DIFERENCIAS ENTRE INTERVENCIÓN Y ACCIÓN COLECTIVA1 I

DIFERENCIAS ENTRE INTERVENCIÓN Y ACCIÓN COLECTIVA 1
I
LOS ORGANISMOS REGIONALES
En la Conferencia de San Francisco, cuando se elaboraba la Carta de la ONU, los Estados
Latinoamericanos libraron una gran batalla diplomática y parlamentaria para lograr, respecto de las
proposiciones de Dunbarton Oaks, modificaciones sustanciales, enderezadas a defender la
Organización Internacional que en América se había venido perfeccionando a través del tiempo.
Se trataba por una parte, de preservar un organismo jurídico y político cuyo funcionamiento
había sido satisfactorio en la práctica, y de otro lado, de evitar, en caso de conflicto, el riesgo a los
países de América de quedar entregados a la decisión última, definitiva e irrevocable de cinco
Potencias, o de una de ellas, o de la mayoría de ellas.
Si para países extracontinentales podía ser admisible un sistema en el cual abandonaban sus
derechos a los llamados grandes en cambio de la obligación asumida por estos de mantener la paz y
la seguridad, para los países americanos, por el contrario, esa solución representaba un retroceso
notorio, el quebrantamiento de instituciones ya existentes y el desconocimiento de principios, como
el de la igualdad jurídica de los Estados, considerados por aquellos como fundamentales.
Por eso reivindicaban el respecto a los organismos regionales, que en el fondo no era sino el
de la Organización Panamericana, la única que entonces funcionaba. por eso se oponían tanto al
derecho de veto para ciertas naciones vencedoras en la guerra que acababa de pasar, como el
reparto del mundo en zonas de influencia, ya ensayado en tratados de paz y que más de una vez
había conducido a nuevas guerras.
El resultado de los debates en San Francisco fue una transacción: subsistió el derecho de veto
pero los organismos regionales fueron aceptados, y numerosas disposiciones de la Carta los
contemplan.
Así el artículo 33 dispone que las partes en una controversia susceptible de poner en peligro
la paz y la seguridad tratarán de buscarle solución ante todo por medios pacíficos de su elección
entre otros "el recurso a acuerdos u organismos regionales".
La expresión "ante todo” significa preferentemente, en primer lugar, antes de acudir a otro
procedimiento.
El artículo 52, dejando a salvo la facultad del Consejo de Seguridad de investigar sobre
situaciones o controversias que puedan poner en peligro la paz, y el derecho de las partes de llevar
esa controversia o situación a la atención del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General, dice
también categóricamente lo que sigue:
1 - Ninguna disposición de esta Carta se opone a la existencia de acuerdos u
organismos regionales cuyo fin sea en tender en los asuntos relativos al mantenimiento
de la paz y la seguridad internacional y susceptibles de acción regional, siempre que
dichos acuerdos u organismos, y sus actividades, sean compatibles con los Propósitos
y Principios de las Naciones Unidas.
2 - Los Miembros de las Naciones Unidas que sean partes en dichos acuerdos o
que constituyan dichos organismos harán todos los esfuerzos posibles para lograr el
arreglo pacífico de las controversias de carácter local par medio de tales acuerdos u
organismos regionales antes de someterlas al Consejo de Seguridad.
Finalmente el artículo 51 consagra que, en caso de ataque armado, el derecho inmanente de
legítima defensa, individual o colectiva, puede ser ejercido por un Estado o por un organismo
regional.
1
Recomendaciones e Informes: documentos oficiales, 1965-1966, v. IX, p. 111- 132.
2
II
CARTA DE BOGOTÁ Y TRATADO DE RIO
Después de adoptada la Carta de San Francisco surgió para los países de América la
necesidad de regular, mediante instrumentos obligatorios, el organismo regional respectivo. porque
la Asociación Americana cuya origen se encuentra en las ideas geniales de Bolívar, se había venido
desarrollando desde 1889, en que se verificó la primera Conferencia Panamericana, por medio de
una serie de resoluciones y recomendaciones cuyo cumplimiento quedaba al arbitrio o buena
voluntad de cada Estado.
El sistema en la realidad de los hechos, no fue perjudicial; la Asociación progresó lenta pero
constante y firmemente, y como lo ha anotado uno de los miembros del Comité en otra ocasión, ahí
radicó a su vez la fuerza y debilidad del Panamericanismo.
Su fuerza puesto que se constituía y actuaba sin imposiciones ni presiones de ninguna clase,
por el asentimiento de los Estados; su debilidad porque en cualquier momento uno o más Estados
podían sustraerse al cumplimiento de lo convenido o recomendado, aniquilando así la asociación o
por lo menos debilitándola considerablemente.
En tales circunstancias los Estados Americanos celebraron entre si primero el Tratado
Interamericano de Asistencia Recíproca, firmado en Rio de Janeiro en 1947 y luego la Carta de
Bogotá aprobaba en la Novena Conferencia Interamericana en 1948.
