGI/SNIP. Estas diferencias en los modelos de planificación y presupuestos, bajan la compatibilidad de los diferentes sistemas y dificultan la administración de los fondos, entorpeciendo los procesos de rendición de cuentas de los diferentes proyectos a las diferentes fuentes de financiamiento. Las diferencias de los calendarios administrativos para la gestión de fondos de los donantes y los receptores afecta los desembolsos programados, de tal forma que las instituciones deben concentrar la ejecución en los últimos meses del año. 12.1 Se deben identificar las alternativas para acoplar el Plan con el Presupuesto a nivel sectorial, proponiendo los cambios en la Ley 290 y las leyes y reglamentos que regulen la elaboración presupuestaria que sean necesarios. 12.2 El SPAR demanda un plan para establecer la estructura presupuestaria con un enfoque sectorial. Las unidades de planificación en las instituciones del SPAR deberán integrar entre sí y al área financiera durante la elaboración del POA y mejorar la comunicación en estas áreas es fundamental para lograr avances consensuados. Dicho plan debe incluir una propuesta para un calendario del proceso de planificación que permita un proceso de planificación ´de abajo para arriba´ y además una efectiva coordinación con MHCP. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 79 Planificación, Coordinación y Comunicación SPAR 13 Las deficiencias en el sistema de planificación del SPAR impiden avanzar a una mayor integración. Las instituciones tienen diferentes estructuras territoriales, diferentes grados de centralismo, así como diferentes mecanismos y momentos de planificación. Esto no permite una planificación desde abajo para arriba a nivel departamental que tome en cuenta la demanda real de la población atendida y los planes locales de desarrollo. De esta manera se imposibilita la elaboración de un plan del SPAR departamental coherente. Los puentes entre las unidades de planificación de cada institución del SPAR a nivel central existen, pero no están lo suficientemente consolidados y asumidos para lograr una planificación en conjunto como sector, hecha desde abajo. 13.1 Debe realizarse los procesos de fortalecimiento de las instituciones en el territorio así como el justo nivel de descentralización ó desconcentración necesario para asumir responsabilidades a nivel departamental para la planificación en el SPAR departamental mientras del nivel central bajan, modelos acordados de planificación compatibles con los sistemas financieros y de seguimiento, políticas y techos presupuestarios. 13.2 Se debe unificar la organización territorial de todas las instituciones del SPAR a nivel departamental (o regional), de manera que facilite una planificación estructurada y conjunta que considere las características socio‐económicas y de potencial productivo de cada territorio. 13.3 Se debe dotar las presentaciones departamentales del MAGFOR de los recursos necesarios para una efectiva coordinación del SPAR departamental. 13.4 Deben crearse oficinas de planificación/evaluación del SPAR dirigidas por el MAGFOR en los Departamentos y Regiones del País. 13.5 Los canales de comunicación entre donantes y Gobierno puede ser mejorados; se debe considerar el restablecimiento de reuniones periódicas como existían antes (reuniones del viernes). SISEVA 14 El SISEVA es un sistema indispensable para la consolidación del SPAR y, por ende, un factor crítico para su éxito. Actualmente, no cumple con su papel de sistema de seguimiento y evaluación del sector. La misión considera que significa un avance importante en el sentido que se ha introducido un instrumento sectorial que intenta incluir todas las instituciones del SPAR. Pero el problema de fondo es su poca comprensión y escasa aceptación por parte de las instituciones, lo que es, a su vez, una manifestación de la parcial integración del SPAR. 14.1 Es necesario la implementación del SISEVA en todo el sector y mejorar los niveles de aceptación mediante un proceso participativo con las instituciones involucradas así como hacerlo más compatible con los sistemas existentes, financieros y otros, que ya están en uso. Se debe ajustar el SISEVA, para construir un instrumento más sencillo, práctico y eficiente, que apunte a monitorear y consolidar información de una selección viable de indicadores, que pueden ir avanzando en su ampliación y complejidad en la medida que vaya siendo asimilado por el SPAR en su conjunto. