Procedimiento sancionador tributario

Procedimiento
sancionador
tributario
Ana María Delgado García
Rafael Oliver Cuello
PID_00181459
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
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Procedimiento sancionador tributario
Procedimiento sancionador tributario
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Índice
Introducción...............................................................................................
5
Objetivos.......................................................................................................
6
1.
Las infracciones tributarias............................................................
7
1.1.
Derecho penal y sancionador tributario .....................................
7
1.2.
La potestad sancionadora de la Administración Tributaria ........
8
1.3.
Principios de la potestad sancionadora tributaria ......................
9
1.4.
Concepto de infracción tributaria ..............................................
10
2.
Sujetos infractores, circunstancias excluyentes y
extinción de la responsabilidad.....................................................
13
2.1.
Sujetos infractores y responsables de la sanción ........................
13
2.2.
Circunstancias excluyentes de responsabilidad ..........................
17
2.3.
Alcance de la exoneración de responsabilidad ...........................
20
2.4.
Extinción de la responsabilidad por infracción ..........................
22
2.5.
Extinción de las sanciones tributarias ........................................
22
Clases de infracciones tributarias.................................................
24
3.1.
Consideraciones generales ..........................................................
24
3.2.
La calificación de las infracciones ..............................................
25
3.3.
Los tipos infractores y sus sanciones ..........................................
29
Las sanciones tributarias.................................................................
38
4.1.
Concepto de sanción tributaria ..................................................
38
4.2.
Principio de no concurrencia de sanciones ................................
39
4.3.
Clases de sanciones tributarias ...................................................
40
Criterios de graduación de las sanciones....................................
43
5.1.
La graduación de las sanciones tributarias .................................
43
5.2.
Criterios de graduación de las sanciones tributarias ...................
44
5.3.
La reducción de las sanciones tributarias ...................................
46
Fases del procedimiento sancionador...........................................
49
6.1.
Órganos competentes ..................................................................
49
6.2.
Iniciación del procedimiento sancionador .................................
51
6.3.
Instrucción del procedimiento sancionador ...............................
53
6.4.
Terminación del procedimiento sancionador .............................
54
6.5.
La impugnación de las sanciones tributarias ..............................
56
Actividades..................................................................................................
57
3.
4.
5.
6.
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Ejercicios de autoevaluación..................................................................
57
Solucionario................................................................................................
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Introducción
Conocer las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones tributarias,
tanto materiales como formales, resulta fundamental. En materia sancionadora tributaria, dadas las consecuencias para el obligado, adquiere una especial
relevancia la observancia de una serie de principios, consagrados en su mayoría en la Constitución Española, así como el respeto al procedimiento legalmente establecido para la imposición de las sanciones.
Precisamente, la culpabilidad es un elemento que adquiere especial importancia en la determinación de la comisión de una infracción tributaria, pues la
acción u omisión infractora debe cometerse a título de dolo o culpa. De ahí
que se prevean determinados supuestos de exoneración de la responsabilidad
en los que, en general, falta dicho elemento de la culpabilidad.
A los efectos de poder determinar qué infracción se ha cometido y cuál es la
sanción que, en su caso, corresponderá aplicar, es preciso calificar la infracción
(como leve, grave o muy grave), de acuerdo con los criterios de la existencia de
ocultación de datos a la Administración Tributaria y la utilización de medios
fraudulentos.
Por otra parte, para la concreta determinación de las sanciones pecuniarias, se
hace necesario establecer una serie de criterios de graduación que permitan al
órgano administrativo concretar la cuantía exacta de la sanción. Estos criterios
sirven tanto para aumentar como para disminuir la cuantía de dicha sanción.
Se trata, en este último caso, de la reducción de las sanciones por la conformidad o acuerdo con la propuesta de regularización, que puede tener un efecto
importante en la cuantía final de la sanción.
En relación con el procedimiento sancionador, debe señalarse que su tramitación es separada respecto a los procedimientos de comprobación o investigación, si bien se establecen relaciones entre ambos, como la comunicación de
datos, con ciertos límites, de unos a otros.
Otro aspecto a destacar es el relativo a la suspensión automática de la sanción
cuando es objeto de impugnación, sin necesidad, por tanto, de aportar garantía alguna, y sin que puedan ejecutarse hasta que sean firmes en vía administrativa, dada la naturaleza del acto impugnado.
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Objetivos
Los principales objetivos a alcanzar mediante el estudio de este módulo son
los siguientes:
1. Identificar los principios de la potestad sancionadora.
2. Delimitar los elementos que deben concurrir en una infracción tributaria.
3. Determinar quiénes son los sujetos infractores y su régimen jurídico.
4. Conocer los supuestos de exoneración de responsabilidad por infracción
tributaria.
5. Comprender las causas de extinción de la responsabilidad por infracción
y de las sanciones tributarias.
6. Entender el concepto y clases de sanciones tributarias.
7. Dominar los criterios de graduación de las sanciones.
8. Individualizar las fases del procedimiento sancionador.
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Procedimiento sancionador tributario
1. Las infracciones tributarias
1.1. Derecho penal y sancionador tributario
La vulneración de los derechos de la Hacienda pública por una conducta
ilícita se reprime o sanciona en nuestro ordenamiento jurídico a través
de dos cauces: la vía�penal y la vía�administrativa.
El Derecho�penal tipifica ciertos delitos contra la Hacienda pública, que se
sancionan a través de las correspondientes penas. El cuerpo legal donde se
encuentran recogidas dichos delitos y penas es el Código�Penal.
Por otra parte, en relación con la vía�administrativa, el Derecho tributario tipifica ciertas conductas como infracciones tributarias, a las que
son aplicables directamente por la Administración las oportunas sanciones.
El cuerpo legal que recoge tales infracciones y sanciones tributarias es la LGT.
Aunque también las leyes reguladoras de cada tributo pueden establecerlas.
Las dos vías punitivas: la penal y la administrativa
Se trata, pues, de dos vías punitivas diferenciadas, pero que gozan de la misma naturaleza
jurídica y, en consecuencia, en ambas rigen iguales principios, tal y como han señalado
la doctrina y la jurisprudencia.
Siguiendo la doctrina sentada por la STC 18/1981, de 8 de junio, el TC admite que los
principios inspiradores del orden penal son de aplicación al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado,
tal y como refleja la propia Constitución en su artículo 25 (que al regular los principios
del poder punitivo se refiere tanto a los ilícitos penales como a los administrativos) y
una muy reiterada jurisprudencia de nuestro TS, hasta el punto de que un mismo bien
jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales.
Ahora bien, como manifiesta la STC 76/1990, de 26 de abril, que versa sobre la constitucionalidad de determinados preceptos de la LGT de 1963 en la redacción dada a los mismos por la Ley 10/1985, la recepción de los principios constitucionales del orden penal
por el Derecho administrativo "no puede hacerse mecánicamente y sin matices, esto es,
sin ponderar los aspectos que diferencian a uno y otro sector del ordenamiento jurídico".
Tipificar una conducta ilícita del administrado que vulnera los derechos de
la Hacienda pública, como delito o como infracción tributaria, depende de la
gravedad del daño y de la gravedad de la vulneración del ordenamiento jurídico. En definitiva, es una cuestión de política legislativa el otorgar una distinta
intensidad de protección, porque el bien protegido es el mismo tanto en los
delitos contra la Hacienda pública como en el de las infracciones tributarias.
Principios comunes a
ambas vías
Algunos de los principios comunes a la vía penal y a la administrativa son el principio de
tutela judicial efectiva, la presunción de inocencia o el derecho a no confesarse culpables,
consagrados en el artículo 24
CE.
Lectura recomendada
F.�Pérez�Royo (1986). Infracciones y sanciones tributarias.
Madrid: Instituto de Estudios
Fiscales.
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Procedimiento sancionador tributario
Las principales diferencias�existentes�entre�ambas�vías punitivas son las siguientes:
•
El�órgano�que�impone�las�sanciones: en el caso de los delitos, son los
tribunales quienes imponen las penas, mientras que en el caso de las infracciones, son los órganos de Gestión o de Inspección.
•
La�propia�naturaleza�de�las�sanciones: en el caso de los delitos, se aplican
penas privativas de libertad, mientras que en el caso de las infracciones,
no pueden aplicarse dichas penas.
•
Por último, el�procedimiento�para�imponer�la�sanción: en el caso de los
delitos, se trata del proceso penal, mientras que en el caso de las infracciones, se trata de un procedimiento administrativo.
Privación de libertad
Conforme al artículo 25.3 CE:
"La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o indirectamente, impliquen privación de libertad."
1.2. La potestad sancionadora de la Administración Tributaria
La Administración Tributaria puede imponer directamente sanciones
en el caso de que se cometan infracciones tributarias. En este caso, es
la propia Administración quien aprecia la existencia de la infracción y
decide cuál es la sanción aplicable al caso, siguiendo un procedimiento
administrativo. Sin embargo, todo este proceso es controlable por los
tribunales, en la jurisdicción contencioso-administrativa.
La naturaleza de la potestad sancionadora de la Administración es idéntica a
la del Derecho penal, tal como reconocen la doctrina y la jurisprudencia, ya
que las sanciones administrativas tienen un carácter marcadamente punitivo
al igual que las sanciones penales.
Así se desprende, por un lado, del artículo 25 CE, que se refiere de forma conjunta a los ilícitos penales y administrativos cuando fija los principios fundamentales del ejercicio del poder punitivo del Estado (de ahí que el TC reconozca que son aplicables los principios penales en materia sancionadora tributaria, pero con matices); por otro lado, de que el bien jurídico protegido es
el mismo en el caso de los delitos y de las infracciones tributarias (los derechos
económicos de la Hacienda pública), y, por último, de que los tipos objetivos
en uno y otro caso se parecen.
Las fuentes en materia sancionadora tributaria
1) El texto fundamental en materia sancionadora tributaria es la LGT, que regula la potestad sancionadora en los artículos 178 a 212. En tales preceptos, la LGT no solo regula las infracciones y sanciones, así como el procedimiento sancionador, sino también
los principios de la potestad sancionadora en materia tributaria (legalidad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, no concurrencia de sanciones e irretroactividad, según
el artículo 178 LGT).
Infracciones tipificadas en
las leyes de los impuestos
Por ejemplo, la Ley del IVA y
la de los Impuestos Especiales
recogen diferentes supuestos
de infracciones.
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Procedimiento sancionador tributario
2) La norma reglamentaria de desarrollo de la LGT en esta materia es el RGRST, de 15 de
octubre, por el que se aprueba el Reglamento general del régimen sancionador tributario.
A diferencia del anterior reglamento sancionador de 1998, el de 2004 no se dedica a fijar
los criterios para cuantificar la sanción aplicable a cada caso, dado que estos criterios ya
se establecen en la LGT. Dicho reglamento, además de desarrollar la ley en materia de
procedimiento sancionador, se centra en establecer fórmulas de cálculo para la aplicación
de determinados conceptos legales (ocultación, medios fraudulentos, etc.), con la finalidad de reducir los márgenes de actuación administrativa. Hay que destacar también las
disposiciones transitorias de este reglamento (importantes para la aplicación retroactiva
de la norma sancionadora más favorable), las reglas para la aplicación del principio de no
concurrencia de sanciones tributarias en determinados supuestos, así como la regulación
de la tramitación conjunta de los procedimientos de comprobación y sancionador, de
acuerdo con lo previsto en la LGT (en el supuesto de actas con acuerdo y en el resto de
supuestos de renuncia a la tramitación separada).
3) Asimismo, las normas reguladoras de cada tributo contienen previsiones específicas
de infracciones y de sus correspondientes sanciones.
4) Finalmente, las normas de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
y del Procedimiento Administrativo Común, relativas a los principios del ejercicio de la
potestad sancionadora de la Administración. La DA 5.ª de la citada ley dispone que las
disposiciones de dicha ley son de aplicación subsidiaria a los procedimientos tributarios.
1.3. Principios de la potestad sancionadora tributaria
La regulación de las infracciones y sanciones tributarias se abre en la actual
(1)
Artículo 178.1 LGT
LGT, a diferencia de lo que ocurría en la LGT de 1963, con un capítulo dedicado
a la potestad sancionadora tributaria. Los principios1 que rigen en esta materia
son los aplicables en el ámbito administrativo, contenidos básicamente en la
LRJPAC, teniendo en cuenta las especialidades que se recogen en la propia LGT.
(2)
En particular, resultan de aplicación en esta materia los principios de
legalidad,�tipicidad,�responsabilidad,�proporcionalidad�y�no�concurrencia (que serán objeto de análisis más adelante).
Además, debe tenerse presente el principio�de�irretroactividad2 en los
términos del artículo 10.2 LGT, según el cual las normas reguladoras de
las infracciones y sanciones son retroactivas respecto de los actos no
firmes siempre que sean más beneficiosas para el obligado tributario.
En este punto, debemos señalar que la regulación que de estos principios efectúa la mencionada Ley 30/92 no es del todo coincidente con las implicaciones
que los mismos tienen en materia tributaria, como ocurre con el principio de
tipicidad y el de legalidad, como se verá al analizar los elementos que conforman el concepto de infracción tributaria. También sucede con el principio de
responsabilidad, que parece ocupar el lugar del principio de culpabilidad que
no figura en la relación de los principios de la potestad sancionadora pero que,
en cambio, se encuentra presente en el concepto de infracción.
Artículo 178.2 LGT
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1.4. Concepto de infracción tributaria
(3)
3
La LGT abre el capítulo dedicado a las infracciones y sanciones tributarias con la siguiente definición de infracción�tributaria: son infracciones tributarias las acciones u omisiones dolosas o culposas con cualquier grado de negligencia que estén tipificadas y sancionadas como
tales en esta u otra ley.
Los elementos�esenciales del concepto de infracción tributaria, tal como se
desprende del citado artículo 183.1 LGT, son los siguientes:
1)�La�acción
Cualquier infracción está formada por una conducta positiva, o bien una omisiva de un sujeto (como puede ser la falta de presentación de una declaración
o una autoliquidación tributaria).
Por otra parte, esta acción u omisión puede consistir tanto en el incumplimiento de la obligación de pago como de otros deberes tributarios relativos al
propio sujeto pasivo o un tercero (no llevar la contabilidad o los libros registro,
no facilitar información sobre un tercero, no utilizar el número de identificación fiscal, etc.).
2)�La�tipicidad
Tanto la acción u omisión, como la reacción prevista por el ordenamiento jurídico a estas conductas, deben estar descritas de forma precisa por una norma. Es decir, deben de estar tipificadas a los efectos de que los destinatarios
de las normas conozcan su contenido (mandato o prohibición), así como las
consecuencias de su incumplimiento (principio de seguridad jurídica).
Artículo 183.1 LGT
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La mayoría de las infracciones y sanciones se incluyen en la LGT, pero en ocasiones, se detallan en otras normas tributarias tributaria e incluso en normas
no tributarias. Así, el artículo 183.3 LGT preceptúa que las infracciones y sanciones en materia de contrabando se rigen por su normativa específica.
Las consecuencias del principio de tipicidad
Las consecuencias de este principio son las siguientes:
1) Irretroactividad de las disposiciones por las que se tipifican infracciones y sanciones y
retroactividad de tales sanciones cuando son favorables.
Procedimiento sancionador tributario
Delitos e infracciones en
materia de contrabando
La Ley Orgánica 12/1995, de
12 de diciembre, de Represión
del Contrabando, establece los
delitos e infracciones (y sus correspondientes penas y sanciones) en materia de contrabando. Norma desarrollada por el
R. D. 1649/1998, de 24 de julio.
2) Prohibición analógica de normas incriminadotas (analogía in malam partem) y posibilidad de admitirla cuando se trata de disposiciones favorables (analogía in bonam partem).
3) Aplicación del principio non bis in idem.
4) Aplicación del principio de proporcionalidad, en virtud del cual el legislador debe
recurrir a la intervención represiva solo en los casos en que no fuese posible obtener la
reparación del orden jurídico vulnerado a través de otros procedimientos.
5) Se concretan los criterios de graduación de las sanciones, limitándose así la discrecionalidad administrativa.
No obstante, del examen de la normativa actual reguladora de esta materia,
se observa que no siempre se respeta la tipicidad. Por otro lado, en el caso
de la LGT, se constata la existencia de abundantes definiciones de los tipos
infractores que contienen verdaderas listas abiertas (cláusulas del tipo "entre
otros", como, por ejemplo, los artículos 200.1 y 201.1 LGT), que no se oponen
a la tipicidad pero que solo deberían ser admitidas de forma excepcional y
siempre y cuando no contradigan la seguridad jurídica.
3)�La�legalidad
De acuerdo con este principio consagrado en el artículo 25 CE y aplicable a
cualquier manifestación del poder punitivo, la norma que describe la acción u
omisión que constituye la infracción y la reacción correspondiente a la misma,
debe tener rango formal de ley (nullum crimen, nulla poena sine previa lege).
En Derecho penal, rige el principio de reserva de ley orgánica. En cambio,
en materia sancionadora administrativa no rige dicha reserva de ley orgánica,
siendo suficiente la regulación por ley ordinaria, ya que, a diferencia del orden
penal, no existen penas privativas de libertad.
Por otra parte, es compatible con este principio de legalidad el hecho de que
las leyes tributarias que contienen disposiciones sancionadoras se remitan a
los reglamentos para regular cuestiones más concretas. En efecto, en el ámbito
tributario rige una reserva de ley relativa, de forma que el legislador puede facultar al Gobierno para que por vía reglamentaria concrete los tipos de infracción y las sanciones definidos en la ley, dentro de los límites marcados en la
propia ley. Sin embargo, es la ley tributaria la que debe precisar los elementos
esenciales de las infracciones y sanciones.
El principio de legalidad
En el ámbito tributario este
principio, que conforma el
concepto de infracción tributaria en el artículo 183.1 LGT, se
refleja en el artículo 8.g) LGT,
según el cual queda sometido
a reserva de ley "el establecimiento y modificación de las
infracciones y sanciones tributarias". Además, se enumera,
como hemos visto, en el artículo 178, párr. 2.°, LGT, entre los principios que informan
la potestad sancionadora tributaria.
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Procedimiento sancionador tributario
4)�La�culpabilidad
En todo el Derecho represivo o sancionador, y no solo en el Derecho penal,
rige el principio de que solo se puede imponer una sanción si la conducta del
sujeto se ha realizado con dolo, o bien con culpa, ya que se trata de una regla
constitucional, deducida de la presunción de inocencia.
La exclusión de la responsabilidad objetiva
La STC 76/1990, de 26 de abril, ha declarado que rige en el ámbito tributario este principio
de culpabilidad y que, por consiguiente, no existe la responsabilidad objetiva:
"Ciertamente, en nuestro ordenamiento punitivo fiscal, constitutivo de una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, rige el principio de culpabilidad, que excluye
la imposición de sanciones por el mero resultado y sin atender a la conducta diligente
del contribuyente".
Como es admisible cualquier grado de negligencia, incluso a título de simple negligencia
puede cometerse una infracción tributaria.
Este principio, pese a no enumerarse en el artículo 178 LGT como uno de los
aplicables en materia de la potestad sancionadora tributaria, sí que forma parte
del concepto de infracción. En cambio, el principio que sí aparece mencionado
en dicho precepto es el de responsabilidad, si bien debe tenerse en cuenta que
responsabilidad y culpabilidad son dos cosas diferentes.
El RGRST
Así, el RGRST se ocupa de regular, entre otras cuestiones,
el procedimiento sancionador
tributario y los criterios de graduación de las sanciones.
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2. Sujetos infractores, circunstancias excluyentes y
extinción de la responsabilidad
2.1. Sujetos infractores y responsables de la sanción
En Derecho�penal rige el principio de responsabilidad�personal�o�de
personalidad�de�la�pena, derivado del elemento de culpabilidad, conforme al cual la sanción solo puede ser exigida a quien con su conducta
ha producido la lesión constitutiva de la correspondiente infracción. Es
decir, solo responden de las infracciones quienes las cometen o participan en ellas en distintos grados, bien por autoría, inducción, complicidad o encubrimiento, impidiendo la transmisión de las sanciones a
otras personas.
