La disminución gradual de las tasas de fecundidad va aumentando

LA EDUCACIÓN EN NICARAGUA:
Es necesario cambiar el futuro
Adolfo José Acevedo Vogl
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INDICE DE CONTENIDO
SOBRE EL DERECHO A UNA EDUCACIÓN DE CALIDAD
PARA TODOS. .................................................................................. 3
I. NOTAS SOBRE LA EDUCACION PREESCOLAR: .................. 7
II. LA DIFICIL CONCLUSIÓN UNIVERSAL DE LA
EDUCACIÓN PRIMARIA: ............................................................ 16
III. LA EDUCACIÓN SECUNDARIA: EL UMBRAL MINIMO. 34
IV. ESCOLARIDAD Y “ESTILO DE DESARROLLO” EN
NICARAGUA: ES NECESARIO CAMBIAR EL FUTURO ........ 51
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SOBRE EL DERECHO A UNA EDUCACIÓN DE
CALIDAD PARA TODOS.
1. El derecho a la educación se concibe, en la actualidad, como un componente integral,
inalienable e indivisible, de los derechos de los cuales son portadores los seres humanos en su
calidad de tales.
2. Los derechos humanos que ahora reconocemos han surgido históricamente como resultado de la
evolución y consolidación de los derechos ciudadanos a partir del siglo XVIII. Este proceso
puede representarse gráficamente como una serie de círculos concéntricos. Cada círculo
representa la articulación de un nuevo consenso social sobre el ordenamiento político y
económico de la sociedad, la ampliación de espacios públicos relativamente independientes del
Estado, y la institucionalización de un nuevo marco de derechos ciudadanos.
3. Utilizando la interpretación de T.S. Marshall sobre el desarrollo de la ciudadanía en Inglaterra,
es posible visualizar en un primer círculo concéntrico el surgimiento e institucionalización de
los derechos civiles en el siglo XVIII. En un segundo círculo, el surgimiento e
institucionalización de los derechos políticos en el siglo XIX. Y en un tercero, el surgimiento e
institucionalización de los derechos económicos y sociales en el siglo XX.
4. La educación es parte integrante de los derechos económicos, sociales y culturales de las
personas, y la institucionalización de este nuevo marco de derechos humanos ha conducido a
que el denominado Estado de Derecho se constituyese en un “Estado Social de Derecho”, tal y
como la Constitución Política de Nicaragua cataloga a nuestro Estado.
5. De ahí el surgimiento del “constitucionalismo social” que enfrenta la exigencia de que los
derechos sociales y económicos, descritos en las normas constitucionales, sean realmente
accesibles y disfrutables.
6. Se demanda un Estado que implemente acciones, programas y estrategias, a fin de lograr que
todas las personas disfruten de estos derechos, de manera efectiva. En este caso, se concibe
como responsabilidad ineludible del Estado llevar a cabo las acciones y políticas que aseguren
la materialización efectiva del derecho de todas las personas a una educación de calidad.
7. La educación es considerada además como un mecanismo fundamental para avanzar en la
reducción de las enormes desigualdades sociales que caracterizan a nuestros países, y de
superación de la denominada “reproducción intergeneracional de la pobreza”. Sólo así se puede
asegurar el objetivo de lograr una efectiva “igualdad de oportunidades” para todos.
8. La limitada escolaridad promedio que alcanzan los jóvenes provenientes de los hogares de
menores ingresos los condena a acceder a empleos precarios, de muy baja remuneración, que
los mantendrán bajo los umbrales de la pobreza en la edad adulta. Las exigencias en términos
de calificaciones de los empleos de buena calidad laboral los hacen inaccesibles para
porcentajes significativos de la población, precisamente aquellos que se ubican en los quintiles
inferiores de la distribución del ingreso, que obtienen niveles educativos muy bajos.
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9. La expansión del empleo en las familias pobres corresponde casi en su totalidad a puestos
informales, mientras que para los estratos de ingresos más altos predominan los puestos
formales. Los puestos informales tienen escasos requerimientos de educación y calificación,
mientras que los formales exigen por lo general estudios universitarios o técnicos superiores. Se
genera así un círculo vicioso en el cual la desigualdad de oportunidades sesga el acceso al
empleo.
10. Los jóvenes de hogares pobres, con mayor necesidad de ingresos y menor capital humano,
acceden prematuramente al mercado de trabajo. Los que encuentran trabajo lo hacen
mayoritariamente en puestos de menor productividad e ingresos y con escasas perspectivas de
desarrollar una carrera ocupacional.
11. Estas inequidades, que se manifiestan desde las edades más tempranas, se reproducen en la vida
adulta y se transmiten a las generaciones siguientes, lo que contribuye a explicar la persistencia
de la elevada desigualdad socioeconómica prevaleciente.
12. El acceso equitativo a una educación de calidad, y la progresión en logros educativos y
aprendizajes efectivos debe contribuir a que todas las personas, independientemente del nivel de
ingreso del hogar del cual provengan, puedan llegar a tener oportunidades claramente
superiores para acceder a mejor nivel de vida, mayores opciones para aprovechar sus
potencialidades y más libertad efectiva para realizar sus proyectos de vida.
13. Por lo tanto, invertir en educación sigue siendo, desde la perspectiva del impacto social y
productivo, una de las inversiones con más alta tasa de retorno.
14. Por lo mismo, la brecha entre diferentes segmentos de la población, debido a razones de
carácter socio-económico, de género o de territorio de residencia, en el acceso a educación de
calidad, en logros educativos y en aprendizajes efectivos, debe ser considerada como una
brecha de primera importancia: a través de ella se perpetúa la brecha en ingresos, en calidad del
trabajo y en acceso al bienestar, tanto a lo largo de la propia vida como de una generación a la
siguiente.
15. Por lo tanto, la lucha por el derecho humano fundamental a la educación, por la
universalización en el acceso a una educación de calidad, es ante todo la lucha por asegurar este
derecho para todos aquellos que, en una sociedad socialmente polarizada, portadora de grandes
desigualdades, no están en capacidad de acceder a este bien público por las vías del mercado.
16. En el contexto de un país como el nuestro, caracterizado por enormes desigualdades, en el cual
la mayor parte de los niños y jóvenes se localiza en los hogares con la menor participación
relativa en la distribución del ingreso - en el seno de los cuales el ingreso percápita resulta ser
inferior a los US$ 1 o US$ 2 diarios -, determina que sólo una minoría de los niños y jóvenes
del país, aquellos que corresponden al quintil más rico de los hogares, tendrá asegurada, por las
vías “normales” del mercado, sus derechos fundamentales.
17. En una situación así, las políticas públicas, materializadas a través de los Presupuestos Públicos,
adquieren una relevancia fundamental para contribuir a contrarrestar estas profundas
desigualdades, asegurando una tendencia hacia el acceso universal de los ciudadanos a una
educación y salud de calidad.
18. El Sector Publico tiene por tanto la responsabilidad fundamental de asegurar que todos los
niños, independientemente del nivel de ingreso de los hogares de los cuales provienen, tengan
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acceso a servicios sociales de calidad, que constituyen además derechos humanos inalienables
En todo el mundo, el Sector Público es el que logra o no este objetivo, de asegurar con su gasto
el máximo acceso universal posible a estos servicios básicos. Así lo muestra el siguiente
cuadro, en el caso de la Educación:
OCDE: GASTO PUBLICO Y PRIVADO EN
EDUCACION COMO % DEL PIB
8.00
7.00
6.00
5.00
4.00
3.00
2.00
1.00
0.00
Public
% of GDP
Fuente: OECD in figures 2005 - Education expenditure
19. Para ello, el sector público debe estar adecuadamente financiado, y sobre todo, en orden de
poder asegurar servicios sociales de vocación universal, con carácter estructural y permanente,
es preciso que los segmentos de la población que concentran de manera desusada el ingreso en
nuestros países - en la región con la peor distribución del ingreso en todo el planeta contribuyan a dicho financiamiento en la proporción adecuada, a través del sistema tributario.
20. De esta manera, en la medida en que estos segmentos más ricos de la población aporten una
parte fundamental de los ingresos fiscales del Estado, dado que como proporción de la
población representan un segmento muy reducido, los mayores beneficios de servicios sociales
de calidad con vocación universal serán para la población - sobre todo para los niños - que
sobrevive en el seno de los hogares de menores ingresos.
21. De lo contrario, continuaría reproduciéndose el predominio de un sistema educativo polarizado:
por un lado, un sistema educativo privado, al que pueden acceder quienes pueden sufragarlo, el
cual cumple la función de proporcionar una educación de mayor calidad a los segmentos de
niños y jóvenes de los hogares mayores ingresos relativos, para que puedan ocupar las
posiciones predominantes en la sociedad, y por otro lado, un sistema educativo público, muy
pobremente financiado, totalmente incapaz de proveer acceso a una escolaridad suficiente y de
calidad para todos, especialmente para los segmentos marginalizados y excluidos.
22. Las políticas públicas, para poder asegurar el acceso de todos y todas a estos derechos humanos
básico, deberán colocar por lo tanto un énfasis muy especial en lograr una estructura tributaria
progresiva, que permita obtener los ingresos necesarios para financiar los niveles de inversión
en capital y desarrollo humano, requeridos para permitir a los grandes segmentos de la
población excluidos acceder a servicios sociales de adecuada cobertura y calidad.
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23. Como lo reconoció Rodrigo De Rato, Director-Gerente del FMI, de acuerdo a declaraciones
efectuadas durante su visita a (Diario El Comercio, Perú, “FMI: impuestos en América Latina
son "injustos y distorsionantes" (21/2/05)”. el sistema tributario en América Latina es tanto
ineficiente, como inequitativo.
24. El sistema tributario de la región es ineficiente porque que en promedio la recaudación sólo
rinde alrededor de un 17% del PIB (nivel que Nicaragua alcanzó recién en 2005), y “es
imposible hacer ni política social, ni política de desarrollo, ni políticas de nada con una
gestión tributaria de ese calibre".
25. Es también regresivo: “una de las trabas más importantes es un sistema tributario "muy malo"
en la mayoría de los países, en el que los que menos tienen pagan relativamente más al Estado
que los ricos, lo que perpetúa la extrema desigualdad de la región. En lugar de recaudar según
los ingresos, algunos gobiernos dependen de impuestos al consumo, como el IVA, que afectan a
toda la población por igual”.
26. La importancia de la educación finalmente se aprecia mejor si se considera que en ella se juega,
en gran medida, el futuro de nuestras sociedades. Es evidente que el futuro de nuestras
sociedades no podrá ser mejor que el presente de sus niños y sus jóvenes, por lo que debiera ser
igualmente obvio que la incapacidad de atender en el presente las necesidades básicas de éstos,
y de dotarlos de las capacidades indispensables para afrontar los desafíos de su inserción en la
vida social, no es más que una forma segura de hipotecar su futuro, el de sus familias y el de
nuestras propias sociedades.
27. En Nicaragua en 2008 el 35.6% de la población (2,019.3 miles de habitantes de un total de
5,668.9 miles), de acuerdo a las estimaciones del INIDE, se encuentran en edad escolar, es
decir, que 35.6 de cada 100 nicaragüenses, deberían estar en la escuela, preparándose para el
futuro. De ellos, 9.4 de cada 100 nicaragüenses tenía la edad oficial para estar matriculado en la
educación preescolar, 14.4 de cada 100 nicaragüenses deberían estar matriculados en alguna
escuela primaria, y 11.9 de cada 10 deberían estar cursando algún año de educación secundaria.
28. De los 2,019.3 miles de nicaragüenses en edad escolar (el 35.6% de la población) que había en
2008, 1,528.2 miles (el 26.97% de la población y el 75.78% de la población en edad escolar)
lograron matricularse en el sistema educativo, mientras que 491.1 miles (el 8.7% de la
población total, equivalente al 24.3 por ciento de la población en edad escolar) se quedaron
fuera del mismo.
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FUENTE: MINED
29. De los 9.4 de cada 100 en edad de matricularse en la enseñanza pre-escolar, se matricularon 5.8
(no necesariamente en la educación pre-escolar: algunos se matriculan anticipadamente en la
educación primaria); de los 14.4 que deberían estar matriculados en la enseñanza primaria, el
13.7% se matricularon; de los 11.9 que debían estar matriculados en la enseñanza secundaria, se
matricularon 7.4 (no todos en la enseñanza secundaria). De los 35.6 de cada 100 en edad
escolar, 8.7 quedaron fuera del sistema educativo.
I.
NOTAS
SOBRE
PREESCOLAR:
LA
EDUCACION
30. En la primera infancia, el cuidado físico y afectivo temprano repercute de forma decisiva y
tiene efectos muy importantes sobre la evolución del niño hasta la edad adulta y en el desarrollo
de su capacidad para aprender y regular sus emociones. Los niños que crecen en entornos donde
hay riesgos de malnutrición, contaminación, enfermedades, abuso, maltrato, violencia, stress y
falta de estimulación se encuentran en inferioridad de condiciones para ejercer su derecho al
desarrollo integral, es decir, para desarrollar completamente su potencial cognitivo, emocional,
psicológico, social y físico.
31. En la misma línea planteada por UNICEF en relación con una concepción integral del
desarrollo, UNESCO acuñó el concepto de Atención y Educación en la Primera Infancia
(AEPI). El término “atención” se refiere generalmente a educación, higiene y nutrición dentro
de un entorno sano que apoya a los niños en su bienestar cognitivo y socio-emocional.
32. El uso del término “educación” durante la primera infancia es más amplio que la (pre)
escolarización, ya que incluye el aprendizaje a través de la estimulación temprana, la
orientación y un amplio espectro de actividades y oportunidades para el desarrollo. En la
práctica, “atención” y “educación” no pueden ser separadas y la provisión de calidad para los
niños pequeños da cuenta de ambas dimensiones.
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33. La enseñanza pre-escolar cumple un rol central en la entrega de cuidados básicos para los niños,
sobre todo cuando se trata de familias de escasos recursos.
34. El ofrecer un cuidado institucional, con financiamiento público para niños menores de seis años
facilita la integración de la mujer al mercado laboral, aumentando los recursos del hogar y la
autonomía de la mujer. Adicionalmente, en el caso de programas de atención a los sectores más
vulnerables y desprotegidos, constituyen formas de compensar las deficiencias que se viven en
los hogares, logrando que esos niños reciban, además de formación educativa, una alimentación
adecuada y un entorno más favorable para su desarrollo.
35. La estimulación temprana y los cuidados de salud básicos, son factores de gran incidencia para
el futuro desarrollo cognitivo de los niños. Esta etapa de la vida es clave para el futuro de una
persona, en la medida que es ahí donde se desarrollan habilidades que más tarde repercutirán en
una buena o mala capacidad de aprendizaje, entre otras cosas.
36. Además, es en los primeros años de vida cuando la personalidad, la inteligencia y el
comportamiento social se desarrollan más rápidamente. Por lo tanto, un tipo de cuidado
adecuado, puede reducir de manera importante las deficiencias con que muchos niños de los
quintiles de ingresos más bajos, llegan al comenzar la enseñanza primaria. En ese sentido, la
calidad del cuidado ofrecido y el tipo de estrategia educacional que se incluya son también
esenciales.
37. La ampliación de la oferta educativa preescolar y las políticas y programas que facilitan el
acceso a los sectores más vulnerables contribuyen a la entrega de una base educativa
significativa, definida como un factor central en la lucha contra problemas como la deserción y
la repitencia.
38. En el caso de Nicaragua, en los años 70, la Educación Preescolar estaba circunscrita
principalmente a Preescolares Privados en los centros urbanos que atendían menos del 3% de la
población de entre 3 y 6 años de edad.