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 80 14.2 El MAGFOR debe crear una instancia para la administración del SISEVA que tenga como contrapartes las unidades de planificación de las instituciones del SPAR a nivel nacional y las oficinas de planificación/evaluación del SPAR a nivel departamental y regional. Hambre Cero 15 La misión ha observado que dominan los criterios técnicos en la selección de los beneficiarios de los programas del Gobierno. Aunque no se pueden excluir casos de influencia política en algún rincón del país, es más frecuente el uso de criterios de pobreza y el involucramiento de la comunidad en estas decisiones. 15.1 Evaluar periódicamente los mecanismos de selección de los beneficiarios del PPA a fin de corregir los problemas que se presenten en el nivel local. 16 Aunque la mayoría de participantes en los diferentes programas y proyectos que se ejecutan en el marco de ProRural, manifiestan satisfacción por los bienes y servicios recibidos de parte de las instituciones del SPAR, también se observan problemas de orden logístico en el programa PPA. De 2007 a 2008 se ha notado una mejora en los servicios aunque todavía hay deficiencias en la asistencia técnica y la llegada puntual de insumos. 16.1 Incrementar la capacidad del SPAR de proporcionar asistencia técnica a los beneficiarios de los programas a través de programas conjuntos de asistencia técnica elaborados con los técnicos de las diferentes instituciones y programas. 16.2 Elaborar programas detallados y conjuntos de entrega de insumos y evaluarlos sistemáticamente para identificar “cuellos de botella” en su ejecución. 17 Los beneficiarios de hambre cero, y en general los productores individuales, están recibiendo una AT marginal o no la están recibiendo todavía. 17.1 Desarrollar un programa de promotores técnicos, coordinados por los técnicos del MAGFOR, que apoyen a las beneficiarias del PPA e incrementen la cobertura de la asistencia. 18 La entrega por si sola de bienes capitalizables a los beneficiarios del programa, no garantiza que estos pasen de la reproducción simple a la ampliada, y que las beneficiarias desarrollen interés en retener por largo tiempo los bienes entregados después de su retribución al fondo revolvente. 18.1 Se debe capacitar a los técnicos del SPAR sobre el programa Hambre Cero y el PPA, de manera que puedan ser portadores ante los productores del significado de ambos programas. 18.2 El impacto del PPA se debe mejorar introduciendo variantes del paquete, sobre todo en la Costa Atlántica donde no se adecua a las necesidades locales. Otra mejora puede ser delegando más responsabilidades a las representaciones departamentales, ya que algunos problemas logísticas observados se pueden resolver localmente. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 81 19 La dispersión de las beneficiarias del programa Hambre Cero en el territorio dificulta la formación de empresas asociativas luego que se haya constituido un fondo revolvente con el aporte de las beneficiarias. No se están sustituyendo los paradigmas culturales ligados a la pobreza por otros que permitan a las familias insertarse de manera estable en la economía de mercado. Los técnicos solo atienden los aspectos propios de las actividades agrícolas y pecuarias y en general no están capacitados para asistir a los beneficiarios en los procesos de cambio requeridos, ni ese es su mandato. 19.1 El Bono Productivo debe ser el inicio de un proceso de desarrollo en las familias beneficiadas y por tanto requiere complementarse de asistencia de calidad, procesos de desarrollo humano, organización y oportunidades de mercado. Debe ser implementado con un enfoque de género global, que incluya mejorar la autoestima de las mujeres y procesos hacia cambio de actitudes tanto a mujeres como a hombres. Debe promoverse la asociatividad para garantizar la atención de los técnicos del SPAR al proceso, como garantía para el éxito del mismo, avanzando en una actitud emprendedora empresarial de parte de las beneficiarias y sus familias. Crédito 20 Los efectos para el desarrollo socio económico del grupo meta de ProRural será limitado mientras que no hay disponibilidad de fondos de crédito para financiar las inversiones productivos de los productores, que complemente los fondos de inversión dirigidas a las cooperativas y asociaciones de productores. 20.1 La Misión recomienda que no se abandonen los procesos de desarrollo de medianos productores que se están atendiendo por medio de los demás programas y proyectos del sector. Se debe evitar que se consumen recursos de las instituciones a tal grado que se interrumpen procesos de desarrollo que son también válidos. 