Asimismo, en Derecho�sancionador�administrativo, también resulta aplicable el principio de responsabilidad personal. Sin embargo, existe una serie de
matizaciones en su aplicación.
1) En primer lugar, tradicionalmente, en el Derecho penal, se niega la condición de sujetos infractores a las personas jurídicas o morales, con base en este
elemento de culpabilidad a que se ha hecho referencia y cuya concurrencia
resulta imposible en una persona jurídica (societas delinquere non potest). Además, las personas jurídicas no pueden cumplir penas privativas de libertad. Por
tanto, dichas personas no eran responsables penalmente, lo eran sus miembros o representantes, personas físicas.
No obstante, tras la reforma penal operada por la Ley Orgánica 5/2010, de 22
de junio, vigente desde el 23 de diciembre de 2010, las personas jurídicas podrán ser jurídicamente responsables por la comisión de determinados delitos
expresamente previstos en el CP, entre ellos, los delitos contra la Hacienda
pública y la Seguridad Social.
Procedimiento sancionador tributario
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Procedimiento sancionador tributario
La responsabilidad penal de las personas jurídicas
Las personas jurídicas pueden ser responsables penalmente en dos supuestos:
1) Cuando los delitos sean cometidos en nombre o por cuenta las mismas, y en su provecho, por sus representantes legales o administradores de hecho o de derecho.
2) Cuando sus empleados o subordinados hayan cometido un delito y los responsables
empresariales no hayan ejercido sobre ellos el debido control.
Las penas que pueden imponerse a las personas jurídicas son la pena de multa (por cuotas
o proporcional al beneficio obtenido o al perjuicio causado) y otro tipo de penas en supuestos más graves (disolución, suspensión de actividades, clausura de locales y establecimientos, inhabilitación para obtener subvenciones y ayudas públicas, para contratar
con el sector público y para gozar de beneficios e incentivos fiscales o de la Seguridad
Social, intervención judicial de la persona jurídica o la prohibición de realizar aquellas
actividades en cuyo ejercicio se hubiera cometido, favorecido o encubierto el delito).
Lectura recomendada
En cambio, en el ámbito administrativo sancionador, se admite la consideración�de�sujetos�infractores�a�las�personas�jurídicas. Así pues,
responden de la sanción, ya que no existen penas de privación de libertad, y porque se entiende que es menor la trascendencia de la culpabi-
J.J.�Zornoza�Pérez (1992). El
sistema de infracciones y sanciones tributarias. Madrid: Civitas.
lidad. Ahora bien, el dolo o la culpa deberán apreciarse en las personas
físicas que las representan o componen.
En cualquier caso, al margen de la consideración de las personas jurídicas como sujetos infractores en materia tributaria, pueden ser declarados responsables, subsidiarios o solidarios, según los casos, las personas físicas y administradores que hayan participado por acción u omisión en los hechos constitutivos de ilícito4.
Por otro lado, debe tenerse presente que el artículo 182.3 LGT prevé que las
sanciones derivadas de las infracciones cometidas por las sociedades y entidades disueltas se transmiten a sus sucesores, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 40 LGT.
2) En segundo lugar, en Derecho penal, por el principio de personalidad de la
pena, la pena se aplica a cada uno de los sujetos que han participado o colaborado en la comisión del delito. Hay tantas penas, al menos, como sujetos.
En cambio, en el Derecho tributario, la sanción (que generalmente consiste
en una multa) es única, a pesar de que exista una pluralidad de infractores.
Incluso si se participa en distinto grado, como autor directo, cómplice o colaborador, todos responden de una única sanción. El pago por uno de ellos
posee efectos liberatorios para el resto.
(4)
Artículos 43.1.a y 42.1.a LGT
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A este respecto, establece el artículo 181.1 LGT, con carácter general, que
Procedimiento sancionador tributario
Entidades sin personalidad
jurídica
serán sujetos infractores las personas físicas o jurídicas y las entidades
Las entidades sin personalidad
jurídica, a las que se refiere el
artículo 35.4 LGT, son las herencias yacentes, comunidades de bienes y demás entidades que constituyan una unidad económica o un patrimonio separado susceptibles de
imposición.
mencionadas en el apartado 4 del artículo 35 de esta ley que realicen
las acciones u omisiones tipificadas como infracciones en las leyes.
La enumeración de sujetos infractores en la LGT
A continuación, dicho artículo 181.1 LGT enumera, con carácter abierto, los sujetos que
pueden ser considerados, en particular, como sujetos infractores. Dicha enumeración es,
en parte, coincidente con la que el artículo 35 LGT efectúa de los obligados tributarios.
Se trata de los siguientes sujetos infractores:
1)�Los�contribuyentes�y�los�sustitutos. Es uno de los supuestos más frecuentes, dado
que una de las infracciones más importantes consiste en la omisión del deber de ingreso
de la deuda que corresponde al sujeto pasivo.
2)�Los�retenedores� y� los� obligados� a� efectuar� ingresos� a� cuenta. Asimismo, se trata
también de uno de los supuestos más frecuentes, dado que una de las infracciones más
importantes consiste en la omisión del deber de ingreso de las retenciones o ingresos a
cuenta que corresponde al retenedor u obligado a realizar ingresos a cuenta.
3)�Los�obligados�al�cumplimiento�de�obligaciones�tributarias�formales. Existen algunas infracciones relacionadas con el incumplimiento de tales deberes formales.
4)�La�sociedad�dominante�en�el�régimen�de�declaración�consolidada. Se trata de grupos de sociedades que tributan por un régimen previsto en el IS. El cumplimiento de las
obligaciones del grupo de sociedades corresponde a la sociedad matriz o dominante. Por
ello, es la sociedad dominante la que es considerada autora de las posibles infracciones
derivadas del incumplimiento de los deberes que le corresponden.
5)�Las�entidades�en�régimen�de�imputación�o�atribución�de�rentas. Existe una infracción tributaria consistente en el falseamiento de los resultados a imputar a los socios de
este tipo de sociedades. Por ello, las sociedades tienen la consideración de sujetos en este
tipo de infracciones.
6)�El�representante�legal�de�los�sujetos�obligados�que�carezcan�de�capacidad�de�obrar.
Quien actúa en los procedimientos en lugar del representado es el representante legal. Por
ello, y por el principio de personalidad de la pena, solo al representante deben aplicársele
las sanciones.
7)�Los�obligados�tributarios�conforme�a�la�normativa�sobre�asistencia�mutua. No hay
que olvidar que el art. 29 bis LGT establece que son obligaciones tributarias aquellas que
derivan de la normativa sobre asistencia mutua y que, en el caso de su incumplimiento
por los obligados tributarios, podrán imponerse las sanciones tributarias establecidas en
la ley.
Ejemplo
El�Sr.�Rodríguez�tiene�un�hijo�de�ocho�años�que�obtiene�unas�rentas�derivadas�del
patrimonio�heredado�de�su�abuelo�materno.�Por�tales�rentas�no�se�presenta�la�correspondiente�declaración�del�IRPF�ni�se�paga,�en�consecuencia,�el�impuesto.
Por la no presentación de la declaración del IRPF, se ha cometido una infracción tributaria
prevista en el artículo 191 LGT. Dado que el hijo del Sr. Rodríguez no tiene capacidad de
obrar en el ámbito tributario, se le aplica la exoneración de responsabilidad contenida
en el artículo 179.2.a) LGT. En cambio, será el Sr. Rodríguez, en tanto que representante
legal del hijo, quien responda de la correspondiente sanción, conforme a lo dispuesto
en el artículo 181.1.f) LGT.
Cuando existan varios�sujetos�infractores5 en la realización de una infracción
tributaria, quedan solidariamente obligados frente a la Administración para el
pago de la sanción.
(5)
Artículo 181.4 LGT
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
16
Procedimiento sancionador tributario
Efectos de la solidaridad en el pago de la sanción
(6)
La solidaridad supone que cada uno de los coobligados responde de la deuda íntegramente, en los términos previstos en el artículo 1144 CC. Esta solidaridad se prevé en
el ámbito tributario para la concurrencia de varios obligados en un mismo presupuesto
(7)
de una obligación tributaria6 y para la concurrencia de varios sujetos infractores en la
comimsión de una infracción7.
Por consiguiente, en este último supuesto, la Administración Tributaria goza de discrecionalidad para dirigir su acción de cobro indistintamente contra cualquiera de los sujetos infractores para exigirles el cumplimiento íntegro de la sanción tributaria (con independencia de la acción jurídico-privada de regreso, que posteriormente pueda ejercer
contra el resto de sujetos infractores para cobrar la parte de la sanción que les corresponde), o bien contra todos ellos simultáneamente o uno después de otro, para exigirles a
cada uno su parte, en tanto no resulte cobrada la sanción íntegramente.
Ejemplo
Los�Sres.�López,�casados�en�régimen�de�gananciales,�adquieren�conjuntamente�un
inmueble�de�segunda�mano.�Pero,�por�problemas�económicos,�finalmente,�no�hacen
frente�al�pago�del�Impuesto�sobre�Transmisiones�Patrimoniales.
En este supuesto, ambos sujetos han cometido la infracción contemplada en el artículo
191 LGT por la falta de ingreso del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales. Por
consiguiente, reciben la consideración ambos de sujetos infractores y responderán de
forma solidaria de la sanción que aplique la Administración Tributaria. De forma que la
Administración, podrá exigir a cualquier a de ellos el pago de la totalidad del importe de
la sanción (en cuyo caso, el cónyuge que pague la totalidad de la sanción podrá ejercer
una acción de regreso frente al otro cónyuge).
Por último, el artículo 182 LGT se refiere a los responsables y a los sucesores,
aunque no en calidad de sujetos infractores, detallando los supuestos en los
que responden de las sanciones:
a) Los supuestos de responsabilidad solidaria recogidos en el artículo 42.1. a)
y c) LGT (colaboradores o participantes en la realización de una infracción y
sucesores en la titularidad o ejercicio de explotaciones económicas con deudas
tributarias pendientes de pago, respectivamente) y 42.2 LGT (supuestos relacionados con el embargo de bienes o derechos).
b) Los supuestos de responsabilidad subsidiaria contemplados en los artículos
43.1.a) LGT (administradores de personas jurídicas que no hubiesen realizado actos necesarios para el cumplimiento de las obligaciones de las mismas,
hubiesen consentido su incumplimiento o hubiesen adoptado acuerdos que
posibilitasen las infracciones), 43.1.g) LGT (quienes tengan el control efectivo
de personas jurídicas si se acredita que han sido creadas o utilizadas de forma
abusiva o fraudulenta para eludir responsabilidades patrimoniales frente a la
Hacienda pública) y 43.1.h) LGT (personas o entidades de las que los obligados
tributarios tengan el control efectivo cuando se acredite que han sido creadas
o utilizadas de forma abusiva o fraudulenta para eludir responsabilidades patrimoniales frente a la Hacienda pública).
c) Y los supuestos de sucesión de las deudas tributarias de los artículos 39 y 40
LGT (en el caso de personas físicas y jurídicas, respectivamente).
Artículo 35.6 LGT
Artículo 181.4 LGT
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
17
Procedimiento sancionador tributario
2.2. Circunstancias excluyentes de responsabilidad
(8)
Existen una serie de circunstancias en las que se excluye la responsabili-
Artículo 179.1 LGT
dad8 por la comisión de una infracción tributaria; es decir, en las que no
se impone sanción alguna, ya que las personas infractoras "podrán ser
sancionadas por hechos constitutivos de infracción tributaria cuando
resulten responsables de los mismos".
El citado artículo 179 LGT, en su apartado 2, recoge una enumeración de supuestos en los que se excluye la responsabilidad. No obstante, se trata más
La exclusión de
responsabilidad
bien de supuestos en los que no se ha producido el tipo de la infracción por-
Esta norma, contenida en el artículo 179.1 LGT debe ponerse en relación con el artículo
183.1 LGT, que recoge la culpabilidad como elemento que
debe estar presente en las infracciones.
que sin culpabilidad no existe infracción, más que de supuestos en los que se
excluye la responsabilidad.
En particular, la normativa tributaria recoge los siguientes supuestos de exclusión de responsabilidad:
Supuestos específicos de exclusión de responsabilidad
Algunos de estos supuestos hacen referencia a situaciones ya previstas en otras disposiciones de carácter general. Por otro lado, parece tratarse de una enumeración de numerus
clausus o una lista cerrada de supuestos, ya que no utiliza el legislador la expresión "entre
otros".
1) Cuando las acciones u omisiones sean realizadas por sujetos que carecen
(9)
Artículo 181.1.f LGT
de capacidad�de�obrar tributaria (menores o incapaces). Tales personas, de
acuerdo con lo previsto en los artículos 44 y 45 LGT, actúan en el ámbito tributario a través de representante legal. En sentido estricto, se trata de una causa
de inimputabilidad, pues tales sujetos, al carecer de capacidad de obrar, carecen también de la consideración de sujetos infractores. En los procedimientos
seguidos frente a tales sujetos, la Administración se entiende con el representante legal. Precisamente, el representante legal9 es el responsable de las posibles infracciones de su representado.
2) Cuando concurre fuerza�mayor. Se trata de un concepto civil10, más que
(10)
Artículo 1905 CC
del ámbito punitivo. Por el principio de que las infracciones deben cometerse
al menos por culpa o negligencia, en aquellos casos en que el incumplimiento
de un deber tributario se deba no a la voluntad del sujeto sino a una causa
ajena a él, no le será aplicable ninguna sanción.
3) Cuando las infracciones deriven de una decisión�colectiva, no responderán
de sanción quienes hayan salvado su voto (esto es, que voten en contra y
que así conste en la correspondiente acta) o no hayan asistido a la reunión
en que se adoptó el acuerdo que vulneró el ordenamiento tributario. En este
caso, dichos sujetos, en realidad, no han realizado la acción típica; es decir, no
Ejemplos de fuerza mayor
Catástrofes naturales (inundaciones, terremotos, incendios,
etc.) o enfermedades que limitan la capacidad física y mental.
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
18
Procedimiento sancionador tributario
han llegado a cometer la infracción. Por consiguiente, se trata de un supuesto
en el que falta la acción, más que de una circunstancia de exclusión de la
responsabilidad.
Ejemplo
La�Sra.�Núñez�es�una�gran�accionista�de�la�empresa�LODOYTODO,�S.�A.�El�4�de�abril
se�reúne�la�Junta�General�de�Accionistas�y�se�toma�una�decisión�que�provoca�la�falta
de�declaración�y�de�pago�del�Impuesto�sobre�Sociedades.
La Sra. Núñez solo quedará eximida de la sanción si no asistió a la mencionada reunión
del 4 de abril de la Junta General de Accionistas, o bien si, habiendo asistido a la misma,
salvó su voto.
Exoneración de responsabilidad y planteamiento de consultas tributarias
No puede quedar exonerado de responsabilidad en estos supuestos aquel sujeto que plantee una consulta tributaria ante la propia Administración, sino que el sujeto debe no
asistir a la reunión en la que se acuerda la decisión colectiva de la que deriva la infracción,
o bien debe necesariamente salvar su voto.
Lectura recomendada
Entre otras, ved la Consulta
DGT V1808-05, de 19 de septiembre de 2005
4) Cuando se haya puesto la diligencia�necesaria en el cumplimiento de las
obligaciones tributarias. Este precepto recoge los abundantes pronunciamientos jurisprudenciales recaídos sobre el tema en aplicación de la teoría del error
y teniendo en cuenta la complejidad de las normas tributarias. La falta de diligencia o la culpabilidad es un presupuesto necesario para la existencia de responsabilidad. Por lo tanto, en este supuesto lo que ocurre, en realidad, es que
no se ha producido la infracción: porque sin culpabilidad no existe infracción.
A estos efectos, se considera que se ha puesto la diligencia necesaria:
a) Cuando el obligado tributario haya presentado declaración veraz y completa y haya practicado la correspondiente autoliquidación, amparándose en una
interpretación razonable de la norma.
Previsión criticable
Esta previsión resulta criticable en cuanto parece estar pensado solamente para el contribuyente que presenta autoliquidación, pero no para el que, siguiendo una interpretación
razonable de la norma, entiende que no debe presentar la autoliquidación.
b) Cuando el obligado tributario haya ajustado su actuación a los criterios
manifestados por la Administración en las publicaciones y comunicaciones
escritas.
c) Cuando el obligado tributario haya ajustado su actuación a los criterios
manifestados en la contestación a la consulta formulada por otro obligado,
siempre que entre sus circunstancias y las mencionadas en la contestación
exista una igualdad sustancial que permita entender aplicables tales criterios
y estos no hayan sido modificados.
La interpretación
razonable de la norma
Existe una abundante jurisprudencia que determina el alcance de la interpretación razonable de la norma a efectos de
exención de responsabilidad
en materia de sanciones. Entre otras, pueden mencionarse la STS de 24 de septiembre
de 2003, las SSAN de 13 de
marzo y de 7 de noviembre de
2003 o la RTEAC de 5 de diciembre de 2003.
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19
Procedimiento sancionador tributario
Interpretación jurisprudencial de la diligencia necesaria en el
cumplimiento de las obligaciones tributarias
La jurisprudencia entiende que se pone la diligencia necesaria en el cumplimiento de
las obligaciones tributarias cuando el sujeto proporciona a la Administración los datos
necesarios para la liquidación del tributo, no existiendo, pues, ocultación y sin que se
precise iniciar un procedimiento de investigación.
En este punto, debe señalarse que no siempre es fácil interpretar razonablemente la normativa tributaria, pues a su complejidad se une su enorme mutabilidad. Además, en ocasiones, la jurisprudencia recaída sobre las disposicones tributarias es contradictoria.
5) Finalmente, el artículo 179.2.e LGT excluye de responsabilidad por infracción tributaria cuando se produzca una deficiencia�técnica�de�los�programas
informáticos�de�asistencia facilitados por la Administración para el cumplimiento de obligaciones tributarias, como es el caso del programa PADRE para
la cumplimentación de la autoliquidación del IRPF. Esta exoneración resulta
de aplicación en cualquier caso, por lo tanto, procede con independencia de
que el fallo sea fácilmente identificable o de los conocimientos informáticos
de los obligados tributarios.
Otras actuaciones de asistencia e información tributaria
Sería deseable que esta misma previsión de exoneración de responsabilidad se contemplara de forma expresa para otras actuaciones de información y de asistencia tributaria,
como por ejemplo, cuando se solicita información en las oficinas de la Agencia tributaria
o cuando es la propia Administración quien confecciona las autoliquidaciones del IRPF.
No obstante, en tanto no se recojan expresamente por la norma, es defendible que en
tales actuaciones también se aplique la exoneración de responsabilidad, si bien, el problema es de prueba de que ha sido la Administración quien ha dado una determinada
información o de que ha prestado ayuda al contribuyente de una determinada manera.
Esta prueba suele ser de dificultad extrema, por no decir absoluta en algunos casos.
Por otra parte, existen algunas otras causas de exoneración de responsabilidad
no previstas expresamente en este precepto, como el error, que impide la formulación del juicio de reproche subsiguiente a la apreciación de que concurre
dolo o negligencia. Si no hay conciencia de que se actúa contra Derecho no
puede existir antijuricidad. El error, que se admite en Derecho Penal, debe ser
invencible, porque, de lo contrario, dada la imputabilidad por simple negligencia, no operaría como excluyente de la responsabilidad.
Asimismo, puede traerse a colación la buena�fe, que sí se mencionaba de forma
expresa en la derogada Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías
de los Contribuyentes, como un principio. A pesar de ello, es posible encuadrar
la buena fe en la presunción de inocencia, consagrada, como es sabido, en el
artículo 24 CE.
El principio de buena fe en el ámbito tributario
De conformidad con lo previsto en el artículo 34 de la mencionada Ley 1/1998, la actuación de los contribuyentes se presumía realizada de buena fe. Ahora bien, correspondía
a la propia Administración Tributaria la prueba de que concurrían las circunstancias determinantes de la culpabilidad del infractor en la comisión de infracciones tributarias.
