XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008 TEMA 2: La función distributiva del presupuesto público de Argentina Visión desde el Gasto Público. DAMIÁN BONARI Director de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía de la Nación Eduardo Delle Ville: Muy bien, Alberto, muchas gracias. Invito a los señores participantes a que escriban en los papeles que les hemos dado, las preguntas, las inquietudes que cada uno de ustedes tiene sobre esta disertación del Doctor Porto. Vamos a dejar el periodo de preguntas ese, para el final. Tengo el gusto ahora de presentar a Damián Bonari. Damián es Director de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía de la Nación. Es Licenciado en Economía de la Universidad Nacional de Buenos Aires y es Master en Economía y Políticas Publicas de la Universidad Di Tella. Es docente de Economía del Sector Público y Política Económica. Es autor de diversas publicaciones sobre Caracterización y Análisis del Gasto Público, Protección Social, Evaluación de Programas Sociales, Incidencia Distributiva de las Políticas Públicas y Gasto Público dirigido a la Niñez. A su vez ha sido conferencista en diversos seminarios y reuniones profesionales nacionales e internacionales. Finalmente en el año 2003 obtuvo el Premio Fulvio Salvador Pagani de la Fundación Arcor por el libro “El Gasto Público Social en la Argentina: Diagnóstico y Perspectivas”. Damián, la palabra. Damián Bonari: Como es habitual primero quiero expresar mi agradecimiento por la invitación a la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP), gracias Eduardo y al resto de los colegas. Compartir una exposición con el Doctor Alberto Porto (de quien he sido alumno) y el Doctor Juan Carlos Gómez Sabaini es, obviamente, para mí un orgullo y un honor, como también lo es poder compartir con ustedes estas reflexiones sobre el tema referente a la función distributiva del presupuesto público en la Argentina, desde la visión del Gasto Público. Sólo para recordar, quiero mencionar que estoy a cargo de una oficina, dependiente de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía, que desde hace muchos años trabaja en la evaluación del impacto distributivo de la política fiscal. A su vez en la preparación de esta presentación colaboró conmigo Luis Casanova, que es integrante de la Dirección. La presentación está estructurada en tres partes. La primera de ellas presenta un marco conceptual de análisis, delimitando el tema a la intervención del Estado con fines distributivos, y dentro de este tópico, obviamente, voy a presentar un marco conceptual para el análisis del Gasto Público. Esto va a ser mucho menos que la clase magistral que nos dio en pocos minutos el Doctor Porto. XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008 Luego, presentaré una caracterización de la Argentina en estos temas, tanto en el aspecto distributivo, sobre la base de los datos de la distribución del ingreso, como en la evolución y estructura del Gasto Público Social. Mi idea es arribar a una cuantificación del impacto distributivo de este gasto. Por último, compartiré con ustedes una serie de reflexiones. Entonces, para avanzar vamos directamente al primer punto, el marco de análisis. Déjenme simplemente recordar que el Doctor Porto hizo una mención muy en detalle de todo esto, indicando que existen razones en la teoría que justifican la intervención del Estado en la economía. Éstas esencialmente tienen que ver con cuestiones asignativas, en particular todo lo que hace a la corrección de las fallas del mercado. Dentro de esto, sintéticamente, menciono: competencia imperfecta, mercados incompletos, información imperfecta, externalidades, etc. Por otra parte, también hay, naturalmente, consideraciones de equidad o justicia social. A su vez, en teoría, el objetivo del Estado es maximizar el bienestar social. Este se revela (la función de bienestar social), en países democráticos, en el momento de elegir; y es el gobierno, a través del Estado, el que debe maximizar este bienestar. Esto lo voy a pasar rápido ya que anteriormente hubo mucho más detalle, también está relacionado con la multiplicidad de objetivos que, como también se describió, Musgrave agrupa en: ajustes en la asignación de recursos, todo lo que hace a la rama de servicios, ajustes en la distribución de ingreso y la riqueza, lo que es la rama de la distribución, y obviamente, lo que hace a la rama de estabilización económica. Entonces, ya adentrándonos en las cuestiones referidas a las concepciones de equidad, donde trataremos los aspectos de igualdad de resultados, relacionado principalmente con la igualdad de ingresos, y la igualdad de oportunidades. Sobre esto volveré más adelante. Además, también repasaremos los conceptos, comentados previamente por el Doctor Porto, de equidad vertical y equidad horizontal. En cuanto al concepto descriptivo, en la consideración de la desigualdad, se estudian la distribución personal, la distribución funcional y la distribución