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Fuente: UNESCO y MINED
39. En Nicaragua es hasta 1979 que se crea la Dirección de Educación Preescolar en el Ministerio
de Educación, Cultura y Deportes, iniciando la institucionalización y ampliación de este nivel
educativo; se define el nivel preescolar como el período de 0 a 6 años y el de 3 a 6 años el de
cobertura de atención que impulsará el Ministerio de Educación. En esta época la educación
preescolar llego a atender casi a un 15% de la población de 3-6 años de edad, y la mayor parte
de la matrícula, a diferencia de la época precedente, se producía en entidades públicas.
40. En esa época surgieron además diversas modalidades de Preescolar No Formal i) Los
Preescolares Comunales, que surgieron en los departamentos del norte del país, apoyados por la
Fundación Van Leer y atendidos voluntariamente por las comunidades; ii) los Centros de
Educación Preescolar no escolarizados CEPNE, se abrieron en comunidades rurales y barrios
marginales del país, atendidos también por miembros de las comunidades; fueron apoyados por
UNICEF y iii) los Preescolares Populares, surgieron por iniciativa de las comunidades urbanas
de Managua, (principalmente mercados), eran atendidos por estudiantes y padres de familia.
41. En lo que respecta al acceso actual a la educación pre-escolar en Nicaragua, las estadísticas
oficiales del MECD muestran un aumento en la cobertura de este nivel educativo, de una la tasa
neta de matriculación (NER) de 28.6% en 2000 a 39.5% en 2005.
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Fuente: UNESCO y MINED
Fuente: MINED
42. Para 2006, la Tasa Neta de Matricula reportada ascendió a 52.3%. El ¨salto¨ que se registra en
las estadísticas del 39.5% en 2005 al 52.3% en 2006 puede explicarse por el hecho de que el
Acuerdo Ministerial Nº 094-2005 estableció los 6 años como la edad oficial de admisión a la
educación primaria (hasta entonces dicha edad era de 7 años), provocando un cambio en el
método de cálculo de los indicadores de cobertura educativa que afecta la comparación con los
de años anteriores.
43. De acuerdo con los datos más recientes de la CEPAL, Nicaragua presenta una tasa de matrícula
neta pre-escolar similar que la de Costa Rica.
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TASAS DE MATRICULA NETA EN LA EDUCACION INICIAL Y PREESCOLAR
FUENTE: CEPAL
44. Este nivel de cobertura de la enseñanza pre-escolar se encuentra todavía por debajo del
promedio de América Latina.
FUENTE: UNESCO
45. Este nivel de cobertura de la enseñanza pre-escolar ha permitido que el 45.3% de los alumnos
que ingresan a la primaria hayan tenido alguna experiencia pre-escolar.
11
FUENTE: UNESCO
46. Sin embargo, la asistencia a la enseñanza preescolar parece estar fuertemente concentrada en las
edades inmediatamente anteriores al ingreso a la enseñanza primaria (sobre todo en los 5 años),
con limitada cobertura de las edades más tempranas (menores de 5 años). Esto representa un
problema, porque las capacidades cognitivas de los niños se desarrollan a lo largo de los
primeros cinco años de vida.
FUENTE: CEPAL
47. La tasa neta de escolaridad pre-escolar muestra mayores desigualdades que en la enseñanza
primaria. De acuerdo con la EMNV 2005 la tasa de matrícula pre-escolar para los niños de entre
3 y 6 años fue de 25.4% para los niños provenientes del Quintil más pobre de los hogares
mientras alcanzó el 56.8% para el Quintil de mayores ingresos.
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FUENTE: EN BASE A EMNV 2005
48. Los niños de menores ingresos asisten de manera predominante a los pre-escolares públicos
(incluyendo en esta categoría a los pre-escolares comunitarios). El 96.1% de los niños de 3-6
años del Quintil más pobre que están matriculados en la enseñanza pre-escolar es atendido por
Centros Públicos, contra el 53.5% de los niños de esa edad matriculados en la educación preescolar provenientes del Quintil de mayores ingresos de los hogares.
FUENTE: EN BASE A EMNV 2005
49. En términos de a quién beneficia el Gasto Público de Educación Pre-Escolar (es decir en
términos de su incidencia distributiva) encontramos que el 97.7% de los niños del quintil más
pobre de los hogares, del total de los niños de dicho quintil matriculados en la Enseñanza
Primaria asiste a Centros Públicos, contra sólo el 53.3% de los niños del quintil de mayores
ingresos.
50. De esta manera, aun cuando la tasa neta de matrícula Pre-Escolar de los quintiles de menores
ingresos es menor, esto se ve más que contrarrestado por el hecho de que estos hacen un uso
comparativo mucho mayor de los Centros Públicos. Puede decirse entonces que el Gasto
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Público en Educación Pre-Escolar beneficia en mucha mayor proporción a los hogares de
menores ingresos.
51. Es importante remarcar el hecho de que la cobertura alcanzada por la enseñanza preescolar ha obedecido en gran medida a la significativa expansión de los centros
comunitarios de educación preescolar que explican más de la mitad de la matricula total.
52. Los preescolares comunitarios constituyen un servicio educativo ubicado en zonas urbano
marginales y rurales del país. Tienen como propósito ampliar la cobertura y mejorar la calidad
de atención en los niños y las niñas, con la activa participación de los padres de familia y la
comunidad. Funcionan en locales prestados (iglesias, casas comunales, casas particulares,
comedores infantiles, etc), atendidos por educadoras voluntarios, con un nivel académico
mínimo de cuarto grado de primaria. En reconocimiento a su labor, reciben una especie de bono
o ayuda por un monto de C$ 500.00 al mes (unos US$ 22.4).
53. Los preescolares comunitarios funcionan en aulas anexas a las escuelas de educación primaria,
en locales comunitarios (casas comunales, comedores infantiles) o en casas particulares, y son
atendidos por educadores voluntarios, con un nivel académico mínimo de cuarto grado de
primaria. Pueden ser madres de familia, estudiantes o docentes, los cuales son elegidos por la
comunidad.
54. Gil (2007) señala que ¨ Esta modalidad, heredada de la etapa de la Revolución, responde a la
escasez de recursos económicos, la insuficiencia de educadoras calificados y la necesidad de
este servicio educativo para las comunidades. Mediante esta modalidad no formal de
Educación Preescolar se ha dado solución a esta situación, a la vez que ha implicado la
organización y movilización de las comunidades en la búsqueda de soluciones educativas
pertinentes.
55. La comunidad se organiza y elige a la educadora idónea para su Preescolar, gestiona el
terreno y el local, define la alimentación que recibirán en ese ámbito los niños y niñas, cocina y
complementa la alimentación general de los mismos; brinda el cuidado a las instalaciones y
aporta, en algunos casos, material didáctico. En ciertas condiciones, también logran
desarrollar proyectos que permiten mantener el Preescolar. El MINED, por su parte, brinda un
apoyo en la capacitación de las educadoras, con el apoyo de organismos de la sociedad civil e
internacionales, elaborando materiales didácticos, con guías y documentos, y aportando ayuda
económica a las educadoras, así como alimentos básicos..
56. Lo más llamativo que aflora, frente a las grandes contradicciones que rodean su trabajo, es su
gran vocación, entrega y capacidad de iniciativa y voluntad para educar a los infantes desde
un enfoque de integralidad¨
57. Sin embargo, ¨en los Preescolares Comunitarios no sólo se dan fortalezas y oportunidades. Las
mismas condiciones de pobreza que rodean a las comunidades influyen provocando obstáculos,
debilidades y amenazas que pueden poner en peligro la existencia de muchos de esos centros.
Un conjunto de factores que se alían entre sí dificultan la calidad de la educación de los
Preescolares Comunitarios:
• Inasistencia frecuente de niños y niñas por distintas razones vinculadas a las condiciones de
pobreza de las familias. Tres niños de cada diez no asisten regularmente.
• Diversos niveles de desarrollo de los niños y niñas que complejizan excesivamente el trabajo
de la educadora.
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• Condiciones físicas y ambientales poco propicias, de la misma comunidad, de las
instalaciones del preescolar, de las casas en que están funcionando –el hecho de estar en
muchos casos a campo descubierto–, la falta de agua, electricidad, seguridad y espacio. Es
decir, por lo general, se trata de ambientes poco estimulantes para el aprendizaje.
• Poca iniciativa de algunas educadoras para usar los recursos materiales que ofrecen el
entorno y la propia comunidad así como los suministrados por la institución.
• Gran parte de las educadoras voluntarias no poseen el adecuado nivel escolar y/o la
preparación específica para el trabajo de Educación Preescolar; si bien se ha hecho un
esfuerzo importante de capacitación, no siempre ha logrado sus objetivos.
• El estatus de “voluntarias” torna a estas educadoras inestables porque no logran acumular
experiencia o aprovecharla¨.
58. Es interesante reproducir la evaluación que hacia el entonces Ministro de Educación en 2008,
sobre la educación preescolar:
59. ¨Respecto al nivel Preescolar, fundado a inicios de los años ochenta en el contexto de la
Revolución Popular Sandinista, la propia pobreza del país obligó a la creación de modalidades
no formales de este tipo de educación, orientada a la niñez de 3 a 5 años con el nombre de
“preescolares comunales”, cuyo antecedente fueron las “escuelas de primeras letras” (las
famosas Osoritos, en la vieja Managua) comunes en muchos barrios de nuestras ciudades¨.
60. ¨Eran “escuelitas” de uno, dos, tres, cinco, diez estudiantes de edades tempranas, en donde
maestras espontáneas y voluntarias, muchas de ellas amas de casas, preñadas por la vocación
de enseñar, enseñaban a leer y escribir y los rudimentos del cálculo aritmético a los más
pequeños. Hasta aquí todo iba bien. A las “maestras comunales”, tanto el Movimiento
Comunal como el Ministerio de Educación, les ofrecían un poco de apoyo por su esfuerzo
extraordinario, tenaz e irreductible¨.
61. ¨No obstante, poco a poco, la institucionalidad escolar neoliberal, hambrienta de dinero, poco
a poco las fue “atendiendo”, negociando algún tipo de apoyo financiero a cambio de incluirlas
en las estadísticas oficiales del Ministerio de Educación, llegándose a los extremos de abrir
preescolares comunitarios a la par de los preescolares formales, en los propios edificios de los
centros educativos, lo cual es una aberración desde todo punto de vista, hasta incluir en la
matrícula escolar de los propios centros educativos, a los preescolares comunitarios
(escuelitas de primeras letras) ubicadas en casas de familia en el entorno barrial de los
edificios escolares¨ (Miguel de Castilla, PROPUESTA DE MODELO GLOBAL E INTEGRAL
DE INCLUSIÓN A LA EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA, DE LA POBLACIÓN
EXCLUIDA DEL SISTEMA ESCOLAR, MINED, 26 de Mayo del 2009).
62. En la actualidad el MINED continua con esta práctica de ¨atender¨ y entregar algún apoyo a los
pre-escolares comunitarios, incluyendo un ¨apoyo¨ de C$ 500 al mes (equivalentes a US$ 22.5
al mes) a las maestras y maestros comunitarios, y a cambio los incluye en las estadísticas
oficiales del Ministerio de Educación.
63. El ahora ex -Ministro consideraba que existía una suerte de segmentación social de la
educación, y de la calidad de la educación que se recibía, de conformidad con los sectores y
grupos sociales atendidos, y catalogaba a los pre-escolares comunitarios como ¨una educación
pública no regular, para los sectores bajos (rurales y urbano excluidos).
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II. LA DIFICIL CONCLUSIÓN UNIVERSAL DE
LA EDUCACIÓN PRIMARIA:
 Tendencias de la cobertura en la enseñanza primaria:
64. Los gobiernos que se han sucedido en los últimos años, han adoptado como meta conducente a
la universalización de la enseñanza primaria el logro de una tasa neta de matricula en la
enseñanza primaria del 100% para el año 2015.
65. Sin embargo, la principal meta contemplada en los “Objetivos de Desarrollo del Milenio”
en el campo educativo, en términos de cobertura del sistema educativo, reza así: “velar por
que todos los niños y niñas puedan terminar el ciclo completo de la enseñanza primaria”.
66. Esta meta se refiere a elevar el porcentaje de niños matriculados en la enseñanza primaria que
logra culminarla, el cual debería expandirse hasta alcanzar un 100% del total de niños
matriculados. La matricula es un requisito y condición indispensable, pero no nos dice nada
sobre la permanencia de los niños y niñas en la enseñanza primaria, y si lograron completar o
no el ciclo completo de la misma.
67. Sin embargo, ello no significa que los indicadores de matricula no sean importantes. La
conclusión o terminación universal de la educación primaria depende, en primer lugar, del
nivel de acceso al sistema educativo, ante todo, de los niveles de matricula. Es evidente que
garantizar que todos los niños y niñas puedan concluir un ciclo completo de educación
primaria supone, en primer lugar, que tengan acceso a este nivel educativo.
68. Por tanto, el primer indicador que analizaremos, para evaluar el grado de avance hacia
dicha meta, es un indicador de acceso: la tasa neta de matrícula en la educación primaria.
69. La tasa neta de matrícula en educación primaria indica el grado de cobertura en ese nivel. Esta
relaciona el número de niños matriculados en el rango de edades oficial con la población de este
mismo rango. Esta es utilizada como un indicador de acceso universal a la educación primaria
ya que una tasa neta igual a 100 por ciento significa que todos los niños en edad oficial de
cursar el nivel educativo primario están matriculados en este nivel.
70. Este indicador, a diferencia de la tasa bruta de matrícula primaria, no se ve afectado por
situaciones de extra-edad (matrícula en un grado inferior o superior al oficialmente establecido
para la edad) en tanto esta se dé dentro del mismo nivel educativo.
71. Como resultado de los esfuerzos realizados a lo largo de la última década por mejorar la
inversión pública en educación, se ha logrado alcanzar una cobertura relativamente alta en el
nivel primario de la educación. La tasa neta de matrícula primaria en 2010 ascendió al 87.3% de
los niños en edad oficial de asistir a la primaria - desde un 74.7% en el año 2000 -.
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FUENTE: MINED
Fuente: UNESCO, MINED
72. Sin embargo, resulta preocupante el hecho de que la tasa neta de matrícula primaria se haya
estancado en alrededor de un 87% desde 2006 – es decir, desde hace ya 5 años -, pese a la
disminución en el número de niños en edad oficial de asistir a la enseñanza primaria que se está
verificando como resultado de los cambios socio-demográficos en curso.
73. En efecto, con solo que la matricula total en la enseñanza primaria hubiese permanecido
constante, ello hubiese sido suficiente para que, ante la disminución en el número de niños en
edad oficial de asistir a la enseñanza primaria, la tasa neta de matrícula primaria se hubiese
incrementado.
74. Pero el prolongado estancamiento de la tasa neta de matrícula primaria refleja que esto no ha
ocurrido, dado que la matricula total en la enseñanza primaria se ha estado reduciendo también,
hasta el punto en que el número de alumnos matriculados en la enseñanza primaria en el año
2010 retrocedió al mismo nivel que había alcanzado en 2002.
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Fuente: MINED
Fuente: UNESCO, MINED
75. Ahora bien, detrás del aumento verificado en el nivel promedio de escolaridad primaria neta, se
ocultan todavía importantes desigualdades. En 2005 la tasa neta de matrícula primaria fue del
79.1% para los niños de entre 7 y 12 años del quintil más pobre de los hogares, en comparación
al 95.1% para el quintil de mayores ingresos.
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FUENTE: EN BASE A EMNV 2005
76. Como puede apreciarse, los centros de enseñanza pública juegan un papel fundamental en la
atención a los niños de menores ingresos. El 99.8% de niños de 7-12 años del Quintil de
menores ingresos que asisten a la Primaria lo hacen en Centros Públicos, mientras que solo
asisten a Centros Públicos el 55.1% del total de niños de 7-12 años del Quintil de mayores
ingresos matriculados en la educación Primaria. A contrario sensu, solo un 0.2% de los niños de
7-12 años del Quintil más pobre que asisten a la Educación Primaria lo hacen en Centros
Privados, en comparación al 44.9% del Quintil de mayores ingresos del total de 95.1% que
asisten a la Primaria.