La Carta de Bogotá es como la Constitución escrita del Organismo Regional. El Tratado de
Rio responde a lo que en el derecho internacional moderno se denomina pacto de seguridad
colectiva. De manera que no implica una alianza militar entre los Estados Americanos ya que,
según lo enseñan insignes autores, entre la Alianza y la Seguridad Colectiva, existen diferencias
notorias. porque la Alianza se destina a favorecer exclusivamente los intereses particulares de
algunos Estados, mientras que la seguridad colectiva persigue la defensa de los derechos e intereses
de toda una comunidad jurídica internacional, ya sea universal, ya sea regional. La Alianza se basa
en consideraciones de conveniencia, más o menos egoístas, mientras la seguridad colectiva tiene su
fundamento en estrictos principios jurídicos, de noble inspiración. La Alianza puede ser ofensiva o
defensiva. La seguridad colectiva es meramente defensiva; su finalidad es la conservación de la
paz. La Alianza, como es obvio, no puede operar contra uno de los aliados; la seguridad colectiva sí
obra el miembro de la comunidad que se convierta en agresor.
III
SISTEMA DE LA CARTA DE BOGOTÁ
La Carta de Bogotá, en sus artículos 15 a 19 inclusive, trata tanto la intervención como de las
medidas de seguridad colectiva. Es, en consecuencia, el texto legal aplicable, el derecho vigente en
la materia de este Dictamen.
Cabe observar, además, que el Tratado de Rio y el que contiene la Carta de Bogotá han sido
ratificados par todos los miembros de la Organización de los Estados Americanos.
El artículo 15 de la Carta dice:
Ningún Estado o grupo de Estados tiene derecho de intervenir, directa o
indirectamente y sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos o externos de
cualquier otro,
El principio anterior excluye no solamente la fuerza armada sino también
cualquiera otra forma de ingerencia o de tendencia atentatoria de la personalidad del
Estado, de los elementos políticos, económicos y culturales que lo constituyen.
En suma el artículo transcrito condena no solo la intervención individual sino asimismo la de
varios Estados que se unen para verificarla.
Con razón porque el hecho de que varios países se asocien para la intervención no la justifica
ni la convierte en admisible, ni hace desaparecer la violación de la soberanía del Estado que la
sufre.
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El artículo 17 de la Carta dice:
El territorio de un Estado es inviolable; no puede ser objeto de ocupación militar,
ni de otras medidas de fuerza tomadas por otro Estado, directa o indirectamente,
cualquiera que fuere el motivo, aún de manera temporal. No se reconocen las
adquisiciones territoriales o las ventajas especiales que se obtengan por la fuerza o,
por cualquier otro medio de coacción.
El artículo 19 de la Carta dice:
Las medidas que de acuerdo con los tratados vigentes se adopten para el
mantenimiento de la paz y seguridad, no constituyen violación de los principios
enunciados en los artículos 15 y 17.
Por donde se viene en conocimiento de que la Carta de Bogotá comprende los dos conceptos:
intervención y acción colectiva, o en otros términos "no intervención y medidas de seguridad
colectiva". ¿En que se diferencian tales conceptos? ¿Qué los separa? ¿Como pueden distinguirse el
uno del otro? Esas son las cuestiones que el Consejo de Jurisconsultos en su Resolución n. XIV le
plantea al Comité cuando lo encarga de estudiar el tema "Diferencias entre la intervención y la
acción colectiva".
IV
LOS ACTOS DE INTERVENCIÓN
Dentro del derecho americano la Resolución VII de la V Reunión de Consulta de Ministros
de Relaciones Exteriores, verificada en Santiago de Chile en 1959, ha permitido realizar una
investigación científica, objetiva e imparcial, de los casos que constituyen intervención.
En efecto, la Resolución mencionada recomendó al Consejo de la Organización que hiciera
preparar por el Órgano que estimare más apropiado "un proyecto de instrumento en el cual se
formule, a título meramente enunciativo, el mayor número de aquellos casos que constituyen
violaciones al principio de no intervención".
El Consejo encomendó la realización del encargo referido al Comité Jurídico
Interamericano, entidad que evacuó su comisión en su Dictamen del 23 de octubre de 1959.
En dicho Dictamen el Comité empieza por señalar múltiples ventajas a la enunciación
solicitada, es a saber:
a) Desarrollar en forma lógica y necesaria el artículo 15 de la Carta de Bogotá.
b) Consolidar un principio - que es básico para la OEA - al fijar normas precisas y concretas
para su aplicación.
c) Evitar que por la falta de esas normas un Estado pueda emprender acciones que en
realidad comprometan la paz y seguridad de América.
d) Contribuir a garantizar la tranquilidad del Continente.
e) Incrementar los factores de armonía y acuerdo entre las Repúblicas Americanas.
f) Mantener la técnica jurídica consagrada por el Tratado Interamericano de Asistencia
Recíproca el cual enumeró los principales casos agresión.
g) Aprovechar la experiencia americana, puesto que los resultados del sistema ya
mencionado del Tratado de Rio, han sido excelentes.
h) Propiciar el desarrollo progresivo del derecho internacional americano.
i) Resolver definitivamente problemas que en la práctica revisten singular importancia.
j) Señalar una pauta sobre la no intervención que sirva a los gobiernos para inspirar su línea
de conducta y al mismo tiempo ilustre a la opinión pública americana sobre al alcance y extensión
de aquel principio.