regional. A mi me va a tocar, esencialmente, hablar de la distribución personal. Sabemos que la intervención del Estado en la economía en términos de equidad se puede hacer a través, esencialmente, de estas herramientas. La primera de ellas es la política fiscal, la segunda la política monetaria y luego la política regulatoria. En cuanto a la política fiscal, esencialmente, está el pilar en lo que hace a la recaudación y, por otro lado, al Gasto Público. Como se mencionó anteriormente, en la definición de la política fiscal están interactuando constantemente los tres niveles de gobierno. Luego tenemos la política monetaria, que corresponde sobre todo obviamente, al gobierno nacional, mientras que en la política regulatoria vuelven a estar presentes los tres niveles de gobierno. XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008 Estos tres ejes, estas tres herramientas influyen en términos de equidad en lo que hace el Estado a través de la economía. Como sabemos en esta presentación voy analizar cuál es el impacto distributivo del Gasto Público. Entonces, surge la pregunta ¿Qué instrumentos tenemos para mejorar la distribución del ingreso desde el Gasto Público? Sabemos que el Gasto Público Social constituye uno de los mecanismos con mayor incidencia en el bienestar de las personas, y unos instrumentos más explícitos para mejorar la distribución del ingreso. Esto es lo que voy a intentar demostrar luego con los resultados. No obstante, aunque si bien con menor participación dentro del Gasto Público Total, también los subsidios a los servicios públicos, en particular todo lo que hace a las transferencias en los servicios económicos, también constituyen mecanismos de redistribución. Luego avanzaré sobre este tema. Entonces, más explícitamente cuando nos referimos al Gasto Público Social, a modo de definición, sabemos que está pensado para mejorar las condiciones de vida de la población, promover su bienestar colectivo, promover la distribución del ingreso, la formación de capital humano y la protección de los grupos más desfavorecidos. Todo eso se hace a través de lo que conocemos como, utilizando esencialmente la clasificación funcional, el Gasto Público destinado a la educación, a la salud, a la vivienda, al agua potable, todo eso es parte de lo que se denomina como sectores sociales. Pero también están los seguros sociales y todo lo que hace a la presencia de obras sociales, PAMI, la previsión social, las asignaciones familiares y el seguro de desempleo. Siempre suelo usar esta filmina, en realidad para mí una configuración de análisis del gasto público social, al menos nosotros quisiéramos tener todo este cuadro que voy a detallar en este momento sobre el tablero. Entendemos que más allá de la importancia que uno le pueda dar al Gasto Público Social desde el punto de vista político, económico y social, naturalmente, lo que siempre habría que tener bien claro ante todo es cuál es su nivel, evolución y características. Algo mencionó el Doctor Porto al respecto. Lo presentado en esta diapositiva parece quizás muy elemental, pero pensar que uno tiene todo esta información no es tan fácil, sobre todo en un país federal donde tenemos un productor de información como es el Gobierno Nacional, pero tenemos otros 24 productores de información también esenciales que son las provincias y tenemos más de dos mil municipios que también producen información. Y como explicaba el Doctor Porto anteriormente, en un país federal en el que hay tres niveles de gobierno toda esta relación fiscal es compleja. Entonces, el primer paso que consiste en analizar el nivel, evolución, y la caracterización de todo el Gasto Público es un trabajo bastante complejo, y esto lo llevamos adelante desde la Dirección. XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008 Después, si uno cuenta con toda esa información, sigue el análisis del Gasto al menos en estos dos pilares que siempre se ponen en teoría, como la “equidad”, que es lo que vamos a hablar ahora, y también la “eficiencia”. Dentro de este aspecto es más débil la presencia de los estudios en cuanto a eficiencia o productividad del Gasto Público. Detrás de todo esto, en realidad la discusión siempre yace en, cuando pensamos en Gasto Público y sobre todo en Gasto Público Social, en que cada vez que uno diseña un programa o una política, tiene que tomar algunas decisiones básicas, pero complejas. La primera de ellas es como provee el Gasto Público Social, y ahí tenemos la disyuntiva de si lo hacemos en forma monetaria o si lo hacemos en especie; luego, como decía también el Doctor Porto, el dilema entre si focalizamos o universalizamos; y finalmente la alternativa entre si descentralizamos o centralizamos. No obstante, si fuésemos solamente los que trabajamos en el Estado los que podemos ver todo esto, sería quizás un poco más simple el proceso, pero esto no es así. Adicionalmente existen muchos grupos de interés, y también la sociedad civil que pueden, en algún punto, incidir en