Viabilidad o Imposibilidad de la Sindicalización de la Policía de la Provincia de Buenos Aires En la actualidad y a raíz de variados sucesos acontecidos en el transcurso de los últimos años, los cuales detallaremos más adelante, se ha ido acrecentando el debate sobre la sindicalización de las fuerzas de seguridad, en particular de las diversas policías de las provincias de la República Argentina. El presente trabajo se enfocará principalmente en la Policía de la Provincia de Buenos Aires, sin perjuicio que pueda realizarse alguna comparación con la actualidad de policías de diversos países, entendiendo que nuestro país también se desenvuelve en un ámbito de internacionalidad, no ajeno a lo que sucede en el resto del mundo. La tarea principal de este escrito es tratar de responder a una pregunta inicial, la cual en un primer momento era ¿Es viable la sindicalización de la Policía de la Provincia de Buenos Aires?, pero al poseer múltiples interpretaciones (es políticamente viable/conveniente, es viable acorde a la normativa vigente, etc.), se optó por una pregunta más precisa: ¿Es legalmente posible la sindicalización de la Policía de la Provincia de Buenos Aires? Para responder a esta pregunta nos concentraremos en la legislación internacional, nacional y provincial vigente, la cual ayudará a la interpretación de los argumentos de quienes lo solicitan y de quienes se oponen, como así también a la situación actual de los diversos proyectos de sindicalización de nuestra policía. La Constitución Nacional Argentina, modificada por última vez en el año 1994, contiene en su Primera Parte, Capítulo Primero sobre Declaraciones, Derechos y Garantías tres artículos fundamentales a la hora de comenzar a debatir sobre el tema, el artículo 14 que menciona la libertad de asociarse con fines útiles, el 14 bis el cual establece la protección que la ley brinda a los diversos trabajadores y los derechos gremiales que le asisten, y el artículo 19 que establece el Principio de Reserva. Artículo 14: “Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer toda industria lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa; de usar y disponer de su propiedad; de asociarse con fines útiles; de profesar libremente su culto; de enseñar y aprender.” Artículo 14 bis: “El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribución justa; salario mínimo vital móvil; igual remuneración por igual tarea; participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración en la dirección; protección contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado público; organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial. Queda garantizado a los gremios: concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la conciliación y al arbitraje; el derecho de huelga. Los representantes gremiales gozarán de las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo. [...]” Artículo 19: “Las acciones privadas de los hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están sólo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados. Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe.” (El resaltado y subrayado me pertenecen). En estos tres artículos la Constitución Nacional deja en claro dos aspectos: el primero que los ciudadanos argentinos (y por ende los trabajadores de todo tipo) tienen derecho a asociarse libremente con fines útiles (art. 14), como así también a una organización sindical libre y democrática (art. 14 bis); el segundo es el conocido Principio de Reserva establecido en el art. 19, el cual se refiere a la facultad del hombre dentro de lo permitido (lo no prohibido por el ordenamiento jurídico), sin que su conducta pueda acarrearle sanción, asegurando la no persecución de las acciones que se realicen dentro del margen de la permisividad de la Ley, debiendo comprenderlo como la necesidad de la existencia de una Ley previa que sancione una conducta determinada, en este caso sería la existencia de una ley que prohíba conformar sindicatos compuesto por personal de las fuerzas policiales. Siguiendo con el hilo Constitucional de la cuestión, en la Segunda Parte, Capitulo Cuarto, Atribuciones del Congreso Nacional, en su artículo 75 inc. 22 se hace referencia a la aprobación de los “tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales...”, los cuales constan de jerarquía constitucional. El Convenio nro. 87 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicalización, creado en 1948 y ratificado por nuestro país en 1960, fija las pautas sobre la libertad sindical, el derecho de los trabajadores a asociarse y organizarse gremialmente como limita la intervención de las autoridades públicas cuando su accionar tienda a limitar este derecho o entorpecer su ejercicio legal. En su artículo 9 inc. 1 hace referencia a las fuerzas de seguridad de la siguiente manera: “La legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente Convenio.” Asimismo, el Convenio nro. 151 de la OIT sobre las relaciones de trabajo en la administración pública (1978, ratificado en 1987), en