En seguida el Comité propone el siguiente artículo para un Proyecto de Convención que
debería ser considerado por la Undécima Conferencia Interamericana:
Artículo - Serán consideradas como violaciones por parte de un Estado al
principio de no intervención, además de otros actos que eventualmente puedan
caracterizarse como intervención, las siguientes:
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a) Cualquier forma de ingerencia o de tendencia atentatoria a ]a personalidad
del Estado o a los elementos políticos económicos, sociales y culturales que la
constituyen.
b) Aplicar o estimular medidas coercitivas de carácter económico o político
para forzar la voluntad soberana de otro Estado y obtener ventajas de cualquier
naturaleza.
c) Permitir el tráfico de armas y material de guerra que se presuma destinado a
iniciar, promover o ayudar una lucha civil en un Estado americano.
d) Suministrar a cualquier título armas de fabricación o propiedad oficial a
personas o entidades distintas de los Estados, cuando se presuma que están destinadas
a los fines enunciados en el ordinal anterior.
e) Permitir que en las zonas bajo su jurisdicción cualquier persona nacional o
extranjera participe en la preparación, organización y ejecución de una empresa militar
que tenga como fin iniciar, promover o ayudar una rebelión o sedición en un Estado
americano, aunque su gobierno no este reconocido.
La participación referida comprende entre otros actos:
1) La contribución, el suministro o la provisión de armas y material de guerra.
2) El equipo, el adiestramiento, la reunión o el transporte de miembros de una
expedición militar.
3) El suministro o recibo de dinero, a cualquier título, destinado a la empresa
militar.
f) Los actos por lo que directamente un Estado se opone a que en otro
prevalezca determinada forma o composición de gobierno.
g) Los actos de coacción que directamente tiendan a imponer a otro país
organización o gobierno determinado, así como los actos destinados posteriormente a
mantener la situación impuesta.
h) La acción que pretenda obligar a un Estado a admitir la interferencia o
actividades de otro Estado en su administración de justicia o en cualquiera otra esfera
de su competencia exclusiva.
i) Los actos por los cuales se pretenda imponer o se imponga a un Estado el
reconocimiento de una situación privilegiada para los extranjeros, por encima de los
derechos, recursos y garantías que conceda a los nacionales la legislación local.
j) El empleo de la coacción para obtener arreglos territoriales o ventajas
especiales de cualquiera naturaleza.
k) El reconocimiento de las adquisiciones territoriales o las ventajas especiales
obtenidas por cualquier medio de coacción.
1) El ejercicio abusivo del reconocimiento de gobierno en contravención a las
normas establecidas por el derecho internacional o como medio para obtener ventajas
injustificadas.
En seguida, el Comité en su Dictamen citado examina la posibilidad de crear procedimientos
para asegurar la estricta observancia del principio de no intervención y sugiere varias fórmulas a la
Undécima Conferencia Interamericana.
Sin embargo, como dicha Conferencia no se ha reunido parece ser recomendable someter el
Dictamen a la Conferencia Extraordinaria ya que recientes sucesos hacen el tema de palpitante
actualidad.
Por otra parte, en septiembre de 1960, el Comité emitió concepto sobre una proposición de
México destinada a introducir la siguiente norma:
La Organización de los Estados Americanos no podrá intervenir en los asuntos
que son esencialmente de la jurisdicción interna de sus miembros, sin que este
principio se oponga a la aplicación de las medidas y procedimientos previstos en el
Capítulo V de la Carta de la propia Organización, y definidos en el Tratado
Interamericano de Asistencia Recíproca.
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El Comité no encontró aceptable la proposición anterior por estimar que no existía omisión
en esa materia en el sistema interamericano, principalmente porque el artículo 5° del Pacto de
Bogotá o Tratado Americano de Soluciones Pacíficas salvaguarda, en forma adecuada, el dominio
reservado a la jurisdicción interna de los Estados, y además establece, en caso de conflicto, el
recurso ante la Corte internacional de Justicia.
Empero como han pasado cinco años sin que el Pacto de Bogotá haya sido ratificado, y como
no sólo ocurre eso sino que sus orientaciones carecen del apoyo de varios países, de continuar en lo
futuro dicha situación, cabría pensar en reconsiderar el estudio de la moción mexicana, en forma
adecuada.
V
FUNDAMENTO DE LA NO-INTERVENCIÓN
El principio de la intervención es la consecuencia ineludible de un derecho fundamental de
los Estados sin el cual no puede haber unión de entidades políticas internacionales; el derecho a la
igualdad. Si los Estados son iguales ninguno de ellos puede pretender intervenir en los demás, es
decir, ninguno puede pretender imponer su voluntad como ley a los otros. Si los Estados son
iguales pueden asociarse fecundamente, pues cada uno gozará de los mismos derechos.
De consiguiente, se trata de una norma que es esencial para la existencia misma de la
Asociación Regional Americana, la cual, en su defecto, no podría subsistir, ni cumplir debidamente
su cometido.