la configuración de algunas de las políticas, en particular algunas de las sociales. Por último, como suplemento, hay siempre presente un trabajo de evaluación tanto ex ante, durante y ex post. Entonces, para entrar en el segundo punto e intentar caracterizar esto que mostré rápidamente en términos teóricos, déjenme recordarles qué es lo que ha pasado en términos de distribución personal del ingreso en la Argentina en los últimos años. Como se muestra ahí en el gráfico, elaborado sobre el coeficiente de Gini en cuanto al ingreso per cápita familiar, en una serie que va desde el 92 hasta la actualidad, observamos como ha aumentado la desigualdad en forma importante en la Argentina durante toda la década pasada hasta quizás lo peor de la crisis allá por el 2003. Partíamos de un valor del coeficiente de Gini de 0,45 y llegamos a uno de 0,53. En este periodo aumenta más de ocho puntos el coeficiente de Gini. Luego a partir de 2003, el peor momento de la Argentina en su historia términos distributivos, comienza a revertirse la tendencia alcanzando el coeficiente de Gini en la última medición el valor de 0,48. Esto también se verifica en otro tipo de indicador. En el típico ratio del decil 10 sobre decil 1 pasa lo mismo. Eso está todo publicado, así que lo pueden ver en la página del INDEC. ¿Qué le pasa a la Argentina en comparación con el resto de los países de la región? Si uno ve los datos de largo plazo, comparados no solamente con la región sino con el resto del mundo, lo que se observa es que la Argentina, evidentemente se ha latinoamericanizado en los últimos años. Probablemente es el país que más ha empeorado sus indicadores de tipo distributivo, en particular lo que hace al coeficiente de Gini. Fíjense a principios de los noventa nosotros somos, dentro de la región, uno de los países con la mejor distribución del ingreso. De hecho fíjense que la Argentina a principios de los noventa en el ranking es el número 3 de la región, ordenado en forma descendente. Siempre Uruguay es el mejor, está en el número 1 y luego Brasil está en el peor. Ahora si uno ve lo que pasó en el tiempo el Gini aumentó en 7,7 puntos, y es el mayor aumento en toda la región. Obviamente esto puede estar sesgado porque el número se obtiene justo a principios de los 2000, que, como comentaba recién, después XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008 registra una reversión importante. Pero tomé esos datos porque necesitaba un periodo comparable. Entonces tenemos eso en cuanto a lo que vemos en términos distributivos. Ahora la otra pata de este análisis es lo que tiene que ver con lo acontecido con el Gasto Público, y en particular al Gasto Público Social. Las cifras que observamos en las barras amarillas del gráfico es la evolución del Gasto Público Social Consolidado en los tres niveles de gobierno, y están expresadas en millones de pesos corrientes. Luego, en la línea roja encontramos el Gasto Público Social Consolidado en términos del Producto Bruto Interno. Ahí lo que vemos es que entre 2000 y 2001 el gasto ha registrado caídas; en 2002 el Gasto Público Social Consolidado comienza a recuperarse, registrando a partir de 2003 tasas de crecimiento que superan los dos dígitos. De hecho si vemos entre 2002 y 2007 el gasto aumentó más de 215 por ciento, pasando de alrededor de los 62 mil millones allá por el 2003 a 187 mil millones de pesos en 2007 (en base a estimaciones todavía provisorias). En términos del producto, naturalmente y como es habitual en este tipo de crisis, desciende el Gasto Público Total, así como también el Gasto Social, aunque menos que el resto del Gasto Público. Luego comienza a recuperarse fuertemente llegando a la última parte de los datos a 23 puntos del producto. Ahora bien, ¿Qué representa este Gasto Social dentro del total del Gasto Público? Ahí lo que observamos es que siempre ronda los 60 puntos, un punto más, un punto menos, y naturalmente, a lo largo de esta serie corta entre 2000 y 2007 se dan algunos trade-off. Vemos que es el mayor componente y que su participación dentro del Gasto Público Total aumenta durante la crisis. Este es un trade-off con respecto a los servicios de la deuda (momento en el que el país dejó de pagar buena parte de éstos). Luego cae en 2005 y vuelve a aumentar fuertemente en el 2007, sobre todo por lo que acontece con el gasto en Previsión Social que mueve mucho el Gasto Público Social. Hay también, evidentemente, un aumento importante del Gasto Público en Servicios Económicos. Se observa que en la primera parte de la serie el Gasto Público en Servicios Económicos rondaba los cinco puntos porcentuales mientras que en la última parte de la serie representa doce puntos del total del Gasto Público. Más en detalle, podemos observar todas las funciones que hay dentro de esos aproximadamente sesenta puntos de Gasto Público Social. Como se muestra en los grandes números en la distribución porcentual, ahí tenemos que tanto Salud, Previsión Social, y Educación y Cultura, en todo