Fuente: EN BASE A EMNV 2005.
77. En términos de a quién – es decir a que segmentos o estratos socioeconómicos - beneficia el
Gasto Público de Educación Primaria, encontramos que, aun cuando la tasa neta de matrícula
primaria de los quintiles de menores ingresos es menor que la de los quintiles de mayores
ingresos, estos hacen un uso comparativo mucho mayor de las Escuelas Públicas. Puede decirse
entonces que el Gasto Público en Educación Primaria beneficia en mucha mayor proporción a
los hogares de menores ingresos.
19
¿Es lo mismo la incidencia progresiva del gasto público en la enseñanza primaria que una política
educativa tendiente al logro de una mayor equidad?
El hecho de que el gasto público en la educación primaria favorece en mayor medida a los más pobres sólo es
cierto hasta cierto punto. La aparente distribución "progresiva" actual del gasto público para la educación
primaria tiene un sentido ambiguo, porque se confunde el efecto de una política educacional tendiente a la
equidad – que significa el acceso a una educación de calidad para todos - con la captura actual de una mayor
parte de este gasto por los más pobres.
Estas, sin embargo, son dos cosas muy distintas.
Si la calidad de la educación pública permanece muy baja, los menos pobres continuarían tratando de enviar a
sus hijos a escuelas particulares siempre que pueden, y los pobres continuarían "capturando" la mayor parte
de los subsidios destinados a este nivel educativo, pero no aumentarían en mucho su aprendizaje, por cuanto
continuarían recibiendo una educación de baja calidad.
Estos resultados sugieren que si la calidad de la educación pública mejora sustancialmente los menos pobres
seguramente aumentarían todavía más su participación en el sistema de educación primaria pública. En otros
términos, si la calidad de la educación primaria mejora, hay una probabilidad alta de que la actual distribución
“progresiva” del subsidio a la educación primaria cambie y comience a favorecer en mayor medida a los
hogares no pobres o de mayores ingresos.
Pero esto no significaría una política educativa menos equitativa, sino el hecho de que se estaría alcanzando
un acceso más equitativo a una educación de calidad para todos. Esto alerta de nuevo para no confundir el
hecho de que la elevación de la calidad de la educación en la educación pública atraerá a la misma en mayor
proporción a los “no pobres”, lo cual no significa que la política educativa deje de ser pro pobres (al contrario,
apunta al principio de una educación básica gratuita y de calidad para todos, esto es universal, lo cual no
implica excluir a los no pobres, sino al contrario incluir a los más pobres en el acceso a una educación de
mayor calidad).
 Tendencias de la permanencia, progresión y culminación en la
enseñanza primaria: ingreso oportuno, repetición, retiro y deserción.
78. Un sistema educativo que funcione bien desde el punto de vista de las trayectorias educativas,
es uno en el que el 100% de las personas en edad de ingresar realmente lo hace en el momento
que corresponde, y transitan por los distintos grados sin verse demorados por efecto de la
repetición, retiro y reingreso.
79. De esta manera, la eficiencia de los sistemas educativos para mantener a la población que ha
ingresado al mismo está asociada al comportamiento de cuatro factores que de alguna manera
condicionan y determinan su devenir: ingreso oportuno, repetición, retiro y deserción.
80. Estar en el nivel educativo que corresponde a la edad no es sinónimo de estar adecuadamente
atendido por el sistema; así se propone la conveniencia de calcular una tasa de cobertura
oportuna o en edad que indica la proporción de la población que está matriculada en el sistema
en el grado que le corresponde de acuerdo a su edad.
81. Es importante notar que las oportunidades educativas de un niño para culminar sus estudios
primarios y progresar hasta niveles adicionales de educación se ven afectadas por su condición
de atraso escolar. En efecto, en relación a la información disponible es factible constatar una
relación entre atraso escolar y deserción.
20
82. El ingreso tardío o rezago escolar es una fuente de inequidad, en tanto reduce la permanencia de
los alumnos de menores ingresos, y genera heterogeneidad de los alumnos al interior del aula.
Como la deserción definitiva se inicia a la edad en que se empieza a trabajar – alrededor de los
13 o 14 años – el ingreso tardío tiende a reducir el número de años que los adolescentes pobres
permanecen en la escuela, pudiendo incluso acumular un número de años de escolaridad que los
coloque dentro de los umbrales del analfabetismo funcional.
83. En este sentido, es pertinente mencionar que las oportunidades que tiene un niño para culminar
sus estudios primarios y progresar hacia otros niveles de educación se ven afectados por su
condición de atraso escolar. En la medida en que el atraso escolar es mayor, las presiones para
asumir otro tipo de responsabilidades aumentan y terminan en que la probabilidad de desertar se
incremente.
Fuente: MINED
84. Las desigualdades sociales también se expresan de manera muy marcada en los indicadores de
rezago escolar. Son los alumnos de los hogares de menores ingresos los que son afectados en
mucha mayor proporción por el rezago escolar.
FUENTE: En base a EMNV 2005
21
85. En términos regionales, Nicaragua muestra algunos de los niveles más altos en términos de
rezago escolar.
Alumnos con 2 o mas años de rezago
País
3er grado
6to grado
Argentina
10,25
11,76
Brasil
20,24
24,58
Chile
4,97
8,86
Colombia
29,28
31,29
Costa Rica
9,75
10,12
Cuba
0,61
2,06
Ecuador
17,01
12,55
El Salvador
22,83
20,95
Guatemala
36,36
32,3
México
13,68
16,09
Nicaragua
53,77
47,32
Panamá
17,56
14,47
Paraguay
26,28
25,44
Perú
19,17
17,45
R. Dominicana
43,06
40,93
Uruguay
15,49
17,13
Fuente: SITEAL con base a datos cuestionarios SERCE
86. En lo que respecta a la repetición, de acuerdo al MINED, la tasa de repetición en la enseñanza
primaria de Nicaragua se ha elevado en los últimos siete años, pasando del 5.3% en el 2000 al
10% en el 2005 y al 11% en 2008. Este aumento en la tasa de repetición podría estar
relacionado con la suspensión del sistema de promoción automática.
Fuente: MINED
22
Fuente: UNESCO, MINED
87. Un alumno que repite implica la necesidad de volver a sufragar los costos de su educación y, en
ese sentido, el porcentaje de alumnos repetidores es un indicador directo de desperdicio de los
recursos invertidos. Estos efectos han sido ampliamente documentados. En Nicaragua, en el año
2007 el costo de atención a los alumnos repetidores se elevó a US$ 13.9 Millones, monto
equivalente al 82.9% de los recursos presupuestarios que ese año se asignaron al Programa de
Educación Secundaria.
88. El porcentaje de repetidores en la educación primaria en Nicaragua uno de los más elevados en
América Latina, sólo superado por Guatemala y Brasil, mientras Bolivia, otro país integrante de
la Iniciativa HIPC, muestra unos de los niveles más reducidos.
Fuente: UNESCO 2009.
89. De nuevo, los niveles de repetición se encuentran estrechamente asociados con la pertenencia
de los alumnos a diferentes estratos de ingreso familiar. Como puede apreciarse, las tasas de
repetición de los niños de los hogares de menores ingresos son casi el doble que la de los niños
provenientes de los hogares de menores ingresos. Las desigualdades sociales se traduce en, y se
reproducen a través de, las desigualdades en los indicadores de desempeño educativo.
23
FUENTE: EN BASE A EMNV 2005
90. El hecho de que, como veremos, las tasas de supervivencia al sexto grado sean
significativamente más bajas que las tasas de matrícula o acceso a la educación primaria,
responde en gran medida a tasas de repetición relativamente elevadas en los primeros años de la
educación primaria, que usualmente se traducen en deserción escolar.
Fuente: UNESCO
91. Es importante destacar que las elevadas repetición y deserción en los primeros años de primaria
(sobre todo en el primero) reflejan las limitaciones en la cobertura y la calidad de la enseñanza
pre-escolar, que prepara a los niños para el pasaje a la primaria y favorece su permanencia y
progresión en esta.
92. Por otra parte, como resultado de las altas tasas de repetición, ya entre los 9 y 11 años de edad
se aprecia un porcentaje Importante de niños atrasados en dos o más años respecto del grado
que les correspondería (rezago escolar).
93. Por su parte, la deserción constituye un factor clave expresado por las tasas de supervivencia
escolar. Este fenómeno hace que niños y jóvenes de ambos sexos abandonen la escuela,
24
frustrando sus posibilidades de completar exitosamente la educación formal, y por ende, de
acceder a la educación superior u obtener mayores salarios en el mercado laboral, lo que, a su
vez, compromete fuertemente las probabilidades de salir de situaciones de pobreza e indigencia.
94. En el caso de la deserción en educación primaria, ésta reduce las probabilidades de continuar
avanzando a lo largo del sistema educativo. Por lo tanto, no sólo dificulta la meta de
universalización de la educación primaria, sino también compromete el cumplimiento de la
meta de expandir el acceso a la educación secundaria.
Fuente: MINED
95. Con toda probabilidad, el drástico incremento de la deserción escolar que se verifico entre el
año 2005 y el 2006 estuvo asociado con el hecho de que no fuese renovado el financiamiento de
la denominada ¨red de protección social¨, la cual realizaba transferencias condicionadas a
familias pobres y en extrema pobreza, para que estas enviaran a sus hijos de primero a cuarto
grado a las escuelas.
Fuente: EN BASE A MINED
96. Al igual que ocurre con la repetición, las tasas de abandono más altas se producen en el primer
grado de primaria, y en los años posteriores se mantienen muy altas, lo cual explica el proceso
25
¨desgrane¨ que se va produciendo año con año, y que se reflejaran en las tasas de sobrevivencia
al sexto grado que se colocan entre las más bajas del mundo.
97. Un ejemplo ayudara a visualizar como se va ¨desgranando¨ la matricula en años sucesivos en
primaria. En Primer año de Primaria en 2003 se matricularon 241.8 miles de niños de ambos
sexos; al año siguiente, 2004, se matricularon en Segundo Grado - principalmente de entre
quienes aprobaron Primer Grado el año anterior - solo 179.7 miles: en 2005 se matricularon
156.2 miles en Tercer Grado...y así sucesivamente, hasta que en 2008 al Sexto Grado solo se
matricularon ya 105.9 miles.
Fuente: MINED
98. Lo anterior no es una reconstrucción de cohortes, porque no tuvimos disponibles los datos
necesarios para hacerlo, pero muestra bastante bien el ¨desgrane¨ que se produce a partir de la
matrícula del Primer Grado en adelante. Sin embargo se puede ver de todas maneras el desgrane
que se va produciendo, grado a grado, en el número de chavalos matriculados, hasta que solo
poco menos de la mitad de los que comenzaron en Primer Grado llega al Sexto Grado.
99. La deserción escolar afecta principalmente a los niños más pobres. Son ellos quienes
ingresan en forma tardía a la escuela, tienen mayores dificultades en sus estudios y
soportan mayor presión para retirarse de la escuela y/o incorporarse tempranamente al
mercado laboral.
100. Los altos niveles de deserción, repetición y rezago escolar, que se traducen en tasas muy
bajas de retención y completamiento de la educación primaria, están profundamente vinculados
al patrón de elevada inequidad que caracteriza a nuestra sociedad. Los niños de familias pobres
tienen actualmente una importante posibilidad de ingresar al sistema educativo, pero su
probabilidad de completar el mismo está totalmente condicionada por la posición de la familia
en términos de la distribución del ingreso.
26
Fuente: Reporte de Pobreza 2008, Banco Mundial
101. El gráfico anterior muestra la fuerte asociación entre las probabilidades de sobrevivencia
escolar de los niños que acceden al sistema educativo de acuerdo a la posición de los hogares en
que habitan en la distribución del ingreso por quintiles de hogares.
102. De acuerdo con esta estimación, al alcanzar el grado 5, la probabilidad de sobrevivencia de
los niños pertenecientes al quintil más rico de los hogares es de alrededor del 95%, pero para
los niños en el quintil más pobre esta probabilidad resulta menor al 50%. Para la transición del
sexto al séptimo grado, la probabilidad de sobrevivencia para los niños en el quintil de mayores
ingresos continúa alrededor del 90%%, mientras que para los niños del quintil más pobre se ha
reducido a alrededor del 20%.
103. Para intentar acercarse a una medición de la medida en que la repetición y el
abandono escolar afectan la eficiencia del sistema educativo en términos de su capacidad
para retener a los alumnos en la enseñanza primaria hasta alcanzar el ultimo grado, y
como un indicador de seguimiento del segundo Objetivo del Milenio, corresponde a la tasa
de supervivencia al sexto grado.
104. La tasa de supervivencia al sexto grado de la primaria indica el porcentaje de una cohorte de
niños matriculados en el primer grado del nivel primario en un año escolar dado, que logra
alcanzar el sexto grado.
105. El propósito de este indicador es medir la eficacia interna de un sistema educativo en
términos de su capacidad para asegurar que los entrantes al sistema logren alcanzar un grado
académico dado. Si la meta establece que todos los niños deben terminar la primaria, es
deseable que la tasa de supervivencia sea cercana al 100 por ciento, indicando un alto nivel de
eficacia del sistema educativo1/.
/ Téngase en cuenta que las políticas nacionales sobre repetición afectan de modo importante la
supervivencia; así países donde la promoción de grado está asociada a la edad o se da de modo
“automático” tienden a mostrar mejores niveles de supervivencia en los que la repetición es un
fenómeno más marcado.
1
27
106. En el año 2009, la tasa de sobrevivencia al sexto grado alcanzo un valor del 47.7%, lo cual
significa que, de cada 1000 niños de una cohorte que se matriculo en el primer grado de
primaria en 2003.
Fuente: MINED
107. Según cifras de la UNESCO, Nicaragua muestra el valor más bajo de la tasa de
sobrevivencia al último grado de primaria en la región de América Latina y El Caribe.
108. Para el año 2009, de acuerdo a cifras de UNESCO, se estimó que gran parte de los países
de la región alcanzaban valores para este indicador por arriba del 90%, otros del 80% a 90%,
algunos por encima del 70%, correspondiendo los valores más bajos a Guatemala, con un
64.8% seguida muy de lejos por Nicaragua, con un valor de apenas 47.7%, valor cercano a la
mitad del promedio regional.
Fuente: UNESCO.
109. Comparando la tasa de supervivencia al último grado de Nicaragua con la de Honduras y
Bolivia, otros países que junto con Nicaragua fueron integrantes de la Iniciativa HIPC, y que
son tan pobres como Nicaragua, encontramos que, mientras en nuestro país sólo el 47.7% de los
28
integrantes en una cohorte que se matriculo en primer grado lograron alcanzar el sexto grado,
sin repetir o desertar, en Honduras lo hacia el 76.2% y en Bolivia el 83.7%.
110. Resulta verdaderamente preocupante la extremadamente baja eficiencia que muestra
el sistema educativo nicaragüense, en términos de asegurar la permanencia y culminación
de la educación primaria.
111. Sin embargo, especialmente preocupante resulta el hecho de que los indicadores que
sirven para evaluar la eficiencia del sistema educativo en términos de permanencia y
culminación, tales como la tasa de sobrevivencia al último grado, registran valores
inferiores, no sólo a los de países tan pobres como nuestro país, como es el caso de Bolivia, e
incluso Honduras, sino también a los registrados por muchos de los países más pobres del
planeta.