su artículo 1 inc. 3 también hace referencia a las fuerzas de seguridad: “La legislación nacional deberá determinar asimismo hasta qué punto las garantías previstas en el presente Convenio son aplicables a las fuerzas armadas y a la policía.” Del análisis e interpretación de estos Convenios y precisamente de los artículos que nos incumben podemos llegar a la conclusión que la finalidad de la OIT no es limitar ni mucho menos prohibir la actividad sindical de las fuerzas policiales y de seguridad, sino que aconseja a los Estados miembros que determinen hasta qué punto son aplicables las garantías previstas, es decir, que regulen el ejercicio de la actividad sindical en este sector de los trabajadores. Cuando el citado convenio cita “la legislación nacional”, hace referencia a una ley emanada del Poder Legislativo acorde a los procedimientos establecidos en la Constitución Nacional. Cabe destacar que al momento no existe para la Policía de la Provincia de Buenos Aires Ley Nacional o Provincial que prohíba la conformación de una asociación sindical para quienes integran la Institución Policial. Por el contrario, fue sancionada en marzo de 1988 y promulgada en abril de ese mismo año la Ley 23.551 sobre Asociaciones Sindicales que establece “las asociaciones que tengan por objeto la defensa de los intereses de los trabajadores se regirán por esta Ley “(art. 2), “entiéndase por interés de los trabajadores todo cuanto se relacione con sus condiciones de vida y de trabajo. La acción sindical contribuirá a remover los obstáculos que dificulten la realización plena del trabajador”, sin hacer mención, y mucho menos exclusión, de los trabajadores de las fuerzas policiales y de seguridad tanto nacionales como provinciales. A nivel Provincial la Ley nro. 13.982 Ley de Personal de la Policía de la Provincia de Buenos Aires, ni ninguna otra, prohíben la asociación gremial de los policías provinciales, mientras que el Decreto Reglamentario 1050/09 en su art. 205 inciso “m” (faltas graves que constituyen abuso funcional con intervención originaria de la Auditoría General de Asuntos Internos), considera una falta grave “acatar decisiones de asociaciones gremiales o profesionales contrarias a la prestación normal de los servicios que le corresponden a la misión de la Policía, sea ostensible o encubiertamente”, siendo esta la única mención a la actividad gremial, debiendo aclarar que, como lo establece la OIT, el único órgano estatal facultado para reglamentar o limitar el ejercicio de la actividad sindical es el Poder Legislativo, y no el Poder Ejecutivo que con este Decreto inserta de forma ilegítima conceptos que no fueron prohibidos por los legisladores al momento de sancionar la ley provincial 13.982. Cabe aclarar que como regla el ordenamiento legal, la jerarquía de un Decreto Provincial reglamentario de una Ley sancionada por la Legislatura Provincial no se puede arrogar facultades legislativas y mucho menos establecer prohibiciones o requisitos que la propia Ley no establece. Dicho de otro modo, el Gobierno de la Provincia al reglamentar la Ley de Personal de la Policía de la Provincia de Buenos Aires se arrogó facultades legislativas que no posee, agregando una prohibición a la actividad que la misma Ley no explicita en su letra. Para citar algunos ejemplos concretos podemos mencionar el Sindicato Policial Buenos Aires (SIPOBA), creado el 4 de abril de 1989 y la fundación, en el año 2001, de la Asociación Profesional de Policías de la Provincia de Buenos Aires (APROPOBA), APROPOL Santa Fe, APROPOLER, Entre Ríos, SIPOLCH, Chubut y FASIPP (Federación Argentina de Sindicatos Policiales y Penitenciarios), además de varios ejemplos en otras provincias argentinas que no han llegado a prosperar en el tiempo. De todos estos ejemplos el único que disputa hoy en día la simple inscripción y la consecuente personería gremial es SIPOBA el cual presentó la petición de la inscripción gremial ante el Ministerio de Trabajo de la Nación en 1997, expediente que no fue rechazado explícitamente sino tácitamente por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, esta fue apelado en tiempo y forma ante la Cámara Nacional del Trabajo quien también lo rechazó, y cuyo expediente se encuentra en la actualidad en la Corte Suprema de Justicia de la Nación. La sentencia de la Sala V de la Cámara de Apelaciones del Trabajo, en el expediente Sindicato Policial Buenos Aires C/ Ministerio de Trabajo de la Nación S/ Ley de Asoc. Sindicales, con fallo en disidencia del Doctor Oscar Zas es un claro ejemplo de los argumentos de ambas partes y de los inexistentes fundamentos técnicos y legales utilizados para rechazar el pedido de inscripción gremial de SIPOBA. A continuación se transcribe un extracto del fallo del Dr. Zas donde repasa los argumentos expuestos por los distintos ministros que intervinieron en el expediente para realizar posteriormente un análisis de los mismos y la correspondiente interpretación de la normativa vigente, a los fines de dilucidar si las fuerzas policiales y de seguridad