No previsión en la anterior
LGT
En la anterior LGT no se recogía de forma expresa este supuesto de exoneración de responsabilidad por deficiencia
técnica de los programas informáticos, lo cual era criticable,
dado que el incumplimiento
de las obligaciones tributarias
no es atribuible al contribuyente, sino exclusivamente a la
propia Administración.
20
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Procedimiento sancionador tributario
En relación con este tema, por último, debéis tener presente que los obliga11
dos tributarios que voluntariamente�regularicen su situación tributaria
(11)
Artículo 179.3 LGT
o
subsanen las declaraciones, autoliquidaciones, comunicaciones de datos o solicitudes presentadas con anterioridad de forma incorrecta no incurrirán en
responsabilidad por las infracciones tributarias cometidas con ocasión de la
presentación de aquellas.
Concepto de regularización voluntaria
(12)
Artículo 2 RGRST
12
Recibe la consideración de regularización voluntaria la realizada con anterioridad a la
notificación de un requerimiento para el cumplimiento de la obligación tributaria, o bien
de la notificación del inicio de un procedimiento de comprobación o investigación o de
un procedimiento sancionador.
En tales casos procederá únicamente la exigencia del recargo correspondien13
te por pago extemporáneo sin requerimiento previo , así como las sanciones
que, en su caso, se impongan por las infracciones que puedan cometerse como
consecuencia de la presentación tardía o incorrecta de las nuevas declaraciones, autoliquidaciones, comunicaciones de datos o solicitudes.
2.3. Alcance de la exoneración de responsabilidad
En cuanto al alcance de esta exoneración de responsabilidad, se deduce
de una interpretación literal del artículo 179.2, apartados d) y e), LGT,
que abarca solamente a la no�exigibilidad�de�las�sanciones en los casos
en que se haya cometido una infracción tributaria.
Sin embargo, a pesar de esta regulación, hay que plantearse si esta exoneración de responsabilidad sería extensible a otros conceptos que se hayan podido generar, como los intereses de demora y los posibles recargos del periodo
ejecutivo o por declaración extemporánea sin requerimiento previo.
En relación con los intereses�de�demora, poseen una configuración objetiva
(que arranca de la reforma de la LGT de 1963 por obra de la Ley 10/1985, de
26 de abril), en tanto que la culpa del deudor no es requisito necesario para su
exigibilidad. En efecto, como señala el apartado 1 del artículo 26 LGT:
"la exigencia del interés de demora tributario no requiere la previa intimación de la Administración ni la concurrencia de un retraso culpable en el obligado".
Es decir, cumplen una función de compensación por el uso del dinero ajeno,
ya que se exigen en casos en los que no existe retraso ni cumplimiento tardío
alguno, en tanto que la deuda todavía no resulta exigible (lo que sucede, por
ejemplo, en los supuestos de aplazamientos y fraccionamientos o de suspensión de la liquidación).
(13)
Artículo 27 LGT
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
21
Ahora bien, aún admitiendo esta configuración objetiva, deberían excluirse
Procedimiento sancionador tributario
(14)
Artículo 26.4 LGT
cuando el retraso es imputable exclusivamente a un incumplimiento o funcionamiento anormal o a un cambio de criterio por parte de la propia Administración Tributaria. En esta línea, se excluyen los intereses14 cuando la Administración, por causa imputable a la misma, excede algunos plazos de resolución.
Sin embargo, dicha exclusión no es contemplada en la LGT para otros supuestos de retraso por un incumplimiento o funcionamiento anormal imputables
a la Administración o cambio de criterio por parte de la misma, como en los
supuestos en los que se produce un incumplimiento por parte del contribuyente como consecuencia de una información incorrecta, de un cambio de
criterio o de una asistencia defectuosa ofrecidas por la Administración. Por lo
tanto, resultan exigibles en los casos de exoneración de responsabilidad, de
conformidad con las previsiones legales.
Por otra parte, como ya se ha señalado, la exoneración legal de responsabilidad
por infracción tributaria no se extiende a los recargos, que resultan exigibles.
En nuestra opinión, esta regulación resulta criticable cuando la naturaleza del
recargo es meramente compensatoria, pero aún lo es más cuando dicha naturaleza es disuasoria del pago extemporáneo.
Exoneración de responsabilidad y exigencia de los diferentes recargos
Así, si se acepta que la naturaleza de los recargos de apremio reducido y ordinario (del
10% y del 20%, respectivamente, según establece el artículo 28, apartados 3 y 4, LGT)
es compensatoria por los gastos que ocasiona a la Administración la puesta en marcha
del procedimiento, pueden aplicarse los mismos comentarios que se han realizado en
relación con los intereses de demora: no es correcto que al obligado tributario se le cargue con la obligación de resarcir a la Administración por la puesta en marcha de este
procedimiento, cuando esta circunstancia no solo no le es imputable, sino que lo es a
la Administración.
Ahora bien, cuando el recargo tiene naturaleza fundamentalmente disuasoria, como es
el caso del pago extemporáneo, resulta aún más criticable la exigencia del mismo en los
casos en que no existe culpa del obligado tributario por el retraso en el pago. Sería incoherente e ilógico que se estableciera una medida disuasoria de determinadas conductas
del contribuyente (el retraso en el pago), cuando dicha conducta se debe a error o de
cualquier otra forma se ha puesto la diligencia debida.
Por último, a nuestro juicio, resultan aplicables los mismos argumentos apuntados en
relación con los recargos por pagos extemporáneos al recargo ejecutivo del 5% del artículo
28.2 LGT. A pesar de que es defendible su naturaleza sancionadora, si se sigue la doctrina
constitucional parece que encajaría en los actos de naturaleza disuasoria. De manera que
en este supuesto tampoco sería correcto exigir dicho recargo cuando el retraso en el pago
tiene su origen en el seguimiento del criterio administrativo.
Actos de naturaleza
disuasoria
En este contexto, según indica
la STC 276/2000, parece que
junto a los actos compensatorios y los sancionadores, existe
otra categoría, los actos�disuasorios, que cumplen una función coercitiva o de estímulo, y
a los cuales no les alcanzan las
garantías que rodean a los actos de naturaleza sancionadora.
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
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Procedimiento sancionador tributario
2.4. Extinción de la responsabilidad por infracción
La responsabilidad por haber cometido una infracción, es decir, la posibilidad
de imponer una sanción, puede extinguirse en los siguientes casos, recogidos
en el artículo 189.1 LGT:
1) El fallecimiento�del�sujeto�infractor, en aplicación del principio de personalidad de la pena.
2) El transcurso�del�plazo�de�prescripción15 para imponer las correspondien-
Extinción de la
responsabilidad
La LGT de 1963 (artículo 89)
solamente trataba el tema de
la extinción de la responsabilidad por infracción; en cambio, la actual LGT, de forma
más adecuada, diferencia entre
causas de extinción de responsabilidad y causas de extinción
de las sanciones tributarias.
tes sanciones (que se aplica de oficio). Dicho plazo es de cuatro años y se inicia
su cómputo a partir de la comisión de la correspondiente infracción.
Interrupción del plazo de prescripción para la imposición de sanciones
(15)
Artículo 189.2 LGT
(16)
Artículo 189.3 LGT
El plazo de prescripción del derecho de la Administración para la imposición de sanciones16 se interrumpe por alguna de las siguientes causas:
•
Cualquier acción administrativa, realizada con conocimiento formal del interesado,
encaminada a la imposición de la sanción.
•
Por la interposición de recursos o reclamaciones, por la remisión del tanto de culpa
a la jurisdicción penal o por actuaciones realizadas con conocimiento formal desinteresado en el transcurso de tales procedimientos.
3) Un tercer caso, no contemplado en este precepto, pero que podría incluirse
entre las causas de extinción de la responsabilidad por infracción, sería el de
la regularización�voluntaria�de�la�situación�tributaria, tanto si la conducta
infractora ocasiona perjuicio económico para la Hacienda pública (artículos
27 y 191.1 LGT) como si no (artículo 179.3 LGT).
2.5. Extinción de las sanciones tributarias
Regularización de la
situación tributaria
Las actuaciones administrativas
dirigidas a la regularización de
la situación tributaria del obligado interrumpen este plazo
de prescripción para las sanciones que puedan derivarse
de tal regularización.
Las sanciones tributarias se extinguen por diversos motivos y, por consiguiente, si se produce su extinción, una vez ya impuestas, ya no serán exigibles.
En esta materia resultan aplicables las previsiones sobre la deuda tributaria
contenidas en el capítulo IV del Título II LGT, conforme a lo dispuesto en el
artículo 190.2 LGT.
En concreto, los supuestos de extinción de las sanciones17 son los siguientes:
1)�Pago�o�cumplimiento�de�la�sanción, como modo habitual de extinción
de las sanciones tributarias: bien por pago cuando se trata de sanciones pecuniarias, bien por transcurso del tiempo en el caso de sanciones no pecuniarias.
En este caso, es de aplicación lo dispuesto en el Capítulo V del Título III LGT,
al que se remite el artículo 190.2 LGT, en lo que respecta a la recaudación de
las sanciones.
(17)
Artículo 190.1 LGT
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
23
2)�Prescripción�del�derecho�a�exigir�su�pago, que se regulará por las normas
Procedimiento sancionador tributario
(18)
Artículo 190.2, in infe, LGT
previstas para la prescripción del derecho a la Administración para exigir el
pago de las deudas tributarias liquidadas y autoliquidadas (contenidas en la
Sección tercera del Capítulo IV del Título II de la LGT18).
Prescripción del derecho a imponer la sanción y para exigir su pago
Por lo tanto, es posible distinguir entre prescripción del derecho a imponer la sanción
y la prescripción de la sanción. En ambos casos el plazo es idéntico, pero es distinto el
momento inicial para su cómputo.
El momento inicial para el cómputo de la prescripción�del�derecho�a�imponer�la�sanción es el momento en que se cometió.
A su vez, la prescripción� del� derecho� a� exigir� el� pago� de� la� sanción se inicia: en el
caso de multas, a partir de la fecha en que finaliza el plazo para el ingreso voluntario de
la misma; cuando se trata de privación de derechos (aunque no se encuentra previsto
expresamente este supuesto) el momento inicial del cómputo es el día siguiente a la fecha
en que se notificó el acuerdo de imposición de la sanción.
3)�Compensación: si el obligado tributario tiene pendiente una devolución
por parte de la Administración Tributaria.
4)� Condonación� graciable: puede acordarse para las sanciones tributarias,
concedida discrecionalmente por el Ministro de Economía y Hacienda, en los
casos en que la ejecución de la sanción afecte gravemente a la capacidad productiva o al nivel de empleo o produzca grave quebranto para los intereses
del Estado.
Intereses de demora y condonación de sanciones
Sanciones e ingresos
indebidos
Conforme a lo dispuesto en el
artículo 190.4 LGT, las sanciones tributarias que se hayan ingresado indebidamente se califican como ingresos indebidos
a los efectos de esta ley.
La STSJ de Cataluña de 4 de junio de 2003 sostiene que no son exigibles los intereses
de demora sobre el importe condonado de las sanciones tributarias, devengados desde
la finalización del plazo de ingreso hasta la fecha en que comienza a surtir efectos el
acuerdo de condonación mediante su publicación en el BOE.
5)�Fallecimiento�de�todos�los�obligados�a�satisfacerlas. En este punto, deben
distinguirse las dos situaciones siguientes:
a) Si se trata de personas físicas, no hay que olvidar que las sanciones son
(19)
Artículo 39 LGT
intransmisibles por el principio de personalidad de la pena. En cambio, las
deudas tributarias sí que se transmiten a los herederos (sucesión de las deudas
tributarias19).
b) Si se trata de una persona jurídica o una entidad sin personalidad jurídica, su
disolución da lugar a la transmisión de las obligaciones tributarias pendientes
(entre las que se incluyen las sanciones) a los socios, liquidadores, partícipes
o comuneros. Tales personas físicas responden solidariamente hasta el límite
del valor de la cuota de liquidación que se les adjudique. Por consiguiente, se
extinguen las sanciones cuando desaparecen las personas físicas que asumen
las sanciones correspondientes a la persona jurídica20.
(20)
Artículo 40 LGT
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24
Procedimiento sancionador tributario
3. Clases de infracciones tributarias
3.1. Consideraciones generales
Desde la reforma de la LGT de 1963 por la Ley 10/1985, existían dos clases
de infracciones: simples y graves. Por lo tanto, la LGT de 1963 no seguía el
criterio general del artículo 129.1 LRJPAC, que distingue entre: leves, graves
y muy graves.
Finalmente, la actual LGT21 adopta el criterio contenido en la LRJPAC, al disponer que las infracciones tributarias se clasifican en leves,�graves�y�muy�graves.
Las diferencias entre la actual LGT y la de 1963
Las diferencias entre la actual LGT y la de 1963 son las siguientes:
•
La nueva clasificación de las infracciones que acabamos de mencionar. Las infracciones se califican como leves, graves o muy graves, de acuerdo con lo previsto en cada
caso en los artículos 191 a 206 LGT.
•
La actual LGT introduce alguna modificación en la definición de los tipos infractores
y en las correspondientes sanciones.
•
En tercer lugar, adopta una sistemática nueva al regular los tipos infractores y su
correspondiente sanción de forma conjunta en los artículos 191 a 206 LGT, es decir,
a la definición de la infracción se acompaña la sanción aplicable según el grado (leve,
grave o muy grave).
•
Finalmente, cada tipo infractor se califica de forma unitaria como leve, grave o muy
grave, a diferencia de la LGT de 1963 en la que cada tipo infractor era simple o grave
en función de si se causaba o no perjuicio económico para la Hacienda pública.
En consecuencia, con la anterior LGT era mucho más sencillo determinar la infracción
y la sanción aplicable que en la actual. Incluso, en abstracto, es difícil poder determinar
si una conducta infractora recibía un mejor o peor trato en la legislación anterior, dado
que ello depende de la concurrencia de diversos factores, que deben ser analizados caso
por caso.
Para saber si estamos en presencia de una infracción y determinar qué sanción
le procede aplicar, hay que realizar las siguientes operaciones:
1) En primer lugar, debe comprobarse si la conducta (acción u omisión) es
objeto de tipificación por alguna ley tributaria como infracción.
2) En segundo lugar, si la conducta está tipificada como infracción, debe procederse a la calificación de la misma, de acuerdo con los criterios contenidos
en el artículo 184 LGT.
(21)
Artículo 183.2 LGT
25
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Procedimiento sancionador tributario
3) Por último, en función de la calificación de la infracción, se determina la
sanción aplicable y, en su caso (cuando la sanción es pecuniaria o una multa), su importe. Por lo tanto, debe realizarse la cuantificación de la sanción
aplicable.
La determinación de la sanción y su importe
En ocasiones, la determinación del importe de la sanción es sencilla, como cuando se
está en presencia de una multa fija (por ejemplo, como prevé el artículo 198.1 LGT), ya
que directamente viene fijada por el legislador.
No obstante, en otros supuestos tal determinación es más compleja, como sucede con
las multas proporcionales. En estos casos, debe aplicarse sobre la base de la infracción
un porcentaje; por lo tanto debe calcularse, en primer lugar, la cuantía de la base de la
infracción.
Pero, puede complicarse aún más en los casos en los que la legislación no prevé un único
porcentaje a aplicar sobre la base de la infracción, sino que establece un porcentaje mínimo y uno máximo (por ejemplo, "entre el 50 y el 100%"). La concreción de este porcentaje se efectúa por medio de los criterios de graduación, contenidos en los artículos
187 y 188 LGT.
No graduación de las
sanciones
Como es lógico, en los casos
de las sanciones no pecuniarias
no es preciso cuantificar la sanción, así como tampoco en el
caso de las sanciones pecuniarias fijas o en las sanciones pecuniarias proporcionales cuando el legislador solo establece
un único porcentaje.
3.2. La calificación de las infracciones
(22)
Artículo 184.1 LGT
22
Las infracciones tributarias pueden ser calificadas de tres maneras: como leves,�graves�o�muy�graves, conforme a lo dispuesto en los artículos 191 a 206 LGT.
A este respecto, importa destacar que cada infracción se califica de forma uni-
(23)
Artículo 3.1 RGRST
taria de forma leve, grave y muy grave, de acuerdo con lo dispuesto en la LGT
y en el RGRST23 y de conformidad con el resultado de analizar globalmente la
conducta realizada en relación con la infracción. En consecuencia, una misma conducta puede ser calificada como una infracción de los tres tipos (salvo el caso del artículo 191.6 LGT, que siempre será una infracción leve, con
independencia de las circunstancias concurrentes en la conducta del sujeto
infractor).
La calificación de una infracción como leve, grave o muy grave depende
de la concurrencia de varios factores, definidos en los apartados 2.° y 3.
° del artículo 184 LGT: ocultación�de�datos�y�utilización�de�medios
fraudulentos. A tales circunstancias se remiten los artículos 191 y ss.
A este respecto, cuando concurre más de una de estas circunstancias24, se toma
en consideración aquella determinante de una mayor gravedad de la conducta.
Por otra parte, el RGRST realiza una serie de precisiones en relación con la
25
calificación unitaria de las sanciones .
Criterios de calificación
específicos
En ocasiones, incluso, algunos
tipos infractores prevén criterios de calificación específicos (es el caso del artículo 191
LGT).
(24)
Artículo 9.1 RGRST
(25)
Artículo 3, apartados 2 y 3, LGT
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
26
Procedimiento sancionador tributario
Precisiones respecto a la calificación unitaria de las sanciones
Cuando en un mismo procedimiento de verificación de datos, comprobación limitada o
inspección se comprueben varios periodos impositivos o de liquidación, se considera que
existe una infracción, en relación con cada uno de los distintos supuestos de infracción
tipificados por la ley, por cada tributo y periodo objeto del procedimiento.
Cuando se trate de infracciones relativas a tributos sin periodo impositivo ni periodo de
liquidación o a hechos u operaciones cuya declaración no sea periódica, se considera que
existe una infracción por cada obligación tributaria que derive de cada uno de los hechos
u operaciones sujetos al tributo.
Cuando se trate de infracciones consistentes en el incumplimiento de obligaciones formales, se considera que existe una infracción por cada incumplimiento.
Cuando, en relación con un tributo y periodo impositivo o de liquidación, se incoe más
de un procedimiento de aplicación de los tributos o se formule más de una propuesta
de liquidación, se considera que se ha cometido una única infracción (igualmente, resulta aplicable a los tributos sin periodo impositivo y periodo de liquidación). En estos
supuestos, en cada procedimiento sancionador que se incoe se impondrá la sanción que
hubiese procedido de mediar un solo procedimiento de aplicación de los tributos o una
sola propuesta de liquidación, minorada en el importe de las sanciones impuestas en los
procedimientos anteriores o minorada en el importe de las sanciones impuestas con relación a las propuestas de liquidación en las que no se incluya la totalidad de los elementos
regularizados de la obligación tributaria.
1)�Ocultación�de�datos�a�la�Administración�Tributaria
Se define la ocultación26 como la no presentación de declaraciones o presen-
(26)
Artículo 184.2 LGT
tación de declaraciones en las que se incluyan hechos inexistentes o con importes falsos, o en las que se omitan total o parcialmente ingresos, rentas, bienes u otros datos con incidencia en la determinación de la deuda tributaria,
siempre que la incidencia de la deuda derivada de la ocultación en relación
con la base de las sanción sea superior al 10 por 100.
Esta circunstancia, por lo tanto, implica tanto acciones u omisiones en la conducta del sujeto infractor, en tanto que se prevé para la ausencia de presentación de las declaraciones como para la presentación errónea de las mismas.
Por otro lado, para que proceda aplicar esta circunstancia, no es suficiente con
la existencia de ausencia de presentación de declaraciones o su presentación
errónea, sino que es preciso que la incidencia de la deuda derivada de la ocultación en relación con la base de la sanción (la cantidad dejada de ingresar
o declarar como consecuencia de la infracción cometida) debe superar el 10
por 100.
En particular, el RGRST27 establece una compleja fórmula para calcular este
porcentaje, en aras del principio de seguridad jurídica.