Además en América es la resultante de situaciones históricas, de fenómenos propios de este
Continente; que en él se cumplieron y tuvieron su repercusión inevitable en la elaboración del
derecho. porque éste no es una simple concepción subjetiva, sino que es y debe ser la expresión de
la realidad, tiene que tener en cuenta los hechos y regularlos, le corresponde adaptarse a las
necesidades actuales de cada sociedad para resolverlas y, en fin, desempeñar en la evolución del
mundo un papel dinámico que le imprime fuerza y perenidad.
VI
LA DIFERENCIA ENTRE INTERVENCIÓN Y ACCIÓN COLECTIVA
Los Pactos de Seguridad Colectiva, con las medidas correspondientes, han nacido por
exigencia de la vida contemporánea que impide el aislamiento de los Estados y reclama la
cooperación internacional. Hoy día con los progresos de las comunicaciones y de las ciencias, y
con los lazos múltiplos que unen a los pueblos, todo problema de carácter internacional radicado en
un país, por pequeño o lejano que sea, puede tener profundas repercusiones en el Orbe Mundo. Es
casi imposible, actualmente, aislar o localizar los problemas internacionales, cuyas consecuencias
se extienden con rapidez increíble a otras tierras y continentes.
Por tal causa ha sido necesario crear un orden jurídico que garantice el respeto de los
principios en que se basa la existencia de cada Estado y la de la comunidad internacional. Ha
habido que crear un poder en el campo internacional para que se mantenga un régimen de derecho.
En ese poder los Estados han delegado o depositado algunas de sus facultades primordiales con el
objeto de obtener que haya una autoridad imparcial y fuerte a la que corresponda velar por el
cumplimiento de las normas jurídicas esenciales.
A eso responde la seguridad colectiva. Tal es su finalidad. Por esto su aparición y
funcionamiento debe estimarse como la más grande conquista del Derecho Internacional en los
últimos tiempos. Sin ella habría un vacío de poder en el concierto internacional, vacío que sólo
favorecería a las grandes potencias con capacidades y elementos para actuar materialmente en
cualquier momento.
De donde se deduce que la acción colectiva es legítima; mas aún, en ciertos casos es
indispensable e irremplazable, porque sin ella se volvería a la ley de la selva o sea al resultado
funesto de que el más fuerte imponga su dominio inexorablemente.
Desde luego, debe ejercerse dentro del marco trazado por los Convenios, por las causas que
estos admitan y por los medios en ellos estipulados.
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De que se infiere ser tarea provechosa la de determinar los límites que separan la
intervención de la acción colectiva, aunque pudiera parecer pretencioso el hacerlo, como sería por
ejemplo fijar el límite que separa al bien del mal. Sin embargo hay factores favorables a la
realización de dicha tarea que concretamente le encomendó al Comité Jurídico Interamericano la V
Reunión del Consejo Interamericano de Jurisconsultos por medio de su Resolución n. XIV.
En cumplimiento de tan delicado mandato, el Comité, siguiendo la doctrina de esclarecidos
autores, las exposiciones y discursos de hombres de Estado y diplomáticos, la jurisprudencia de los
tribunales, y la práctica de las Chancillerías y de los organismos internacionales, pasa luego a
destacar las siguientes diferencias entre intervención y acción colectiva.
Primera - La intervención es una acción arbitraria; la acción colectiva es un procedimiento
legal. Porque la intervención procede de la decisión de uno o más Estados que pretenden imponer
su voluntad a otro u otros en asuntos internos o externos. La acción colectiva se deriva de acuerdos
internacionales, libremente aceptados y ratificados por los Estados, con los cuales los signatarios
han querido defender su soberanía o su independencia, o su integridad territorial, o la paz en
determinada zona.
Segunda - La intervención implica la violación de derechos fundamentales del Estado, tales
como la soberanía e independencia de cada uno, y la igualdad jurídica con los demás. La acción
colectiva, por el contrario, persigue, en todo caso, restaurar el derecho de una asociación
internacional o de un Estado individual, derecho quebrantado por otro Estado mediante una
agresión o un acto de gravedad semejante.
La intervención es ilícita, puesto que es contradictoria del derecho. La acción colectiva
protege y defiende el derecho: de ahí su licitud.
Tercera - La intervención significa un agravio para el Estado que la experimenta. La acción
colectiva busca reparar el agravio inferido a toda una organización internacional, ya en relación con
la asociación misma por el incumplimiento de compromisos multilaterales solemnes o respecto de
uno o más Estados que han confiado en la defensa de sus derechos por la organización
internacional.
Cuarta - La intervención favorece los intereses de uno o más países que la verifican. Su
objetivo si es ilegal, es asimismo egoísta. La intervención se encamina a proteger particulares
intereses.
La acción colectiva favorece los intereses de todos los Estados, que integran la
correspondiente Organización Internacional, universal o regional. Porque cualquiera de aquellos
puede recurrir a la citada acción cuando sus derechos son conculcados. Demás de esto cuando en
un caso concreto se propugnan esos derechos, en realidad se están definiendo problemas que
afectan a la generalidad de los Estados. Si verbi-gratia, se trata de contener una agresión los
Estados que apoyan al país agredido en el fondo se defienden a sí mismos porque la agresión
consumada contra uno puede volverse mañana contra los demás. Pero si se detiene al agresor, si se
impide la agresión, los Estados garantizan su propia subsistencia.
