“LA EQUIDAD: FACTOR ESENCIAL DEL DESARROLLO

CONGRESO LATINOAMERICANO DE ESTUDIANTES DE INGENIERIA
QUÍMICA.
“LA EQUIDAD: FACTOR ESENCIAL DEL
DESARROLLO SOSTENIBLE”
23 de Julio de 2002
Conferencia del Sr. Sergio Molina S. Ex Ministro de Cooperación y Ex Ministro de MIDEPLAN.
1.
El concepto de desarrollo sostenible y los escenarios posibles
El concepto de desarrollo es complejo y a veces se ha incurrido en el error de asimilarlo al
crecimiento económico, que por sí sólo no explica el desarrollo de los países.
Aún a riesgo de limitar el sentido profundo del desarrollo se ha ido afianzando la expresión
de “ Desarrollo Sostenible”, que contiene cuatro aspectos esenciales: el crecimiento
económico, el desarrollo social, la protección del medio ambiente o sustentabilidad
ecológica y la gobernabilidad.
Se me ha pedido que trate el tema de la equidad y el desarrollo sostenible, sin embargo
quiero hacer presente que hay una estrecha relación entre los cuatro factores señalados y la
trasgresión a cualquiera de ellos influirá negativamente en el logro del desarrollo
sostenible. Es posible que en el corto plazo esto no sea muy visible y que se tienda a
privilegiar uno descuidando otro, pero en el largo plazo si no hay crecimiento económico
no habrá sustentación para lograr mayor equidad y si las desigualdades son persistentes la
intranquilidad social puede conspirar en contra del crecimiento. De la misma manera el
descuido ecológico limitará la sustentación del crecimiento futuro y tendrá efectos
negativos sobre la equidad intergeneracional. Por último, si la gobernabilidad se debilita o
se pierde, esto contagia las tres variables restantes.
Los cambios previsibles
Desde el punto de vista demográfico hay algunas proyecciones más o menos ciertas que
tendrán fuerte influencia sobre el tema que nos preocupa. Por ejemplo, los datos
demográficos (UN. Population Division 1999) nos señalan que para el año 2.050 se estima
que la población del mundo habrá crecido en un 50% y esto principalmente en los países en
desarrollo; que habrá un acelerado proceso de urbanización de esos países; que habrá un
aumento en la edad promedio; y que una proporción cada vez menor de la población
(población activa) deberá sustentar a la creciente población pasiva.
Desde el punto de vista social, si se mantiene la tendencia actual se podría reducir la
pobreza absoluta, pero las desigualdades serán crecientes; cada vez serán más visibles las
contradicciones entre la opulencia y la miseria, los incorporados en el sistema y los
excluidos, la seguridad de los protegidos y la incertidumbre de los desprotegidos, las
discriminaciones y la diferencia ambiental entre ricos y pobres.
Desde el punto de vista económico, científico y tecnológico, se sigue avanzando y esto abre
oportunidades. No obstante, existe el riesgo de que estos avances sean cada vez más
concentrados en los que pueden disfrutar de los cambios y aprovechar de los mercados
globalizados. Además, existe el riesgo de que la brecha informática puede ser mayor que la
económica y puede generar los analfabetos de la modernidad.
Desde el punto de vista de la transformación productiva originada en la tecnología, se ha
comprobado que es excluyente de mano de obra poco calificada y, si bien es cierto que la
nueva economía generará nuevos empleos, no se puede anticipar cual es el saldo neto de
estos dos factores y el tiempo que tomará capacitar los recursos humanos, especialmente los
que quedan desocupados, para que puedan acceder a los nuevos empleos. ¿Habrá una
mayor desocupación estructural? ¿Por cuánto tiempo? Son preguntas abiertas cuya solución
es significativa en términos de un desarrollo sostenible.
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No menos importantes son los cambios culturales originados en un mundo interconectado
de manera inmediata. Este cambio tiende a incorporar los hábitos y costumbre de los países
más desarrollados en el resto del mundo. Esto tiene importancia desde el punto de vista de
la sociedad que se va imponiendo y también por la pérdida de identidad y de las tradiciones
propias. ¿Es esto lo más conveniente desde el punto de vista de lograr un desarrollo
sostenible? ¿Es posible evitar este fenómeno de invasión y de patrones de consumo
incompatibles con las posibilidades de los países de menor desarrollo?
Desde el punto de vista del medio ambiente, es un hecho que existen regiones en estado
crítico en lo que se refiere al daño de los ecosistemas, la generación de desechos, la
insuficiencia de agua y la degradación de tierras contaminadas. Además, desde un punto de
vista más amplio, la “Convención sobre el Cambio Climático”, que tiende a estabilizar las
emisiones de gases de efecto invernadero, no se ha podido poner en práctica porque la
mayor parte de esas emisiones vienen de los países desarrollados y el Protocolo de Kyoto
no ha sido firmado por todos los comprometidos.
La pregunta es qué camino tomar frente a la amenaza más o menos cierta que afecta
seriamente la posibilidad de no lograr un desarrollo sostenible y de crear tensiones cada vez
más graves por las crecientes diferencias entre los países y al interior de ellos.