20.2 El sector, por los nuevos retos que representan los altos precios de los alimentos y por las nuevas oportunidades para la exportación de productos nicaragüenses, necesita de créditos al alcance de pequeños y medianos productores. Género, Bono Productivo 21 Haber aplicado una discriminación positiva hacia las mujeres, entregando el Bono Productivo a nombre de ellas, contribuye a generar cambios en las relaciones de poder dentro del núcleo familiar. Pero, la ausencia de un enfoque de género global de esta política, podría contribuir a incrementar los riesgos de sobrecarga laboral a las mujeres y la violencia intrafamiliar. 21.1 La capacitación del personal técnico del SPAR para la implementación de una estrategia de género dirigida a mujeres y hombres, es un factor esencial para facilitar su integración en todos los niveles del programa. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 82 22 Existe un capital humano en las mujeres que ha sido desatendido históricamente por las políticas gubernamentales. El esfuerzo actual del Bono Productivo para, en un primer momento, proveer alimentos y seguridad alimentaria a las mujeres y sus familias, y luego promover el incremento de la productividad y su inserción en el mercado para mejorar los ingresos, es un paso positivo en la lucha contra la pobreza, que demanda asistencia técnica sostenida, que de no ser creada podría causar desinterés en las beneficiarias y su deserción del proyecto. 22.1 Debe promoverse, en alianza con Universidades y organizaciones de la sociedad civil, los estudios para identificar necesidades y posibilidades de reconversión productiva o económica, para las mujeres que mejoren su participación en las cadenas de valor priorizadas. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 83 Lecciones Aprendidas • En varios países del mundo se ha tenido experiencia recientemente con enfoque sectorial y apoyo presupuestario, ejemplos son Uganda, Tanzania, Malawi, Mozambique y el estado Utra Pradesh en la India73. Aunque son procesos en desarrollo, se pueden ya derivar algunas lecciones. En primer lugar no hay mucha previsibilidad en el comportamiento de los sectores bajo un enfoque sectorial ya que las experiencias son muy diversas. En Malawi, por ejemplo, prácticamente fue calificado como ´fracasado´ por la falta de interés del gobierno, una débil capacidad y mucha preocupación sobre altos niveles de corrupción relacionada posiblemente con el Apoyo Presupuestario. • En segundo lugar, se enfatiza que se deben determinar las reglas del juego explícitamente y de antemano. Se sugiere que tal vez no es suficiente hacer declaraciones como ´socios´ sino que se debe hablar de ´accionistas´ en una intervención conjunta entre donantes y Gobierno y acordar en detalle las responsabilidades y deberes a ambos lados. Traducido al Código de Conducta que está a la raíz de ProRural, sugiere que se podría hacer un segundo documento con una mayor precisión de los principios con base en la experiencia hasta ahora porque todavía se presta a diversas interpretaciones. De esta manera se reduce el espacio de (libre) interpretación de los participantes de lo que debe ser el ProRural. Esto no está en contradicción a lo que se recomienda en este informe sobre la obligación de ambas partes de mantener una comunicación fluida, permanente y acordada como principal elemento de un entendimiento mutuo y un mínimo nivel de confianza. • En Mozambique el factor crítico en el éxito ha sido un diálogo franco y abierto entre Gobierno y donantes, culminando en la instalación de los mecanismos para una revisión conjunta anual de los avances con participación de ambas partes. En otras palabras, el éxito se logra cuando fines y metas así como estrategias y herramientas coinciden tanto desde el punto de vista del Gobierno como desde el punto de vista de la comunidad de donantes. • Donantes, aunque lo fomentaron al inicio, pierden interés en las modalidades de enfoque sectorial y apoyo presupuestario si no estan funcionando los mecansimos de control y sistemas de seguimiento. En breve, si no hay manera de saber en qué se gastan los fondos, con qué resultados y cuáles son los avances, inevitablemente con el timepo se reduce la disponibilidad de los donantes de seguir apoyando, como fue el caso de Malawi. • También se concluye que los costos de transacción no necesariamente bajan, sobre todo cuando se comienza con estos enfoques. Los comienzos pueden costar mucho en recursos y tiempo porque se requieren de ajustes y reformas tal vez no esperados cuando se inicia el Oxford Policy Management/Overseas Development Institute, DFID General Budget Support Evaluability Study, Phase I – Final 73