(27)
Artículo 10 RGRST
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
27
Procedimiento sancionador tributario
Cálculo de la incidencia de la ocultación
La incidencia de la deuda derivada de la ocultación sobre la base de la sanción se determinará por un coeficiente, expresado redondeado con dos decimales, que se determina
multiplicando por 100 el resultante de una fracción en la que figuren:
1) En el numerador, la suma del resultado de multiplicar los incrementos realizados en
la base imponible o liquidable en los que se haya apreciado ocultación por el tipo de
gravamen del tributo, si dichos incrementos se producen en la parte de la base gravada
por un tipo proporcional o, si se producen en la parte de la base gravada por una tarifa,
por el tipo medio de gravamen resultante de su aplicación, más los incrementos realizados directamente en la cuota del tributo o en la cantidad a ingresar en los que se haya
apreciado ocultación.
2) En el denominador, la suma del resultado de multiplicar todos los incrementos sancionables que se hayan regularizado en la base imponible o liquidable por el tipo de gravamen del tributo, si dichos incrementos se producen en la parte de la base gravada por
un tipo proporcional o, si se producen en la parte de la base gravada por una tarifa, por el
tipo medio de gravamen resultante de su aplicación, más los incrementos sancionables
realizados directamente en la cuota del tributo o en la cantidad a ingresar.
Por último, cuando no se presenta la declaración o autoliquidación, se entenderá que la
incidencia de la deuda derivada de la ocultación sobre la base de la sanción es del 100%.
Por otro lado, el RGRST28 precisa que se entiende que existe ocultación de datos
(28)
Artículo 4.1 RGRST
a la Administración Tributaria cuando se produzcan las circunstancias previstas en el artículo 184.2 LGT, aun cuando la Administración Tributaria pudiera
conocer la realidad de las operaciones o los datos omitidos por declaraciones
de terceros, por requerimientos de información o por el examen de la contabilidad, libros o registros y demás documentación del propio sujeto infractor.
2)�Utilización�de�medios�fraudulentos
Existen medios fraudulentos29 cuando existan anomalías sustanciales en la
contabilidad, empleo de facturas falsas y la utilización de personas o entidades
interpuestas.
En particular, dado que la existencia de anomalías�sustanciales�en�la�contabilidad es un concepto jurídico indeterminado, la norma considera como
tales:
•
El incumplimiento absoluto del deber de llevar contabilidad o los libros
registro.
•
Llevar contabilidades distintas referidas a una misma actividad y ejercicio
que impidan conocer la verdadera situación de la empresa.
•
Llevar incorrectamente los libros registro o de contabilidad mediante la
falsedad de asientos, registros o importes, omitir operaciones realizadas o
contabilizar en cuentas incorrectas de forma que se altere su consideración
fiscal. En estos casos, la incidencia de la deuda derivada de los medios
fraudulentos contables debe ser superior a un 50% de la base de la sanción.
(29)
Artículo 184.3 LGT
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
28
En este punto, el RGRST30 establece nuevamente la compleja fórmula para
Procedimiento sancionador tributario
(30)
Artículo 11 RGRST
calcular el mencionado porcentaje, en aras del principio de seguridad jurídica.
Cálculo de la incidencia de la llevanza incorrecta de libros o registros
La incidencia de la llevanza incorrecta de los libros o registros sobre la base de la sanción
se determinará por un coeficiente, expresado redondeado con dos decimales, que se determina multiplicando por 100 el resultante de una fracción en la que figuren:
1) En el numerador, la suma del resultado de multiplicar los incrementos realizados en la
base imponible o liquidable cuya regularización esté originada por la llevanza incorrecta
de los libros o registros por el tipo de gravamen del tributo, si dichos incrementos se
producen en la parte de la base gravada por un tipo proporcional o, si se producen en la
parte de la base gravada por una tarifa, por el tipo medio de gravamen resultante de su
aplicación, más los incrementos realizados directamente en la cuota del tributo o en la
cantidad a ingresar cuya regularización esté originada por la llevanza incorrecta de libros
o registros.
2) En el denominador, la suma del resultado de multiplicar todos los incrementos sancionables que se hayan regularizado en la base imponible o liquidable por el tipo de gravamen del tributo, si dichos incrementos se producen en la parte de la base gravada por
un tipo proporcional o, si se producen en la parte de la base gravada por una tarifa, por el
tipo medio de gravamen resultante de su aplicación, más los incrementos sancionables
realizados directamente en la cuota del tributo o en la cantidad a ingresar.
Además, el RGRST31 también efectúa las siguientes precisiones:
•
(31)
Artículo 4.2 RGRST
Se entiende que existen asientos,�registros�o�importes�falsos cuando en
los libros de contabilidad o en los libros o registros establecidos por la
normativa tributaria se reflejen hechos u operaciones inexistentes o con
magnitudes dinerarias o de otra naturaleza superiores a las reales.
•
Se entiende que existe omisión�de�operaciones cuando no se contabilicen o registren operaciones realizadas o cuando se contabilicen o registren
parcialmente, por magnitudes dinerarias o de otra naturaleza inferiores a
las reales.
•
Se entiende que existe contabilización�en�cuentas�incorrectas cuando,
tratándose de libros de contabilidad o de libros o registros establecidos por
la normativa tributaria, se anoten operaciones incumpliendo la normativa
que los regula, de forma que se altere su consideración fiscal y de ello se
haya derivado la comisión de la infracción tributaria.
En lo que respecta al empleo�de�facturas,�justificantes�u�otros�documentos
falsos�o�falseados, la incidencia de los mismos ha de representar un porcentaje
superior al 10% de la base de la sanción.
A estos efectos, para garantizar la seguridad jurídica, el RGRST32 vuelve a utilizar la compleja fórmula para determinar este porcentaje.
(32)
Artículo 12 RGRST
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
29
Procedimiento sancionador tributario
Cálculo de la incidencia de la utilización de facturas, justificantes o
documentos falsos o falseados
La incidencia de los documentos o soportes falsos o falseados sobre la base de la sanción
se determinará por un coeficiente, expresado redondeado con dos decimales, que se determina multiplicando por 100 el resultante de una fracción en la que figuren:
1) En el numerador, la suma del resultado de multiplicar los incrementos realizados en
la base imponible o liquidable cuya regularización esté originada por la utilización de
facturas, justificantes u otros documentos o soportes falsos o falseados por el tipo de
gravamen del tributo, si dichos incrementos se producen en la parte de la base gravada
por un tipo proporcional o, si se producen en la parte de la base gravada por una tarifa, por
el tipo medio de gravamen resultante de su aplicación, más los incrementos realizados
directamente en la cuota del tributo o en la cantidad a ingresar cuya regularización esté
originada por la utilización de facturas, justificantes u otros documentos o soportes falsos
o falseados.
2) En el denominador, la suma del resultado de multiplicar todos los incrementos sancionables que se hayan regularizado en la base imponible o liquidable por el tipo de gravamen del tributo, si dichos incrementos se producen en la parte de la base gravada por
un tipo proporcional o, si se producen en la parte de la base gravada por una tarifa, por el
tipo medio de gravamen resultante de su aplicación, más los incrementos sancionables
realizados directamente en la cuota del tributo o en la cantidad a ingresar.
Asimismo, el RGRST33 precisa que se entiende que son facturas, justificantes
(33)
Artículo 4.3 RGRST
u otros documentos o soportes falsos o falseados aquellos que reflejen operaciones inexistentes o magnitudes dinerarias o de otra naturaleza distintas de
las reales y hayan sido el instrumento para la comisión de la infracción.
Finalmente, en el caso de la utilización�de�personas�o�entidades�interpuestas, el sujeto infractor, en aras de ocultar su identidad, debe hacer figurar a
nombre de un tercero (con o sin su consentimiento) la titularidad de bienes o
derechos, obtención de rentas o la realización de operaciones con trascendencia tributaria de las que se deriva la obligación tributaria cuyo incumplimiento
constituye la infracción.
3.3. Los tipos infractores y sus sanciones
Las infracciones tributarias están tipificadas en la LGT en los artículos 191 a
206. Se pueden clasificar los tipos infractores, en función de la naturaleza del
deber tributario vulnerado, en:
1) Infracciones del deber de declarar el hecho imponible o el presupuesto de
Lectura recomendada
E.�Simón�Acosta (2004). "La
potestad sancionadora". En:
Varios autores. La nueva Ley
General Tributaria. Madrid:
Thomson-Civitas.
hecho de obligaciones de ingreso, con resultado de daño para la recaudación
tributaria34. Incluida su comisión en grado de tentativa35.
(34)
2) Infracciones relativas al deber de declarar sin perjuicio económico inme-
(35)
Artículos 191 a 193 LGT
Artículo 194 LGT
36
diato : acreditación improcedente de conceptos a deducir en declaraciones
futuras.
(36)
3) Infracciones del deber de declarar las bases imponibles o los resultados por
(37)
Artículo 195 LGT
37
parte de las entidades en régimen de imputación de rentas .
Artículos 196 y 197 LGT
30
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
Procedimiento sancionador tributario
4) Infracciones relacionadas con otros deberes meramente formales o complementarios de los propios sujetos pasivos:
(38)
a)�declaraciones censales38
Artículos 198 y 199 LGT
b)�designación del representante39
c)�obligación de declarar el domicilio fiscal40
d)�obligaciones contables y registrales41
(39)
Artículos 198 y 199 LGT
(40)
Artículo 198 LGT
(41)
Artículo 200 LGT
(42)
e)�obligaciones de facturación42
Artículo 201 LGT
5) Infracciones relacionadas con el deber de información respecto de terce-
(43)
Artículos 198 y 199 LGT
ros43.
6)�Infracciones relativas con el uso del NIF44.
7) Infracciones relacionadas con el cumplimiento de las obligaciones del obli-
(44)
Artículo 202 LGT
(45)
Artículo 203 LGT
gado en el desarrollo de los procedimientos tributarios, resistencia, excusa o
negativa a la acción de la Administración45.
8) Infracción del deber de sigilo por parte del retenedor46.
9) Infracción del deber de comunicación de datos al retenedor47.
(46)
Artículo 204 LGT
(47)
Artículo 205 LGT
(48)
48
Artículos 191 a 193 LGT
De entre tales tipos infractores , se prevén tres tipos básicos, cuya realización ocasiona un perjuicio económico directo a la Hacienda pública;
es decir, suponen un resultado lesivo para la recaudación tributaria. Así
pues, lo que se produce en tales supuestos es la evasión�de�tributos.
Se trata de las siguientes infracciones:
1) La infracción tributaria por dejar de ingresar la deuda tributaria de una
(49)
Artículo 191 LGT
49
autoliquidación (supuesto típico de fraude fiscal). La base de la sanción está
constituida por la cantidad dejada de ingresar.
2) La infracción tributaria por el incumplimiento de la obligación de presentar
50
declaraciones tributarias . Por su parte, la base de la sanción consiste en la
diferencia resultante de la adecuada liquidación del tributo y la que hubiera
procedido conforme a los datos declarados.
(50)
Artículo 192 LGT
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
31
3) Y la infracción tributaria por obtener indebidamente devoluciones tribu51
tarias
(en el ámbito de algunos impuestos, como el IRPF o el IVA). A su vez,
la base de la sanción es la cantidad devuelta sin tener derecho a la misma.
La calificación de estos tres tipos infractores como leves, graves o muy graves
depende:
1) En primer lugar, de la cuantía defraudada o base de la sanción (si esta es
igual o inferior a 3.000 € (o superior a esta cifra, sin que exista ocultación),
la infracción será leve. No obstante, la infracción será grave o muy grave, con
independencia de la cuantía de la base de la sanción, en los casos de utilización de facturas falsas (aunque no sea constitutivo de medio fraudulento), de
llevanza de manera incorrecta de libros o registros cuando la incidencia represente un porcentaje superior al 10% de la base de la sanción y, en el caso de
la infracción del artículo 191 LGT, por el impago de retenciones o ingresos a
cuenta.
2) En segundo lugar, depende también de la existencia de ocultación (en tal
caso, la infracción será grave, si la base de la sanción es superior a 3.000 €).
Igualmente, la infracción será grave (con independencia de la cuantía de la
base de la sanción) en los casos de utilización de facturas falsas (aunque no sea
constitutivo de medio fraudulento), de llevanza de manera incorrecta de libros
o registros cuando la incidencia represente un porcentaje superior al 10% e
inferior o igual al 50% de la base de la sanción y, en el caso de la infracción del
artículo 191 LGT, por el impago de retenciones o ingresos a cuenta, cuando
representen un porcentaje inferior o igual al 50% del importe de la base de
la sanción.
3) Por último, depende de la utilización de medios fraudulentos, caso en el
cual la infracción será siempre muy grave. Asimismo, también es muy grave
la sanción, en el caso de la infracción del artículo 191 LGT, cuando se hubieran dejado de ingresar cantidades retenidas o que se hubieran debido retener
o ingresos a cuenta, cuando, representen un porcentaje superior al 50% del
importe de la base de la sanción.
Las sanciones aplicables
La ocultación y la utilización de medios fraudulentos forman parte del tipo infractor en
las infracciones graves y muy graves, lo cual determina que la sanción mínima sea del
50% y del 100%, respectivamente, y pueda incrementarse conforme a los criterios de
comisión repetida de infracciones tributarias y de perjuicio económico para la Hacienda
pública, hasta el 100% y al 150%, respectivamente. solo la infracción leve es sancionable
exclusivamente con multa del 50%.
En relación con estos tres tipos básicos, la ley contempla algunos supuestos
concretos:
Procedimiento sancionador tributario
(51)
Artículo 193 LGT
32
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
1) En particular, bajo el tipo de infracción tributaria por dejar de ingresar la
Procedimiento sancionador tributario
(52)
Artículo 191.1 LGT
52
deuda de una autoliquidación , se prevé expresamente la falta de ingreso de
la deuda tributaria de los socios, herederos, comuneros o partícipes, derivada
de las cantidades no atribuidas o atribuidas incorrectamente por las entidades
en�atribución�de�rentas.
2) Además, se califica, en todo caso, como infracción leve la presentación de
(53)
Artículo 191.6 LGT
autoliquidaciones extemporáneas sin requerimiento previo que no cumplan
los requisitos�exigidos�para�la�aplicación�de�los�recargos�por�declaración
extemporánea53. Concretamente, se trata de aquellas autoliquidaciones que
no identifiquen el periodo al que se refieren y que no incluyan únicamente
los datos relativos al mencionado periodo.
Por otro lado, la LGT, en sus artículos 194 a 206, contempla otros tipos infractores. Se trata de las siguientes infracciones tributarias:
1) La ley tipifica la solicitud�indebida�de�devoluciones�tributarias�sin�que
(54)
Artículo 194.1 LGT
54
estas� se� hayan� obtenido . Esta conducta, que es una forma imperfecta de
ejecución de la infracción prevista al artículo 193 LGT y que consiste en falsear los datos precisos para solicitar o disfrutar de devoluciones tributarias, se
califica, en todo caso, como infracción grave, pero su sanción es inferior a esta
última, ya que consiste en multa del 15% y la base de la sanción es la cantidad
indebidamente solicitada. Por disposición expresa de la ley, esta infracción es
compatible con la infracción consistente en dejar de ingresar.
Ejemplo
El�Sr.�Rupérez�presenta�su�autoliquidación�del�IRPF,�con�un�importe�a�devolver�de
3.500�€,�dentro�del�periodo�voluntario.�No�obstante,�con�anterioridad�a�la�práctica
de�la�correspondiente�devolución,�se�le�notifica�el�inicio�de�un�procedimiento�de
comprobación�limitada�que�finaliza�con�la�práctica�de�una�liquidación�por�un�importe�de�0�€.
El Sr. Rupérez ha cometido una infracción tributaria por solicitar indebidamente una
devolución tributaria, regulada en el artículo 194.1 LGT. Dicha sanción se califica como
grave. La base de la sanción es de 3.500 € (el importe indebidamente solicitado) y la
sanción aplicable consistirá en una multa pecuniaria proporcional del 15% (3.500 × 15%).
En consecuencia, la sanción ascenderá a 525 €.
2) En cambio, la infracción por solicitud�indebida�de�beneficios�fiscales55
(55)
Artículo 194.2 LGT
solo es sancionable de forma independiente (con una multa de 300 €) cuando
no proceda imponer alguna de las sanciones previstas en los artículos 191, 192,
195 o en el propio artículo 194.1 LGT. Esta infracción, que siempre es grave,
consiste en falsear los datos precisos para solicitar o disfrutar de beneficios
fiscales (exenciones, reducciones, deducciones, etc.).
3) Por otra parte, la LGT tipifica y sanciona la conducta preparatoria consistente en determinar o acreditar� improcedentemente� partidas� positivas� o
negativas�o�créditos�tributarios56 aparentes con una sanción del 15%, en el
caso de partidas a compensar o deducir a la base imponible, y del 50%, si se
(56)
Artículo 195 LGT
33
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
Procedimiento sancionador tributario
trata de partidas a deducir en la cuota o de créditos tributarios aparentes. La
base de la sanción es la cantidad improcedentemente atribuida y la infracción
se califica como grave.
4) La infracción por imputar�incorrectamente�bases�imponibles�o�deduc-
(57)
Artículos 196 y 197 LGT
57
ciones�y�pagos�a�cuenta por las entidades sometidas a un régimen de imputación de rentas (generalmente, las entidades sin personalidad jurídica del artículo 35.4 LGT), se sanciona con multa del 40% y del 75%, respectivamente,
siempre que no proceda imponer sanción a la entidad sometida al régimen de
imputación de rentas por la comisión de las infracciones de los artículos 191,
192 ó 193 LGT. La base de la sanción consiste en la cuantía atribuida de forma
irregular a los socios, partícipes o comuneros de las mencionadas entidades.
Las infracciones se califican, en todo caso, como graves.
5) En el ámbito de las infracciones por incumplimiento de deberes formales,
(58)
Artículo 198.1 y 2 LGT
la falta�de�presentación�de�autoliquidaciones�o�de�declaraciones�sin�que
se� produzca� perjuicio� económico58 a la Hacienda pública se sanciona con
multa de 200 €, con carácter general. Tratándose de declaraciones censales
o declaraciones por las que se designe representante, o bien de suministro
de información, la sanción es superior (400 €). Si se trata de declaraciones
exigidas con carácter general en cumplimiento de la obligación de suministro
de información (artículos 93 y 94 LGT), la sanción consiste en multa de 20 €
por cada dato o conjunto de datos referidos a una misma persona o entidad
que hubiera debido incluirse en la declaración con un mínimo de 300 € y un
máximo de 20.000 €.
Si este tipo de autoliquidaciones o declaraciones se presentan fuera de plazo
sin requerimiento previo, el importe de la sanción se reduce a la mitad. Se trata
de los supuestos en los cuales se presenta fuera de plazo una autoliquidación
con solicitud de devolución. La infracción se califica en los casos como leve.
Ejemplo
La�Sra.�López�no�presenta�el�modelo�390�de�resumen�anual�del�Impuesto�sobre�el
Valor�Añadido.
Al tratarse de una información meramente declarativa (sin cuota a ingresar ni a devolver),
la infracción tributaria que comete la Sra. López consiste en la prevista en el artículo
198.1 LGT por la falta de presentación en plazo de una declaración sin que se produzca
perjuicio económico para la Hacienda pública. La infracción se califica como leve y la
sanción aplicable consiste en una multa pecuniaria fija de 200 €.
6) Asimismo, se tipifica el incumplimiento�de�la�obligación�de�comunicar
59
el�domicilio�fiscal�o�su�cambio , por las personas físicas que no realicen actividades económicas, calificada como infracción leve y sancionable con multa de 100 €.
(59)
Artículo 198.5 LGT
34
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
Procedimiento sancionador tributario
Ejemplo
El�Sr.�Núñez�cambia�su�domicilio�fiscal,�como�consecuencia�del�traslado�de�su�puesto
de�trabajo�a�las�oficinas�que�la�empresa�en�la�que�trabaja�tiene�en�otra�ciudad.�El
Sr.�Núñez�se�empadrona�en�la�nueva�ciudad,�pero�olvida�comunicar�el�cambio�de
domicilio�a�la�Administración�Tributaria.