VII
EL DERECHO CONVENCIONAL AMERICANO
La Carta de Bogotá, en materia de seguridad colectiva, se refiere en su artículo 25 a "las
medidas y procedimientos establecidos en los tratados especiales, existentes en la materia."
Ahora bien en América el único tratado de seguridad colectiva es de Asistencia Recíproca;
es el de Rio de Janeiro de 1947. De donde se deduce que las medidas previstas por ese Tratado, que
sean aprobadas de acuerdo con el mismo, son las que no constituyen intervención. Tal la
significación y alcance del artículo 19 de la Carta de Bogotá.
Para apreciar la cuestión por sus diversos aspectos hay que considerar los casos o situaciones
en que se aplica el Tratado.
El Tratado se aplica, en primer lugar, en el caso de ataque armada una Nación americana,
verificado dentro de la zona geográfica el Tratado describe.
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Ese ataque armado pone en juego el principia inmanente de la defensa individual o colectiva;
y cada Estado o el Organismo Regional pueden tomar las medidas que estimaren convenientes para
rechazar el ataque.
Esas medidas no configuran una intervención.
También el Tratado funciona en el caso de agresión, o de amenazas de agresión, o a la paz o
a la seguridad, y en el de situaciones o conflictos que pongan en peligro la soberanía o la
independencia política o la integridad territorial de un país americano.
En este caso deben llenarse simultáneamente dos condiciones, puesto que no basta la
amenaza contra la paz para que sea posible invocar el Tratado: es necesario también que se afecte
la soberanía, o independencia o integridad territorial del país respectivo.
Así lo definió el Consejo de la Organización desde 1949. En ese año el gobierno de Haití
solicitó la convocación del Órgano de Consulta basándose en varios incidentes ocurridos con la
República Dominicana que creaban una situación que ponía en peligro la paz.
El Consejo, considerando que la situación no afectaba la soberanía o la independencia o la
integridad territorial de Haití, no accedió a la solicitud.
Por lo demás para acudir al Tratado es preciso que se presente un caso que él comprenda.
Esto no es puerilidad, ya que hay la tendencia de llevar toda diferencia al conocimiento del Órgano
de Consulta, por su eficacia y la obligatoriedad de sus decisiones, y a causa de que el sistema
interamericano de soluciones pacíficas es deficiente, debido a que el Pacto de Bogotá no ha sido
ratificado por varios países. Importa, por lo tanto, mejorar el sistema de solución de conflictos, o
talvez, para hablar con franqueza, establecerlo realmente. Así se tendrían en la OEA un sistema de
seguridad colectiva y otro de soluciones pacíficas, que conocerían de controversias y situaciones
diferentes, pero que contribuirían ambos, decisivamente, a consolidar la paz y la solidaridad entre
los países del Continente.
Cabe anotar que cuestiones que todavía no han sido materias de tratado como el
perfeccionamiento de la democracia en América o el reconocimiento de Gobiernos de facto, deben,
en cuanto al fondo, resolverse por medios distintos a los del Tratado de Rio, salvo que originen
situaciones que rija el Tratado.
También es inadmisible tratar de legalizar, ratificar o justificar una intervención unilateral ya
verificada, por el recurso a una posterior Reunión de Consulta.
VIII
Con motivo de graves y recientes sucesos internacionales se han expuesto últimamente, en
medios diplomáticos y parlamentarios, diversas tesis y nuevas interpretaciones acerca de la
seguridad colectiva. Así, algunos han sostenido que la OEA no dispone de instrumentos suficientes
para obrar con rapidez y efectividad en una situación de emergencia y que por eso se justifica una
acción unilateral o intervención de los Estados Unidos de América. Se agrega que la OEA debe
fortalecerse para obrar en defensa de la seguridad colectiva contra los peligros y amenazas de la
penetración extracontinental, y que en vez de protestar contra el carácter unilateral de acciones
llevadas a cabo por los Estados Unidos de América, sería mas constructivo para las Naciones de
este Hemisferio decidir cuales son los medios para atender conjuntamente al creciente problema de
la subversión en las Américas.
En ese particular el Comité anota que no corresponde a la realidad la afirmación de que la
OEA no dispone de instrumentos eficaces para obrar con rapidez y efectividad en una situación de
emergencia. Porque el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, sirvió en sus 9 aplicaciones
anteriores al caso de Santo Domingo, para decidir dentro de breve término los problemas que se
sometieron al Órgano de Consulta, principal o provisional.
Respecto a la rapidez el sistema flexible del Tratado la garantiza en un caso de urgencia.
Porque aún cuando el Tratado establece que el Órgano Principal de Consulta es la Reunión de
Ministros de Relaciones Exteriores, también faculta al Consejo de la Organización para actuar
como Órgano Provisional. Ahora bien: el Consejo, entidad permanente con sede en Washington,
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puede reunirse en término de horas o de minutos, si fuere necesario. Puede asimismo adoptar
inmediatamente las decisiones que sean conducentes.
Ejemplo elocuente de ello lo suministra el conflicto relacionado con las bases nucleares en
Cuba. El Consejo de la Organización se reunió el 23 de octubre de 1962, en las horas de la mañana,
y se constituyó como Órgano de Consulta. En el mismo día, en las horas de la tarde aprobó una
Resolución sabre la adopción de las medidas necesarias para defender la paz y seguridad del
Continente.