poseen o no el derecho a conformar asociaciones gremiales. La gran cantidad de argumentos expuestos por el Dr. Oscar Zas dificultarían la fluidez en la interpretación del presente trabajo, motivo por el cual no serán transcriptos en toda su extensión pero si expuestos brevemente a continuación. El primero punto sobre el cual hace énfasis el Dr. Zas es la interpretación de las normas jurídicas mencionadas, explicando el concepto de principio pro-homine. Este principio es un criterio de interpretación que informa todo el derecho internacional de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos. Seguidamente hace referencia al principio de legalidad y de reserva, haciendo hincapié en la idea que para restringir o limitar un derecho es menester sancionar una ley, entendiendo esta última como una norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los Estados para su formación. […] “ Los derechos humanos son, además de exigibles, progresivos, y expansivos, caracteres estos que imponen una actitud interpretativa consecuente y, por ende, la necesidad de considerar en cada caso, no sólo el sentido y alcances de las propias normas interpretadas, en su texto literal, sino también su potencialidad de crecimiento [...]” Es bajo estos conceptos y como lo señala el art. 31 inc 1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, “un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objetivo y fin”, que la interpretación de los Convenios de la OIT referentes a los derechos sindicales no debe limitarse a una interpretación literal del texto, sino a una más amplia interpretación que tenga en cuenta los objetivos por los cuales fueron conformados dichos convenios y, como dice el Dr. Zas, “... exige un análisis contextual en el marco del conjunto del sistema jurídico vigente en el momento en que la interpretación tiene lugar, teniendo en cuenta el carácter evolutivo y progresivo del sistema de protección de la libertad sindical como derecho humano fundamental.” Habiendo fijado las bases de la interpretación de las normas internacionales se concentra en la explicación del art. 2 de la ley 23.544, “...corrobora que la exclusión de los miembros de la policía del ámbito de aplicación de un régimen de protección de uno de los aspectos de la libertad sindical (en el caso: la negociación colectiva) requería de una decisión expresa consagrada a través de una ley sancionada por el Congreso Nacional y promulgada por el Poder Ejecutivo Nacional mediante los requisitos constitucionales. Esta conducta del Estado no fue seguida en casos análogos, ni con anterioridad, ni con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 23.544”, y menciona los Convenios de la OIT y los Pactos internacionales en materia de derechos laborales que la Argentina aprueba sin formular reserva alguna respecto de los derechos sindicales de las fuerzas de seguridad y policías. Es así, que el art. 2 de la ley 23.544 “...se limita a excluir la aplicación de un régimen de negociación colectiva sin vedar el derecho de los policías a organizar sindicatos y a afiliarse al de su elección para la protección y promoción de sus intereses, corresponde desestimar el argumento de la autoridad de aplicación basado en la ausencia de norma legal que contemple los derechos sindicales de los policías. […] La ausencia de norma legal que contemple los derechos sindicales de los policías no es óbice para que los jueces arbitren las medidas apropiadas y oportunas para una tutela efectiva de los derechos constitucionales que se aducen vulnerados. Basta la comprobación inmediata de un gravamen para que una garantía constitucional deba ser restablecida por los jueces en su integridad, sin que pueda alegarse en contrario la inexistencia de una ley que la reglamente: las garantías individuales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar consagradas por la Constitución e independientemente de las leyes reglamentarias. […] (extractos de la Sentencia Definitiva nro. 72667 de la Sala V). En cuanto a la verticalidad, orden jerárquico y disciplina requeridos para el funcionamiento adecuado y eficaz de la institución policial y a su presunta incompatibilidad con los principios de libertad, autonomía y democracia sindicales y con la acción sindical que puede implicar el planteo de conflictos colectivos, podemos analizar el significado de la palabra SINDICATO según la Real Academia Española, la cual lo define como “asociación de trabajadores para la defensa y promoción de sus intereses”, es decir, que en las relaciones laborales (empleador – empleado) se suscitan intereses contrapuestos que generan una posición de unos por sobre otros, estableciendo un verticalismo, aun sin tratarse de fuerzas policiales y/o de seguridad. Los ministerios públicos (ya sea el de trabajo, educación, salud, etc.) poseen una organización y una estructura verticalista, no por eso se les prohíbe la organización y/o afiliación sindical. Un claro ejemplo de esto son los empleados administrativos del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires que se rigen bajo la ley nro. 10.430 (ley del personal de la Administración Pública de la Provincia Bs. As.), quienes pueden afiliarse a asociaciones sindicales como UPCN y ATE, mientras que el personal administrativo regidos por la ley nro. 13.982 no puede hacerlo, siendo que ambos grupos de trabajadores desempeñan sus funciones ante el mismo empleador: el Ministerio de Seguridad, bajo el mismo régimen verticalista y disciplinado que caracteriza a la Institución. Saliendo del caso argentino, internacionalmente se encuentran varios ejemplos de sindicalización de las fuerzas de seguridad, como ser el caso de Inglaterra, Francia, Holanda y España entre otros en Europa, o de Uruguay, Brasil y Chile en América Latina y de varias de otras, como las policías de Estados Unidos, Canadá, Aruba, Curazao, etc. Del ejemplo holandés dio su testimonio Michiel Holtackers, un criminólogo holandés que presidió la Unión de los Oficiales Superiores y Medios de la Policía de los Países Bajos. Durante un seminario organizado en junio del 2013 en la Universidad Metropolitana para la Educación y el Trabajo (UMET), Holtackers fue uno de los expertos que compartieron experiencias sobre “condiciones laborales y sindicalización policial.” En la UMET, el criminólogo detalló las características del modelo sindical de la policía de su país. "En Holanda, el 80% de los policías son miembros de sindicatos. Existen cuatro grandes sindicatos que son parte de la mesa de negociación", describió. "Los sindicatos policiales en los Países Bajos han contribuido y contribuyen en gran medida a la calidad de la policía moderna", sintetizó el especialista. Sin embargo, aclaró: "No hay derecho de huelga y tampoco está prohibido. Es una práctica caso por caso. La protesta policial debe ser proporcionada; y no se puede hacer uso de los bienes del Estado en actividades de protesta de la policía". (cita del diario Tiempo Argentino) En España los miembros del Cuerpo Nacional de Policía tienen derecho a constituir organizaciones sindicales de ámbito nacional para la defensa de sus intereses profesionales, así como de afiliarse a las mismas y a participar activamente en ellas en los términos previstos en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. En el artículo 28 de la Constitución Nacional española menciona que “Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La Ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos Armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar y regulará las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos...”. Los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía sólo pueden afiliarse a organizaciones sindicales formadas exclusivamente por miembros del propio Cuerpo. Dichas organizaciones no pueden federarse o confederarse con otras que, a su vez, no estén integradas exclusivamente por miembros del referido Cuerpo. No obstante, si pueden formar parte de organizaciones internacionales de su mismo carácter. La organización que nuclea a la mayor parte de los trabajadores policiales es el SUP, el Sindicato Unificado de Policía. El ejemplo latinoamericano más cercano a nuestro país es el de Uruguay. En el marco de la profundización del debate sobre la sindicalización de la policía en la provincia de Buenos Aires y en Argentina, Richard Ferreira, Secretario de Relaciones Internacionales de la Unión de Sindicatos Policiales (USIP) de Uruguay, visitó en junio del 2014 la CTA Buenos Aires. Richard Ferreira es uno de los 5 miembros del ejecutivo que conduce a la USIP. Ante preguntas de miembros de la CTA sobre ¿Cuál era la experiencia de la sindicalización de la policía en Uruguay?, Ferreyra respondió “Los sindicatos policiales están reconocidos públicamente en Uruguay desde el año 2005, cuando el gobierno presidido por Tabaré Vázquez, estando el Ministerio del Interior dirigido por José Díaz, encaró la sindicalización como un hecho natural”. No es un dato menor el hecho de que la Ley Orgánica del personal de las Policías de Uruguay, prevea en un capítulo especial el derecho a sindicalizarse y la reglamentación de la agremiación de dicho personal, ya que al no existir en nuestra Provincia ni en nuestro País, legislación que específicamente norme sobre la materia, es decir un vacío legal, bien puede aplicarse por analogía y en el derecho comparado la legislación vigente del vecino País. Diversos hechos de reclamo policial por aumentos de sueldo y mejores condiciones de trabajo a lo largo de los últimos años han dejado en claro que es menester que el personal policial (no sólo de la Provincia de Buenos Aires sino también del resto de las provincias argentinas), tengan la posibilidad de dialogar y negociar con los gobernantes de turno sobre temas que hacen al goce efectivo de sus derechos, no solamente de un salario digno, sino principalmente de las condiciones laborales que padecen y sobre las excesivas jornadas de trabajo entre otros temas a mejorar. Testigo de la falta de dialogo han sido diversas ciudades como La Plata en el año 2011 con el acuartelamiento