La falta de comunicación del cambio de domicilio fiscal a la Administración Tributaria
por parte del Sr. Núñez es constitutiva de la infracción prevista en el artículo 198.5 LGT.
Dicha infracción es leve y le corresponde una multa pecuniaria fija de 100 €.
7) La presentación�incorrecta�de�autoliquidaciones�o�declaraciones�sin�que
60
se� produzca� perjuicio� económico
a la Hacienda pública se sanciona con
carácter general con multa de 150 €. La infracción se califica como grave. En
(60)
Artículo 199.2 LGT
(61)
Artículos 93 y 94 LGT
este supuesto, a diferencia de la infracción tipificada en el artículo 198, apdos.
1 y 2, LGT, la declaración o autoliquidación se presenta en plazo, pero de forma
incorrecta sin que se cause perjuicio económico. Tratándose de declaraciones
censales la sanción es de 250 € y en el caso de suministro de información61 la
sanción es superior (pudiendo incrementarse en este último caso en un 100%
la sanción procedente por comisión repetida de infracciones tributarias).
Sanciones en caso de incumplimiento de la obligación de suministro de
información
Si se trata de requerimientos individualizados o de declaraciones exigidas con carácter
general en cumplimiento de la obligación de suministro de información, que no tengan
por objeto datos expresados en magnitudes monetarias y hayan sido contestados o presentadas de forma incompleta, inexacta o con datos falsos, la sanción consiste en multa
pecuniaria fija de 200 € por cada dato o conjunto de datos referidos a una misma persona
o entidad omitido, inexacto o falso.
Si se trata de requerimientos individualizados o de declaraciones exigidas con carácter
general en cumplimiento de la obligación de suministro de información, que tengan por
objeto datos expresados en magnitudes monetarias y hayan sido contestados o presentadas de forma incompleta, inexacta o con datos falsos, la sanción consiste en multa
pecuniaria proporcional de hasta el 2% del importe de las operaciones no declaradas o
declaradas incorrectamente, con un mínimo de 500 €.
Si el importe de las operaciones no declaradas o declaradas incorrectamente representa
un porcentaje superior al 10, 25, 50 ó 75% del importe de las operaciones que debieron
declararse, la sanción consistirá en multa pecuniaria proporcional del 0,5, 1, 1,5 o 2% del
importe de las operaciones no declaradas o declaradas incorrectamente, respectivamente.
En caso de que el porcentaje sea inferior al 10%, se impone multa pecuniaria fija de 500 €.
8) Por otra parte, la LGT tipifica los siguientes incumplimientos�o�conduc62
tas , calificándolos como infracciones leves, graves o muy graves, en función de los supuestos: incumplimiento de obligaciones contables y registrales,
incumplimiento de obligaciones de facturación o documentación, incumplimiento de obligaciones relativas al NIF y resistencia, excusa o negativa a las
actuaciones de la Administración Tributaria.
(62)
Artículos 200 a 203 LGT
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
35
Incumplimiento de obligaciones contables y registrales
El incumplimiento de obligaciones contables y registrales63 se trata de una infracción que
se califica como grave y que se sanciona, con carácter general, con 150 €. En particular,
algunas de las conductas que se consideran infracciones son las siguientes:
•
Inexactitud u omisión de operaciones en la contabilidad o en los libros y registros.
•
Utilización de cuentas con significado distinto del que les corresponda, según su naturaleza, que dificulte la comprobación de la situación tributaria del obligado.
•
Incumplimiento de la obligación de llevar o conservar la contabilidad, los libros y
registros, los programas y archivos informáticos que les sirvan de soporte y los sistemas de codificación utilizados.
•
Llevanza de contabilidades distintas referidas a una misma actividad y ejercicio económico que dificulten el conocimiento de la verdadera situación del obligado tributario.
•
Retraso en más de cuatro meses en la llevanza de la contabilidad o de los libros y
registros.
•
Autorización de libros y registros sin haber sido diligenciados o habilitados por la
Administración cuando ello sea preciso.
Incumplimiento de obligaciones de facturación o documentación
Procedimiento sancionador tributario
(63)
Artículo 200 LGT
Infracción y criterio de
graduación
A este respecto, debe señalarse que esta conducta coincide
con un criterio de graduación
y que, conforme a lo dispuesto en el artículo 180.2 LGT,
cuando una acción u omisión
se aplica como criterio de graduación o como circunstancia
de calificación, no puede ser
sancionada de forma independiente.
(64)
Artículo 201 LGT
En relación con las obligaciones de facturación, constituye infracción tributaria el incumplimiento de las obligaciones de expedición, remisión, rectificación y conservación de
facturas, justificantes o documentos sustitutivo64. Es grave la infracción, en primer lugar,
cuando se incumplen los requisitos exigidos por la normativa reguladora de la obligación
de facturación (la sanción consiste en multa pecuniaria proporcional del 1 % del importe
del conjunto de las operaciones que hayan originado la infracción) y, en segundo lugar,
cuando el incumplimiento consista en la falta de expedición o en la falta de conservación de facturas, justificantes o documentos sustitutivos (la sanción consiste en multa
pecuniaria proporcional del 2 % del importe del conjunto de las operaciones que hayan
originado la infracción). La infracción es muy grave cuando el incumplimiento consista
en la expedición de facturas o documentos sustitutivos con datos falsos o falseados (la
sanción consiste en multa pecuniaria proporcional del 75 % del importe del conjunto de
las operaciones que hayan originado la infracción).
Por otro lado, constituye infracción leve el incumplimiento de las obligaciones relativas
a la correcta expedición o utilización de los documentos de circulación exigidos por la
normativa de los Impuestos Especiales (la sanción consiste en multa pecuniaria fija de
150 € por cada documento incorrectamente expedido o utilizado).
Incumplimiento de obligaciones relativas al NIF
Constituye infracción tributaria el incumplimiento de las obligaciones relativas a la utilización del número de identificación fiscal65. La infracción, con carácter general, es leve
y se sanciona con 150 €. Por otro lado, la infracción es grave cuando se trata de entidades
de crédito.
Finalmente, se considera infracción muy grave el hecho de comunicar datos falsos o
falseados en las solicitudes de número de identificación fiscal provisional o definitivo,
sancionándose con una multa de 30.000 €.
(65)
Artículo 202 LGT
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
36
Resistencia, obstrucción, excusa o negativa a las actuaciones de la
Administración Tributaria
Procedimiento sancionador tributario
(66)
Artículo 203 LGT
Se entienden producidas estas circunstancias cuando el sujeto infractor, debidamente
notificado al efecto, realice actuaciones tendentes a dilatar, entorpecer o impedir las actuaciones de la Administración Tributaria en relación con el cumplimiento de sus obligaciones66. En concreto, las siguientes conductas se consideran como tal:
•
No facilitar el examen de documentos, informes, antecedentes, libros, registros, ficheros, facturas, justificantes y asientos de contabilidad principal o auxiliar, programas y archivos informáticos, sistemas operativos y de control y cualquier otro dato
con trascendencia tributaria.
•
No atender algún requerimiento debidamente notificado.
•
La incomparecencia, salvo causa justificada, en el lugar y tiempo que se hubiera señalado.
•
Negar o impedir indebidamente la entrada o permanencia en fincas o locales a los
funcionarios de la Administración Tributaria o el reconocimiento de locales, máquinas, instalaciones y explotaciones relacionados con las obligaciones tributarias.
•
Las coacciones a los funcionarios de la Administración Tributaria.
La infracción es grave y, con carácter general, se sanciona con una multa de 150 €.
Esta infracción también se producirá cuando la resistencia, obstrucción, excusa o negativa se refiera a actuaciones en España de funcionarios extranjeros realizadas en el marco
de la asistencia mutua.
Finalmente, la LGT contempla expresamente los siguientes tipos infractores y
(67)
Artículos 204 a 206 LGT
sus correspondientes sanciones en el ámbito de las retenciones�e�ingresos�a
cuenta67, en el ámbito de la imposición sobre la renta:
1) Incumplimiento del deber de sigilo exigido a los retenedores y a los obligados a realizar ingresos a cuenta (establecido en el artículo 95 LGT, en conexión
con la intimidad personal y la inviolabilidad de las comunicaciones consagrados en el artículo 18 CE).
Incumplimiento del deber de sigilo exigido a los retenedores y a los
obligados a realizar ingresos a cuenta
El incumplimiento del deber de sigilo exigido a los retenedores y a los obligados a realizar
ingresos a cuenta68 es grave y la sanción aplicable es de 300 € por cada dato o conjunto
de datos referidos a una misma persona o entidad que hubiera sido comunicado indebidamente. No obstante, esta sanción se gradúa incrementando esta cuantía en el 100%
en caso de comisión repetida de la infracción.
2) Incumplimiento de la obligación de comunicar correctamente datos al pagador de rentas sometidas a retención o ingreso a cuenta, cuando se deriven
retenciones o ingresos a cuenta inferiores a los procedentes.
(68)
Artículo 204
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
37
Incumplimiento de la obligación de comunicar correctamente los datos al
pagador de rentas sometidas a retenciones o ingresos a cuenta
Procedimiento sancionador tributario
(69)
Artículo 205 LGT
La infracción es leve cuando el obligado tributario tenga obligación de presentar autoliquidación que incluya las rentas sujetas a retención o ingreso a cuenta69. La base de la
sanción consiste en la diferencia entre la retención o ingreso a cuenta procedente y la
efectivamente practicada durante el periodo de aplicación de los datos falsos, incompletos o inexactos. Y la sanción es una multa del 35%.
Por otro lado, esta infracción es muy grave cuando el obligado tributario no tenga obligación de presentar autoliquidación que incluya las rentas sujetas a retención o ingreso
a cuenta y se sanciona con una multa del 150%.
3) Incumplimiento de la obligación de entregar el certificado de retenciones
o ingresos a cuenta.
Incumplimiento de la obligación de entregar el certificado de retenciones
o ingresos a cuenta
El incumplimiento de la obligación de entregar el certificado de retenciones o ingresos a
cuenta70 es leve y se sanciona con una multa de 150 €.
Ejemplo
La�empresa�VOYALARUINA,�debido�a�la�crisis�económica,�se�disuelve�sin�haber�entregado�a�la�trabajadora�más�antigua,�la�Sra.�Fernández,�el�certificado�de�las�retenciones�a�cuenta�del�IRPF.
En este supuesto, la empresa ha cometido la infracción tipificada en el artículo 206 LGT,
consistente en el incumplimiento de la obligación de entregar el certificado de retenciones del IRPF a la Sra. Fernández. Dicha infracción se califica como leve y la sanción aplicable es una multa pecuniaria fija de 150 €.
(70)
Artículo 206 LGT
38
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
Procedimiento sancionador tributario
4. Las sanciones tributarias
4.1. Concepto de sanción tributaria
Puede definirse la sanción�tributaria en sentido estricto como la reacción que el ordenamiento jurídico prevé ante una conducta tipificada
legalmente como infracción tributaria, con el propósito de prevención
general y de represión del infractor.
Por consiguiente, no se pueden considerar como sanciones strictu sensu otra
serie de medidas penalizadoras de determinados comportamientos a las que
en ocasiones se otorga esta naturaleza o que se califican como sanciones impropias (como es el caso de los intereses de demora, los recargos por ingresos
extemporáneos o ciertas medidas coactivas tendentes a la ejecución de los actos de naturaleza tributaria).
De esta circunstancia se deriva una importante consecuencia práctica, consistente en que el régimen jurídico de tales medidas es diferente del de las sanciones, puesto que, como afirma el TC en la Sentencia 239/1998, los principios constitucionales del Derecho sancionador no pueden extenderse a ámbitos que no sean los específicos del ilícito penal o del administrativo.
Al igual que en Derecho penal, la reacción del ordenamiento tributario frente
(71)
Artículo 180.4 LGT
71
a las infracciones , tiene naturaleza preventiva y represiva, no indemnizatoria. Por ello, son compatibles con los intereses de demora (ya que tienen carácter indemnizatorio por el perjuicio que el cumplimiento tardío supone a la
Hacienda pública) y con los recargos del periodo ejecutivo.
De acuerdo con el artículo 58.3 LGT (a diferencia de lo que disponía
la LGT de 1963), las sanciones tributarias, en ningún caso, no forman
parte de la deuda tributaria.
No obstante, les resultan de aplicación las normas contenidas en el capítulo
72
IV del título II de la LGT
relativas al pago, otras formas de extinción de las
deudas tributarias y las garantías del crédito tributario. Asimismo, en la recaudación de las sanciones se aplica la normativa reguladora de la recaudación
ejecutiva. Por otra parte, las sanciones ingresadas indebidamente, reciben la
consideración de ingresos indebidos.
(72)
Artículo 190.2 a 4 LGT
39
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
Procedimiento sancionador tributario
4.2. Principio de no concurrencia de sanciones
El principio de non bis in idem supone que un mismo hecho no puede ser objeto
de sanción dos veces, ni en el mismo orden punitivo ni en órdenes diversos
(penal y administrativo).
No obstante, se deduce de la regulación contenida la LGT, que el legislador no ha establecido de forma expresa la vigencia del principio non
bis in idem en el ámbito tributario, sino que ha ido detallando los diferentes supuestos que pueden producirse.
En primer lugar, por un mismo hecho no es posible imponer sanciones en di73
ferentes instancias
(jurisdiccional y administrativa). Por ello, si la Adminis-
Principio non bis in idem
A este principio se refiere el artículo 178 LGT, en general, y
el artículo 180 LGT referido a
la no concurrencia de sanciones, al igual que la LRJPAC en
su artículo 133.
(73)
Artículo 180.1 LGT
tración Tributaria estimase que la infracción pudiera ser constitutiva de delito
contra la Hacienda pública, pasará el tanto de culpa a la jurisdicción competente o remitirá el expediente al Ministerio Fiscal, y se abstendrá de seguir el
procedimiento administrativo, que quedará suspendido mientras la autoridad
judicial no dicte sentencia firme, tenga lugar el sobreseimiento o el archivo de
las actuaciones o se produzca la devolución del expediente por el Ministerio
Fiscal.
La no concurrencia del orden sancionador administrativo con el penal
La sentencia condenatoria de la autoridad judicial impide la imposición de sanción administrativa. De no haberse apreciado la existencia de delito, la Administración Tributaria iniciará o continuará sus actuaciones de acuerdo con los hechos que los tribunales
hubieran considerado probados, y se reanudará el cómputo del plazo de prescripción en
el punto en el que estaba cuando se suspendió. Las actuaciones administrativas realizadas
durante el periodo de suspensión se tendrán por inexistentes.
Una cuestión que también podría plantearse es que se hubiera impuesto sanción tributaria y el mismo hecho llegara a la vía penal. En estos casos, ¿sería posible aplicar la pena
sobre el hecho sancionado en vía administrativa? La solución adoptada por el TC tradicionalmente sería que el juez no podría volver a sancionar lo ya sancionado ni tan solo
sustituyendo la sanción administrativa por la pena.
No obstante, el TC ha cambiado de criterio en su Sentencia 2/2003, de 16 de enero. De
forma que, desde un punto de vista material, el juez podría imponer la pena, siempre que
en fase de ejecución de la sentencia, descuente la sanción impuesta en vía administrativa.
Desde el punto de vista formal, la prohibición del doble procedimiento sancionador solo
rige si los dos procedimientos se han sustanciado con las debidas garantías, de forma
que aún habiéndose abierto en primer lugar un procedimiento administrativo pero sin
respetarse las garantías exigibles en el mismo, podría abrirse un procedimiento penal.
En segundo lugar, otra manifestación del principio de no concurrencia de san74
ciones en la LGT
es el que determina que cuando una misma acción u omi-
sión deba aplicarse como criterio de graduación de una infracción o como circunstancia que determine la calificación de una infracción como grave o muy
grave no podrá ser sancionada como infracción independiente.
(74)
Artículo 180.2 LGT
40
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
Procedimiento sancionador tributario
La no concurrencia de la sanción con el criterio de graduación o
calificación
Por lo tanto, no solo no es posible imponer dos sanciones por un mismo hecho, sino que
tampoco es posible que un hecho se tenga en cuenta en un mismo procedimiento como
presupuesto de una infracción y como criterio de graduación de otra o de calificación
(como sucede con la utilización de medios fraudulentos, facturas falsas, personas interpuestas o cuando se producen anomalías en la contabilidad).
Ejemplo
El�Sr.�Martínez,�empresario�del�sector�hostelero,�falsea�su�autoliquidación�del�IVA
del�primer�trimestre�del�año�y,�asimismo,�falsea�su�contabilidad.
Se trata de dos conductas infractoras que no pueden ser sancionadas autónomamente,
de modo que el falseamiento de la contabilidad será tenida en cuenta como criterio para
graduar la sanción correspondiente a la primera de las conductas infractoras.
Por último, establece la LGT75 que la realización de varias acciones u omisiones
(75)
Artículo 180.3 LGT
constitutivas de varias infracciones posibilitará la imposición de las sanciones
que procedan por todas ellas.
Los supuestos de compatibilidad de sanciones
(76)
Artículos 8 y 73
76
La LGT, a diferencia del Código Penal , no se ocupa del tema del concurso de sanciones
en caso de identidad de personas, acción y fundamento, sino que se limita a regular de
forma casuística los tipos de infracción y sus correspondientes sanciones y a establecer
de forma expresa la compatibilidad de sanciones en determinados casos. Si bien, con esta
técnica se puede incurrir en olvidos.
Entre otros supuestos, la sanción derivada de la comisión de la infracción prevista en el
artículo 191 LGT será compatible con la que proceda, en su caso, por la aplicación de los
artículos 194 y 195 LGT. Asimismo, la sanción derivada de la comisión de la infracción
prevista en el artículo 198 LGT será compatible con las que procedan, en su caso, por la
aplicación de los artículos 199 y 203 LGT.
Ejemplo
La�Sra.�Méndez,�empresaria�del�sector�del�calzado,�no�utiliza�el�NIF�en�sus�operaciones�ni�entrega�el�certificado�de�retenciones�a�sus�trabajadores.
En este caso, ambas conductas están tipificadas como infracciones diferentes y son susceptibles de ser sancionadas de forma conjunta y acumulativa.
4.3. Clases de sanciones tributarias
Según el objeto, se pueden distinguir las siguientes clases de sanciones tribu-
(77)
Artículo 185 LGT
77
tarias :
1)� Multas. Consisten en una suma dineraria y se aplican en todo caso, ya
que no hay infracción sin sanción. En este sentido, se trata de las principales
sanciones previstas en el ordenamiento tributario. A su vez, las multas pueden
dividirse en:
a)�Fijas. Están fijadas directamente por el legislador, entre un máximo y un
mínimo, sin relación concreta a una magnitud determinada, ya que, como
no están relacionadas con una defraudación a la Hacienda pública, no puede
establecerse una relación con la cantidad no ingresada.
Lectura recomendada
A.�Morillo�Méndez (1996).
Las sanciones tributarias. Valencia: Tirant lo Blanch.
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
41
b)�Proporcionales78. La sanción procedente se aplica sobre la totalidad de la
Procedimiento sancionador tributario
(78)
Artículo 184.1 LGT
base de la sanción (la cuantía defraudada), a excepción de la infracción prevista
en el artículo 191.6 LGT.
Pueden consistir en un único porcentaje, o bien en un porcentaje mínimo a
un máximo (por ejemplo, entre el 50% al 150% de las cantidades que hubieran debido de ingresarse o del importe de los beneficios o devoluciones indebidamente obtenidos).
2)�Sanciones�no�pecuniarias79. Solamente se aplican en las infracciones gra-
(79)
Artículo 186 LGT
ves o muy graves cuando concurran determinadas circunstancias. Se aplican
junto a las pecuniarias, por lo tanto, tienen carácter accesorio.
El tipo de sanción concreta a aplicar depende, en la mayoría de los supuestos,
de la cuantía de la sanción pecuniaria impuesta y del carácter grave o muy
grave de la infracción cometida. Pueden consistir en:
•
Pérdida, durante un plazo de hasta cinco años, de la posibilidad de obtener
subvenciones públicas o ayudas públicas.