El mismo día citado, después de votada la Resolución y con ésta como uno de los
fundamentos, el Presidente Kennedy expidió su famosa Proclama N. 3.504 sobre cuarentena
marítima e interdicción de la entrega de armas ofensivas y pertrechos conexos a Cuba.
En cuanto a la eficacia de las medidas previstas en la Carta de Bogotá y en el Tratado de Rio,
igualmente ha sido puesta de relieve por la experiencia. Es claro que ella está unida a la clase de
medidas, y a la forma como se apliquen, de modo que si hay fallas éstas dependen de la posición o
actitud de los gobiernos al elegir determinadas medidas, o al fijar límites a su ejecución.
Por lo demás hay que decir claramente que las medidas de seguridad colectiva se encaminan
a defender la paz, la paz entre Naciones; no se refieren a la conservación de la paz interna en cada
Estado pues que esta última es una cuestión de orden público de competencia local exclusiva.
En todas partes ocurren desórdenes, muchos de ellos sangrientos, por motivos raciales o
políticos o sociales. A cada país cabe enfrentarlos de acuerdo con sus leyes.
Revoluciones o golpes de cuartel son frecuentes en América Latina. Por deplorable que ello
sea se trata de una cuestión interna,
Atribuir a la OEA la misión de interferir en la composición de los gobiernos de los países
miembros y respaldar las facultades correspondientes por medio de la fuerza armada, sería grave
error. Ello no contribuiría a fortalecer el sistema interamericano; al contrario lo debilitaría, porque
le traería apasionadas y tenaces resistencias en la opinión pública
Desde el punto de vista de los Estados Unidos no parece conveniente ni acertado insistir en
ese sentido porque equivaldría a despertar en todo el Continente recelos y temores que harían
imposible el funcionamiento normal de la Organización Interamericana.
Cabe recordar que desde 1933 en que los Estados Unidos aceptaron el principio de no
intervención, se abrió la puerta para que las relaciones de los países de América se desarrollaran,
como en efecto ha sucedido hasta ahora, en una atmósfera de mutua comprensión y cordialidad.
Cambiar esa situación atentaría contra el futuro mismo de la Organización Regional.
CONCLUSIONES
En mérito de lo expuesto
El Comité Jurídico Interamericano
RESUELVE:
I
Adoptar las siguientes conclusiones
A) La no intervención es un principio fundamental del derecho internacional. Consiste en el
deber de un Estado o grupo de Estados de abstenerse de cualquier ingerencia en los asuntos
internos o externos de otro Estado, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 15, 16, 17 y
18 de la Carta de Bogotá, y el artículo 2 ordinales 1, 4 y 7 de la Carta de las Naciones Unidas.
B) La acción colectiva se halla prevista en las Cartas de las Naciones Unidas y de la
Organización de los Estados Americanos. Conforme a dicha acción una organización internacional,
sea universal o regional, tiene el derecho de tomar medidas para el mantenimiento de la paz y
seguridad internacionales, o para defender la soberanía o la independencia política, o la integridad
territorial de los Estados.
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C) Para que la acción colectiva sea legítima debe ejercitarse conforme a las normas de la
Carta de las Naciones Unidas y, en el caso de la Organización de los Estados Americanos, de
acuerdo también con la Carta de Bogotá y el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca.
D) El sistema de la Carta de Bogotá, consagrado en los artículos 15 a 19 inclusive de la
misma, sobre no intervención y medidas de seguridad colectiva está de acuerdo con la evolución
actual del derecho internacional.
En consecuencia, no es necesaria, en esa materia, ninguna reforma de la Carta.
E) El artículo 25 de la Carta se refiere a la seguridad colectiva en el sentido de que deben
aplicarse los tratados especiales sobre la material.
F) El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, firmado en Rio de Janeiro, en 1947, y
luego ratificado por todos los miembros de la Organización de los Estados Americanos, es el único
Pacto de seguridad colectiva, de carácter interamericano, vigente entre dichos Estados.
G) Las medidas de que habla el artículo 19 de la Carta de Bogotá, por lo que hace a
convenios interamericanos, son las previstas en el Tratado de Asistencia Recíproca, siempre que se
adoptem ciñéndose a las disposiciones del mismo, y a las de la Carta de Bogotá.
H) Es conveniente someter a la Conferencia Interamericana, ordinaria u extraordinaria, el
Dictamen del Comité Jurídico Interamericano, de octubre de 1959, sobre casos de violaciones al
principio de no intervención, elaborado en virtud de la Resolución VII de la V Reunión de Consulta
de Ministros de Relaciones Exteriores.
I) Las diferencias entre intervención y acción colectiva pueden resumirse así:
la. La intervención es un acto ilícito porque ningún Estado o grupo de Estados tiene derecho
de intervenir, directa o indirectamente, y sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos
o externos de cualquier otro. La acción colectiva resulta del cumplimiento de Tratados
libremente celebrados y aceptados por el Estado respectivo, en resguardo de sus intereses
particulares, y de los generales de la comunidad internacional a que pertenece.