Fuente: UNESCO
112. En términos de la culminación de la educación primaria, indicador utilizado para
evaluar el grado en que los alumnos de primaria logran culminar este nivel educativo, está
dado por la tasa de completamiento de primaria. La tasa de completamiento de la
educación primaria es la proporción entre el número total de estudiantes que logran
completar con éxito el último año de primaria en un año dado, y el número total de niños
de la edad oficial de graduación en la población.
29
Fuente: UNESCO
Fuente: UNESCO
113. Nuevamente, Nicaragua ocupa el último lugar en la región, en términos del valor de este
indicador. Lo que es más grave, el valor de este indicador es similar o está por debajo del
alcanzado por el mismo en algunos de los países más pobres del planeta.
30
Fuente: UNESCO
114. Como era de esperarse, la tasa de completamiento de primaria se encuentra también
estrechamente asociada al status socio-económico de los hogares, y al patrón de elevada
desigualdad en la distribución del ingreso en el seno de nuestra sociedad. Nuevamente puede
apreciarse que las tasas de completamiento de primaria son poco menos de la mitad para el 20%
más pobre de los hogares, que para el 20% de mayores ingresos.
Fuente: SEDLAC
115. Finalmente, a efectos de medir de modo directo e insesgado la conclusión de la
educación primaria se requiere verificar la proporción de personas de un determinado
segmento de la población (grupo de edad, área de residencia, género, etc.) que ha logrado
una escolaridad equivalente al menos a la duración de la educación primaria.
116. Este procedimiento obliga a calcular el indicador únicamente para la población que, dada su
edad, ha tenido la oportunidad de culminar la educación primaria. Dado que la educación
primaria típicamente requiere cursar 6 años de educación y se ingresa generalmente a los 6 o 7
años de edad, esta medición es posible para la población de al menos 15 años de edad.
Fuente: SITEAL
117. Este procedimiento nos arroja, de nuevo, que Guatemala y Nicaragua ocupan los últimos
lugares, en términos de la proporción de personas de 15 años que completo la educación
primaria, con Nicaragua ubicándose en último lugar, con un 59.5% de la población de 15 años
31
que ha completado el nivel primario. Al igual que antes, un número importante de países
muestra valores para este indicador de 90% o más, otros entre 80% y 90%, algunos entre 70% y
80%, mientras solo Guatemala y Nicaragua alcanzan valores inferiores al 70% y cercanos al
60%.
118. Este conjunto de resultados indican que, de no realizarse un esfuerzo muy
considerable no sólo por ampliar el acceso, sino sobre todo la permanencia en el sistema
educativo, nuestro país no lograría el objetivo de universalizar la conclusión de la
educación primaria. En este sentido, el logro de la meta del milenio de universalizar la
culminación de la educación primaria requeriría un significativo esfuerzo de política
adicional.
119. Este considerable esfuerzo adicional es necesario, no solo para superar el enorme rezago
comparativo de Nicaragua en materia de permanencia y culminación de la enseñanza primaria,
sino porque el progreso se hace cada vez más difícil a medida que se avanza hacia la meta, ya
que supone atender a segmentos de la población que presentan rasgos de marginación.
120. Esta obedece ya sea a su ubicación territorial (en zonas de difícil acceso) y/o a la
pertenencia de los niños y niñas a estratos sociales que enfrentan dificultades mucho mayores
para progresar en el nivel, lo que se traduce en elevadas tasas de deserción y repetición.
121. Esto exigirá llevar a cabo políticas especiales, incluyendo políticas de subsidio a la
demanda, que promuevan y faciliten a los niños y niñas de estos segmentos no sólo el acceso,
sino la permanencia en el sistema educativo.
122. Por otra parte, aunque se hayan logrado significativos niveles de acceso a la educación
primaria, esto no siempre ha estado acompañado porque dicho acceso sea a servicios de
calidad equivalente. En efecto, el número de años de estudio no es la única fuente de
desigualdades en la formación del capital educacional, igualmente importante y aun mas
preocupante es la calidad de la educación a la que tienen acceso los jóvenes de los distintos
estratos sociales y la creciente brecha en la calidad educativa si se comparan las escuelas
públicas con las privadas.
32
123. No sólo importa cuántos años de escolaridad reciben los niños y los jóvenes, sino cuál es el
grado de actualidad y relevancia del conocimiento recibido, y cuál es la eficiencia de las
metodologías educativas utilizadas.
124. Las tasas privadas de retorno de la educación se estiman intentando obtener una
aproximación acerca de los beneficios o rendimientos privados que las personas obtienen a
medida que adquieren mayores niveles de educación, bajo la forma de mayores ingresos. En el
caso de Nicaragua, las estimaciones disponibles indican que también los rendimientos privados
que obtienen las personas gracias al acceso a niveles progresivamente superiores de educación,
están desigualmente distribuidos entre los trabajadores pertenecientes a diferentes quintiles de
hogares, estratificados de acuerdo a su nivel de ingreso.
Fuente: Banco Mundial.
125. Como puede apreciarse, los trabajadores del quintil más pobre obtienen sistemáticamente
un menor rendimiento marginal privado al alcanzar los mismos niveles educativos que los
trabajadores del quintil más rico. En promedio, el quintil superior obtiene un rendimiento que es
más de 3 puntos porcentuales superior al de menores ingresos. Esta diferencia se eleva a casi 12
puntos para la educación superior.
126. Esta diferencia en el rendimiento obtenido por los trabajadores de los distintos
quintiles que alcanzan el mismo nivel educativo, sugieren diferencias sistemáticas en la
calidad de la educación a la que tienen acceso. Un factor importante de considerar es que
la más baja calidad educativa se registra en las escuelas donde asisten los alumnos de
familias más pobres, que son precisamente quienes por su entorno socio-cultural
necesitarían una educación de mejor calidad en la escuela.
127. Los cuadros anteriores muestran una situación del tipo de “trampa de pobreza” que
afecta a los niños en los hogares que se localizan en los quintiles inferiores en la
distribución del ingreso. Para estos niños existen obstáculos, que para muchos resultan
con demasiada frecuencia insuperables, que les impiden obtener los niveles de desarrollo y
capital humano compatibles con la superación de la situación de pobreza en que les ha
tocado crecer.
128. Carencias múltiples, que van desde la desnutrición que impide un rendimiento educativo
mínimo, hasta el hacinamiento y el bajo nivel educativo de los padres o jefes de hogar, pasando
por la presión para que trabajen desde edades muy tempranas para allegar recursos y los
crecientes costos privados de la educación para cada nivel educativo adicional, van a bloquear
en los hechos el acceso real de los niños y jóvenes provenientes de hogares de bajos ingresos a
la educación requerida para superar el umbral de pobreza
33
III. LA EDUCACIÓN
UMBRAL MINIMO.
SECUNDARIA:
EL
 Tendencias del acceso en la enseñanza secundaria.
129. Hasta aquí se ha presentado información que da cuenta del progreso del país hacia la
conclusión universal de la educación primaria. Sin embargo este objetivo de desarrollo del
Milenio está orientado —además de a garantizar a toda la población infantil la finalización de
ese nivel para brindar la condición necesaria para seguir progresando en los siguientes — a que
las personas adquieran los conocimientos indispensables para enfrentar los desafíos del mundo
actual y, sobre todo, desarrollen su capacidad para aprender a lo largo de la vida.
130. Completar la educación secundaria es un umbral imprescindible para contar con mayores
oportunidades de inserción laboral que permitan salir de la pobreza y la exclusión, y lograr
movilidad social ascendente. Además, este ciclo es importante porque en él se dan los primeros
pasos hacia la emancipación, por lo que la permanencia de los jóvenes en el sistema educativo
durante esta etapa es un factor preventivo frente a rutas precarias y prematuras de tránsito a la
vida autónoma.
131. La conclusión universal de la primaria no garantiza la reducción de la pobreza. En ese
sentido, surge la preocupación adicional, derivada de la existencia de creciente evidencia
de que las personas requieren de niveles de escolaridad que van más allá de la educación
primaria, a efectos de tener una mayor probabilidad de salir de la pobreza.
132. Por tanto, urge incrementar, no solo el acceso y la conclusión de la educación
primaria, sino lograr que un porcentaje mucho mayor de niños, niñas y adolescentes
logren avanzar hacia la enseñanza secundaria, y culminarla. Tanto la CEPAL como la
UNESCO han señalado la necesidad de establecer una meta relativa al incremento de la
conclusión de la educación secundaria.
133. Esta meta se sustenta en la evidencia de que la conclusión de este nivel constituye
actualmente un umbral educativo mínimo que eleva significativamente la probabilidad de
mantenerse fuera de la pobreza absoluta en la vida activa, toda vez que se traduce en un
incremento importante de los ingresos laborales.
134. Para tener una mejor perspectiva de los desafíos que deberá enfrentar nuestro país en
términos de la educación secundaria, comenzaremos evaluando indicadores de acceso. La tasa
neta de matrícula en la educación secundaria representa la matrícula de los niños y jóvenes en
edad oficial de cursar la educación secundaria como porcentaje de la población correspondiente.
La finalidad de este indicador es mostrar el acceso a dicho nivel de niños y jóvenes en edad de
cursar la secundaria.
135. De acuerdo con este indicador el acceso a la educación secundaria continúa siendo
extremadamente bajo para los jóvenes en edad de asistir a este nivel educativo. De
acuerdo al MINED, la tasa de matrícula secundaria neta de Nicaragua alcanzó un valor del
45.5% en 2008, el cual es muy bajo, en términos comparativos regionales.
34
Fuente: MINED
Fuente: UNESCO
136. Por otra parte, según datos de CEPAL y UNESCO, la tasa neta de matrícula del primer
ciclo de enseñanza secundaria (baja secundaria) ascendió al 42%, mientras que para el ciclo
superior de enseñanza secundaria (alta secundaria), la tasa neta de matrícula se reduce al 15%.
35
137. Sin embargo, debemos recordar que la tasa neta de matrícula secundaria es un promedio, y
que tras dicho promedio se ocultan profundas desigualdades. De acuerdo a la Encuesta
Nacional de Nivel de Vida 2005, es en los hogares de menores de ingresos que se concentran
las menores tasas netas de matrícula secundaria, evidenciando una fortísima correlación entre el
status socioeconómico de los hogares y el acceso a la enseñanza secundaria.
FUENTE: En base a EMNV 2005
138. En secundaria la brecha entre la tasa neta de matrícula secundaria de los niños provenientes
de los hogares de mayores ingresos y los provenientes de los hogares de menores ingresos se
ensancha de manera abrupta. En promedio, la brecha entre la tasa neta de escolaridad
secundaria neta de los adolescentes pertenecientes al quintil más pobre de los hogares y los
pertenecientes al quintil de mayores ingresos se eleva a 58 puntos (17.4% contra 75.7%).
36
Fuente: En base a EMNV 2005
139. Un 16.1% dentro del total de 17.4% de los jóvenes y adolescentes de 13-17 años del Quintil
más pobre de los hogares que asisten a la Educación Secundaria lo hacen lo hacen atendiendo a
Centros Públicos, contra 42.9% del total de 75.7% del Quintil de mayores ingresos. A contrario
sensu, solo el 1.3% del total de adolescentes y jóvenes de 13-17 años del Quintil más pobre que
asisten a la Educación Secundaria lo hacen en Centros Privados, en comparación al 32.8% del
Quintil de mayores ingresos.
Fuente: en base a EMNV 2005
140. En términos de a quién beneficia el Gasto Público de Educación Secundaria, encontramos
que el 92.3% de los niños del quintil más pobre de los hogares, del total de los niños de dicho
quintil matriculados en la Enseñanza Secundaria asiste a Escuelas Públicas, o públicamente
financiadas, contra sólo el 56.7% de los niños del quintil de mayores ingresos.
141. En este caso, dado que la tasa neta de matrícula secundaria de los quintiles de menores
ingresos es excesivamente baja, esto no logra ser contrarrestado por el hecho de que estos hacen
un uso comparativo mayor de las Escuelas Públicas, y el porcentaje del total de jóvenes y
37
adolescentes de 13-17 años a tendidos por centros públicos es mayor para el quintil de mayores
ingresos que para los dos quintiles (Quintiles 1 y 2) de menores ingresos.
 Tendencias de la permanencia, progresión y culminación en la
enseñanza secundaria.
142. Los problemas de acceso a, y permanencia en, la secundaria, para los adolescentes y
jóvenes de los hogares de menores ingresos, obedecen al hecho de que, mientras mayor es la
edad de los niños, niñas y adolescentes, y a medida que van avanzando dentro del ciclo
educativo hacia niveles más altos, va aumentando el costo de manutención, y los desembolsos
que deben hacer los hogares – gastos de transporte, uniformes y calzado, libros de texto y
materiales escolares – para enviarlos a la escuela, hasta el punto en que para los hogares más
pobres se torna cada vez más difícil seguirlos costeando.
143. Al mismo tiempo, a medida en que los adolescentes van alcanzando la edad laboral, se
torna más imperioso para los hogares de menores ingresos que estos se incorporen a la fuerza
de trabajo para contribuir al sustento del hogar. Sobre todo al enfrentar el ciclo de alta
secundaria, los jóvenes ya tienen oportunidades para incorporarse al mercado de trabajo, lo que
desincentiva su retención, sobre todo si enfrentan condiciones adversas de carácter económico.
144. Por esta razón la tasa de matrícula neta de la alta secundaria desciende de manera abrupta,
en relación a la de la baja secundaria.
145. Por lo demás la tasa de rezago escolar, es mucho más alta en secundaria que en la
primaria, lo cual determina que los adolescentes y jóvenes de menores ingresos, obligados a
trabajar desde edades más tempranas, logren completar cuando mucho algunos pocos años de
secundaria.
Fuente. MINED
146. La tasa de deserción secundaria muestra una tendencia similar a la tasa de deserción
primaria: del mismo modo que en el caso de aquella, se produce un fuerte incremento de la
misma en 2005-2006, y a partir del 2008 se produce una modesta disminución, pero se
mantiene a niveles mucho más elevados que en el periodo previo.
38
Fuente. MINED
147. Los siguientes gráficos ilustran, por un lado la correlación que existe, en Nicaragua y otros
países latinoamericanos, entre la tasa de desempleo adolescente y el porcentaje de adolescentes
fuera del sistema educativo, y por otro las tasas de empleo adolescente por países y edad.
Fuente: SITEAL, en base a las Encuestas de Hogares
TASA DE EMPLEO ADOLESCENTE SEGÚN PAÍS Y EDAD CIRCA 2008.
39
PAÍS / EDAD
13 años
15 años
17 años
Argentina
2,0
5,0
14,4
Bolivia
26,9
30,7
32,6
Brasil
9,4
19,9
38,0
Colombia
9,4
14,3
24,0
Costa Rica
s/d
9,0
19,9
Chile
0,7
2,8
7,4
República Dominicana
3,2
8,6
22,1
Ecuador
11,6
20,8
31,8
El Salvador
14,6
19,5
26,5
Guatemala
33,3
45,0
47,8
Honduras
13,4
29,6
38,1
México
12,4
20,5
36,1
Nicaragua
17,8
30,6
40,5
Panamá
9,5
17,4
24,3
Paraguay
20,3
28,2
46,7
Perú
s/d
35,6
48,5
Fuente: SITEAL, en base a las Encuestas de Hogares
148. Es así que no solo la cobertura de la educación secundaria es sumamente baja, sino que
quienes acceden a ella con mucha frecuencia la abandonan antes de completarla, debido al que
el costo para las familias de enviar a los niños a la escuela se eleva considerablemente en
secundaria, y la necesidad de generar ingresos, aunque sean precarios, desde una edad
temprana. Por ello, las tasas de culminación de Secundaria son muy bajas.