•
Pérdida, durante un plazo de hasta cinco años, de la posibilidad de gozar
de beneficios o incentivos fiscales.
•
Prohibición, durante un plazo de hasta cinco años, para celebrar contratos
con el Estado o con otros entes públicos.
•
Suspensión, por plazo de hasta un año, del ejercicio de profesiones oficiales
(registradores de la Propiedad, corredores oficiales de comercio, notarios,
etc.), empleo o cargo público.
Determinación de las sanciones pecuniarias
En los casos de infracciones graves o muy graves cuando la sanción es igual o superior
a 30.000 €, aplicándose el criterio de graduación de las sanciones de reincidencia en la
comisión de infracciones, pueden imponerse las siguientes sanciones (asimismo, resultan
aplicables cuando se impone la sanción prevista en el artículo 202.3 LGT correspondiente
a la infracción de comunicar datos falsos o falseados en las solicitudes de identificación
fiscal provisional o definitivo):
1) Pérdida de la posibilidad de obtener subvenciones o ayudas públicas y del derecho a
aplicar beneficios e incentivos fiscales de carácter rogado durante un plazo de un año si
la infracción cometida hubiera sido grave o de dos años si hubiera sido muy grave.
2) Prohibición para contratar con la Administración pública que hubiera impuesto la
sanción durante un plazo de un año si la infracción cometida hubiera sido grave o de
dos años si hubiera sido muy grave.
Si se trata de una infracción grave y la sanción es igual o superior a 70.000 €, aplicándose
el criterio de graduación de las sanciones de reincidencia en la comisión de infracciones,
las mencionadas sanciones pecuniarias pueden extenderse hasta un máximo de cinco
años en función de la cuantía y la gravead de la sanción impuesta.
Finalmente, procede la sanción de suspensión del ejercicio de profesiones oficiales, cargo
o empleo público de tres a doce meses, cuando se vulneren los deberes de colaboración.
El TC y la suspensión de
empleo público
El TC, en la S. 76/90, de 26 de
abril, ha declarado constitucional la posibilidad de establecer
como sanción la suspensión
del ejercicio de profesiones oficiales.
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
42
Procedimiento sancionador tributario
Por último, debe señalarse que las sanciones consistentes en la pérdida del derecho a aplicar exenciones, reducciones, deducciones, bonificaciones u otros
beneficios o incentivos fiscales de carácter rogado80, pueden aplicarse en cualquier tributo, a excepción de los siguientes:
•
Los previstos en los impuestos indirectos que deban repercutirse obligato-
•
Los derivados de los tratados o convenios internacionales que formen par-
riamente a los adquirentes de bienes o servicios.
te del ordenamiento interno.
•
Los concedidos en virtud de la aplicación del principio de reciprocidad
internacional.
(80)
Artículo 30 RGRST
43
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
Procedimiento sancionador tributario
5. Criterios de graduación de las sanciones
5.1. La graduación de las sanciones tributarias
(81)
En las sanciones pecuniarias proporcionales, en ocasiones, la ley prevé
Artículo 187.1 LGT
un mínimo y un máximo en su importe. Deberá ser el órgano que va
a aplicarlas, el que fije en cada supuesto la cuantía concreta de las mismas, empleando los criterios�de�graduación de las sanciones tributarias que establece la LGT81, a fin de dar cumplimiento a los principios
de proporcionalidad y personalidad de las sanciones.
Estamos, pues, ante el ejercicio de una facultad discrecional (aunque no se
trata de discrecionalidad administrativa, sino ejercicio de un poder similar al
que ejercitan los órganos jurisdiccionales en la graduación de las penas). La
nueva regulación que del tema introduce la actual LGT viene a limitar más el
ejercicio de dicha facultad.
(82)
82
Los criterios de graduación de las infracciones , que son aplicables simultáneamente, pueden dar lugar a un incremento de la sanción, o
bien a su reducción.
Tales criterios son los siguientes:
1) Criterios que determinan un incremento�de�la�sanción:
•
La comisión repetida de infracciones tributarias (reincidencia).
•
El perjuicio económico para la Hacienda.
•
El incumplimiento sustancial de la obligación de facturación o documentación.
2) Criterio que determina la reducción�de�la�sanción:
•
El acuerdo o la conformidad del sujeto infractor.
A estos efectos, para graduar las sanciones, se parte del porcentaje mínimo
establecido en el precepto regulador de la infracción de que se trate y hay
que ir sumando los diferentes incrementos aplicables. Ahora bien, no puede
Artículo 187.2 LGT
44
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
Procedimiento sancionador tributario
excederse el porcentaje máximo señalado por la normativa, de forma que si
la suma de los incrementos supera dicho porcentaje máximo establecido, solo
se aplicaría este porcentaje máximo.
5.2. Criterios de graduación de las sanciones tributarias
1)�Comisión�repetida�de�infracciones�tributarias83
(83)
Artículo 187.1.a) LGT
Se considera que se produce esta circunstancia cuando el infractor haya sido
sancionado por una infracción de la misma naturaleza (ya sea leve, grave o
muy grave), mediante resolución firme en vía administrativa, dentro de los
cuatro años anteriores a la comisión de la infracción.
La propia LGT aclara que se consideran de la misma naturaleza las infracciones previstas en un mismo artículo de la LGT. Ahora bien, las infracciones de
los artículos 191 (omisión del ingreso), 192 (falta de presentación de la declaración tributaria) y 193 (obtención ilícita de devoluciones) tienen la misma
naturaleza a estos efectos.
Sanción mínima
La sanción mínima se incrementa en los siguientes porcentajes, salvo previsión en contrario:
•
•
•
Cuando haya sido sancionado por una infracción leve, el incremento es cinco puntos
porcentuales.
Cuando haya sido sancionado por una grave, el incremento es de quince puntos
porcentuales.
Cuando haya sido sancionado por una muy grave el incremento es de veinticinco
puntos porcentuales.
En caso de que el sujeto infractor cometiera varias sanciones, a los efectos de
84
determinar el incremento por reincidencia , se tiene en cuenta solamente la
de mayor gravedad. Por lo tanto, solo se aplica un aumento porcentual, no
uno por cada infracción cometida.
Ejemplo
La�empresa�QUÉBIENVENDO,�dirigida�por�la�Sra.�Fernández,�ha�sido�notificada�de
la�apertura�de�un�procedimiento�sancionador�por�no�ingresar�el�importe�de�la�autoliquidación�del�IS.�El�año�anterior�esta�empresa�fue�sancionada�en�firme�por�una
infracción�muy�grave�por�obtener�indebidamente�una�devolución�del�segundo�trimestre�del�IVA,�una�infracción�grave�por�dejar�de�ingresar�el�IVA�del�tercer�trimestre
y�tres�sanciones�leves�por�no�comunicar�el�cambio�de�domicilio�fiscal�a�la�Administración�Tributaria.
En este supuesto, solamente se tienen en cuenta, a efectos de determinar el incremento
por comisión repetida de infracciones tributarias, las que son de la misma naturaleza que
la comisión cometida (la infracción muy grave por obtener indebidamente la devolución
tributaria y la infracción grave por dejar de ingresar). Ahora bien, al haber cometido varias
infracciones, solo se considera la de mayor gravedad. En consecuencia, a la Sra. Fernández
se le aplicará el incremento de veinticinco puntos, por la comisión de la infracción muy
grave por la obtención indebida de la devolución tributaria.
(84)
Artículo 5.1 RGRST
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
45
Procedimiento sancionador tributario
Por último, si se realizan actuaciones relativas a una determinada obligación
(85)
Artículo 5.2 RGRST
85
tributaria , no constituye antecedente la imposición de sanciones por infracciones de la misma naturaleza derivadas de liquidaciones provisionales referidas a la misma obligación.
2)�Perjuicio�económico�para�la�Hacienda�pública
Esta circunstancia se determina por el porcentaje que resulte de la relación
(86)
Artículo 187.1.b) LGT
existente entre la base de la sanción (la cuantía defraudada) y la cuantía total
resultante de la autoliquidación que hubiera debido ingresarse (o la cuantía
por la adecuada declaración o el importe de la devolución indebidamente solicitada). Es decir, se trata del perjuicio económico relativo86.
Incremento por comisión de perjuicio económico para la Hacienda pública
La sanción mínima se incrementa en los siguientes puntos:
•
•
•
•
Cuando el perjuicio económico sea superior al 10% pero inferior o igual al 25%, el
incremento es de 10 puntos porcentuales.
Cuando el perjuicio sea superior al 25% pero inferior o igual al 50%, el incremento
es de 15 puntos.
Cuando el perjuicio sea superior al 50% pero inferior o igual al 75%, el incremento
es de 20 puntos.
Cuando el perjuicio sea superior al 75%, el incremento es de 25 puntos.
3)�Incumplimiento�sustancial�de�la�obligación�de�facturación�o�documentación
Este criterio de graduación constituye, además, una infracción tributaria87 y,
al mismo tiempo, sirve para calificar las infracciones como cometidas con me-
(87)
Artículo 201 LGT
(88)
Artículo 184.3.b) LGT
dios fraudulentos88.
Se entiende producida esta circunstancia cuando el incumplimiento afecte a
(89)
Artículo 187.1.c) LGT
89
más del 20% del importe de las operaciones sujetas al deber de facturación
en relación con el tributo u obligación tributaria y periodo objeto de la comprobación o cuando, como consecuencia de dicho incumplimiento, la Administración no pueda conocer el importe de las operaciones sujetas al deber de
facturación.
En el caso de la sanción por incumplir las obligaciones relativas a la correc-
(90)
Artículo 201.4 LGT
ta expedición o utilización de los documentos de circulación exigidos por la
normativa de los II. EE.90, se produce esta circunstancia cuando el incumplimiento afecte a más del 20% de los documentos de circulación expedidos o
utilizados en el periodo objeto de comprobación.
Finalmente, si un procedimiento de comprobación o investigación tiene por
objeto varios tributos con periodos impositivos o de liquidación de diferente
duración91, la apreciación de este criterio se realizará tomando en consideración cada uno de los periodos de menor duración.
(91)
Artículo 6 RGRST
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
46
Procedimiento sancionador tributario
4)�Acuerdo�o�conformidad�del�interesado
La conformidad o acuerdo del obligado tributario92 se considera un criterio de
(92)
Artículo 187.1.d) LGT
graduación de las sanciones que reduce su importe en los términos del artículo 188 LGT. En puridad, más que un criterio de graduación de la sanción, es
una especie de beneficio que se concede al obligado por no recurrir un determinado acto administrativo y que se aplica en las infracciones relacionadas
con obligaciones de pago.
Prestación de la conformidad o acuerdo
(93)
Artículo 7 RGRST
En particular, se entiende que se produce la prestación de la conformidad o acuerdo93
en los siguientes supuestos:
1) En los procedimientos de verificación de datos y comprobación limitada, salvo que se
requiera conformidad expresa, siempre que la liquidación no se impugne.
2) En el procedimiento de inspección, cuando el obligado suscriba un acta con acuerdo
o un acta de conformidad.
5.3. La reducción de las sanciones tributarias
El importe de las sanciones se puede reducir94 en distintos supuestos y con
(94)
Artículo 188 LGT
distintos importes:
1) Las sanciones por la comisión de las infracciones tipificadas en los artículos
(95)
Artículo 155 LGT
191 a 197 LGT pueden reducirse en un 50% cuando se suscribe un acta con
acuerdo95 o en un 30% en los supuestos de conformidad del obligado tributario con la propuesta de regularización o liquidación.
2) Si se paga totalmente la sanción en periodo voluntario, procede la reducción
de un 25%. Esta reducción es compatible con la reducción por conformidad,
pero no es acumulable a la reducción por actas con acuerdo. De hecho, en
primer lugar, procede la aplicación de la reducción por conformidad y, sobre
el resultado, se aplica esta reducción.
Los requisitos para que se puedan aplicar las mencionadas reducciones son
los siguientes:
1) En el caso de la reducción�por�conformidad96, el obligado tributario no
debe recurrir la regularización, esto es, la liquidación resultante. En caso contrario, se pierde el derecho a su aplicación.
Como el procedimiento sancionador se tramita de forma separada al procedimiento de comprobación o investigación, lo que el sujeto hace es prestar su
conformidad a la cuota e intereses, no a la sanción, que todavía no se ha impuesto en el correspondiente procedimiento sancionador.
(96)
Artículo 188.2.b LGT
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
47
En el caso de que el contribuyente no impugne la liquidación a la que prestó
Procedimiento sancionador tributario
(97)
Artículo 212.2 LGT
97
conformidad , pero sí impugne la sanción que, en su caso, se le imponga (ya
que se puede recurrir independientemente), debe seguir reconociéndose su
derecho a la reducción del 30% de la sanción, puesto que no ha impugnado
la liquidación a cuya conformidad se condicionaba la reducción.
2) En el caso de la reducción�por�suscribir�actas�con�acuerdo, como contienen la sanción, su firma supone la renuncia a impugnar en vía administrativa, sin perjuicio de que el obligado recurra la regularización o la sanción en
el ámbito contencioso-administrativo, en cuyo caso se pierde el derecho a la
aplicación de dicha reducción.
Asimismo, también se pierde el derecho a su aplicación cuando, habiéndose
(98)
Artículo 188.2.a LGT
presentado aval o certificado de seguro de caución en sustitución del depósito, no se ingresen en periodo voluntario las cantidades derivadas del acta con
acuerdo98 o en los plazos señalados en el acuerdo de aplazamiento o fraccionamiento que hubiere concedido la Administración con garantía de aval o
certificado de seguro de caución.
3) En el caso de la reducción� por� pago� íntegro� de� la� sanción� en� periodo
voluntario o en los plazos señalados en el acuerdo de aplazamiento o fraccionamiento que la Administración haya concedido con garantía de aval o certificado de seguro de caución y solicitado con carácter previo a la finalización
del periodo voluntario, el contribuyente no debe recurrir ni la liquidación ni
la sanción. En caso contrario, se pierde el derecho a su aplicación, de acuerdo
con lo previsto en el artículo 188.3 LGT.
Ejemplo
La�Sra.�Gámez,�al�finalizar�el�procedimiento�inspector�abierto�por�no�declarar�en
su� IRPF� las� rentas� procedentes� de� la� venta� de� una� partida� de� zapatos� deportivos,
firma�un�acta�de�conformidad.�Seis�meses�más�tarde,�se�le�notifica�la�imposición�de
la�correspondiente�sanción,�que�ingresa�en�el�correspondiente�periodo�voluntario.
Como� no� está� de� acuerdo� con� dicha� sanción,� interpone� un� recurso� de� reposición
contra�la�misma.
(99)
Artículo 188.2 LGT
(100)
Artículo 188.3.b LGT
La Sra. Gámez puede beneficiarse de la reducción del 30% del importe de la sanción
por dar su conformidad a la propuesta de regularización99. Sin embargo, dado que ha
impugnado la liquidación100, no podrá beneficiarse de la reducción por realizar el ingreso
del importe de la sanción en el plazo voluntario correspondiente.
Ejemplo
El�Sr.�González,�empresario�del�sector�inmobiliario,�firma�un�acta�de�conformidad
que�contiene�una�propuesta�de�liquidación�del�IVA�por�un�importe�de�3.000�€.�No
obstante,�aconsejado�por�su�asesor�fiscal,�decide�finalmente�interponer�un�recurso
de�reposición�contra�la�correspondiente�liquidación�derivada�de�tales�actuaciones
inspectoras.�Transcurridos�cuatro�meses�desde�la�interposición�del�recurso,�se�le�notifica�la�imposición�de�una�sanción,�que�ingresa�en�periodo�voluntario.
En este supuesto, dado que el Sr. González ha impugnado la liquidación101, no podrá
aplicarse la reducción del 30% en el importe de la sanción por dar su conformidad a la
propuesta de regularización, ni tampoco podrá beneficiarse de la reducción por realizar
el ingreso del importe de la sanción en el periodo voluntario102.
(101)
Artículo 188.2.b LGT
(102)
Artículo 188.3.b LGT
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
48
Procedimiento sancionador tributario
Finalmente, hay que destacar que cuando�se�pierde�el�derecho�a�la�aplicación�de�cualquiera�de�las�reducciones, el importe de la misma será exigido
al contribuyente sin más requisito que la notificación al interesado.
En estos casos, no será necesario interponer recurso independiente contra di103
cho acto si previamente se hubiera impugnado la sanción reducida
. Ya que,
de haberse interpuesto recurso contra la sanción reducida, se entiende que la
cuantía a la que se refiere el recurso es el importe total de la sanción, y se extienden los efectos suspensivos del recurso a la reducción practicada.
Consecuencias prácticas de las reducciones de las sanciones
Las consecuencias en la práctica de las reducciones son importantes, ya que en las infracciones graves las multas son del 50% en su mínimo (si no existen otros criterios de
graduación). Por lo tanto, en estos casos la multa se reduce al 35% (conformidad), al 25%
(acta con acuerdo), al 37,5% (por pago íntegro) o al 26,25% (por conformidad y pago
íntegro).
El mayor problema práctico es el que surge al comparar el trato que se da al infractor,
descubierto por la Administración, y al que se impone la sanción mínima y se aplica una
reducción, con el trato que se da a quien cumple espontáneamente fuera de plazo, sin
recibir requerimiento: ya que si el retraso es superior a un año se impone un recargo del
20%, en vez de la sanción. En cambio, el infractor puede llegar a pagar, como hemos
visto, hasta el 25% o el 26,25%.
(103)
Artículo 188.4 LGT
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
49
Procedimiento sancionador tributario
6. Fases del procedimiento sancionador
6.1. Órganos competentes
La imposición de una sanción requiere la tramitación del correspondiente procedimiento, en el que es pieza fundamental el derecho a la defensa, proclamado en el artículo 24 de la Constitución. En dicho procedimiento, la Administración es quien debe constatar la existencia de la infracción y fijar la sanción
correspondiente.
Órganos competentes
(104)
Artículo 211.5 LGT
Son órganos competentes104 para imponer sanciones:
1) En el caso de las sanciones pecuniarias, el órgano competente para liquidar o el órgano
superior inmediato de la unidad administrativa que ha propuesto el inicio del procedimiento sancionador.
2) En el caso de sanciones no pecuniarias:
•
El Consejo de Ministros, si consisten en la suspensión del ejercicio de profesiones
oficiales, empleo o cargo público.
•
El ministro de Economía y Hacienda, el órgano equivalente de las comunidades autónomas, el órgano competente de las entidades locales u órganos en quienes deleguen, cuando consistan en la pérdida del derecho a aplicar beneficios o incentivos
fiscales cuya concesión le corresponda o que sean de directa aplicación por los obligados tributarios, o de la posibilidad de obtener subvenciones o ayudas públicas o en
la prohibición para contratar con la Administración pública correspondiente.
•
El órgano competente para el reconocimiento del beneficio o incentivo fiscal, cuando
consistan en la pérdida del derecho a aplicar el mismo, salvo lo dispuesto en el párrafo
anterior.
(105)
El procedimiento sancionador, como norma general, ha de tramitarse
de�forma�separada a los de aplicación de los tributos105. Esta tramitación separada responde a la distinta naturaleza jurídica de la deuda tributaria y la sanción.
En este sentido, se debe iniciar un expediente distinto o independiente para
imponer una sanción del instruido para la comprobación e investigación de
la situación tributaria del sujeto infractor, donde se ponen de manifiesto los
hechos presuntamente constitutivos de una infracción. Si bien, los funcionarios con competencia para la tramitación de ambos procedimientos son los
mismos, como se verá al hablar de la iniciación del procedimiento.
Artículo 208.1 LGT
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
50
Ahora bien, a pesar de esta separación de procedimientos, ello no significa
que exista una incomunicación entre ambos, ya que pueden tenerse en cuenta
en el procedimiento sancionador datos obtenidos en un procedimiento de
comprobación o investigación.