2a. La intervención implica el desconocimiento de derechos fundamentales del Estado que la
experimenta. La acción colectiva, por el contrario, tiende siempre a restaurar el derecho
violado.
3a. La intervención significa un agravio o un atentado contra la soberanía del Estado. La
acción colectiva tiene por objeto reparar el agravio inferido a toda una organización
internacional, ya en relación con la Asociación misma, por la violación de compromisos
multilaterales en vigor, o respecto de uno o más Estados que han colocado la defensa de
sus derechos al cuidado de la Organización.
a
4 . La intervención unilateral o multilateral es la resultante de una acción arbitraria para
favorecer determinados intereses del país o países que intervienen. La acción colectiva
defiende a todos los Estados miembros de la Organización, porque cada uno tiene acceso
a ella cuando sus derechos son conculcados.
a
5 . La intervención significa también una actitud que excede la competencia del Estado que
la realiza y, a su vez, invade jurisdicciones ajenas. La acción colectiva se ejerce dentro de
los marcos de la competencia que los propios Estados asignan a la Organización
internacional.
II
Enviar el presente Dictamen, elaborado para dar cumplimiento a resolución XIV de la V
Reunión del Consejo Interamericano de Jurisconsultos, a la Secretaría General de la Organización
de los Estados Americanos solicitándole lo haga conocer de los gobiernos.
Rio de janeiro, 23 de septiembre de 1965
(fdo) Raul Fernandes
(fdo) José Joaquin Caicedo Castilla
(fdo) Luis David Cruz Ocampo
(fdo) Elbano Provenzali Heredia
(fdo) Francisco González de la Vega
(fdo) Miguel Angel Espeche Gil
***
10
VOTO FUNDAMENTADO DEL SEÑOR LUÍS DAVID CRUZ OCAMPO
1. El infrascrito acepta las conclusiones del informe indicadas en las letras A, B, C, D y E del
capítulo VIII. Acepta también las indicadas en los cuatro parágrafos de la letra F del mismo
capítulo solo en cuanto en ellos se cumple con el encargo de señalar diferencias entre
"intervención" y "acción colectiva", pero estima que las diferencias que allí se indican, en relación
con la parte expositiva contenida en el Capítulo VI, parten de la base general de que la intervención
unilateral o multilateral es siempre ilegítima y de que la acción colectiva es siempre aceptable,
punto de vista con el cual el infrascrito no concuerda por las consideraciones que se indican más
adelante.
2. La intervención es un acto delictuoso o ilegítimo en cuanto desconoce la soberanía de un
Estado o sus derechos fundamentales. Este desconocimiento puede ocurrir en una intervención en
el sentido clásico como también en una "acción colectiva" cuando ella se basa en una aplicación
arbitraria o incorrecta de los tratados o convenios que se invocan como fundamento justificativo.
En efecto, no siempre puede ser cierto que los Estados que - en un caso determinado - acuerdan la
aplicación de la "acción colectiva" obren como jueces en estricta aplicación del derecho; y no es
imposible que los intereses políticos o de otro orden, que condicionan la vida internacional, puedan
llevar a interpretaciones que no correspondan exactamente a la situación o situaciones previstas
originariamente en el tratado.
3. Para el estudio de la materia propuesta, se hace necesario determinar el exacto sentido que
corresponde a la palabra "intervención" para compararla después con el concepto de "acción
colectiva". Desde luego y en general, "intervenir" significa tomar parte en un asunto; y así se dice,
por ejemplo: "intervenir en un debate, intervenir en la creación de una obra sea como autor de ella
o como simple ejecutor material de una idea ajena; "intervenir en la ejecución de un hecho
delictuoso como autor, cúmplice o encubridor etc."
4. Pero, para el caso en estudio, sólo interesa el sentido que tiene la palabra "intervención",
dentro del Derecho Internacional, y cuando ella es aplicada para indicar un acto ilegítimo que
desconoce derechos fundamentales de los Estados, por lo cual podría llamársela con propiedad
"intervención delito". Se la distinguería así, de otros actos que caen dentro de la acepción genérica
de intervención pero que no tienen en forma alguna las características de aquella que es rechazada
por el derecho internacional, tales como por ejemplo la intervención que se limita a ofrecer buenos
oficios, o mediación o aquella que se hace con fundamento jurídico en virtud de acuerdos
internacionales, bi o multilaterales, libremente aceptados y correctamente aplicados.
5. La V Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores celebrada en Santiago en
1959, recomendó al Consejo de la Organización de los Estados Americanos que hiciera preparar un
instrumento en el que se señalara, a título enunciativo, el mayor número de casos que deben ser
considerados como actos de intervención. El Consejo encomendó esta tarea al Comité Jurídico que,
en cumplimiento de se encargo emitió informe con fecha 23 de octubre de 1959. Este documento
señala doce casos que tienen el carácter esencial de una intervención delito, sin perjuicio de que esa
calificación pueda aplicarse también a casos no previstos en ese instrumento.