149. Un indicador que mide la culminación de la enseñanza secundaria, es la tasa bruta de
egreso de la Secundaria, que se define como el número de adolescentes y jóvenes que se
matriculan en el último año de secundaria, independientemente de su edad, como porcentaje de
los adolescentes y jóvenes en edad teórica o legal de matricularse en dicho año.
40
Fuente: MINED
150. De manera similar que ocurre en la Enseñanza Primaria, de los chavalos que se matriculan
en Primer Año de Secundaria, solo alrededor de la mitad logran llegar al Quinto Año. Así, por
ejemplo, en Primer año de Secundaria en 2004 se matricularon 120.9 miles de chavalos; al año
siguiente, 2005, se matricularon en Segundo año, principalmente los que aprobaron Primer año
el año previo, solo 97.6 miles: en 2006 se matricularon en Tercer Año solo 82.8 Miles...y asi
sucesivamente hasta que en en 2008 al Quinto año solo se matricularon ya 60.5 miles, alrededor
de un 50% de los que en 2005 se matricularon en Primer año.
151. Lo anterior no es una reconstrucción de cohortes, porque no tuvimos disponibles los
datos necesarios para hacerlo, pero muestra bastante bien el ¨desgrane¨ que se produce a partir
de la matrícula del Primer año en adelante. Se puede ver de todas maneras el desgrane de
chavalos matriculados, hasta que solo pocos llegan al quinto año).
Fuente: MINED
152. A efectos de medir de modo directo e insesgado la conclusión de la educación
secundaria se requiere verificar la proporción de personas de un determinado segmento
de la población (grupo de edad, área de residencia, género, etc.) que ha logrado una
41
escolaridad equivalente al menos a la duración de la educación secundaria. En este caso,
se utilizó la población de 20 a 25 años de edad.
JOVENES DE 20 A 24 AÑOS QUE CULMINARON LA EDUCACION SECUNDARIA
Fuente: CEPAL, en base a Encuestas de Hogares
153. Como resultado Nicaragua muestra uno de los más bajos porcentajes de la población de 15
años y más que ha logrado completar la secundaria entre los países de ingreso medio-bajo de la
región.
Fuente: Base de Datos Barro-Lee
Detrás del rezago en la enseñanza secundaria: un nivel de inversión pública
excesivamente bajo en este nivel educativo.
El rezago que experimenta Nicaragua en la cobertura y calidad de la enseñanza secundaria, está asociado a la
inversión absolutamente raquítica en este nivel de enseñanza. Al respecto, es importante remarcar aquí el
hecho de que el Gasto por Estudiante de Secundaria representa apenas la tercera parte del Gasto por
Estudiante de Primaria.
42
Fuente: en base a MINED y MHCP
En términos de comparación con los niveles regionales, encontramos que Nicaragua muestra un rezago
especialmente grande en el Gasto por alumno de la enseñanza secundaria.
Fuente: UNESCO.
43
Fuente: UNESCO.
No sólo el Gasto por estudiante de Secundaria como porcentaje del PIB per cápita en casi todos los demás
países es mayor que el Gasto por alumno de Primaria, a diferencia de lo que ocurre en Nicaragua, sino que el
nivel del Gasto por estudiante de secundaria como porcentaje del PIB per cápita en Nicaragua, es tres veces
menor que el promedio de América Latina y El Caribe, e inferior al de todos los demás países de la región,
con la sola posible excepción de Haití.
El Proyecto para la Educación en Nicaragua (NICARAGUA: EDUCACION PROJECT) del Banco Mundial,
resaltaba el hecho de que: “Nicaragua es quizás el único país en el hemisferio donde los gastos por estudiante
de secundaria son menos de la mitad los gastos por estudiante de primaria” (en la actualidad representan solo
un tercio, como hemos visto). El gasto por estudiante de secundaria tan reducido que evidencia Nicaragua,
resulta muy difícil de justificar, porque, como se argumenta en el mencionado Proyecto, “la provisión de
educación en el nivel secundario requeriría un nivel de gastos comparativamente más elevado - profesores
con conocimiento especializado en las materias, libros de textos más grandes a lo largo de más materias,
otros materiales didácticos tales como equipo y materiales de laboratorio, y así sucesivamente”.
Fortalecer considerablemente la inversión en la Educación Secundaria y Técnica adquiere especial
importancia en la fase de la transición demográfica que atraviesa Nicaragua. El fuerte crecimiento de la
población infantil que se produjo en la fase anterior, se traduce hoy - mientras la tasa de crecimiento de la
población infantil se torna negativa - en una fortísima entrada de decenas de miles de jóvenes al mercado
laboral (se estima que en promedio unos 78 mil ingresarán al mercado laboral cada año en los próximos años).
Si estos jóvenes y adolescentes – particularmente aquellos provenientes de los hogares de menores ingresos continúan ingresando al mercado laboral con una escolaridad muy baja, estarán siendo condenados a
encontrar por el resto de su vida adulta fundamentalmente empleos precarios e informales, que los
mantendrán bajo el umbral de la pobreza absoluta. El país perderá definitivamente la oportunidad
representada por el denominado “bono demográfico”, y se incrementarán los niveles de descomposición y
desintegración social.
154. El hecho de que unos porcentajes importantes de niños, niños y adolescentes no logren
culminar la educación primaria, y que menos de la mitad de los que deberían asistir a
secundaria se matriculen en este nivel educativo, y que de ellos menos de la mitad logre
culminarla, determina que los jóvenes nicaragüenses se incorporen al mercado laboral con
niveles de escolaridad extremadamente bajos.
Fuente: en base a ENMV 2005
44
155. Si examinamos el nivel de escolaridad alcanzado por los adultos jóvenes de entre 23 y 29
años, que recién salieron del ciclo de edad escolar, incluyendo el universitario, por Quintiles de
bienestar, encontramos, de acuerdo con la EMNV 2005, un nivel de escolaridad de casi 4 años
en el 20% más pobre de los hogares o Quintil 1, de 5.3 años en el Quintil 2, 6.8 años en el
Quintil 3, 8.4 años en el Quintil 4 y es hasta que arribamos al Quintil 5 que se alcanza una
escolaridad promedio de 11.3 años.
156. Si recordamos que en los tres primeros Quintiles, es decir en el 60% más pobre de los
hogares, sobrevive la mayoría de los niños y adolescentes del país, esto significa que la mayoría
de los jóvenes, que son aquellos que provienen de los hogares de menores ingresos, en el
periodo inmediato anterior tendieron a alcanzar niveles de escolaridad extremadamente bajos.
157. Esto tiene implicaciones decisivas. Existe una asociación muy estrecha, en todos los
países del mundo, entre los niveles de escolaridad que alcanzan las personas y el ingreso
laboral que alcanzan en su vida adulta. En cualquier país del mundo se puede encontrar
una correlación muy fuerte entre el nivel de escolaridad de las personas y el ingreso
laboral que van a percibir en el mercado de trabajo.
158. En Nicaragua también puede apreciarse esta fuerte correlación entre el nivel promedio de
escolaridad alcanzado por las personas en cada Quintil y el ingreso laboral que perciben las
personas de ese mismo Quintil. Puede apreciarse que los Quintiles que tienen los niveles de
escolaridad promedio más bajos, alcanzan un ingreso laboral promedio que también es muy
bajo. Entre más bajo el nivel de escolaridad, más reducido es el ingreso laboral que se obtiene,
y viceversa.
Fuente: en base a EMNV 2005
159. Por consiguiente, puede esperarse que los jóvenes provenientes de los hogares de menores
ingresos estén ingresando al mercado laboral con niveles de calificación muy bajos. Esto
significa que por los siguientes 50 años de su vida adulta, sólo van a poder encontrar,
principalmente, empleos precarios e informales, que los mantendrán bajo el umbral de la
pobreza.
160. Esto es así porque para encontrar empleo formal bien remunerado se requieren niveles de
calificación – representados por un umbral mínimo de 11 años - que la mayor parte de los niños
y adolescente en Nicaragua no logran alcanzar.
45
Fuente: Banco Mundial
161. El último “Reporte de Pobreza” para Nicaragua del Banco Mundial encuentra que las
personas con un nivel de escolaridad inferior a la secundaria completa, es decir aquellas con
menos de 11 años de escolaridad, están condenadas, con una certeza casi absoluta, a vivir bajo
el umbral de la pobreza. Es hasta que alcanzan once años de escolaridad – la secundaria
completa - que los ingresos laborales comienzan a superar (apenas) el umbral de la pobreza.
Otros estudios confirman la validez de esta estimación2/.
162. Otro estudio del Banco Mundial, relacionado al mercado laboral nicaragüense, indica que
“los bajos niveles de educación entre los pobres parecen estar restringiendo su acceso al sector
más dinámico de la economía, el sector manufacturero de la maquila, en la medida en que el
empleo de este sector requiere una educación secundaria completa”. Es decir que para poder
trabajar como operario en la Zona Franca, se requiere cada vez más por lo menos haber
completado la secundaria.
163. Dada la baja escolaridad que han logrado acumular, la mayor parte de los adolescentes y
jóvenes, y sobre todo los provenientes de los hogares de menores ingresos que se incorporan al
mercado laboral, se insertan en el mismo predominantemente a través de empleos precarios e
informales.
164. La Encuesta de Hogares para la medición del Empleo de Noviembre de 2007 muestra que el
68.5% de las 305.2 miles de personas de 10 a 19 años que se encontraban incorporadas al
2
/ Véase José Ramón Laguna Torres, “AÑOS DE ESTUDIO Y SUPERACIÓN DE LA POBREZA EN
NICARAGUA. EL CASO DE LA RED DE PROTECCIÓN SOCIAL¨: “Mediante distintas estimaciones se
observa que la educación disminuye la probabilidad de ser pobre en un 80% para 11 años de estudio (desde el
punto de vista de la frecuencia relativa) y en un 4% por cada año de estudio adicional al utilizar un modelo
probabilística que incluye un conjunto de variables que inciden en el fenómeno de la pobreza. Por último, se
confirma que la educación es un instrumento clave para superar la pobreza. Más que emprender esfuerzos
paliativos o asistencialistas, se debe pensar en una política de Estado que entregue a los nicaragüenses el nivel
mínimo de escolaridad para superar la pobreza (11 años de estudio). En tal sentido, y aunque significa un
enorme esfuerzo, el gobierno, la sociedad civil y los partidos políticos deben estar conscientes que de no
hacerlo, implicará la perpetuación de la pobreza y el subdesarrollo”.
46
mercado laboral, encontró ocupación en el sector informal de la economía, y que solo el 27.7%
lo hizo en el sector formal. Las tasas de desocupación entre los jóvenes de 18 a 29 años
alcanzaban entre un 7% y un 8.3% mientras que la tasa de desempleo promedio nacional era del
5.9%.
EMPLEO FORMAL E INFORMAL POR GRUPOS DE EDAD
Fuente: INIDE, Encuesta de Hogares para la Medición para el Empleo Noviembre 2007
47
FUENTE: Observatorio Laboral de Centroamérica y R. Dominicana.
165. Se trata de empleos en los que predominan el auto empleo y los empleos sin remuneración,
desempeñados principalmente por familiares, y asalariados de micro unidades informales. Estos
empleos generan unos ingresos muy bajos, que mantendrán a quienes los desempeñan, por el
resto de su vida, bajo el umbral de la pobreza.
166. La polarización educativa reproduce y profundiza la gigantesca polarización y
desigualdad social pre-existente: los niños y adolescentes de los hogares de menores
ingresos, que representan la mayoría absoluta de los niños y adolescentes, solo pueden
alcanzar una escolaridad muy baja - y con una calidad muy deficiente -, y por tanto, se
ven irremediablemente condenados, por el resto de su vida, a encontrar ocupaciones que
los mantendrán bajo el umbral de la pobreza.
167. Por el contrario, los niños y adolescentes de los hogares de mayores ingresos alcanzan
niveles de calificación más elevados, que les permiten acceder posteriormente a los
empleos de mayor calidad. Así, la expansión del empleo en las familias pobres seguirá
correspondiendo casi en su totalidad a puestos precarios e informales, mientras que para
los estratos de ingresos más altos continuarán predominando los puestos formales y mejor
remunerados.
168. Se genera así un círculo vicioso en el cual la desigualdad de oportunidades sesga el acceso
al empleo. Los jóvenes de hogares pobres, con mayor necesidad de ingresos y menor capital
humano, acceden prematuramente al mercado de trabajo. Los que encuentran trabajo lo hacen
mayoritariamente en puestos de menor productividad e ingresos y con escasas perspectivas de
desarrollar una carrera ocupacional.
169. De esta manera se van reproduciendo, de una generación a otra, las desigualdades en la
distribución del ingreso, en este caso a través del canal de transmisión de los distintos niveles de
escolaridad que pueden alcanzar los jóvenes provenientes de los hogares de diferentes niveles
de ingreso, y del tipo de empleos que ello permite encontrar a lo largo de la vida adulta.
¿Y los adolescentes y jóvenes que ni estudian ni trabajan?
Hay un amplio debate y mucha preocupación sobre el eslabón que media entre educación y empleo. El puente
entre ambos implica, en gran medida, el paso de la vida dependiente a la autónoma, de la formación de
capacidades y destrezas a su aprovechamiento en la vida adulta, de las condiciones del hogar de origen a las
futuras condiciones del hogar propio.
Se sabe que el nivel educativo gravita enormemente en el tipo y la calidad del empleo al que se puede
acceder, pero a la vez existen especiales dificultades para los jóvenes a la hora de acceder al mundo del
trabajo. A continuación se verá la manera en que se reproducen las brechas establecidas en el sistema
educativo una vez que las personas ingresan al mundo del trabajo.
Gran parte de los adolescentes nicaragüenses se ven forzados a abandonar la escuela a edades prematuras,
habiendo alcanzado niveles de escolaridad muy bajos, para insertarse en el mercado laboral.
Sin embargo, aún más preocupante es la existencia de un conjunto de adolescentes y jóvenes
doblemente excluido. No estudian ni trabajan. Es decir, están excluidos de la oportunidad de participar
del entramado social a través del trabajo, pero fundamentalmente conforman un grupo que el sistema
educativo no está pudiendo incorporar.
48
En principio, es indudable que la condición de exclusión educativa determina una situación de vulnerabilidad
que no es compensada en ninguna forma por la inserción en el mercado laboral. Aun cuando en gran parte de
los casos los adolescentes y jóvenes trabajan en condiciones laborales desprotegidas, esta práctica los acerca,
aunque en forma insatisfactoria, a un entramado de relaciones sociales y a una dinámica propia del mundo
adulto.
De este modo no estudiar y tampoco trabajar constituye un escenario de doble exclusión, que merece
una atención diferenciada.
El siguiente grafico muestra el porcentaje de adolescentes de 12-19 años, en edades aproximadas a la que
deberían estar incorporados a la enseñanza secundaria, que no se incorpora al sistema educativo ni trabaja, de
acuerdo a la EMNV2005, según el procesamiento de la CEPAL.
Pero los otros gráficos, extendidos a la población de 15 a 24 años, muestran que este es un problema de
mayor envergadura, que afecta a los adolescentes y jóvenes, con mucha mayor fuerza a los de hogares pobres
(la incidencia es varias veces mayor para el 20% más pobre de los hogares que para los hogares de mayores
ingresos), y con más fuerza todavía a las mujeres adolescentes y jóvenes – condenadas desde edades
tempranas a quedarse en la casa asumiendo actividades y responsabilidades del hogar, lo cual resulta
especialmente relevante en las zonas rurales. Sin embargo, en el caso de los hogares pobres, el porcentaje de
adolescentes y jóvenes varones que no estudia ni trabaja también resulta excesivamente alto.