Synthesis Report. Junio 2003. Sanjay Reddy, Are Estimates of Poverty in Latin America Reliable? Share of the Population in Latin America in Extreme and Overall Poverty. UNDP Poverty Centre International. Stephen Browne Aid to Fragile States: Do Donors Help or Hinder? Discussion Paper No. 2007/01 May 2007. Pablo Roldán, Carola Álvarez, Rafael Hernández, Joseph Milewski y otros Propuesta sobre programas con enfoque sectorial amplio. Documento BID. Agosto de 2004. Richard Anson El rol del Enfoque sectorial Amplio para el dsarrollo Rural sostenible en Centro amercia. RUTA Documento de Trabajo, 23 de noviembre, 2005. Guy Hutton & Marcel Tanner The sector‐wide approach: a blessing for public health? From Project Aid towards Sector Support. IOB, An evaluation of the sector‐wide approach in Dutch bilateral aid 1998–2005 dutch cooperation evaluation service. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 84 proceso. ProRural reconfirma esto y si se toma en cuenta que en Mozambique el proceso ya está corriendo por 10 años, y todavía está en formación, los tres años de ProRural se ponen en perspectiva. • No se ha previsto, y aparentemente se ha subestimado, la complejidad del proceso de transición de la modalidad de proyectos hacia un verdadero enfoque sectorial y todas reformas que esto implica tanto de lado del Gobierno como de lado de los donantes. • Una lección es claramente que los donantes se están coordinando mejor que antes a medida que se convierte el enfoque de proyectos a programas dentro de las politicas del país, fondos comunes y apoyo presupuestario. Al mismo tiempo, en el caso de Nicaragua en el sector rural se trata de un proceso imperfecto, con deficiencias, inestabilidad y cambios permanentes. • Las experiencias también demuestran que algunos donantes necesitan mucho tiempo para ajustar sus procedimientos y asumir nuevos instrumentos. En ocasiones, en vez de bajar las condiciones dentro del espíritu de la Declaración de París, las suben en el proceso de trasladar las responsabilidades por el desarrollo al Gobierno en un especie de ´miedo de soltar el timón´. • La experiencia de ProRural enseña que se requiere de una estabilidad para realizar las reformas. Solo funciona un enfoque sectorial exitoso en un ambiente estable y a largo plazo, pero tanto al lado del Gobierno como al lado de donantes hay permanentes cambios que no permiten avanzar porque se está adecuando a los cambios. Pero la realidad es que no pasará un año sin cambios en un escenario de más de 20 actores internacionales que cada uno celebra elecciones cuyos efectos pueden ser un cambio de rumbo suave ó más radical. Aunque la firma de las declaraciones internacionales suponen compromisos a más largo plazo, a raíz de estos cambios, tanto el Gobierno del país socio como el país donante puede decepcionarse y bajar el ánimo para seguir apoyando el proceso. • Las experiencias también indican que es crucial tener los principales donantes “a bordo”. Cuando hay considerables flujos de cooperación “en paralelo”, se produce distorsión y distracción de los funcionarios de Gobierno. Esto se reconfirma en esta evaluación porque ha sido identificado como un factor importante en el poco avance de algunos aspectos del enfoque. El retiro del Banco Mundial del Fondo común marcó un importante revés en el proceso así como la aparente renuencia de la mayoría de los donantes para entrar en la modalidad del fondo. • Se llega a la conclusión en los mencionados estudios que es de fundamental importancia que los desembolsos sean predecibles a mediano plazo y confiables en cuanto a su puntualidad. Es un requisito para la planificación ordenada del sector. No es conveniente que los donantes retienen los fondos cada vez si algo no les parezca. Es mejor que los compromisos financieros a mediano plazo sean resultados de una revisión conjunta de ambas partes de los avances en el sector y que se precisan mejor los indicadores y los mecanismos para medirlo. ITZTANI Informe Final Evaluación de Medio Término del ProRural 8
ANEXOS 1. Términos de Referencia 2. Marco Lógico 3. Análisis de los indicadores del Marco Lógico 4. Agenda de la Misión 5. Asistencia a talleres con productores 6. Resumen de asistencia a entrevistas y talleres 7. Integrantes SPAR Nacional y Cooperación 8. Asistencia a Talleres con SPAR en los territorios 9. Tipología de Programas y proyectos 10. Consolidado de cuentas, fuentes y uso 11. Declaración de París 12. Abreviaciones usados en anexos 13. CV de los consultores ITZTANI 85