6. El examen de los casos particulares allí incluidos permite a mi entender obtener los
elementos necesarios para formular una definición de intervención delito que facilite la
comparación con la denominada "acción colectiva" que es, indudablemente, una especie del género
"intervención" que podrá ser legítima si tiene fundamento jurídico en convenios internacionales
libremente aceptados, y correctamente aplicados o podrá ser delictuosa o ilegítima si carece de ese
fundamento y es la expresión de la arbitrariedad de algunos Estados.
7. La intervención que el Derecho Internacional condena puede ser definida como sigue:
Intervención es el acto o conjunto de actos por el cual uno o varios Estados, sin derecho alguno, de
su propia iniciativa, en ejecución de su exclusiva voluntad, se inmiscuye directa o indirectamente
en los asuntos internos o externos de otro Estado con el propósito de imponer una solución
determinada. Los elementos fundamentales de esta definición son: a) la carencia de derecho en el
interventor o interventores; b) iniciativa personal en cumplimiento de la exclusiva voluntad del o
los interventores; c) propósito de imponer una solución determinada.
11
8. Esta actitud de un Estado, o de varios de ellos conjuntamente, es ilegítima por cuanto viola
la soberanía del Estado intervenido, desconoce la igualdad jurídica de los miembros de la
comunidad internacional y niega el derecho de autodeterminación de los pueblos para darse la
organización política, jurídica, económica y social que ellos deseen.
9. El hecho de que la intervención sea realizada unipersonalmente o por acción colectiva no
prejuzga sobre la ilegitimidad de aquella o la legitimidad de esta última. En efecto, es la
inexistencia o la existencia de un fundamento jurídico en la acción personal o colectiva lo que
puede servir para tenerla por ilegítima o por legítima.
10. Así se desprende del examen de los artículos 15 y 19 de la Carta de Bogotá. El primero
de estos condena toda forma de intervención, sin hacer diferencia entre la unipersonal o la
colectiva. El texto dice como sigue: "Ningún Estado o grupo de Estados tiene derecho a intervenir,
directa o indirectamente, y sea cualquiera el motivo, en los asuntos internos o externos de cualquier
otro. El principio anterior excluye no solamente la fuerza armada sino también cualquiera otra
forma de ingerencia o de tendencia atentatoria de la personalidad del Estado de los elementos
políticos, económicos y culturales que la constituyen".
11. El artículo 19 dice: "Las medidas que de acuerdo con los tratados vigentes se adopten
para el mantenimiento de la paz y seguridad no constituyen violación de los principios enunciados
en los artículos 15 y 17” (no intervención).
12. Como puede verse, la Carta considera que no hay intervención cuando la acción tiene
fundamento jurídico en los tratados vigentes adoptados para el mantenimiento de la paz y de la
seguridad de los Estados. O sea, en estos casos, como en cualquier otro que tenga fundamento en
tratados o convenios no hay intervención delito porque no hay desconocimiento de la soberanía del
Estado que aparece como intervenido; y porque el actor, o actores, no procede arbitrariamente
atribuyéndose derechos para imponer soluciones nacidas de su exclusiva voluntad, sino que actúa
en cumplimiento de compromisos vigentes libremente pactados y correctamente aplicados.
13. De lo anteriormente expuesto puede llegarse, a mi entender, a las siguientes conclusiones
en lo que se refiere a establecer diferencias o semejanzas entre intervención y acción colectiva.
1°) Si la expresión "acción colectiva" corresponde a una acción con fundamento jurídico
derivado de tratados o convenios vigentes, libremente aceptados y correctamente
aplicados, esta "acción colectiva" no es ilícita y es, por lo tanto, diferente de la
intervención delito;
2°) Si la "acción colectiva" carece del fundamento jurídico ya indicado es tan ilegítima y
condenable como la intervención delictuosa.
3°) El hecho de que una intervención sea unipersonal no basta para tenerla por delictuosa, si
ella se ejercita en cumplimiento de obligaciones o compromisos interestatales vigentes,
libremente aceptados y correctamente aplicados;
4°) El hecho de que la intervención aparezca como "acción colectiva" no basta para que ella
pueda ser considerada o tenida por legítima si no está fundada en tratados o convenios
vigentes, libremente pactados y correctamente aplicados.
Rio de Janeiro, 23 de septiembre de 1965
(fdo) Luis David Cruz Ocampo
***
VOTO RAZONADO DEL DOCTOR MIGUEL ANGEL ESPECHE GIL
Estimo que para la correta adecuación del proyecto a la realidad nuestros días debe incluirse
una referencia explícita a la existencia la agresión subversiva comunista, en los términos en que fue
condenada por la IX Reunión de Consulta.
Dicha acción subversiva así como cualquier otra ingerencia totalitaria, ajenas a nuestra
concepción de vida, son atentatorias contra los principios básicos del sistema interamericano y
constituyen también intervención.
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Los principios de no intervención y acción colectiva del sistema interamericano deben ser
interpretados y aplicados teniendo en cuenta esa realidad.
Con esos presupuestos, el ejercicio de la acción colectiva, debe ser regulado para que
constituya efectivamente la manifestación jurídica defensiva de la comunidad.
Rio de Janeiro, 23 de septiembre de 1965
(fdo) Miguel Angel Espeche Gil
biblioteca/pesquisa/democracia
intervención – acción colectiva – votos razonados – sept 1965
mari – 27/10/2010