49
Fuente: CEPAL
Las condiciones socioeconómicas de los hogares y el nivel educativo de los jefes o jefas de hogar siguen
revelándose como la causa principal de las diferencias en los resultados del aprendizaje. Entre estos atributos
destacan los siguientes: i) los activos de capital físico (infraestructura de la vivienda, ingresos, equipamiento
doméstico, entre otros), ii) el capital humano (clima educativo) y iii) el capital cultural (hábitos y valores
afines a la ideología educacional).
Las viviendas inadecuadas y las marcadas carencias de infraestructura habitacional, los problemas de
hacinamiento y el gran número de niños, los escasos recursos de capital humano, la fragilidad de los vínculos
con el mercado laboral y la inestabilidad de los ingresos, la falta de afinidad con el sistema educativo en jefes
de hogar que tuvieron escasa vinculación con el sistema educativo y el desinterés, son algunos de los factores
(objetivos y subjetivos) que debilitan la capacidad de las familias para satisfacer las necesidades básicas y que
se traducen en obstáculos, a veces infranqueables, para generar las condiciones que requiere la asistencia
regular a la escuela y el logro de niveles de aprendizaje adecuados.
Además, la motivación de las familias por invertir recursos en la educación de los hijos está directamente
relacionada con la credibilidad que asignan al sistema educativo como vía de movilidad social, esto es, con la
percepción de que la calidad de las oportunidades educativas que los recursos familiares disponibles ponen al
alcance de sus hijos les abrirán alternativas de acceso efectivas a los principales circuitos sociales y
económicos de la sociedad.
En tal sentido, la situación más frecuente en el grupo de adolescentes y jóvenes que ni estudian ni
trabajan es haber interrumpido el vínculo con la educación formal sin haber accedido al nivel medio,
durante la escuela primaria o una vez que terminaron el nivel primario. Hay un grupo de adolescentes
que nunca ingresó al sistema educativo formal.
Entre ellos, una gran parte son analfabetos. El peso relativo de este grupo dista de ser marginal: en Nicaragua
este grupo, integrado por los niños que a lo largo de los años se fueron quedando sin ingresar del todo al
sistema educativo., es especialmente grande:
50
En este contexto es importante destacar que si bien la probabilidad de abandonar los estudios es similar para
los varones y las mujeres, existe una marcada prevalencia femenina en el grupo de adolescentes que no
estudian ni trabajan, lo cual se contrapone con las elevadas tasas de actividad entre los adolescentes.
Frente a esta evidencia, se vuelve imprescindible reflexionar en primer lugar, acerca del modo en que la
vulnerabilidad socio económica de los hogares corroe las condiciones de estabilidad necesarias para que los
adolescentes puedan permanecer estudiando y en el caso específico de los adolescentes que no estudian pero
tampoco trabajan, el modo en que el género condiciona la forma que finalmente adoptará este
involucramiento.
En el caso de los jóvenes varones, provenientes de los hogares de bajos ingresos, y que padecen de esta doble
exclusión, cabe interrogarse cuales son las perspectivas que se les abren para insertarse en la vida social,
diferentes de la descomposición social y la delincuencia.
IV.
ESCOLARIDAD
Y
“ESTILO
DESARROLLO”
EN
NICARAGUA:
NECESARIO CAMBIAR EL FUTURO
DE
ES
170. El concepto “modelo primario exportador” ha designado la conformación estructural y el
modo de funcionamiento del proceso de acumulación en aquellos países de la periferia del
sistema capitalista que, como Nicaragua, se especializaron casi unilateralmente en la
producción y exportación de un grupo limitado de productos agrícolas o primarios para la
exportación.
51
171. La articulación fundamental de dichas economías se daba entre el sector primarioexportador y el mercado mundial; básicamente, el sector exportador proporcionaba las
divisas para la importación de los bienes de lujo para las elites dominantes y de bienes de
capital e intermedios para abastecer al propio sector de producción para la exportación.
172. Esta conformación estructural significaba una diferencia fundamental con respecto a las
características del proceso de acumulación en los países de centro.
173. En los países capitalistas más desarrollados, en los cuales la masa fundamental de
mercancías se produce para el mercado interno, el salario tiene un doble significado en
cuanto pago por la fuerza de trabajo: por un lado constituye un costo de producción y por
otro constituye una demanda en el mercado interno.
174. En estas condiciones, dado cierto nivel de productividad y de oferta, si los salarios se
reducen por debajo de cierto nivel, ello significará el surgimiento de dificultades para realizar la
totalidad de la masa de mercancías producida (insuficiencia en la demanda efectiva). Esta
reducción del salario por debajo de ciertos límites se ve dificultada, además, por la existencia de
una sobrepoblación relativa mucho más pequeña, en los países del centro.
175. En los países de la periferia capitalista, cuya articulación fundamental es la del sector
exportador con el mercado externo, la situación es diametralmente opuesta.
176. Aquí el salario continúa siendo un costo de producción, el cual para mantener la
“competitividad” debe reducirse a un mínimo, pero no juega ningún papel determinante
en la demanda para la realización de la masa de mercancías producida para el mercado
internacional. Por lo tanto, en la medida en que la reducción salarial no afecta la
realización de las mercancías producidas para el mercado internacional, no existen límites
económicos objetivos que impidan su reducción a un mínimo.
177. De hecho, gracias a la existencia de una extensa “sobrepoblación relativa” o “excedente
estructural” de mano de obra que sobrevive en actividades de muy baja productividad (subempleo masivo), el cual ejerce una masiva presión a la baja sobre precio de la fuerza de trabajo,
los salarios pueden alcanzar niveles realmente miserables.
178. Una característica central de estas economías ha sido su elevada heterogeneidad
estructural. El “progreso técnico” y sus beneficios se concentraron principalmente en los
polos primario-exportadores, donde la productividad a veces alcanzaba los límites de las
posibilidades tecnológicas existentes para dichos sectores, pero que coexistían con extensos
sectores y actividades de muy baja productividad, equivalentes en gran medida al subempleo, en las cuales sobrevivía la mayor parte de la población, devengando ingresos
sumamente bajos.
179. Estos funcionaban como reservorios de fuerza de trabajo abundante y barata, o bolsones de
sobrevivencia de la sobrepoblación relativa, que permitía (y permite) mantener los salarios y los
niveles de vida considerablemente deprimidos.
180. Los bajos costos salariales se convirtieron así en la “condición de competitividad”
permanente de este esquema. En efecto, la condición para que un país como éste mantenga su
“competitividad internacional”, es que logre mantener el precio de la fuerza de trabajo por
debajo de los países competidores. Por tanto, la viabilidad de este esquema requiere mantener a
52
la fuerza de trabajo devengando salarios muy reducidos; lo cual, a su vez, requiere reproducir la
abundancia relativa de una fuerza de trabajo, de muy baja calificación.
181. Se requiere por tanto que la fuerza de trabajo se mantenga, por toda su vida, y a través de
sucesivas generaciones, pobre, para que el país pueda permanecer “competitivo”. Se trata
claramente de una especialización internacional empobrecedora.
182. El principal incentivo que tendrían los “inversionistas” para colocar sus recursos en
un país periférico con tales características, desde el punto de vista de la necesidad de
maximizar la rentabilidad del capital invertido, es aprovechar la existencia de una oferta
abundante y muy barata de fuerza de trabajo y explotar la relativa abundancia de
recursos naturales, a los cuales puede accederse a un costo prácticamente nulo, y
apropiarse casi gratuitamente de la renta económica de los mismos.
183. En efecto, la inserción de Nicaragua en el mercado mundial ha estado caracterizada por el
aprovechamiento de una “ventaja competitiva” sustentada en la disponibilidad relativamente
amplia de fuerza de trabajo de bajísima calificación y muy barata y recursos naturales a muy
bajo costo, más que en la incorporación continua del progreso técnico en los procesos
productivos.
184. “A lo largo de su historia, las economías de la región se han caracterizado por el
predominio de equilibrios de bajo nivel asociados a un crecimiento liderado por las
exportaciones: export-led growth que fue poco dinámico, altamente vulnerable a los altibajos
de la economía mundial y que dependía no tanto de la creciente productividad y progresiva
sofisticación con que se utilizaban los recursos productivos, sino de su uso simple y extensivo,
que era el que resultaba ‘racional’ – desde una óptica de rentabilidad privada de corto plazo –
dadas las bajas remuneraciones.
185. “En ese contexto, no solo eran bajas la productividad y la remuneración de los factores,
sino que también eran mínimas las presiones sobre la institucionalidad y sobre el fisco, de
manera que, en la mayoría de estos países, esquemas tributarios escuálidos resultaron en una
inversión pública igualmente reducida que, a su vez, contribuyó a mantener baja la
productividad de la economía. Así, se fue entretejiendo un complejo círculo vicioso por medio
del cual la presión competitiva de los mercados empujaba a las economías de la región a
profundizar ese patrón de baja productividad y bajas remuneraciones de los factores
productivos combinadas con bajas tasas tributarias y bajos niveles de inversión al que
podríamos referirnos como un equilibrio de bajo nivel”.
186.
“Así, se fue entretejiendo ese complejo círculo vicioso por medio del cual la presión
competitiva de los mercados empujaba a las economías de la región a profundizar ese patrón
de baja productividad, bajas remuneraciones de los factores productivos y baja inversión
pública, al que bien podríamos referirnos como un esquema de ‘crecimiento basado en la
pobreza’. Como ha sido característico a lo largo de la historia de la región, con empleos
agrícolas rudimentarios y bajos salarios que redundaban en exiguos ingresos familiares, la
gran mayoría de la población se mantuvo sumida en la pobreza” (Leonardo Garnier, ”Las
Políticas Económicas en los países Centroamericanos, y República Dominicana, y su efecto
sobre el empleo. Desafíos y propuestas de Políticas”.).
187. Por supuesto, un corolario de este esquema lo constituyó una elevadísima desigualdad en la
distribución de los ingresos, los activos productivos (principalmente la tierra), la educación y
otros servicios básicos, así como el acceso a la infraestructura física, tanto entre las personas
53
ubicadas en los diferentes estratos socioeconómicos, como entre regiones geográficas. La
distribución entre regiones geográficas, de la población, los ingresos, la educación, la
infraestructura y los servicios se han caracterizado por una extrema desigualdad.
188. “La educación pública mantenía una cobertura insuficiente: eran muchos – y, sobre todo,
muchas – quienes quedaban por fuera, y, aún para aquellos que sí entraban, la calidad de la
educación recibida era deprimente. Los servicios sociales básicos no llegaban a cubrir siquiera
a la población de las ciudades, mucho menos a la del campo. El acceso a servicios más
modernos – energía, transporte, comunicaciones – era claramente un privilegio de muy pocos.
En esas condiciones, el círculo del crecimiento basado en pobreza cerraba de manera
consistente en Centroamérica: los salarios eran bajos, pero también lo era la capacidad
productiva de la fuerza de trabajo” (cit).
189. En efecto, el tipo de inserción internacional de Nicaragua, sustentado desde muy temprano
en la sobre-explotación de una fuerza de trabajo relativamente abundante y muy barata, y de
recursos naturales cuyo costo de acceso era nulo, no requería de grandes inversiones en la
formación de capital humano, ni en infraestructura básica, ni en ciencia y tecnología, ni
desarrollo institucional, como lo hubiese demandado un tipo de inserción internacional más
dinámica, sustentada en crecientes niveles de productividad.
190. El primer tipo de “competitividad” ha sido catalogada por la CEPAL como
“competitividad espuria” a diferencia del segundo tipo de inserción internacional, que
estaría sustentada en una “competitividad auténtica”.
191. Por esta razón, al contrario de lo que sucedió en los países de mayor desarrollo, nunca se
necesitó de un Estado capaz de obtener, a través de esquemas de tributación progresiva, el
volumen de recursos requerido para invertir en capital humano, en conocimiento y tecnología y
en una infraestructura más desarrollada, así como en el requerido capital institucional, que
resultan ser tanto pre-requisitos como elementos fundamentales del desarrollo.
192. Por lo demás, desde siempre hubo también una enorme dificultad, dado el enorme
poder político concentrado por las élites que dominaban el modelo, en términos de que las
actividades del Estado se financiasen mediante impuestos directos, esto es, mediante
impuestos que gravasen directamente el ingreso y la riqueza. Hasta hoy, a diferencia de lo
que sucede en los países desarrollados, los impuestos directos representan una proporción
mucho más reducida del total de la recaudación, y gran parte del impuesto sobre la renta
recae sobre los ingresos del trabajo.
193. "(En América Latina) los ricos han luchado durante mucho tiempo en contra de los
impuestos que se necesitan para aumentar la inversión en educación y salud para los pobres,
perpetuando las profundas divisiones sociales y dejando a muchas personas sin la salud y las
capacidades que exige la competitividad global” (Jeffrey Sachs, asesor del Secretario General
de la ONU para asuntos de Desarrollo, coordinador del reciente Informe de la ONU sobre
Metas del Milenio, Project Syndicate)
194. En tanto tales inversiones sólo pueden ser financiadas por un sistema tributario
progresivo, que grave proporcionalmente más a los segmentos de mayores ingresos, y que
la inversión en capital y desarrollo humano favorece también la equidad, no es casual que
los países de mayor desarrollo, no sólo lograron desarrollarse a través de un patrón de
“competitividad auténtica”, sino que muestran niveles mucho mayores de equidad.
54
195. En los países desarrollados, con una distribución menos desigual de la riqueza, los derechos
políticos y la educación pública tuvieron un desarrollo mucho más veloz que en las sociedades
más desiguales y polarizadas de nuestros países. Esto, porque las elites dominantes de una
sociedad extremadamente desigual son más reacias a la difusión de los derechos políticos, que
pueden ser utilizados para la redistribución del poder y el acceso a las oportunidades
económicas, y a la educación básica de las mayorías, tanto porque el conocimiento es fuente de
movilización política, como porque la financiación recae forzosamente en los sectores más ricos
de la sociedad.
196. Los países que, como el nuestro, se han mantenido – y se mantienen, en la primera
década del Siglo XXI – en la senda de la “especialización empobrecedora”, exhiben niveles
intolerables de desigualdad, que se refleja por un lado en una chocante concentración del
ingreso en manos de las élites, y por otro en niveles lacerantes de exclusión social,
marginalidad y pobreza, para extensos segmentos de la población.
197. Esto ha sido acompañado por una muy restringida expansión de los derechos
asociados a la ciudadanía, y por un acceso limitado a la educación pública y otros
derechos fundamentales.
198. Esto ha preservado y reproducido el bajo costo de la fuerza de trabajo como principal
condición de competitividad de nuestros países. Sin un amplio acceso de la población al
conjunto de derechos que signan la ciudadanía, incluyendo una dotación adecuada de capital
humano, y sin la requerida inversión en infraestructura básica y en conocimiento y tecnología,
la principal y casi exclusiva “ventaja comparativa” del país continuará siendo, también a futuro,
la dotación de fuerza de trabajo abundante, poco calificada y muy barata, y la explotación a
costo bajo o nulo de sus recursos naturales.
199. Por tanto, se continúa reproduciendo la especialización internacional empobrecedora,
basada exclusivamente en la explotación de “ventajas comparativas estáticas”, y más que
eso, en el otorgamiento de “ventajas absolutas de costos” a la inversión extranjera
(competitividad espuria)
200. La tendencia perversa de este “estilo de crecimiento”, que depende más del uso extensivo y
mal pagado de los recursos humanos y naturales, que de su productividad y remuneraciones
crecientes, se ha visto agravada por el hecho de que, en el actual período, la fuerza de trabajo ha
comenzado a crecer más rápido que la población, lo que se explica tanto por la ‘transición
demográfica’ que vive el país, como por la rápida incorporación de la mujer al mercado laboral.
201. En términos del proceso de transición demográfica que vive el país desde mediados del
siglo XX3, esta se han traducido en profundos cambios en la estructura de edades de la
3
/ La transición demográfica es el proceso de larga duración mediante el cual las poblaciones pasan de un
estado inicial de alta fecundidad, elevada mortalidad y la preponderancia de una población joven a otro de
menor fecundidad, mortalidad más baja y una población en proceso de envejecimiento.
