Mejorar el acceso al empleo y las oportunidades para generar

Nota de política sobre protección social y trabajo
Abril de 2012 | Número 4
Nota de antecedentes para la estrategia del Banco Mundial sobre la protección
social y el trabajo para el decenio 2012–22
Mejorar el acceso al empleo y las oportunidades para generar ingresos
La función de las políticas de activación y graduación en los países en desarrollo
E
n virtud del inexorable cambio demográfico que se
constató en la nueva estrategia sobre la protección
social y el trabajo para el decenio 2012–22, se estima
que solamente en Asia y África habrá 12 millones de
trabajadores nuevos que se sumarán para buscar empleo en
el año próximo. Los sistemas de protección social y trabajo
bien concebidos pueden contribuir eficazmente al crecimiento
productivo e inclusivo, y los programas activos de mercado
laboral y de activación desempeñan una función importante
a la hora de vincular a las personas con los puestos de trabajo
y mejorar sus oportunidades para generar ingresos1.
En los países de ingreso alto, mediano y bajo, la tipología de
los programas y políticas de activación y graduación —y los
principios que orientan el diseño de los mismos— poseen
muchas similitudes y siguen siendo pertinentes para las
personas que no están recibiendo ningún tipo de transferencia
y, sin embargo, afrontan dificultades para encontrar un
empleo asalariado, adoptar el autoempleo, o que participan en
actividades de escasa productividad y remuneraciones bajas.
De hecho, la mayor parte de la mano de obra de los países
en desarrollo participa en actividades de baja productividad,
ya sea como trabajadores por cuenta propia o en empresas
familiares (a menudo sin remuneración).
Para fomentar la capacidad de inserción laboral de estas
personas más vulnerables, los países suelen utilizar un
conjunto de políticas, para lo cual combinan los incentivos
con programas o servicios de apoyo. Los primeros constan
de características o modificaciones de los programas de
prestaciones para que los destinatarios sean menos proclives
a los desincentivos para trabajar y se vinculen con el nivel o
duración de una prestación, corresponsabilidad o incentivos
financieros2. Quizás la compatibilidad del incentivo de los
sistemas de apoyo a los ingresos no sea suficiente por sí sola;
también es importante tener una amplia gama de programas
o servicios complementarios de apoyo para contribuir a que
los grupos de destinatarios superen un conjunto de barreras al
empleo, que a menudo son múltiples3.
En teoría, los programas de activación y graduación deberían
conjugar el seguro social, la asistencia social y los programas
activos de mercado laboral. En la práctica, los sistemas de
protección social de la mayoría de los países de ingreso
mediano y bajo están fragmentados, con escasa articulación
entre las funciones y carecen de un marco coherente para
diseñar y poner en práctica los programas activos de mercado
laboral. El marco conceptual propuesto procura orientar la
evaluación y el diseño de las intervenciones que mejoren el
acceso al empleo y las oportunidades para generar ingresos en
diversos contextos, está acompañado de un examen selectivo
(que se concentra fundamentalmente en pruebas para los
países en desarrollo y se basa eminentemente en pruebas
obtenidas en microestudios y evaluaciones del impacto)
sobre la eficacia de las políticas, y analiza los programas
de compatibilidad de los incentivos y apoyo al empleo.
No existe un enfoque universal. Hay una interacción de
factores que abarca el diseño óptimo de políticas, incluida
la dimensión del sector informal, la naturaleza de la pérdida
de empleo, el tamaño y complejidad del sistema de protección
social del país, las disposiciones de diseño y puesta en práctica
de los programas de apoyo a los ingresos, la capacidad
administrativa del país, el perfil de los beneficiarios
y el contexto de la economía política. Finalmente, las
repercusiones de la mayoría de las intervenciones de
activación dependen esencialmente de las condiciones
generales del mercado laboral, especialmente el dinamismo
de la demanda de mano de obra.
Esta nota se basa en el trabajo de Rita Almeida, Juliana Arbeláez, Maddalena
Honorati, Arvo Kuddo, Tanja Lohmann, Mirey Ovadiya, Lucian Pop, María
Laura Sánchez Puerta y Michael Weber, del año 2012, titulado Improving
Access to Jobs and Earnings Opportunities: The Role of Activation and
Graduation Policies In Developing Countries (Mejorar el acceso al empleo y las
oportunidades para generar ingresos: La función de las políticas de activación
y graduación en los países en desarrollo). Documento para debate sobre la
protección social y el trabajo número 1204. Banco Mundial. Washington, DC.
1
Esta nota se concentra en el programa de políticas para eliminar las
limitaciones o desincentivos que poseen las personas para acceder a mejores
empleos o aumentar la productividad de su actual empleo (“activación”).
El programa de graduación es más ambiguo e involucra intervenciones
que van más allá de los programas que se analizan.
2
Debido a que redujimos el concepto de “incentivos”, hay instrumentos
autónomos importantes que se han excluido, como los “bonos para regresar
al trabajo”. Los mismos se pueden utilizar como un enfoque de activación y
no están necesariamente vinculados a una transferencia de bienestar social
o de seguro por desempleo (Vodopivec, 2004).
3
Dichos servicios de apoyo pueden ser muy diversos; no obstante, los servicios
de apoyo vinculados al empleo son el objeto de análisis de este documento.