En efecto, el artículo 210.2 LGT establece, a este respecto, que los datos, prue-
Procedimiento sancionador tributario
Actas con acuerdo
En las actas con acuerdo la renuncia al procedimiento separado debe constar expresamente en las actas y la propuesta de sanción motivada se
incluirá en el acta.
bas o circunstancias que obren o hayan sido obtenidos en alguno de los procedimientos de aplicación de los tributos regulados en el título III de esta ley
y vayan a ser tenidos en cuenta en el procedimiento sancionador deberán incorporarse formalmente al mismo antes de la propuesta de regularización.
Consideraciones críticas sobre este precepto
Sin embargo, esta comunicación de datos puede vulnerar el derecho constitucional a no
declarar contra sí mismo, cuando los datos aportados en la comprobación o investigación
hayan sido aportados por el contribuyente bajo conminación de sanción. Por lo que,
(106)
Sentencia de 3 de mayo de
2001
según la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos106, no deben tenerse en
cuenta tales datos en el procedimiento sancionador.
Por otra parte, la LGT se olvida de regular el importante tema de la valoración que de
estos elementos de prueba debe efectuarse en el procedimiento sancionador, que diferirá
de la seguida en el procedimiento de comprobación o investigación. En efecto, en el
procedimiento sancionador la valoración de la prueba ha de basarse en el principio de
presunción de inocencia y en su manifestación concreta del principio de in dubio pro reo,
especialmente en el ámbito de las presunciones y en la prueba de indicios.
(107)
No obstante, se prevé la posibilidad�de�tramitación�conjunta del procedimiento inspector y el sancionador107 en dos supuestos.
En particular, los supuestos de tramitación conjunta previstos por el ordenamiento tributario son los siguientes:
1) Renuncia del obligado tributario de forma voluntaria a la tramitación separada.
2) Cuando se firma un acta con acuerdo en un procedimiento inspector. En
este caso, la tramitación conjunta del procedimiento inspector y el sancionador, no es voluntaria, sino que se impone al obligado tributario.
En ambos casos, las cuestiones relativas a las infracciones se analizarán en el
correspondiente procedimiento de comprobación o inspección.
Artículo 208.2 LGT
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
51
La renuncia y las actas con acuerdo
En el caso de renuncia108, esta deberá efectuarse por escrito, como norma general, durante los dos primeros meses del procedimiento de aplicación de los tributos, a no ser
que antes de dicho plazo se haya notificado la propuesta de resolución, en cuyo caso
podrá formularse hasta la finalización del trámite de alegaciones posterior. A pesar de la
tramitación conjunta del procedimiento de aplicación de los tributos y del sancionador,
cada uno finalizará con un acto resolutorio diferente. Las propuestas de resolución de
ambos procedimientos deben notificarse simultáneamente.
Procedimiento sancionador tributario
(108)
Artículos 26 y 27 RGRST
(109)
Artículo 28 RGRST
Cuando se trate de actas con acuerdo109, el procedimiento sancionador se entiende iniciado con el acta que se extienda, en la que debe incluirse la propuesta de sanción, haciéndose constar expresamente la renuncia a la tramitación separada del procedimiento
sancionador y la conformidad del interesado. La sanción se entiende impuesta y notificada si transcurridos diez días desde el siguiente a la fecha del acta no se hubiera notificado al interesado acuerdo del órgano competente para liquidar rectificando los errores
materiales que pudiera contener el acta.
6.2. Iniciación del procedimiento sancionador
El procedimiento se inicia de oficio110. De conformidad con lo previsto en el
artículo 20.1 RGRST, la atribución de competencias en el procedimiento sancionador será la misma que la del procedimiento de aplicación de los tributos
del que derive (salvo que una disposición establezca de forma expresa otra cosa). Además, el artículo 25.1 RGRST señala que la competencia para acordar
el inicio del procedimiento sancionador corresponde al equipo o unidad que
hubiera desarrollado la actuación de comprobación o investigación, a no ser
que el inspector jefe decida otra cosa. Por lo tanto, generalmente iniciará el
procedimiento sancionador el inspector que efectúa la comprobación o investigación, o el órgano de gestión que desarrolla la comprobación abreviada, ya
que habrán descubierto los indicios de la infracción. Lo cual podría poner en
cuestión su objetividad e imparcialidad.
Cuando el inicio y la tramitación correspondan al mismo equipo o unidad
que haya desarrollado o esté desarrollando las actuaciones de comprobación
e investigación, el acuerdo de inicio podrá suscribirse por el jefe del equipo o
unidad o por el funcionario que haya suscrito o vaya a suscribir las actas. En
otro caso, la firma corresponderá al jefe de equipo o unidad o al funcionario
que determine el inspector jefe.
Ahora bien, en cualquier caso, el inicio del procedimiento sancionador requerirá autorización previa del inspector jefe, que podrá ser concedida en cualquier momento del procedimiento de comprobación e investigación o una
vez finalizado este, antes del transcurso del plazo máximo establecido en el
artículo 209 LGT.
(110)
Artículo 209.1 LGT
52
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
Procedimiento sancionador tributario
(111)
En cuando al concreto plazo�para�que�pueda�iniciarse el procedimiento sancionador111, conviene tener presente que los procedimientos sancionadores incoados como consecuencia de la presentación de declaración, de un procedimiento de verificación de datos, un procedimiento
de comprobación, o bien un procedimiento investigación, que son los
supuestos más frecuentes, no pueden iniciarse si han transcurrido más
de tres�meses desde que se haya notificado o se entienda notificada la
correspondiente liquidación o resolución.
Ejemplo
Artículo 209.2 LGT
Notificación de la
liquidación
De acuerdo con lo previsto en
el artículo 156.3 LGT, se entiende producida y notificada la liquidación tributaria de
acuerdo con la propuesta formulada en un acta de conformidad cuando, en el plazo de
un mes contado desde el día
siguiente a la fecha del acta,
no se hubiera notificado al interesado acuerdo del órgano
competente para liquidar.
La�Sra.�Gómez�firma�un�acta�de�conformidad�el�4�de�febrero,�sin�que,�posteriormente,
se�le�haya�notificado�ningún�acuerdo�del�órgano�competente�para�liquidar.
La Administración Tributaria podrá iniciar el correspondiente procedimiento sancionador durante los tres meses siguientes a la fecha en que se entiende notificada la liquidación. En este caso, se considera notificada la liquidación el 5 de marzo. Por consiguiente,
el plazo máximo para iniciar el procedimiento sancionador finalizaría el 5 de junio.
En principio, deben iniciarse tantos procedimientos sancionadores como actas
112
de inspección se hayan incoado
(112)
Artículo 25.2 RGRST
.
La iniciación debe notificarse al interesado, indicando los elementos esenciales
del expediente:
•
Identificación del presunto infractor hechos que motivan la incoación del
expediente, su posible calificación y las sanciones que pueden corresponder.
•
Órgano competente para resolver.
•
Mención expresa del derecho a efectuar alegaciones y a la audiencia en el
procedimiento.
La práctica de las notificaciones en materia sancionadora113 se rige por las mis-
(113)
Artículo 208.4 LGT
mas reglas que en la aplicación de los tributos.
Respeto a los derechos de los afectados
Además, deben respetarse los siguientes derechos de los afectados114:
1) A ser notificado de los hechos imputados, de las infracciones que se deriven de tales
hechos y de las sanciones que puedan imponerse, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para la imposición de las sanciones y de la norma que
atribuya dicha autoridad.
2) A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos en Derecho que
resulten procedentes.
3) El resto de derechos reconocidos en el artículo 34 LGT.
(114)
Artículo 208.3 LGT
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
53
Procedimiento sancionador tributario
6.3. Instrucción del procedimiento sancionador
Por otra parte, durante la fase�de�instrucción115 del procedimiento se prepara
(115)
Artículo 210.1 LGT
la propuesta de resolución. Es de aplicación lo previsto en el artículo 99 LGT
sobre desarrollo de las actuaciones y procedimientos tributarios de aplicación
de los tributos (aportación de documentos, copias, etc.). A estos efectos, se
aportan pruebas, declaraciones e informes.
La instrucción del procedimiento, según el artículo 25.3 RGRST, podrá encomendarse por el inspector jefe al equipo o unidad competente para acordar
el inicio o a otro equipo o unidad distinto, en función de las necesidades del
servicio o de las circunstancias del caso.
Ahora bien, cuando el inicio y la tramitación del procedimiento sancionador
correspondan al mismo equipo o unidad que haya desarrollado o esté desarrollando las actuaciones de comprobación e investigación, la propuesta de resolución podrá suscribirse por el jefe del equipo o unidad o por el funcionario
que haya suscrito o vaya a suscribir las actas. En otro caso, la firma corresponderá al jefe de equipo o unidad o al funcionario que determine el inspector
jefe.
Existe la posibilidad de realizar una tramitación abreviada116, cuando al inicio
(116)
Artículo 210.5 LGT
del expediente el órgano competente disponga de elementos (de antecedentes
o datos obtenidos en el procedimiento de comprobación), que le permitan
formular la propuesta de imposición de la sanción, de forma que se prescinde
de la fase de instrucción y se formula la propuesta de resolución incorporada
al acuerdo de iniciación. En este caso, el acuerdo se notificará al interesado
para que formule alegaciones en un plazo de quince días.
Por último, debe recordarse que en el caso de las actas con acuerdo, regladas
en el artículo 155 LGT, al no existir procedimiento sancionador separado, no
se sustancia esta fase de instrucción.
Concluidas las actuaciones, se formula la propuesta�de�resolución117 por par-
Medidas cautelares
Durante el desarrollo del procedimiento sancionador, podrán adoptarse las medidas
cautelares del artículo 146
LGT.
te del responsable de la instrucción, para someterla al órgano competente para
resolver. La propuesta debe contener de forma motivada: los hechos establecidos en la instrucción y su calificación jurídica, con la determinación de la
infracción cometida o la declaración de que no existe infracción sancionable
o responsabilidad. En el caso de que se proponga sanción, ha de identificarse
a la persona o entidad responsable y determinar cuál es la sanción propuesta,
con indicación motivada de los criterios de graduación.
(117)
Artículo 210.4 LGT
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
54
Procedimiento sancionador tributario
La propuesta de resolución debe notificarse al interesado, concediéndole un
plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos,
justificantes o pruebas que considere oportunos. Es decir, se concede el trámite
de audiencia, previsto en el artículo 99.8 LGT.
6.4. Terminación del procedimiento sancionador
El procedimiento sancionador puede finalizar por resolución o por caducidad.
1)�Por�resolución
Tras la realización de alegaciones por parte del interesado, el responsable de
la instrucción eleva la propuesta de resolución, junto con dichas alegaciones,
al órgano competente para resolver.
En virtud del artículo 25.7 RGRST, el órgano competente para dictar la resolución del procedimiento sancionador es el inspector jefe.
(118)
De acuerdo con lo previsto por la LGT, el plazo máximo de duración del
procedimiento sancionador118 es de seis�meses. Dicho plazo se cuenta
a partir de la fecha de notificación de la iniciación del correspondiente
expediente sancionador.
Ejemplo
El�Sr.�López�recibe�la�notificación�del�inicio�de�un�procedimiento�sancionador�el�día
17�de�septiembre.
Artículo 211.2 LGT
Plazo para dictar
resolución
Ahora bien, no existe un plazo específico previsto para dictar resolución, que se extiende desde que se recibe la propuesta de resolución hasta el
acuerdo del órgano competente para resolver.
La Administración deberá resolver dicho procedimiento dentro de los seis meses siguientes a la fecha de iniciación del mismo. En consecuencia, la resolución del procedimiento
debería producirse, como muy tarde, el 17 de marzo del año siguiente.
Se entiende que el procedimiento concluye en la fecha en que se notifique el
acto de resolución. A los efectos de computar el plazo de resolución y dar por
cumplida la obligación de notificar, se aplica lo dispuesto en el artículo 104.2
LGT: no se computan en este plazo las dilaciones imputables a los interesados
y se interrumpe en los casos justificados reglamentariamente.
La resolución119 debe contener la fijación de los hechos, la valoración de las
Ejemplo de interrupción
justificada
Cuando se produce la suspensión del procedimiento en los
casos en que, al apreciarse la
posible existencia de delito, se
suspende el procedimiento para pasar el tanto de culpa a la
jurisdicción penal.
pruebas practicadas, la determinación de las infracciones cometidas y de la
persona o entidad infractora, así como la determinación de la sanción, con
indicación de los criterios de graduación considerados y de la reducción que
proceda. Si no se aprecia existencia de infracción o de responsabilidad, también debe hacerse constar.
(119)
Artículo 211.3 LGT
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
55
Procedimiento sancionador tributario
La resolución debe notificarse al interesado, con indicación de los medios de
impugnación, así como de lugar, plazo y forma de satisfacción de la sanción
impuesta.
Cuando en un procedimiento sancionador iniciado como consecuencia de un
(120)
Artículo 211.1 LGT
procedimiento de inspección, el interesado preste su conformidad a la propuesta de resolución120, se entenderá dictada y notificada la resolución por el
órgano competente para imponer la sanción, de acuerdo con dicha propuesta,
por el transcurso del plazo de un mes a contar desde la fecha en que dicha conformidad se manifestó, sin necesidad de nueva notificación expresa al efecto,
salvo que en dicho plazo el órgano competente para imponer la sanción notifique al interesado acuerdo rectificando errores u ordenando completar las
actuaciones.
Por otra parte, se prevé la posibilidad de que el órgano competente para resol-
(121)
Artículo 24 RGRST
ver ordene la ampliación de las actuaciones practicadas y de que rectifique la
propuesta de resolución121 cuando concurran determinadas circunstancias:
•
Cuando se consideren sancionables conductas que en el procedimiento
sancionador se hubiesen considerado como no sancionables.
•
Cuando se cambie la tipificación de la conducta.
•
Cuando se modifique la calificación de una infracción de leve a grave o
muy grave, o de grave a muy grave.
En estos casos, la rectificación se notificará al interesado, quien podrá formular
las alegaciones correspondientes en el plazo de diez días desde el siguiente a
la notificación.
2)�Por�caducidad
(122)
El mencionado plazo de seis meses para la finalización del procedimiento sancionador es de caducidad, de forma que si transcurre sin que haya
recaído resolución expresa, caduca el procedimiento122 (la declaración
de caducidad puede dictarse de oficio o a instancia de parte) y se archivan las actuaciones. La caducidad�impide�el�inicio�de�un�nuevo�procedimiento�sancionador.
Ejemplo
La�Sra.�Gutiérrez�recibe�la�notificación�del�inicio�de�un�procedimiento�sancionador
el�día�4�de�octubre.�En�mayo�del�año�siguiente�todavía�no�ha�recibido�ninguna�notificación�por�parte�de�la�Administración�respecto�de�dicho�procedimiento.
Dado que han transcurrido más de seis meses desde el inicio de dicho procedimiento
sancionador sin que se haya producido ninguna resolución expresa, debe considerarse
caducado. Por lo tanto, la Administración no podrá iniciar un nuevo procedimiento sancionador frente a la Sra. Gutiérrez por las correspondientes infracciones.
Artículo 211.4 LGT
56
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
Procedimiento sancionador tributario
6.5. La impugnación de las sanciones tributarias
Las sanciones tributarias, como actos administrativos que ponen fin al procedimiento sancionador, pueden ser objeto de impugnación. Por consiguiente, una vez que la Administración notifica al obligado tributario el correspondiente acuerdo de imposición de una sanción, a este le asiste el derecho de
interponer el correspondiente recurso o reclamación contra el mismo.
(123)
123
No hay que olvidar que el acto de imposición de sanción
Artículo 212.1 LGT
puede re-
currirse�independientemente�de�la�liquidación�tributaria, si bien en
el caso de que el obligado tributario impugne también la liquidación
tributaria, se acumularán ambos recursos, siendo competente el que conozca la impugnación contra la deuda.
La LGT establece dos efectos por la presentación en tiempo y forma del recurso
124
o reclamación administrativa
(124)
Artículo 212.3 LGT
contra las sanciones proceda:
1) La suspensión automática de la ejecución de las sanciones en periodo voluntario sin necesidad de aportar garantía, y sin que puedan ejecutarse hasta
que sean firmes en vía administrativa. Esta suspensión garantiza el derecho
constitucional a la presunción de inocencia.
2) Durante la suspensión (es decir, desde que se concede la suspensión hasta
la finalización del plazo de pago voluntario abierto por la notificación de la
resolución que ponga fin a la vía administrativa), no se exigen intereses de
demora a favor de la Hacienda pública.
Cuando se produzca la firmeza de la sanción en vía administrativa, los órganos de recaudación no pueden iniciar las actuaciones del procedimiento de
apremio en tanto no finalice el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo. En caso de que durante dicho plazo el obligado tributario
les comunique la interposición del recurso con petición de suspensión125, esta
se mantendrá hasta que el órgano judicial adopte la decisión que corresponda
en relación con la suspensión solicitada.
Intereses de demora
Con la LGT de 1963, en cambio, sí que eran exigibles tales
intereses de demora, en este
supuesto.
(125)
Artículo 29 RGRST
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57
Actividades
Casos�prácticos
1. La Inspección de los Tributos, al comprobar el ejercicio de 2010 correspondiente al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) del Sr. López, empresario propietario de
un concesionario de automóviles, descubre que durante dicho ejercicio llevaba una doble
contabilidad que impedía conocer la verdadera situación de la empresa y que no presentó
la autoliquidación del impuesto.
Además de los problemas que dicha situación plantea a la Inspección, el Sr. López no facilita
la labor del inspector actuario, dado que no aporta, por tres veces, ninguno de los justificantes
que le son requeridos. También se observa que este no es el primer problema que dicho sujeto
tiene con Hacienda, ya que en los ejercicios de 2008 y 2009 fue sancionado por infracción
muy grave, en virtud de resolución firme, por haber dejado de ingresar el Impuesto sobre
el Valor Añadido.
El acta de la Inspección, con la que el Sr. López manifiesta su conformidad, contiene una
propuesta de regularización según la cual el sujeto pasivo había dejado de ingresar 30.000 €
de cuota del IRPF correspondiente al ejercicio del 2010.
a) ¿Alguno de los hechos enunciados resultan constitutivos de infracción tributaria?
b) En el supuesto de que pudiera apreciarse la concurrencia de una o varias infracciones, ¿qué
sanción procedería aplicar?
c) ¿Procede la aplicación de algún criterio de graduación de la sanción tributaria?
2. El 20 de julio de 2011, la empresa X, S. A. presentó su declaración correspondiente al
Impuesto sobre Sociedades del ejercicio 2010, declarando una base imponible de 30.000 €
y una cuota a ingresar de 250 €. En dicha declaración se acreditaban unas bases imponibles
negativas de ejercicios anteriores que ascendían a 7.000 €. El 10 de enero de 2012 se notificó
a la empresa el inicio de un procedimiento de inspección con carácter general respecto de
dicho impuesto y periodo impositivo. El procedimiento de inspección finalizó el 22 de abril
de 2012 con la firma de un acta en conformidad con la propuesta de regularización formulada
por la inspección, de acuerdo con la cual la base imponible se incrementaba en 15.000 €,
resultando una base imponible regularizada de 45.000 € y una cuota a ingresar de 3.500 €.
Como resultado del procedimiento de inspección se pusieron de manifiesto los siguientes
hechos:
•
•
•
La llevanza de una doble contabilidad, siendo el resultado contable y fiscal de la contabilidad oculta 15.000 € superior al declarado. Esta empresa ya había sido sancionada
anteriormente por una infracción de la misma naturaleza que fue considerada leve.
La falta de facturación de determinadas operaciones comerciales realizadas por esta sociedad por un importe de 15.000 €.
La acreditación improcedente de la totalidad de las bases imponibles negativas, ya que
las mismas habían sido íntegramente aplicadas en el ejercicio anterior.
El 30 de junio de 2012 se notifica a X, S. A. el inicio de un procedimiento sancionador en
materia tributaria.
a) ¿Se ha iniciado el procedimiento sancionador dentro del plazo legalmente previsto?
b) ¿Cuáles son las infracciones tributarias cometidas?, ¿cuál es su calificación?, ¿cómo se
cuantifican las sanciones correspondientes, de acuerdo con la LGT?
c) ¿Es correcto que en el procedimiento sancionador se tomen en cuenta los datos, pruebas
o circunstancias obtenidos en el procedimiento de inspección desarrollado previamente?