Esta transición comienza con el descenso de la tasa de mortalidad y el aumento de la expectativa de vida. Al
comienzo se reduce la tasa de mortalidad infantil, pero posteriormente también se produce un descenso en las
tasas de mortalidad general. Los avances en la atención sanitaria básica permiten que aumente el número de
niños que sobreviven al nacimiento, y la esperanza de vida al nacer.
Dado que la tasa de fecundidad se mantiene alta durante algún tiempo después del descenso en la tasa de
mortalidad, la población - y en particular la población infantil – experimenta un rápido crecimiento. En
55
población. En el último medio siglo, aunque el número de niños continuó creciendo,
multiplicándose por 1.98 veces, su proporción dentro de la población total ha venido
disminuyendo desde 1965, cuando alcanzo a representar un 49.2% de la población, hasta
un 34.5% en 2010, y se espera que esta participación disminuya hasta alrededor de 19.5%
en 2050.
202. Por su parte la población en edad de trabajar (15-59 años) experimento un
crecimiento aún más rápido, multiplicándose por 3.58 veces, mientras que su
participación en la población total paso del 46.8% en 1965 a 59.3% en 2010. La población
de adultos mayores (más de 60 años) experimento el mayor ritmo de crecimiento,
multiplicándose por un factor de 4.4, pero como porcentaje de la población total solo
incremento su participación desde un 4% en 1965 al 6.3% en 2010.
Fuente: División de Población Naciones Unidas
consecuencia, los niños se vuelven más numerosos y aumentan su participación en el seno de las familias, y
como porcentaje de la población total.
En esta fase, debido al elevado peso de la población infantil en la población total, existe una elevada tasa de
dependencia de la población no activa, principalmente la población infantil, en relación a la población en edad
activa, o población en edad de trabajar.
Con el tiempo, la fecundidad también comienza a descender, lo que desacelera el crecimiento de la población,
en particular el de la población infantil. De modo paralelo, comienza a incrementarse el peso de la población
en edad activa (15-59 años) dentro de la población total, como resultado de que las pasadas cohortes infantiles
van alcanzando por oleadas sucesivas la edad de trabajar.
Posteriormente, después de unas décadas, la menor fecundidad y los incrementos de la longevidad
acrecientan el peso de las personas mayores (mayores de 60 años); en consecuencia, la relación de
dependencia se eleva nuevamente, esta vez generando otras demandas de atención de salud y seguridad
económica.
56
203. Esta etapa de la transición demográfica, en que la población infantil reduce su participación
mientras la población en edad de trabajar experimenta su mayor crecimiento como porcentaje
de la población total, reviste una importancia decisiva. En esta etapa, la relación de dependencia
entre el número de niños y las personas en edad de trabajar a sufre un acelerado descenso y,
debido a que la proporción de adultos mayores sigue siendo baja, se reduce también la relación
de dependencia general.
204. Teóricamente, este rápido aumento en el porcentaje de población que representa la
fuerza de trabajo, en comparación con el resto de la población “dependiente”,
representaría un “bono demográfico”. Los países en los cuales una porción considerable
de su población ya alcanzó la edad de trabajar y ahorrar pueden ver impulsado el
crecimiento de su ingreso, como consecuencia de la mayor proporción de trabajadores, de
la acumulación acelerada del capital y de la reducción del gasto en personas dependientes.
Y social.
205. Por un lado, esto teóricamente aumenta las posibilidades de reducir la pobreza en la medida
en que, por cada persona en edad activa, hay menos dependientes, sobre todo niños, que
sostener, lo cual, si esa población activa encuentra empleos dignos, permitiría un mayor ingreso
percápita en los hogares, y una mayor inversión por niño; y por otro lado, si esta creciente
fuerza de trabajo fuese ocupada en empleos de alta productividad, el potencial de crecimiento
de la economía se expandiría considerablemente.
206. Los efectos del “bono demográfico” no son automáticos. Los cambios en el perfil de la
población pueden agravar las consecuencias de una mala política económica y social. Si
bien una relación de dependencia baja es un elemento favorable, puede no serlo si el país
no logra resolver la presión ejercida por el número de personas que se incorpora a la
fuerza de trabajo, y que antes de ello, demanda acceso a la educación.
207. Como ha dicho el Representante del Fondo de Población de las Naciones Unidas
(FNUAP): “La oportunidad demográfica que se está abriendo es por una única vez y por un
tiempo limitado. Su aprovechamiento exige desde ahora flujos de inversión suficientes y bien
dirigidos. Exige también políticas públicas adecuadas para garantizar que los jóvenes entren
a los mercados laborales y lo hagan con un buen nivel de educación, capacitación y salud. Si
esto no se hace a tiempo, es decir, desde ahora, la oportunidad se convertirá en una
catástrofe social por los altos niveles de desempleo, inseguridad ciudadana y de emigración
masiva al exterior que sin duda se agudizarían”.
208. En efecto, el que una relación de dependencia baja resulte beneficiosa depende en gran
medida de las oportunidades de empleo existentes y de la preparación que tengan quienes
entran a la fuerza de trabajo. De lo contrario, se pueden más bien generar problemas sociales de
difícil solución.
209. En Nicaragua, frente a este más rápido crecimiento de la población que constituye la
fuerza de trabajo, lo que la economía nicaragüense está generando, fundamentalmente,
son empleos precarios e informales, frecuentemente caracterizados por el auto-empleo,
de muy baja productividad, los cuales únicamente demandan, para su desempeño, una
fuerza de trabajo de muy baja calificación, y que proporcionan a quienes los
desempeñan, una pobrísima remuneración.
210. Esto nos indica que existen serios problemas para que la mayor parte de la población
pueda aprovechar los beneficios potenciales del bono demográfico. La principal
57
restricción para lograr este aprovechamiento, lo constituyen las características del
mercado laboral nicaragüense, y su interacción con las características descritas de los
hogares de menores ingresos.
211. Como ya hemos apuntado, el que una relación de dependencia baja resulte beneficiosa
depende en gran medida de las oportunidades de empleo existentes y de la preparación que
tengan quienes entran a la fuerza de trabajo. De lo contrario, se pueden más bien generar
problemas de difícil solución.
212. Desde este punto de vista, el principal problema de la economía nicaragüense no es
tanto la falta de creación de empleos, cuando crece la economía, sino el tipo y calidad del
empleo que se crea, y quienes tienen acceso a ellos y porque.
213. En el caso de Nicaragua lo que está ocurriendo es que, frente a este crecimiento de la
población en edad laboral, lo que la economía está generando, de manera predominante, son
empleos precarios e informales, de muy baja productividad, sin ningún tipo de protección. Este
tipo de empleos únicamente demanda, para su desempeño, de una fuerza de trabajo de muy
baja calificación, y normalmente proporcionan a quienes los desempeña una pobrísima
remuneración, la cual con frecuencia coloca a sus perceptores bajo el umbral de la pobreza.
214. Al mismo tiempo, son las personas económicamente activas de los hogares pobres
quienes principalmente acceden a este tipo de empleos, y al mismo tiempo, los pobres lo
son porque pueden acceder principalmente a empleos precarios e informales.
FUENTE: EN BASE A BCN
215. El drama de nuestro país reside, precisamente, en el hecho de que en esta fase de su historia,
cuando decenas de miles de adolescentes y jóvenes se incorporan anualmente a la población en
edad de trabajar, y esta se incrementa en proporciones no experimentadas hasta ahora, una
parte significativa de la población en edad de trabajar – particularmente la femenina – no se
incorpora a la fuerza de trabajo, la mayor parte de quienes si se incorporan a la fuerza laboral lo
hacen habiendo alcanzado niveles educativos sumamente bajos, y la mayoría de los empleos
que se están generando para absorberlos son empleos precarios e informales.
58
216. Esto está traduciendo las grandes falencias de nuestro modelo de desarrollo. El
análisis del estilo de crecimiento de nuestra economía muestra que, en gran medida, este
se sustenta en el crecimiento extensivo o sencillamente vegetativo de actividades de baja
productividad – la agricultura tradicional, el comercio y los servicios informales sobre
todo -, las cuales proporcionan ocupación a la mayor parte de la fuerza de trabajo, en
ocupaciones precarias y de ingresos muy bajos. Estos sectores son capaces de absorber la
mayor parte de la fuerza de trabajo, y el crecimiento de la misma, a través de este tipo de
empleos, precisamente por causa de su reducida productividad.
217. El tipo de crecimiento económico de los sectores que más contribuyen a la generación de
empleo se basa el crecimiento extensivo de actividades de baja productividad, y
paradójicamente, es precisamente la bajísima productividad promedio de estos sectores la que
les permite crear la masa principal del empleo en el país.
218. De tal manera que, por un lado, el tipo de empleos predominantes en nuestra
economía son empleos precarios e informales, de baja productividad, los cuales no
demandan más que niveles ínfimos de calificación para ser desempeñados. El hecho de
que este tipo de empleos, que representa la mayor parte de los empleos generados, no
demande de altos niveles de calificación, significa que el sistema económico no genera
suficiente presión sobre la sociedad para efectuar la inversión requerida para elevar de
manera significativa los niveles educativos de la población.
219. Por otra parte, este tipo de empleos es el único capaz de absorber a la mayor parte de
una fuerza de trabajo con las características de la nicaragüense: a saber, una fuerza de
trabajo caracterizada por niveles bajísimos de calificación.
Hombres, Mujeres y Total informales en negrilla
01.Mediana y gran empresa agrícola
02. Pequeña empresa agrícola
03. Microempresa agrícola
04. Autoempleo agrícola
06. Sector público
07. Mediana y gran empresa no agrícola
08. Pequeña empresa no agrícola
09. Microempresa no agrícola
10. Autoempleo no agrícola
11. Servicio doméstico no agrícola
Total
Total Informales
Hombres
Mujeres
Total
2.6%
0.9%
3.2%
0.4%
8.9%
0.8%
26.1%
4.1%
6.1%
12.1%
12.8%
13.5%
7.9%
6.0%
12.2%
8.8%
18.5%
41.4%
1.5%
11.9%
100.0%
100.0%
67.2%
66.9%
2.0%
2.2%
5.9%
17.9%
8.4%
13.0%
7.2%
10.9%
27.0%
5.4%
100.0%
67.1%
Hombres y Mujeres como % del Total de Informales en negrilla Hombres
Mujeres
Total
01.Mediana y gran empresa agrícola
83.7%
16.3%
100.0%
02. Pequeña empresa agrícola
92.4%
7.6%
100.0%
03. Microempresa agrícola
95.0%
5.0%
100.0%
04. Autoempleo agrícola
91.4%
8.6%
100.0%
06. Sector público
46.0%
54.0%
100.0%
07. Mediana y gran empresa no agrícola
61.4%
38.6%
100.0%
08. Pequeña empresa no agrícola
68.7%
31.3%
100.0%
09. Microempresa no agrícola
70.0%
30.0%
100.0%
10. Autoempleo no agrícola
42.9%
57.1%
100.0%
11. Servicio doméstico no agrícola
17.6%
82.4%
100.0%
Total Informal
62.7%
37.3%
100.0%
59
Fuente: Observatorio Laboral de Centro América y Republica Dominicana.
220. En efecto, gran parte de los niños y adolescentes matriculados y de las cohortes de jóvenes
que han pasado la edad de asistir a la educación primaria y secundaria, y que están, o estarán
ingresando, a la fuerza laboral y formarán el grueso de la misma durante las próximas cinco
décadas, en particular aquellos provenientes de los hogares pobres, han acumulado o se espera
que acumularán un nivel de conocimientos y destrezas excesivamente bajo, en comparación con
los umbrales mínimos que serían requeridos.
221. Esto los condenara a reproducir los patrones de pobreza y desigualdad prevalecientes,
y por el resto de su vida adulta los condenara a encontrar, principalmente, empleos
precarios e informales, que los mantendrán, a ellos y sus familias, por debajo de los
umbrales de la pobreza..
222. El hecho de que los niños y adolescentes provenientes de los hogares de menores ingresos,
los cuales representan la mayor parte de la población menor de 18 años, alcancen niveles de
escolaridad extremadamente bajos, determina que los niveles de escolaridad promedio del país
sean muy bajos.
223. El nivel de educación de esta nueva fuerza de trabajo no ha mostrado muchas mejoras.
Aunque se observaron mayores tasas de terminación de primaria en 2005 en comparación con
2001, la proporción de la población de edad laboral empleada con una educación secundaria
incompleta o inferior disminuyó sólo 3 puntos porcentuales (de 68 por ciento a 65 por ciento).
224. Esto significa que, cada año, la proporción de la población ocupada con una educación
menor a la educación secundaria completa disminuyó sólo 1 por ciento o, de forma equivalente,
la proporción de la población de edad laboral empleada con una educación secundaria completa
o superior aumentó en apenas 1 por ciento. En este caso, tomaría 23 años llegar a una etapa en
la que al menos el 50 por ciento de la población activa tuviese un nivel de educación secundaria
completa o superior (Banco Mundial, 2008).
225. En síntesis, en lugar del esperado circulo virtuoso entre el acelerado crecimiento de la
población en edad de trabajar - dotada de la calificación requerida - y la creación de
empleos de alta productividad y bien remunerados, el país experimenta un círculo vicioso
entre un nivel muy bajo de escolaridad de la fuerza de trabajo, y el hecho de que la
economía genere, principalmente, empleos precarios e informales, pobremente
remunerados, que demandan únicamente niveles ínfimos de calificación.
226. Por lo tanto, como lo ha dicho el Banco Mundial: ¨Si la transición demográfica ha de
conducir a la reducción de la pobreza, dos políticas tendrán que estar al frente de la agenda:
60
aumentar las oportunidades de empleo decente y acelerar los logros educativos¨. Banco
Mundial, 2008: ¨Making Work Pay in Nicaragua: Employment, Growth, and Poverty
Reduction¨.
227. Este es el resultado acumulativo del “estilo de desarrollo” prevaleciente durante tanto
tiempo: un estilo de crecimiento basado en las “ventajas comparativas” que proporciona
una fuerza de trabajo comparativamente abundante, y de bajísima calificación, que
devenga salarios muy reducidos.
228. Por un lado, una economía cuyas “ventajas comparativas” (estáticas) descansan en la
permanente baratura de la fuerza de trabajo, y que por consiguiente no ha invertido a lo largo de
las décadas en el desarrollo de una “competitividad auténtica” (ni de ventajas comparativas
dinámicas), no puede aspirar a generar, súbitamente, empleos productivos de mayor
remuneración, que demandan, para su desempeño, de una calificación mucho más elevada.
229. Una economía como esta sólo puede generar, predominantemente, el tipo de empleos
que genera la economía nicaragüense.
230. Por otra parte, dado el predominio de este tipo de empleos, la mayoría de los países de la
región se han mostrado renuentes a incrementar la inversión educativa ya que, aparentemente,
no habría demanda para tal esfuerzo: para qué invertir más en educación si la economía no
genera los empleos capaces de absorber la fuerza de trabajo más educada que se produciría
como resultado de esta inversión. Por tanto, se continúa cerrando y reproduciendo el centenario
círculo vicioso.
231. Lo que esto implica es que el rápido crecimiento de la población joven que se incorpora año
con año a la fuerza de trabajo, no se traduce en la materialización de ningún “bono
demográfico”.
232. Por el contrario, desde ya se está condenando a la mayor parte la población de jóvenes
que alcanzan la edad de trabajar, la cual crece a un ritmo de decenas de miles por año los cuales entran al mercado de trabajo con una escolaridad muy baja -, sobre todo al
subempleo forzoso, y a tener que sobrevivir, por el próximo medio siglo de su vida adulta,
de ocupaciones precarias, de bajísima remuneración, que los mantendrán, sin
alternativas, bajo el umbral de la pobreza absoluta.