el periodo son las que se llevan buena parte de este Gasto Público. En particular Previsión Social al principio de la serie representaba 37 puntos del gasto, luego fue bajando esa participación y al final se recupera con todos los planes nuevos a partir del 2007. Educación y Cultura y Salud siempre rondan por encima de los veinte puntos, o sea entre estos tres mueven gran parte del gasto público. Pero también hay que destacar la participación de Trabajo en el periodo 2002/2005, producto de la implementación del Plan Jefes, entre otros programas. La participación de Promoción y Asistencia Social, que al principio era 4 puntos y después va subiendo a lo largo de toda la serie llegando a 7,44 en el 2007, y eso son los planes implementados desde el Ministerio de Desarrollo Social esencialmente. XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008 Por su parte, la participación de Vivienda y Urbanismo fue sujeto a ajuste al principio de la década, también consecuencia de la crisis, y luego empezó a recuperar terreno llegando a 5 puntos vía los Planes Federales de Vivienda, etc. al final de la serie. Como también comentaba el Doctor Porto, detrás de todo esto hay quizás una característica clave en la Argentina, y es que tenemos una importante superposición de responsabilidades en la asignación del Gasto Público. Ahí puse un gráfico donde muestro esencialmente algunas de las funciones y dividido en cuatro conceptos: planificación y coordinación, provisión, regulación y financiamiento. Y prefiero no entrar en detalle ahora. Lo dejo en la presentación igual, pero observamos que hay muchas cruces y quizás debería haber menos. Probablemente sobre esto podamos hablar luego. El Gasto Social es un gasto que está ejecutado, financiado, regulado, provisto por los tres niveles de gobierno muchas veces al mismo tiempo y eso requiere coordinación. Esto último lo vemos justamente, por nivel de gobierno, en grandes números, en la torta que está ahí a la izquierda. Se sabe que el Gasto Público Social ejecutado en el nivel de gobierno nacional ronda los 50 puntos, 49,76 en el último dato que contamos de 2007. Los gobiernos provinciales un poco por encima de los 40 puntos y le corresponde a los gobiernos municipales alrededor de 8 puntos. No obstante, existen diferencias en la estructura por función del Gasto Público Social Consolidado, y esto se deriva de las diferentes responsabilidades que mostraba en la filmina anterior. Si vemos ahí, Educación y Cultura está sobre todo su ejecución en manos de los gobiernos provinciales. En Salud es un poco más parejo sobre todo por la presencia de los seguros sociales en la Nación; pero también está toda la provisión de servicios de salud en las provincias. En Promoción y Asistencia Social hay una importante participación del sector público provincial. Y, en la parte del gasto público en Previsión Social sobre todo el que ejecuta el gasto es el gobierno nacional. En grandes rasgos lo que uno observa en esta distribución de porcentajes es que las provincias tienen en su responsabilidad buena parte de lo que hace a la inversión en capital humano, con todo lo que eso implica en términos de futuro y desarrollo. Una vez que hemos visto cómo ha evolucionado y cómo se ha caracterizado este Gasto Social en los últimos tiempos déjenme contarles cuál es el instrumento que usamos para efectivamente analizar el impacto distributivo de este gasto público. Sobre esto, algo también avanzó el Doctor Porto. Esencialmente, lo que usamos es un análisis de incidencia. Ésta es una herramienta útil, que obviamente tiene sus limitaciones, y requiere trabajar en cuestiones de tipo micro con lo cual hay que embarrarse mucho con los datos. Esta metodología consiste fundamentalmente en asignar el gasto de un determinado programa por niveles de bienestar, en función de la distribución de los individuos que reciben sus beneficios. De este modo, la progresividad de la política depende de dos XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008 cosas: la primera de ellas es cómo usa cada uno de los estratos sociales los servicios financiados por el Estado, esto es cómo se comportan los hogares o las personas, y por otro lado, es cuál es la distribución que hace el Estado de ese gasto público, que es el comportamiento del Estado. Hay que unir las dos cosas para hacer este análisis. Lo que nos dice esta técnica es que a través de esto nosotros contamos con la posibilidad de hacer un monitoreo de tipo ex-post del impacto del Gasto Público Social en la distribución de bienestar en la población. Esto nos lleva a dos posibilidades de evaluación, la primera de ellas la evaluación de los efectos de una política social existente, pero también podemos evaluar los efectos de un cambio en una política social existente. En esta línea, paso muy rápidamente, la Dirección ha hecho varios trabajos, que tienen allí en la filmina. Hicimos un trabajo de impacto del Gasto Público Social en el 94 otro en el 99. En este último, que publicamos