Ejercicios de autoevaluación
De�selección
1. Las personas jurídicas, en el ámbito tributario...
a)�pueden ser sancionadas.
b)�no pueden ser sancionadas.
c)�solo pueden ser sancionadas si existe culpa o dolo.
Procedimiento sancionador tributario
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
58
2. La separación entre el procedimiento sancionador y el de inspección...
a)�supone que el procedimiento sancionador es previo al procedimiento de inspección.
b)�permite, como norma general, que los datos o pruebas obtenidos en el de inspección se
trasladen al sancionador.
c)�ambas respuestas son ciertas.
3. Quienes actúan con la diligencia necesaria en el cumplimiento de su obligaciones tributarias...
a)�no pueden ser sancionados.
b)�solo serán sancionados por infracción leve.
c)�ninguna de las dos anteriores.
4. La conformidad con la propuesta de regularización que formule la Administración...
a)�exime de la responsabilidad derivada de la comisión de infracción.
b)�comporta una reducción del 30 por 100 del importe de la liquidación.
c)�comporta una reducción del 30 por 100 del importe de la sanción.
5. El plazo máximo de resolución del procedimiento sancionador es...
a)�de seis meses desde la notificación de la comunicación del inicio del procedimiento.
b)�de doce meses desde la notificación de la comunicación del inicio del procedimiento.
c)�de seis meses, prorrogables por otros seis, desde la notificación del inicio del procedimiento.
6. La responsabilidad derivada de la comisión de una infracción tributaria se extingue por...
a)�prescripción y por compensación.
b)�la muerte del sujeto infractor.
c)�ambas son ciertas.
7. Si se presenta una autoliquidación del Impuesto sobre Sociedades acreditando improcedentemente un crédito a compensar en ejercicios futuros, tendrá lugar la comisión de una
infracción tributaria tipificada en el artículo...
a)�191 de la LGT.
b)�195 de la LGT.
c)�197 de la LGT.
8. La comisión repetida de infracciones tributarias...
a)�es un criterio de calificación de las infracciones tributarias.
b)�es un criterio de graduación de las infracciones tributarias.
c)�ambas respuestas son ciertas.
9. La tramitación separada del procedimiento sancionador...
a)�ha de mantenerse en todos los casos.
b)�solo deja de aplicarse cuando el obligado tributario firma un acta con acuerdo.
c)�no impide la incorporación de las pruebas obtenidas en el procedimiento de comprobación.
10. La responsabilidad derivada de la comisión de una infracción tributaria se extingue por...
a)�la muerte del sujeto infractor.
b)�la prescripción de la deuda liquidada.
c)�la insolvencia probada del deudor.
Procedimiento sancionador tributario
CC-BY-NC-ND • PID_00181459
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Solucionario
Actividades
Casos�prácticos
1.
a) En este supuesto, serían constitutivas de infracción tributaria las siguientes conductas: en
primer lugar, la omisión de ingreso (artículo 191 LGT), que será considerada como infracción
muy grave, pues se produce ocultación y utilización de medios fraudulentos, y, en segundo
lugar, la resistencia, obstrucción, excusa o negativa a las actuaciones de la Administración
Tributaria (artículo 203 LGT), pues se desatienden tres requerimientos de aportación de justificantes.
En relación con la omisión de ingreso del artículo 191 LGT, hay que tener presente que la
calificación de este tipo infractor como leve, grave o muy grave depende de las siguientes
circunstancias:
•
•
•
En primer lugar, de la cuantía defraudada o base de la sanción (si esta es inferior a 3.000
€, la infracción será leve, salvo en los casos de utilización de facturas falsas, llevar de
manera incorrecta libros o registros y impago de retenciones o ingresos a cuenta, en los
cuales la infracción será grave o muy grave).
En segundo lugar, depende también de la existencia de ocultación (en tal caso, la infracción será grave, si la base de la sanción es superior a 3.000 €).
Por último, depende de la utilización de medios fraudulentos, caso en el cual la infracción
será siempre muy grave.
La ocultación y la utilización de medios fraudulentos forman parte del tipo infractor en las
infracciones graves y muy graves, lo cual determina que la sanción mínima sea del 50% y del
100%, respectivamente, y pueda incrementarse conforme a los criterios de comisión repetida
de infracciones tributarias y de perjuicio económico para la Hacienda pública, hasta el 100%
y al 150%, respectivamente. solo la infracción leve es sancionable exclusivamente con multa
del 50%.
Por otra parte, el artículo 203 LGT establece, como ya se ha dicho, la infracción tributaria por
resistencia, obstrucción, excusa o negativa a las actuaciones de la Administración Tributaria.
Las sanciones que se establecen varían en función de la importancia de la documentación
requerida al obligado tributario.
b) Según el artículo 180.2 LGT, una misma acción u omisión que deba aplicarse como criterio
de graduación de una infracción o como circunstancia que determine la calificación de una
infracción como grave o muy grave no podrá ser sancionada como infracción independiente.
Por lo tanto, en el supuesto de hecho, no se puede sancionar independientemente el incumplimiento de las obligaciones contables (artículo 200 LGT), pues constituye una circunstancia que determina la calificación de la infracción por omisión de ingreso como muy grave
(artículo 191.4 LGT).
Asimismo, establece el artículo 180.3 LGT que la realización de varias acciones u omisiones
constitutivas de varias infracciones posibilitará la imposición de las sanciones que procedan
por todas ellas.
En el supuesto de hecho, se puede sancionar independientemente la resistencia, obstrucción,
excusa o negativa a las actuaciones de la Administración Tributaria (artículo 203 LGT), pues
no constituye ni criterio de graduación ni circunstancia que determine la calificación de una
infracción como grave o muy grave.
c) Los criterios de graduación de las infracciones son los siguientes:
•
En primer lugar, la comisión repetida de infracciones tributarias. Se considera que se
produce esta circunstancia cuando el infractor haya sido sancionado por una infracción
de la misma naturaleza (ya sea leve, grave o muy grave), mediante resolución firme en
vía administrativa, dentro de los cuatro años anteriores a la comisión de la infracción.
La propia LGT aclara que se consideran de la misma naturaleza las infracciones previstas en
un mismo artículo de la LGT. Ahora bien, las infracciones de los artículos 191 (omisión del
ingreso), 192 (falta de presentación de la declaración tributaria) y 193 (obtención ilícita de
devoluciones) tienen la misma naturaleza a estos efectos.
La sanción mínima se incrementa en los siguientes porcentajes, salvo previsión en contrario: cuando haya sido sancionado por una infracción leve, el incremento es cinco puntos
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porcentuales; cuando haya sido sancionado por una grave, de quince puntos, y cuando haya
sido sancionado por una muy grave, de veinticinco puntos.
•
El segundo criterio de graduación es el perjuicio económico para la Hacienda pública. Esta
circunstancia se determina por el porcentaje que resulte de la relación existente entre la
base de la sanción (la cuantía defraudada) y la cuantía total que hubiera debido ingresarse
(o la cuantía por la adecuada declaración o el importe de la devolución indebidamente
solicitada).
La sanción mínima se incrementa en los siguientes puntos: cuando el perjuicio económico
sea superior al 10% pero inferior o igual al 25%, el incremento es de diez puntos porcentuales; cuando el perjuicio sea superior al 25% pero inferior o igual al 50%, el incremento es
de quince puntos; cuando el perjuicio sea superior al 50% pero inferior o igual al 75%, el
incremento es de veinte puntos, y cuando el perjuicio sea superior al 75%, el incremento es
de veinticinco puntos.
•
•
El tercer criterio de graduación es el incumplimiento sustancial de la obligación de facturación o documentación. Se entiende producida esta circunstancia cuando el incumplimiento afecte a más del 20% del importe de las operaciones sujetas al deber de facturación en relación con el tributo u obligación tributaria y periodo objeto de a comprobación o cuando, como consecuencia de dicho incumplimiento, la Administración no
pueda conocer el importe de las operaciones sujetas al deber de facturación.
El último criterio de graduación es el acuerdo o conformidad del interesado. De acuerdo
con el artículo 187.1.d) LGT, la conformidad o acuerdo del obligado tributario se considera un criterio de graduación de las sanciones que reduce su importe en los términos
del artículo 188 LGT.
En particular, se entiende que se produce dicha circunstancia en los siguientes supuestos:
en los procedimientos de verificación de datos y comprobación limitada, salvo que se
requiera conformidad expresa, siempre que la liquidación no se impugne, y en el procedimiento de inspección, cuando el obligado suscriba un acta con acuerdo (reducción del
50%), o bien cuando el obligado suscriba un acta de conformidad (reducción del 30%).
Además, en los supuestos de conformidad, si se paga en el periodo voluntario y no se
impugna la liquidación ni la sanción, dicha sanción, una vez aplicada la reducción del
30%, se reducirá en un 25%.
Por lo tanto, en el supuesto de hecho, se aplican los siguientes criterios de graduación:
– Comisión repetida de infracciones tributarias: 25 puntos.
– Perjuicio económico para la Hacienda pública: 25 puntos.
De manera que la sanción por la infracción muy grave de omisión de ingreso (artículo 191
LGT) será del 150% de la cantidad dejada de ingresar (30.000 €), es decir, 45.000 €.
Pero como presta su conformidad al acta de inspección, la sanción se reduce en un 30%, es
decir, queda en 31.500 €.
Si el obligado tributario paga la sanción en periodo voluntario y no impugna ni la liquidación
ni la sanción, se reduce dicha sanción, además, en un 25%, es decir, quedaría en 23.625 €.
2.
a) El artículo 209.2 de la LGT establece que los procedimientos sancionadores que se incoen
como consecuencia de un procedimiento de inspección no podrán iniciarse una vez transcurrido el plazo de tres meses desde que se hubiese notificado o se entendiese notificada la
correspondiente liquidación o resolución. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 156 de
la LGT, en este caso la propuesta de regularización debe entenderse producida y notificada el
23 de mayo de 2012, un mes contado desde el día siguiente a la fecha del acta. La notificación el 30 de junio de 2012 del inicio del procedimiento sancionador se ha producido, pues,
dentro del plazo legalmente previsto.
b) En primer lugar, la infracción tributaria por dejar de ingresar la deuda tributaria que debiera
resultar de una autoliquidación (artículo 191 LGT).
Según el artículo 191.1 LGT:
"Constituye infracción tributaria dejar de ingresar dentro del plazo establecido en la normativa de cada tributo la totalidad o parte de la deuda tributaria que debiera resultar de
la correcta autoliquidación del tributo, salvo que se regularice con arreglo al artículo 27
o proceda la aplicación del párrafo b) del apartado 1 del artículo 161, ambos de esta ley".
El acta resultante de las actuaciones inspectoras contiene una liquidación tributaria con una
base imponible regularizada de 45.000 € y una cuota a ingresar de 3.500 €, habiéndose ingre-
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sado dentro del plazo legalmente previsto de autoliquidación 250 €. De modo que se dejaron
de ingresar 3.250 € (3.500 € – 250 €).
Procede imponer una sanción por la infracción tributaria cometida consistente en haber
dejado de ingresar dentro del plazo previsto en la Ley del Impuesto sobre Sociedades, del 1
al 25 de julio, parte de la deuda tributaria que resultaba de la correcta autoliquidación de
la declaración del Impuesto sobre Sociedades correspondiente al ejercicio 2010, sin que el
sujeto pasivo, la empresa X, S. A. haya regularizado su situación tributaria de acuerdo con
lo previsto en el artículo 27 LGT. Tampoco procede la aplicación del artículo 161 de la LGT,
relativo a la recaudación en periodo ejecutivo de deudas a ingresar mediante autoliquidación
presentada sin realizar el ingreso.
La base de la sanción es la cuantía no ingresada en la autoliquidación del Impuesto sobre
Sociedades correspondiente al ejercicio 2010 como consecuencia de la comisión de la infracción, en este caso 3.250 €.
En cuanto a la graduación de la sanción, esta puede ser leve, grave o muy grave, de acuerdo
con lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 191 LGT. El artículo 191.4 LGT establece que la infracción será muy grave cuando se hayan utilizado medios fraudulentos. En
el supuesto que estamos analizando se nos dice que, como resultado del procedimiento de
inspección, se puso de manifiesto, entre otras cosas, que la empresa llevaba una doble contabilidad. El artículo 184.3 LGT considera medios fraudulentos, entre otros, las anomalías
sustanciales en la contabilidad y, en particular, la llevanza de contabilidades distintas que,
referidas a una misma actividad y ejercicio económico, no permitan conocer la verdadera
situación de la empresa.
En este caso de infracción muy grave, la sanción consistirá en multa pecuniaria proporcional
del 100 al 150 por ciento.
Asimismo, como la empresa X, S. A. ya había sido sancionada anteriormente por una infracción de la misma naturaleza, consistente en dejar de ingresar la deuda tributaria y no por
llevar de forma irregular la contabilidad, que fue considerada leve, procede un incremento
de la sanción mínima de cinco puntos porcentuales por comisión repetida de infracciones
tributarias, según se desprende del artículo 187.1.a) LGT. Aunque el enunciado no dice nada
al respecto, entendemos que la primera infracción se cometió dentro de los cuatro años anteriores a la comisión de la infracción y procede la aplicación de este criterio de graduación
de las sanciones tributarias. Para que resulte de aplicación el criterio de reincidencia han
de ser infracciones de la misma naturaleza (artículo 187.1 LGT), y cada tipo ha de prever la
reincidencia. De hecho se prevé en el artículo 191 LGT y no así en el artículo 195 de dicho
texto legal.
Por otro lado, la deuda tributaria inicialmente ingresada ascendía a 250 € y la regularizada
a 3.500 €, es decir, se dejaron de ingresar, como se ha dicho, 3.250 €. En este sentido, si
relacionamos la base de la sanción con la cuantía total que hubiera debido ingresarse en la
autoliquidación del Impuesto sobre Sociedades correspondiente al ejercicio 2010, resulta que
se ha producido un perjuicio económico para la Hacienda pública del 92,86 %. El artículo
187.1.b LGT establece que en los supuestos de perjuicio económico superior al 75% la sanción
mínima se incrementa en 25 puntos porcentuales.
También procede la aplicación de una reducción del 30%, de acuerdo con lo previsto en los
artículos 187.1.d y 188.1.b LGT, relativa a los supuestos en los que el obligado tributario
manifiesta su conformidad.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188.3 LGT, también procederá la aplicación de
una reducción del 25%, siempre que se realice el ingreso total del importe restante de dicha
sanción en periodo voluntario sin haber presentado solicitud de aplazamiento o fraccionamiento de pago y no se interponga recurso o reclamación contra la liquidación o la sanción.
En el caso que se plantea, no se hace mención a estos extremos, por lo que no nos es posible
determinar si procede o no la aplicación de esta reducción del 25%.
La sanción quedará, pues, como sigue:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
sanción mínima – multa pecuniaria: 100%
comisión repetida: 5%
perjuicio económico: 25%
total sanción previa: 130%
reducción por conformidad: 30%
total sanción a aplicar: 100%
base de la sanción: 3.250 €
sanción a aplicar: 100 %
total sanción: 3.250 €
Procedimiento sancionador tributario
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En segundo lugar, hay que considerar la infracción tributaria por determinar o acreditar improcedentemente partidas positivas o negativas o créditos tributarios aparentes, en virtud
del artículo 195 LGT.
El citado artículo 195 LGT establece que:
"Constituye infracción tributaria determinar o acreditar improcedentemente partidas positivas o negativas o créditos tributarios a compensar o deducir en la base o en la cuota
de declaraciones futuras, propias o de terceros".
Se trata de una infracción tributaria grave.
La sociedad X, S. A. acreditó en su declaración del Impuesto sobre Sociedades correspondiente
al ejercicio 2010 un importe de 7.000 € en concepto de bases imponibles negativas pendientes
de aplicación. Durante el procedimiento inspector se puso de manifiesto que dichas bases
imponibles negativas habían sido íntegramente aplicadas en el ejercicio anterior.
La base de la sanción son, por lo tanto, los 7.000 € indebidamente acreditados.
La sanción consiste en multa pecuniaria proporcional del 15%, por tratarse de bases imponibles negativas a compensar en la base imponible del tributo.
De acuerdo con lo comentado anteriormente, al haber manifestado el obligado tributario su
conformidad, tendrá derecho a una reducción del 30% (artículo 187.1.d LGT).
Al igual que en la infracción anterior, el enunciado no proporciona información suficiente
para determinar si procede la aplicación de la reducción del 25%, prevista en el artículo 188.3
de la LGT.
Por consiguiente, la sanción se cuantificará de la siguiente forma:
•
•
•
•
•
base de la sanción: 7.000 €
sanción a aplicar: 15%
total de la sanción previa: 1.050 €
reducción 30%: 315 €
total de la sanción: 735 €
En tercer lugar, hay que considerar la infracción tributaria por incumplir obligaciones contables y registrales, prevista en el artículo 200 de la LGT.
El artículo 200.1 LGT establece que constituye infracción tributaria el incumplimiento de
obligaciones contables y registrales. Entre otras:
"d) La llevanza de contabilidades distintas referidas a una misma actividad y ejercicio económico que dificulten el conocimiento de la verdadera situación del obligado tributario".
Sin embargo, por otro lado, el artículo 180.2 LGT prevé que:
"Una misma acción u omisión que deba aplicarse como criterio de graduación de una
infracción o como circunstancia que determine la calificación de una infracción como
grave o muy grave no podrá ser sancionada como infracción independiente."
Se trata del principio non bis in idem, en virtud del cual una misma infracción no puede ser
sancionada dos veces, siempre que exista identidad de sujetos, de hechos y de fundamentos
sobre los que se basa la sanción. Si bien este principio no ha sido recogido expresamente por la
Constitución, el Tribunal Constitucional lo ha fundamentado en los principios de legalidad,
tipicidad, proporcionalidad y presunción de inocencia. En el ámbito administrativo, viene
expresamente recogido en el 133 de la Ley 30/92.
Por todo ello, y dado que la llevanza de una doble contabilidad ha sido considerada como
criterio de graduación de la infracción tributaria por dejar de ingresar la deuda tributaria que
debiera resultar de una autoliquidación prevista en el artículo 191 de la LGT, no procede la
sanción de esta conducta como infracción independiente.
Finalmente, hay que analizar la infracción por incumplir obligaciones de facturación o documentación, regulada en el artículo 201 de la LGT.
El artículo 201 de la LGT establece que constituye infracción tributaria grave la falta de expedición de facturas. La sanción consiste en multa pecuniaria proporcional del dos por ciento
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del importe del conjunto de las operaciones que hayan originado la infracción cuando, como
en este caso, sea posible conocer el importe de las operaciones.
De acuerdo con lo comentado anteriormente, al haber manifestado su conformidad, el obligado tributario tendrá derecho a una reducción del 30%, en virtud de lo dispuesto por el
artículo 187.1.d de la LGT.
Al igual que en las infracciones anteriores, el enunciado no proporciona información suficiente para determinar si procede la aplicación de la reducción del 25%, prevista en el artículo 188.3 de la LGT.
Por todo ello, la cuantificación de la sanción es la siguiente:
•
•
•
•
•
base de la sanción: 15.000 €
sanción a aplicar: 2%
total de la sanción previa: 300 €
reducción 30%: 90 €
total de la sanción: 210 €
c) El artículo 208 LGT establece expresamente que el procedimiento sancionador en materia
tributaria se tramitará de forma separada a los de aplicación de los tributos regulados en
el título III de esta ley, salvo renuncia del obligado tributario, en cuyo caso se tramitará
conjuntamente.
Por otro lado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 210.2 LGT, para que los datos, pruebas o circunstancias que obren o hayan sido obtenidos en un procedimiento de inspección
puedan ser tenidos en cuenta en el procedimiento sancionador deberán incorporarse formalmente al mismo antes de la propuesta de resolución.
Ejercicios de autoevaluación
1.�c
2.�b
3.�a
4.�c
5.�a
6.�b
7.�b
8.�b
9.�c
10.�a
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