233. En efecto, el Censo de Población de 2005 muestra que el 63.6% de la fuerza de trabajo en
Nicaragua exhibía una escolaridad entre nula o únicamente de primaria. El 36.6% mostraba una
escolaridad de entre 0 y 3 anos (esto es, eran analfabetas o analfabetas funcionales).
234. Sólo el 19.8% mostraba una escolaridad de 10 a 12 años o superior, esto es, se encontraba
dentro o por encima del “umbral mínimo” de escolaridad que permite tener mayores
probabilidades de no tener que sobrevivir en la pobreza absoluta. El 80.2% de la fuerza de
trabajo se encontraba por debajo de ese umbral.
235. Esto es, sólo el 19.8% de la fuerza de trabajo aparecía con posibilidades de insertarse en el
mercado laboral con mayores probabilidades de encontrar una ocupación cuyo ingreso les
permitiese remontar el umbral de la pobreza.
236. Lo que es más, en el futuro, las exigencias en términos de calificación de los empleos de
calidad los harán cada vez más inaccesibles para porcentajes cada vez más significativos de la
61
población, precisamente aquellos que se ubican en los quintiles inferiores de la distribución del
ingreso, que obtienen niveles educativos extremadamente bajos. En efecto, los requerimientos
educativos asociados a los empleos del actual modelo se relacionan con estándares
internacionales y quienes llenan estas características perciben los mayores ingresos. Como
generalmente pertenecen a los estratos superiores, se acentúa la concentración de ingresos.
237. Por otra parte, el hecho de que desde ya se esté predeterminando un nivel bajísimo de
escolaridad promedio de la fuerza de trabajo para las próximas décadas – que con
frecuencia la coloca debajo de los umbrales del analfabetismo funcional -, es una noticia
verdaderamente desastrosa para las perspectivas de futuro del país y gran parte de la
población que lo habita.
238. El hecho de que extensos segmentos de la población se vean condenados, por una sociedad
sustentada en altísimos niveles de desigualdad, a insertarse en la vida económica y social con
niveles bajísimos de dotación de capital humano, determina que el nivel promedio de dotación
de capital humano del país, como tal, sea también muy bajo.
239. Dado el papel fundamental que según toda la moderna teoría económica, y toda la evidencia
disponible, desempeña el nivel promedio de dotación de capital humano de un país, y su tasa de
acumulación, los niveles promedios tan exiguos que evidencia la sociedad nicaragüense,
significan que la economía, el país, y la población, se están quedando sin perspectivas básicas
de futuro.
240. En una economía mundial cruda y crecientemente competitiva, las posibilidades de los
países, y de las personas, de insertarse en ella con posibilidades siquiera mínimas de éxito,
dependerá de que hayan logrado desarrollar o no una capacidad básica de asimilar el
conocimiento y la tecnología. Aquellos que no logren hacerlo, se verán “dejadas fuera” sin
ningún tipo de contemplación.
241. Por lo demás, un país cuyos jóvenes en su gran mayoría no tienen posibilidades de acceder
a una escolaridad suficiente y a una educación de calidad, ni a empleos con ingresos
medianamente dignos, es un candidato para que se profundicen cada vez más los procesos de
descomposición y anomia social, y de ruptura de los lazos de solidaridad y cohesión social.
242. Todo el análisis precedente muestra que nuestra sociedad se encuentra atrapada en un
terrible círculo vicioso. Por una lado, los “incentivos para la inversión” que surgen de un
estilo de desarrollo que tiene como permanente “condición de competitividad” una
disponibilidad estructural relativamente abundante y muy barata de fuerza de trabajo y
de recursos naturales, implican que los empleos generados por dicha inversión se
caractericen por orientarse principalmente a aprovechar las ventajas representadas por
los extremadamente bajos salarios, y por presentar bajas exigencias de calificación.
243. Atraer el tipo de inversión que es motivada por esta “ventaja competitiva” implica, en las
actuales condiciones, mantener de manera permanente el costo de la fuerza de trabajo, no sólo
por debajo del nivel de los países vecinos, sino por debajo del nivel de China y otros países
asiáticos.
244. El FMI, por ejemplo, insiste en mantener el bajo costo absoluto de la fuerza de trabajo
nicaragüense como condición permanente de “competitividad” del país, en términos de
atracción de la inversión extranjera.
62
245. Al FMI le preocupa el hecho de que en estos sectores (educación y salud) existen sindicatos
fuertes, con un importante poder de negociación, en base a lo cual han logrado, en los últimos
años, que la Asamblea Nacional les apruebe aumentos salariales que han significado una
modesta recuperación del salario real de los maestros y trabajadores de la salud – a pesar de lo
cual persiste todavía un considerable rezago salarial en estos sectores -.
246. Mayores aumentos en los salarios reales logrados por estos sectores, de acuerdo al FMI,
podrían dar lugar a un “efecto demostración” sobre los trabajadores del sector formal privado,
los cuales podrían entusiasmarse con este “mal ejemplo”, e iniciar también su propia pugna por
demandas salariales4/.
247. Si estas demandas de los trabajadores del sector privado formal (dentro del cual se
incluyen las empresas maquiladoras) resultan exitosas, se elevaría el costo promedio de la
fuerza de trabajo en el país, y de acuerdo al FMI, Nicaragua perdería el principal
“atractivo” que tiene para atraer el tipo de inversiones que son “atraídas” por la
existencia, en nuestro país, de niveles salariales míseros, inferiores a los de los países
vecinos5/.
248. Por su parte, el tipo de empleo que crean los “inversionistas”, que requiere de mayor
calificación, en términos de creación de empleo formal - hoteles, centros comerciales,
gasolineras, centros residenciales, bancos, otros servicios - solo alcanza a emplear a algunos
pocos graduados de secundaria, licenciados o personal con cursos de post-grado, y por tanto
están reservados para aquellos provenientes de los sectores de ingresos comparativamente más
altos, que han tenido acceso a mayores niveles de educación.
249. Pero incluso en estos casos, la fuerza de trabajo con un poco mas de calificación, muchas
veces está sustituyendo empleos que anteriormente solían ser ocupados por personas de una
menor calificación. Por ejemplo, graduados universitarios que se desempeñan como cajeros en
los bancos, puesto que anteriormente estaba reservado principalmente para graduados de
secundaria.
250. Por otro lado, nuestra economía no puede comenzar a generar un tipo de empleos de
mayor productividad, y por tanto de mayor calidad y remuneración, en tanto el país no
comience a desarrollar los requisitos básicos y elementos fundamentales que ello requiere:
los recursos humanos calificados indispensables, la capacidad para adoptar y adaptar el
conocimiento y la tecnología, la expansión de la infraestructura básica, mercados
4
/ “Sindicatos fuertes representan a los trabajadores del sector público en sus negociaciones por convenios
colectivos, pero no puede decirse lo mismo de los trabajadores del sector privado. Sin embargo, en la medida
en que la diferencia entre el salario promedio del sector publico y el salario promedio del sector privado en el
sector formal se incremente, se genera el riesgo de ”efectos demostración” que conduzcan a demandas
salariales más altas en el sector privado” (FMI, Country Report No. 06/173 “Nicaragua: Selected Issues”).
5
/ “...remuneraciones crecientes en el sector público arriesgan tener efectos negativos en la competitividad.
La mayoría de las inversiones directas extranjeras (FDI) son atraídas al sector formal, incluyendo las
operaciones de las más grandes firmas exportadoras. Como el gobierno continúa siendo un empleador
importante del sector formal, el crecimiento en los salarios reales del sector público muy por encima del
sector privado, arriesga con eventualmente llegar a presionar sobre los costos de la fuerza de trabajo en el
sector formal. Esto pondría en riesgo la competitividad del sector exportador formal, y socavaría el atractivo
de Nicaragua como localidad para invertir, con respecto a los países vecinos” (FMI, IMF Country Report
No. 06/173 Nicaragua: Selected Issues”).
63
financieros más eficientes, capaces de apoyar la inversión y diversificación productiva, y
la promoción del acceso a la tecnología y la requerida asistencia técnica.
251. Por lo tanto, para tener mayor viabilidad, la política orientada a asegurar el acceso a una
educación de calidad para todos, que tienda a lograr no sólo la culminación universal de la
educación primaria sino, cada vez más, también de la secundaria, y que cada vez más jóvenes
accedan a la educación terciaria (universitaria y no universitaria), necesita insertarse en una
estrategia más comprensiva e integral destinada a modificar el actual “estilo de desarrollo”.
252. "Elements of a productive development policy include financial policy, technology policy,
human resource development, physical infrastructure development, and industrial
organization and competition policy. These elements are coordinated with trade policy. They
can form part of, but should not be simply equated with, a selective industrial policy. They
are directed at improving productivity and competitiveness in agriculture and naturalresource based activities as well as in manufacturing" (UNCTD, op cit). "Experience
suggests that, alongside appropriate macroeconomic policies, it is important to adopt
mesoeconomic and microeconomic measures that are specifically designed to improve the
supply capabilities of the economy. Such measures can enhance macro–micro linkages in a
way which supports national development and poverty reduction goals. UNCTAD has
identified such measures as an important element of East Asian development strategies. They
are also central to the neostructuralist approach which has been elaborated by ECLAC to
achieve development with equity whilst integrating into the global economy. The absence of
such measures, and of mutually supportive links between macroeconomic, mesoeconomic
and microeconomic policies, is a key weakness of the PRSPs at the present time"
(UNCTAD).
253. Lo que está en juego, por tanto, es el futuro, y sobre todo, la construcción de un futuro
sustentado en la plena y universal expansión de la ciudadanía, y del conjunto indivisible de
derechos asociados a ella. Por otra parte, no queda mucho margen de tiempo para cambiar estas
tendencias.
254. Sin embargo, el bono demográfico está acotado temporalmente, ya que la menor
fecundidad y los incrementos de la longevidad acrecientan el peso de las personas
mayores; en consecuencia, la relación de dependencia se eleva nuevamente, esta vez
generando otras demandas de atención de salud y seguridad económica. Puede decirse que
el momento en que se produce este nuevo aumento de la relación de dependencia marca el
fin del bono demográfico.
64
255. Pese a que dicho bono demográfico puede extenderse en la medida en que las personas en
edades activas —en particular las mujeres— aumentan su participación en la actividad
económica, muchos de sus dividendos no están garantizados, pues dependen de la capacidad de
la economía para generar empleo de adecuada productividad cuando esto ocurre, y de la
capacidad de los pobres de encontrar empleos que proporcionen buenos ingresos.
256. En sentido inverso, una fuerte emigración de la población joven puede acelerar el proceso
de envejecimiento poblacional. Si se acelera la migración de la población joven, esto significa
que en el interior del país habrá menos jóvenes y más personas mayores, de manera que el bono
demográfico podría concluir antes, y el proceso de envejecimiento podría avanzar más rápido.
257. ¿Cuál es la perspectiva futura del país, de conformidad con las tendencias prevalecientes?
En resumen, la perspectiva es que dentro de 2 y media o 3 décadas, la fase del bono
demográfico estará concluyendo, y entraremos a una nueva fase de la transición demográfica,
en la que se comenzara a reducirse de manera progresiva el peso de la población en edad de
incorporarse productivamente al mercado de trabajo, mientras que va a comenzar a crecer de
manera sostenida el porcentaje de personas que alcanza la edad de retiro.
258. El cuadro será diametralmente opuesto al que prevalece ahora. Existirá un porcentaje
rápidamente creciente de adultos mayores, los cuales deberán ser atendidos en sus
necesidades de sobrevivencia y cuidado de salud, y un porcentaje decreciente de la
población en edad de trabajar. La tasa de dependencia aumentara de nuevo al
incrementarse el número de personas mayores por cada persona capaz de trabajar.
259. En la medida en que las personas mayores no hayan ahorrado para cubrir sus necesidades
durante la vejez, esto supone que aquellos que todavía estén en edad de trabajar y se hayan
incorporado a la población económicamente activa tendrán que apoyar, directa o
indirectamente, la sobrevivencia y la atención en salud de la creciente población mayor de 60
años. Esto reviste una importancia decisiva. Como resultado del hecho de que el número de
adultos mayores crecerá más rápido que la Población Económicamente Activa, habrá cada vez
menos personas económicamente activas por cada adulto mayor.
65
FUENTE: En base a CELADE
260. Pero al mismo tiempo, la población económicamente activa, la cual habrá comenzado
a declinar como en relación al número de personas dependientes, en ausencia de
modificaciones en el actual patrón de crecimiento económico y social, con toda
probabilidad va a continuar laborando, en un elevado porcentaje, en empleos precarios e
informales.
261. Esto significa que una gran parte de la fuerza de trabajo va a continuar trabajando en
empleos que les proveerán ingresos laborales extremadamente exiguos, los que deberán
utilizarse para sustentar a un número en ascenso de personas dependientes, además de a los
económicamente inactivos y a los desempleados, de manera que la tasa de pobreza podría
volver a aumentar.
262. En este caso, el “bono demográfico” se habrá agotado, es decir ya el porcentaje de
personas en edad activa no seguirá creciendo en comparación a las personas dependientes,
sino que el proceso comenzará a funcionar de manera contraria: el número de
dependientes (principalmente los adultos mayores) crecerán cada vez más respecto del
número de personas en edad activa.
263. Esto provocaría una disminución progresiva de los ingresos laborales por persona
dependiente, o lo que es lo mismo una disminución del ingreso per cápita de los hogares,
debido al aumento de la relación de dependencia, y el período de “bono demográfico” daría
paso a un período de acentuada “desventaja demográfica”.
264. Dado que la población infantil será un porcentaje cada vez más más reducido de la
población total, ya no existirá la masa crítica de niños y adolescentes en los cuales invertir
para poder modificar estas tendencias a futuro. El momento de invertir en los niños y
adolescentes y cambiar las perspectivas del futuro es ahora, después podría ser demasiado
tarde.
265. Como lo ha dicho el Banco Mundial: "Un bono demográfico sólo puede realizarse
plenamente si, como ocurrió en Asia oriental, se han efectuado inversiones en capital humano
en la salud y la educación de los que entran en la fuerza laboral, y se han creado puestos de
trabajo creados para satisfacer la demanda de los nuevos entrantes. Sólo entonces pueden los
jóvenes realizar su potencial como miembros sanos y productivos de la sociedad y potenciar el
66
status económico y el nivel de desarrollo de sus paises. La inversión en la juventud debe
hacerse lo suficientemente temprano para crear las condiciones para que este bono pueda
ocurrir". World Bank. 2004. Banking on reproductive health: the World Bank’s support for
population, the Cairo Agenda and the Millennium Development Goals. Washington DC, World
Bank .
266. Si no se aprovecha la oportunidad potencial representada por el bono demográfico, al
arribar el momento en que inicie con toda su fuerza el proceso de envejecimiento de la
población, ya no habrá retroceso. Nicaragua tiene, por lo tanto, una ventana de
oportunidad de entre tres o cuatro décadas, cuando mucho, para poder llevar a cabo las
inversiones y las transformaciones que se requieran para aprovechar al máximo posible el
bono demográfico.
267. El desafío que se enfrenta no se da en un vacío. Es preciso buscar respuestas que concilien
tres grandes transformaciones de las que la política pública debe hacerse cargo: aquellas que
responden a inercias demográficas, como el envejecimiento de la población y la baja de la
natalidad; aquellas que dependen del desempeño de los agentes económicos y de políticas de
coordinación y habilitación, como la promoción de cambios en el estilo de crecimiento y las
mejoras en la productividad, y aquellas de economía política que se refieren al papel y tamaño
del Estado.
268.
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