en el 2002, pudimos trabajar sobre la base de la anterior encuesta de gasto de los hogares con el subsidio neto tanto en Gasto Público Social, como la parte impuestos, o sea pudimos sacar el Gini efectivo y no usar supuestos de tributación. También hemos trabajado en el 2004 en un análisis acerca de los beneficiarios del Gasto Público Social. Como decía el Doctor Porto, acá no es que hemos inventado nada en si mismo, sino que esto viene de larga data. El nombraba el primer trabajo allá por el 63 del doctor Herschel, pero también ha habido otros, creo que todos son interesantes y todos van aportando cosas en cuestiones de tipo metodológicas, así que bueno, ahí tienen una lista, no exhaustiva, pero creo que es fundamental para los que quieran trabajar sobre estos temas. Muy bien, ¿cuáles son los principales resultados que hemos obtenido por lo menos hasta el trabajo último que hizo la oficina? Esencialmente, lo que veíamos es que el Gasto Social Consolidado es pro-pobre. Entre el 86 y el 90 encontramos una disminución de la concentración en los estratos más pobres por caída del gasto más redistributivo, la caída en términos relativos de la educación básica, salud y promoción social). Entre el 91 y el 2000 hubo un aumento de la concentración en los estratos de menores ingresos por incremento del gasto en educación y salud. En lo que respecta a la carga impositiva, se verificaba hasta principios de la década que la misma era ligeramente regresiva, pero había un aumento leve de la concentración en los estratos más ricos por mayor recaudación de impuestos a las ganancias. Después seguramente Gómez Sabaini hablará de cómo fue cambiando esto en el tiempo. Entonces, de lo que por lo menos podíamos estar seguros, que de esta parte, de esta herramienta que cuenta el Estado, sólo de esta herramienta, el resultado neto del proceso de gasto e impuestos es de tipo progresivo. XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008 Esto también se puede reflejar no solamente en lo que pasa, lo que ha pasado en la Argentina, sino también en la evidencia internacional. Tomando una fuente clásica en estas cosas, como es la CEPAL, ahí lo que vemos en este gráfico es en el eje de ordenadas el impacto distributivo en salud y en el eje de abscisas el impacto distributivo en educación. Naturalmente, ahí Argentina, si alcanzan a verlo, está ahí en el punto inferior izquierdo del cuadrante que acabo de marcar. Vemos que hay una serie de países que tienen políticas que tienen mayor impacto distributivo. La que mejor políticas tiene de impacto distributivo es Costa Rica. Chile tiene también mejores políticas sobre todo en educación y también en salud, también Uruguay y Colombia. Brasil, por ejemplo tiene políticas en educación con menos impacto distributivo que nosotros pero mayor en términos de salud, etc., etc. Pero está claro que en todos estos países el Gasto Público Social aumenta el bienestar de la población, y desde un punto de vista analítico es progresivo. Entonces, en el último análisis que hicimos allá por el 2004, también usamos la metodología que les comentaba anteriormente, en realidad, ahí teníamos un problema porque la última encuesta que se podía usar era la de Condiciones de Vida 2001 que había publicado el SIEMPRO. No teníamos una encuesta más actual como esa, entonces hicimos un trabajo de micro simulaciones hacia el 2003. En realidad esto obviamente debilita la calidad de la información, pero de alguna forma queríamos tener presente que había pasado pre-crisis y post-crisis. Trabajamos sobre el gasto en todas las áreas que antes les comenté. La única que no trabajamos es Previsión Social, y eso es habitual en los trabajos de incidencia sobre todo porque la Previsión Social no tiene, al menos generalmente, efectos de tipo redistributivo porque está asociada a la vida de cada uno y obviamente el importante peso de la Previsión Social sesgaría mucho los resultados. A continuación les expongo las etapas básicas que uno lleva adelante en un trabajo de este tipo. Lo primero que tenemos que hacer es ordenar a los individuos por algún indicador de bienestar, por ej. el ingreso per cápita familiar, o cual fuera, ingreso equivalente. Luego tenemos que estimar quiénes son los beneficiarios de cada uno de los programas, para eso hay que meterse de lleno en esas encuestas, chequear las preguntas, ver quién usa, quien no usa el Gasto Público, quién se beneficia del Gasto Público. Por último, tenemos que distribuir el costo del programa de acuerdo con la distribución de los beneficiarios obtenida en el punto anterior. Como les decía, y yo creo que esto siempre es importante, hay que tener en cuenta que estas metodologías también tienen sus limitaciones. Fundamentalmente son estas cinco, por lo que hay que tener cautela al momento de analizar los resultados. El primero de ellos es que trabaja solamente sobre efectos de primer orden y no sobre los de segundo orden, es decir, no ve las externalidades que hay detrás de todo esto. El