de los efectivos bonaerenses del Cuerpo de Infantería La Plata en reclamo de las injustas sanciones que sufrieron los compañeros a raíz de un conflicto con militantes de La Campara que pretendieron ingresar por la fuerza en la Legislatura de la Provincia y los acuartelamientos del 2013 en provincias como Córdoba, Chaco, Entre Ríos, Santa Fe y en ciudades como La Plata, Lanús, Morón, Almirante Brown, Mar del Plata, etc. en el caso de la provincia de Buenos Aires, en reclamo todos ellos de mejoras salariales. Estos ejemplos, entre otros, dejan reflejada no solo la falta de dialogo entre las fuerzas de seguridad y los gobiernos, sino también el desinterés de estos últimos ante las condiciones laborales en las que se encuentran sus trabajadores policiales. Justo es mencionar, que en todas las protestas mencionadas se vivieron tiempos de incertidumbre en la sociedad toda, por falta de seguridad y protección, a excepción del caso de la Provincia de Buenos Aires, donde la protesta iniciada por distintos cuerpos policiales como las Departamentales, Caballería e Infantería, contó con la mediación del SIPOBA con el Gobierno Provincial, arribando por medio del dialogo a un histórico aumento de sueldos del 63 % y el compromiso del Gobierno Provincial de una sustancial mejora en las condiciones de trabajo. Hoy tramitan en sendos Juzgados Federales de todo el País, causas por sedición y falta a los deberes de funcionario público, a los policías que comandaron o encabezaron los distintos reclamos en casi todas las provincias del País, a diferencia de los representantes del SIPOBA quienes habiendo encabezado una protesta pacífica, convocando a la protesta a personal policial franco de servicio sin armas y sin uniformes e invocando a quienes se encontraban de servicio a seguir cumpliendo el mismo, no recibieron reproche alguno de la administración pública o judicial . Un ejemplo más que claro de la utilidad de una organización gremial como mediadora en conflictos de extrema gravedad para la sociedad, como los mencionados. Entendiendo que nuestro país se desenvuelve en un ámbito de internacionalidad y de conexión con el resto del mundo, no puede ni debe hacerse caso omiso a los variados ejemplos de sindicalización policial en otros países que han demostrado mejoras en el desarrollo de sus funciones en una mejor calidad de servicio de las fuerzas de seguridad y que no han tenido el impacto negativo que erróneamente se quiere hacer creer en nuestro país. El derecho de las fuerzas policiales y de seguridad de agruparse en asociaciones sindicales es un derecho reconocido por nuestra Constitución Nacional que no puede ser suprimido por simple interpretación o especulación política, sino que debe ser reglamentado, llegado el momento, por los mecanismos legales que la propia Constitución y los pactos Internacionales suscriptos por nuestro País, establecen. La Corte Suprema de la Nación tomo el caso del SIPOBA, quien acudió en queja a ese máximo tribunal el 13 de diciembre del 2010 y dispuesta a dictar sentencia, convocó a las partes (SIPOBA- Ministerio de Trabajo de la Nación) a fin que expongan los argumentos que no se han expresado en la causa, en una audiencia pública de conciliación que se desarrolló el pasado 13 de Agosto del 2015, donde al mismo tiempo se convocó a distintas organizaciones de la sociedad como ¨Amicus Curiae¨ a fin que opinaran sobre la materia a dilucidar. La audiencia presidida por tres de los integrantes de la Corte Suprema de la Nación, contó con la opinión favorable de todos los amigos del Tribunal convocados a favor de la posición del SIPOBA, con el argumento en solitario del representante del Ministerio de Trabajo de la Nación, quien se limitó a justificar que ese Ministerio no podía otorgar la inscripción a un sindicato policial porque no existía una legislación al respecto, recibiendo como respuesta de uno de los integrantes del Tribunal un tajante “… Dr. como que no hay ey? está la Constitución Nacional…, está la Ley de asociaciones sindicales.…” El fallo de la Corte Suprema de la Nación, al día de elaboración del presente escrito es incierto, aunque también se descarta que sea inminente la resolución a la causa SIPOBA y su férrea posición para lograr su inscripción como entidad gremial de primer grado después de más de 26 años de lucha. Todos los intentos anteriores de la Provincia de Buenos Aires como de otras provincias fueron rechazados por el Máximo Tribunal por distintos motivos, el caso SINDICATO POLICIAL BUENOS AIRES C/ MINISTERIO DE TRABAJO S/LEY DE ASOCIACIONES SINDICALES es el primero que llega a sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y entendemos porque es el que mejor ha argumento la defensa del derecho de agremiación de los trabajadores de la seguridad pública. SIPOBA, es sin lugar a dudas el primer sindicato policial en la Argentina, por el cual, gracias a su perseverancia y constancia, otros trabajadores policiales han logrado ejercitar un legítimo derecho, el de sindicalizarse en defensa de sus intereses laborales. G.V.