Nota de políticas sobre protección social y trabajo
Creación de perfiles de beneficiarios y personalización. La
población de destinatarios abarca un conjunto inmensamente
diverso de personas. Sus limitaciones incluyen la falta de
aptitudes adecuadas (cognitivas, no cognitivas y técnicas),
la existencia de información incompleta o nula (escasas
indicaciones y falta de trabajo en red), limitaciones en materia
de capital de trabajo y restricciones de movilidad. Sus múltiples
necesidades requieren de un modelo de servicio integral,
con una amplia gama de medidas de activación debidamente
adaptadas (al combinar capacitación con experiencia laboral
y servicios de empleo, capacitación cognitiva con no cognitiva,
capacitación con orientación personalizada, y asistencia
personalizada en la búsqueda de empleo). La formulación de un
“plan de acción individual” es una práctica común en muchos
países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE), y los países de ingreso mediano están
siguiendo esta tendencia cada vez más.
Compatibilidad de los incentivos. Los incentivos más comunes,
que constituyen un tema fundamental, se relacionan con
los siguientes elementos: i) características de diseño de los
programas (duración y nivel de los pagos por prestaciones);
ii) corresponsabilidades (búsqueda de empleo y otros
requisitos combinados con el seguimiento y las sanciones),
y iii) incentivos financieros. La repercusión de estos sistemas
aún no se ha evaluado bien y las pruebas son escasas,
especialmente para los países que no integran la OCDE. En el
caso de los beneficiarios de las redes de protección social, las
pruebas sugieren que la duración limitada de las prestaciones
y la disminución de sus niveles no son políticas eficaces si
no están acompañadas de medidas complementarias de
inserción laboral y graduación. El uso de corresponsabilidades
es cada vez más atractivo para los países que cuentan con la
capacidad administrativa y poseen una oferta de servicios de
intermediación laboral y capacitación. En los países donde
no se dispone de servicios públicos en materia de empleo,
su función quizás se sustituya parcialmente por el uso de
trabajadores o promotores sociales.
La sostenibilidad es profundamente dependiente de las
disposiciones de puesta en práctica. A pesar de que resulta
difícil extraer conclusiones generales, se han obtenido pautas
y aún quedan muchas preguntas de interpretación abierta.
La buena gestión requiere de un equilibrio de funciones
y responsabilidades entre los niveles central y local para
brindarles a los proveedores de servicios locales la flexibilidad
gerencial que permita detectar las necesidades de los
mercados laborales locales, para lo cual resulta crucial la
capacidad institucional.
Los contratos basados en el desempeño constituyen un cambio
reciente hacia el financiamiento de productos (que a menudo
se miden por la cantidad de beneficiarios que logran obtener
BANCO MUNDIAL
Abril de 2012 | Número 4
un empleo luego de la culminación del programa). La
sostenibilidad también implica un distanciamiento del apoyo
y los subsidios del Gobierno (países de ingreso mediano)
y el financiamiento de los donantes y organizaciones no
gubernamentales (países de ingreso bajo) para adoptar un
enfoque más autocontributivo, especialmente en el caso de los
más capacitados que tienen recursos suficientes para pagar.
Participación del sector privado. Los programas de capacitación
impulsados por la demanda, por citar un ejemplo, parecen
ser más eficaces debido a que hay una mayor probabilidad
de que las aptitudes adquiridas se correspondan con la
demanda laboral del sector privado. Asimismo, el fomento
de un “mercado” para ofrecer programas está generalmente
vinculado a una menor presión sobre los presupuestos públicos,
una mayor eficacia en función de los costos y un espectro de
servicios más amplio. Desafortunadamente, las pruebas son aún
muy escasas y persisten los desafíos, que incluyen el diseño y la
observancia de la ejecución de los contratos.
La mejora de los sistemas de seguimiento y evaluación es crucial
para lograr una mejor planificación y toma de decisiones. Un
factor clave que subyace al buen desempeño es contar con
un sistema de gestión basada en los resultados que permita
responsabilizar a las unidades locales de su desempeño. Se
deben ajustar y optimizar continuamente los programas, y ello
solamente puede lograrse si se dispone de datos en tiempo real
sobre las operaciones y el desempeño. No obstante, en algunos
países de ingreso bajo y en situaciones de fragilidad donde no
se dispone de datos de sondeos en forma periódica y los datos
administrativos aún se ingresan de forma manual, la creación
de un sistema de seguimiento y evaluación que funcione
debidamente constituye un desafío.
A lo largo del mundo en desarrollo existe una creciente
demanda de asesoramiento sobre el diseño de políticas
que faciliten el acceso de las personas más vulnerables al
empleo, al tiempo que se disminuye la dependencia de los
sistemas públicos de apoyo a los ingresos. Sin embargo, se
han evaluado muy pocos programas en los países de ingreso
mediano y bajo. Entre los que se han evaluado resulta difícil
determinar de qué manera las diferentes características de
diseño explican el éxito o fracaso o explicar la función que
cumplen las condiciones locales. Chile Solidario, por ejemplo,
es un sistema de frontera que ha disminuido sus costos
operativos (con intercambio de recursos y disposiciones
eficaces de puesta en práctica a escala) y ha mejorado el
rendimiento de sus propios programas y la prestación general
de la protección social. Un programa dinámico de redes
de protección social, basado en diseños innovadores y que
vincula a los beneficiarios con intervenciones eficaces de
mercado laboral, puede ser la única senda políticamente
sostenible para ampliar la cobertura de la protección social
en muchos países en la actualidad.
Las observaciones, interpretaciones y conclusiones expresadas en este documento pertenecen a los autores
y no son necesariamente reflejo de la opinión del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco
Mundial y sus organizaciones afiliadas, ni de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o los Gobiernos
a los que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación.
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