valor del servicio prestado para individuos coincide con el costo de provisión del mismo, tomamos el gasto y le ponemos el gasto, suponiendo que él piensa que es todo eso. Trabajamos sobre promedios (como siempre saben los sesgos que traen los promedios), y no sobre el beneficio marginal. Luego, no consideramos posibilidades de filtraciones en la provisión del gasto. Por último, también se comentó anteriormente, se ignora la XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008 calidad del producto y servicio consumido. Entonces, simplemente hay que tener cautela al momento de utilizar estos datos. La forma clásica de ver los resultados de un análisis de incidencia tiene que ver, fundamentalmente, con dos conceptos pensados en términos absolutos: asignación del Gasto Público, esto es, si el gasto es pro-pobre o pro-rico, y pensarlos en términos relativos con respecto a la distribución del ingreso: el gasto puede ser regresivo o progresivo. Se parte, naturalmente, de una clásica curva de Lorenz, no sé si se ve bien, pero es la que es de color rojo entre progresivo y regresivo, lo mismo se observa en el otro gráfico. La curva de Lorenz es obviamente la de distribución del ingreso; las otras curvas son las curvas de distribución de Gasto Público. Si está por encima de la curva de Lorenz el gasto es de tipo progresivo; si está por debajo de la curva de Lorenz es de tipo regresivo. En el otro caso, ambas curvas, ahí se muestra, están por encima de la curva de Lorenz. Ahora, si está entre la curva de Lorenz y la de perfecta igualdad el gasto es de tipo pro-rico, es decir, en forma absoluta va a los quintiles o a los más ricos de la población, y si está por encima de la curva de perfecta igualdad es el gasto es propobre. Entonces estos son los conceptos que vamos a utilizar ahora para determinar los resultados. En grandes números, o por lo menos en estas curvas, el impacto agregado del Gasto Público Social, que hemos observado en el último análisis que elaboramos, dice que el Gasto Público Social de Argentina es esencialmente pro-pobre, pero que hay alguna diferencia entre el Gasto Público en Sectores Sociales, donde encontramos el gasto en educación, salud, que es efectivamente pro-pobre, y el Gasto Público en Seguros Sociales que es de tipo pro-rico. Ahí se puede ver en las curvas. Visto más en detalle, y utilizando los clásicos índices para medir todo esto, lo que observamos es que el Gasto Público Social es progresivo y por ende reduce la desigualdad del ingreso. Ahora, ¿Qué magnitud tiene este impacto igualador? Como pueden ver ahí en el gráfico de abajo, en el primero de ellos se usa el índice de concentración, el segundo es el índice de progresividad, también conocido por su creador el índice Kakwani, luego se hace una comparación del gasto en porcentaje del ingreso disponible y se mide el impacto distributivo. Partimos de un índice de Gini, que está en la primera columna, de 54,0. El impacto distributivo de todas estas políticas, las de de todo el Gasto Público Social, hacen que el Gini pueda bajar 9,2 puntos, es decir, pasa de 54,0 a aproximadamente 45,0. Ahora bien, hay diferencias entre el impacto del Gasto Público en Sectores Sociales que lo hace bajar 7,9 puntos, con respecto a lo que hace el Gasto Público en Seguros Sociales que hace bajar el Gini en 1,3. XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008 Si analizamos más en detalle aún, es posible ver el gasto en términos de todas las funciones. Ahí observamos que naturalmente hay algunos gastos que tienen impacto distributivo mayor, esencialmente todo lo que hace a la educación elemental, también lo que hace a la atención pública de la salud, la promoción y asistencia pública, y naturalmente el programa Jefes y Jefas de Hogar. Ahí está, en la última columna, la contribución a ese impacto distributivo del Gasto Social asociado a educación elemental (1,4), atención pública de la salud (1,6), asistencia social (1,3) y Plan Jefes (1,3). Como verán hay distintos resultados para cada una de las funciones, más adelante si quieren podemos ver esto en detalle. Esto, simplemente para terminar de mostrarlo en forma gráfica. Del lado de la izquierda está el índice de concentración, después están puestos todos los gastos que son propobres. Fíjense ahí las diferencias de esas barras, el más pro-pobre de todos los gastos públicos es el programa Jefes (basado en información del año 2003). Luego, le siguen el resto de programas de empleo, el seguro de desempleo, etc. Por otra parte, del otro lado del gráfico se presenta la contribución al impacto distributivo. Los que más contribuyen, una vez más, es el Programa Jefes, es el que tiene más alto índice de impacto distributivo en conjunto con atención pública, educación elemental, etc. Ahora bien, ¿Qué pasa si vemos esto en términos de una clasificación de gasto por nivel de gobierno? Ahí lo que muestro es una comparación entre las últimas dos encuestas disponibles a ese momento, es decir, la encuesta de condiciones de vida y la encuesta de desarrollo social, del 97 y 2001, respectivamente. Como vimos el gasto en educación como un todo, es esencialmente pro-pobre, pero entre un punto y el otro se convirtió en un poco menos pro-pobre. En particular con respecto a cada una de las funciones, la educación elemental, que como dijimos es pro-pobre, también disminuyó su grado de pro-pobre. Por su parte, educación media aumentó su grado de pro-pobre entre estos dos puntos y la educación terciaria y universitaria, que presenta un carácter pro-rico, aún se convirtió en un poco más pro-rico. Lo mismo pudimos analizar para el sector salud. Esencialmente el sector salud es casi de tipo proporcional y es un poco más proporcional entre esos dos puntos de la serie. Como dijimos antes el gasto en atención pública es pro-pobre. Si lo queremos ver en grado de focalización, más pro-pobre es en los municipios, en las provincias un poco menos y en la nación es menos pro-pobre. Obviamente, esto depende del tipo de responsabilidades que tiene cada nivel de gobierno. El gasto en obras sociales es de tipo pro-rico. El gasto en el PAMI también es de tipo pro-rico y se convirtió en más pro-rico. Obviamente lo de rico y pobre es en términos relativos. Es decir, no es que hay ricos y pobres, lo pensamos de otra forma, esto es en términos relativos en lo que hace a toda la distribución del ingreso. Entonces, como no contamos con una encuesta actualizada que nos permita realizar un trabajo de incidencia en términos de gasto e impuestos, mientras tanto, lo que hicimos fue simular qué pudo haber pasado con el impacto distributivo del Gasto Público Social en los últimos años. XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008 De esta forma estamos dejando de lado los cambios en la distribución del ingreso, o sea el Gini pre-gasto, así como el diseño de implementación de políticas, es decir no consideramos si las mismas variaron en términos de focalización, cobertura, etc. De modo tal que el presente análisis no debe ser considerado como un diagnóstico definitivo, sino tan solo una reflexión de posibles signos que pudo haber tenido las políticas publicas en términos de impacto en los últimos años. Ahí lo que hicimos es una agrupación muy simple, en término de efecto distributivo, sobre la base de los índices de concentración. Hicimos cuatro cortes, determinamos cuáles políticas tenían efecto distributivo muy alto, con los que tengan el índice de concentración menor a -28,4, no voy a entrar en detalles. Ahí teníamos al Plan Jefes, a los programas de empleo y seguro de desempleo, pensiones no contributivas, etc. Otro conjunto corresponde a los programas que tenían efecto distributivo alto; aquí tenemos atención pública de la salud, vivienda y urbanismo, etc. Luego tenemos dos grupos más para los programas con impacto distributivo moderado y bajo. Primero entonces vemos que pasó con el gasto en si mismo. El gasto asociado a estos programas de mayor impacto distributivo, tanto muy alto como alto, fue el que más aumentó, en esta serie 2000 a 2007. Aumentó un 162 por ciento, 46 mil millones entre 2003 y 2007. El gasto asociado a programas de bajo impacto distributivo, aumenta un 31 por ciento y un 32 por ciento, o sea mucho menos, en 2006 y 2007 respectivamente. El gasto en Previsión Social registra aumentos del 28 por ciento, 50 por ciento, en 2006 y 2007 respectivamente. Aumentó mucho el gasto en Previsión Social sobre todo en el último año. Entonces, eso fue lo que pasó con el gasto. Ahora ¿que pasó con el impacto distributivo? Este gasto asociado a aquellos programas que tienen un mayor impacto distributivo aumenta su participación en 2002 y se mantiene elevada en todo el periodo entre 2003 y 2006. El gasto asignado a la función de Previsión Social disminuye su participación entre 2000 y 2006 y se recupera fuertemente en 2007. Esto, como todos conocen, es parte del programa de Inclusión Previsional. Si lo vemos esto también clasificado en niveles de gobierno observamos que los gobiernos provinciales ejecutaron en 2007 el 64 por ciento y el 72 por ciento del Gasto Público Social Consolidado con muy alto y alto impacto distributivo, respectivamente. Entonces, nuevamente ahí tenemos que ver lo que hace a esta diferencia entre los niveles de gobierno y su responsabilidad con respecto al impacto distributivo. Ahí vemos los valores, lo que estamos observando es que gran parte del presupuesto con potencial redistributivo está en manos de los gobiernos provinciales, esto es explicado por el peso de sus presupuestos en educación y en salud y vivienda. Luego, el índice de impacto distributivo del presupuesto. Esto se define con una fórmula de Reynolds - Smolensky, que esta ahí, no voy a entrar en ese detalle. Ahí lo que vemos es, si consideramos que quedó igual el índice de Kakwani de concentración del gasto, vemos que aparentemente el Gasto Público Social tuvo que haber aumentado su impacto distributivo sobre todo en los últimos años. XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008 Hay un trabajo que hicieron Gasparini y Cruces en el CEDLAS que tratan algunas de estas cuestiones presentadas de manera similar. Utilizando esos nuevos índices para coeficiente de Gini y de Kakwani que ellos obtuvieron, es posible argumentar que efectivamente el Gasto Público Social tuvo que haber aumentado el impacto distributivo en los últimos años, lo que es explicado por este aumento del Gasto Público Social con respecto al ingreso disponible. Muy bien, entonces ya para terminar déjenme compartir con ustedes algunas reflexiones. La primera de ellas, y quizás a modo de resumen, como hemos visto, el presupuesto de gastos cuenta con un poderoso instrumento redistributivo que es el Gasto Público Social. Hemos visto con algún tipo de evidencia, que, aparentemente, ha aumentado el impacto distributivo en los últimos años. No obstante hay que tener cuidado con estas reflexiones, estamos dejando fuera de análisis cosas muy básicas como ser cómo ha evolucionado la distribución del ingreso, factores que operan las decisiones de uso de los bienes y servicios provistos por el Estado, así como los cambios en las políticas sociales. Todos estos factores deben ser considerados con algún tipo de cautela. No obstante, ¿qué es lo que pensamos con respecto a algunos trabajos que habría que hacer en el futuro, en particular en los trabajos de incidencia distributiva? En primer lugar considero que es necesario tener presente que todo el gasto impacta en la distribución del ingreso. Entonces, en los próximos trabajos, y está dentro de nuestras próximas actividades, hay que contemplar el gasto en la finalidad servicios económicos. Allí encontramos los nuevos mecanismos de subsidios a los usuarios de servicios públicos y los subsidios a las empresas de servicios públicos. Los mismos representan un mecanismo para ampliar la cobertura y garantizar que las personas de menores recursos puedan hacer uso de los servicios, entonces también tiene un impacto distributivo. Se puede avanzar un poco más sobre eso. El segundo punto, y también apoyando lo que decía el Doctor Porto, creo que hay que seguir trabajando con el tema de los distintos niveles de gobierno, en particular los gobiernos subnacionales que registran grandes disparidades. Encontramos en el país provincias de muy buenos indicadores y provincias de no tan buenos indicadores. Esto ameritaría repensar todo el país en forma de sus organizaciones fiscales y federales, no solamente la base de la coparticipación, sino también a los mecanismos de las transferencias que hace el gobierno nacional. También hay que pensar en forma mucho más detallada lo que es la distribución geográfica del gasto público que ejecuta directamente el gobierno nacional. Los tres mecanismos al mismo tiempo hacen a todo el Gasto Público Consolidado, y los tres están jugando en aspectos distributivos. Tomando esos dos puntos, creo que hay que hacer un análisis de tipo integral, Gasto no Social, mirar las cuestiones fiscales, y trabajar la heterogeneidad de todo este tipo de cuestiones. No quería dejar pasar el tema de qué podríamos estar simulando en términos de subsidios a los servicios públicos y bienes privados. Tomando una base muy vieja que es la del 96/97, con lo cual es una Argentina completamente distinta, nos estaría dando, XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008 sobre la base de esos números, que estos mecanismos de subsidios podrían tener algún carácter de tipo pro-rico. No obstante, se comprobaría, por lo menos con aquellos datos asociados al gasto hoy en día, que son de tipo progresivo y tienen un impacto en el nivel de pobreza e indigencia por su defecto en el nivel de precios. Ya termino, también, y es esencial que este tipo de trabajos deban ser complementados obviamente con la otra cara de la cuestión fiscal, la parte del financiamiento sino queda un análisis parcial por más que contribuye, es lo que esperábamos hacer, es lo que hicimos en su momento. Y le dejo a Gómez Sabaíni hablar sobre estos puntos. Pero, volviendo con estas dos últimas filminas al inicio, creo que también amerita encarar algún tipo de investigación con respecto a la igualdad de oportunidades, no solamente ver los efectos ex-post de la política fiscal, sino también empezar a ver un poco las causas que podrían estar generando estas desigualdades. Finalmente, pensar que las políticas públicas siempre, volviendo también al principio, están pensadas, las que hacemos desde el punto de vista del gasto o del financiamiento, para entre otras cosas, mejorar la distribución, hacerla más equitativa, tanto del ingreso o la riqueza, generar algún tipo de igualdad de oportunidades, y todo eso contribuye a generar mayor cohesión social. Ahora, si la cohesión social se alcanza, estamos todos de acuerdo en el modelo, también obviamente podemos volver a trabajar sobre las políticas publicas y reasignar gasto e ingresos. Muchas gracias, ante cualquier duda ahí están los datos de contacto.