Los escenarios
Se podrían vislumbrar tres trayectorias. Una en la cual no se modifican las tendencias
actuales, que conduciría a una agudización de los conflictos y a un atrincheramiento de los
beneficiados con la modernidad para defenderse de la invasión de los excluidos. Esto
podría traducirse en gobiernos cada vez más elitistas y autoritarios. Otra, en que predomine
la voluntad y capacidad de los gobiernos para implementar políticas que conduzcan a un
desarrollo sostenible. Estas pueden ser explicitadas en el área productiva, social, educativacultural, etc. En todo caso significa estar dispuesto a corregir los vicios del mercado y a
actuar a través o al margen de él. Una tercera vía sería promover un cambio substancial en
el estilo de vida. Esto derivado de la convicción que de no mediar una transformación
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valórica cultural el mundo caminaría inevitablemente
a un conflicto que amenaza la
libertad y la convivencia pacífica.
Esta última opción implica un cambio de estilo de vida que sólo puede venir de una
transformación de las personas y de la sociedad surgida desde adentro, cuyo sustento está
en lo espiritual y en lo ético. Sería necesario mirar al mundo desde los valores interiores
para desprendernos de las esclavitudes exteriores. Esto significa valorar la cooperación por
sobre la competencia, la solidaridad por sobre el individualismo, la familia y la comunidad
como núcleos centrales de la sociedad, la austeridad que se opone al consumismo ilimitado
y ostentoso.
Siguiendo el escenario más realista me ubicaré en la segunda opción que corrige las
tendencias negativas, pero que no altera en lo substancial el sistema vigente.
2.
¿Qué se entiende por equidad social?
a) Equidad distributiva y de calidad de vida
Un primer aspecto a distinguir es el de equidad distributiva, que generalmente se ha
entendido como la comparación entre el ingreso autónomo que reciben las personas, esto es
el que obtienen como resultado de su trabajo o de su capital, clasificándose por deciles o
quintiles que son las formas más frecuentes de expresarlo.
Otra forma de comparación es utilizar el concepto del ingreso monetario que se forma
agregando al ingreso autónomo las transferencias que reciben las personas de tercero
(subsidios, asignaciones familiares, etc.) que no corresponden a una compensación directa
por el trabajo realizado.
Por último, se puede emplear el concepto de bienestar o calidad de vida que está dado no
solo por el ingreso autónomo más las transferencias monetarias, a lo cual se agrega el valor
de los bienes y servicios que reciben las personas en forma gratuita o subsidiada. En este
caso los ejemplos más destacados son la salud, la educación, la vivienda, etc., a que pueden
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acceder algunos sectores de la población pagando un precio inferior al de mercado, lo cual
puede ser cuantificado y considerarse como un ingreso no monetario, que tiene un efecto
significativo en el bienestar presente o futuro, especialmente de los sectores más pobres.
El concepto que utilizaré en mi presentación es el más amplio, esto es lo que he asimilado a
bienestar presente o futuro. Me parece más justo utilizar este concepto porque la simple
comparación del ingreso autónomo, deja fuera el esfuerzo que hace la sociedad a través del
Estado para dar acceso a bienes y servicios esenciales para las personas y familias de no
mediar el subsidio que se otorga. Dejo en claro que el óptimo se logra cuando el ingreso
autónomo es suficiente para elegir libremente en el mercado de acuerdo con las
preferencias de las personas o familias. Este ideal no se cumple en las economías más
desarrolladas y mucho menos en las de menor desarrollo.
La expresión más extrema de la inequidad se encuentra en el grupo social calificado como
pobre y entre estos los indigentes. Para determinar quienes se encuentran en estas
condiciones se ha usado, entre otros, el método de líneas de pobreza. De acuerdo con este
criterio son indigentes quienes tienen un ingreso monetario que no alcanza para satisfacer
las necesidades esenciales de alimentación establecidos en una canasta de alimentos que
cubre las necesidades mínimas en términos de requerimientos vitamínicos y proteicos. A su
vez, se consideran pobres los que tienen un ingreso inferior al doble del valor de la canasta
de alimentos.
Este indicador mide la pobreza absoluta, cuya superación está presente en
las agendas de todos los gobiernos, pero aún se mantienen porcentajes muy altos de
pobreza en los países en desarrollo y los avances en los últimos años han sido muy
limitados.
Además de la pobreza absoluta existe también la expresión de pobreza relativa, que
compara distintos niveles de ingreso, ya sea entre ingresos medios e ingresos mínimos o
entre éste y el ingreso más alto. Pobreza relativa siempre existirá, pero el problema radica
en la brecha que existe entre los mínimos y los máximos, que muestra los grados de mayor
o menor equidad distributiva
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b) Equidad de Oportunidades
Hay quienes piensan que la competencia es el factor estimulante para lograr la superación
de las personas, las empresas y, en general, de la sociedad en su conjunto. Sin negar los
efectos positivos que tiene la competencia, no se puede desconocer que ella se da entre
desiguales y que las desigualdades de origen afectan negativamente al desarrollo personal y
social independientemente de las capacidades individuales.
Para ilustrar este concepto tomaré algunos ejemplos extraídos de la experiencia chilena
referidos al acceso al conocimiento, que es un factor esencial de movilidad social.
En los países en desarrollo, y Chile no es una excepción, la educación es segmentada por
nivel socioeconómico. A vía de ejemplo, del total de la matrícula en educación básica en
Chile un 57,0% corresponde a los establecimientos municipales, un 33,0% a los
particulares subvencionados y un 10,0% a la educación particular pagada. Del total de
niños y niñas matriculadas en la educación municipal, casi un 40% se encuentran bajo la
línea de pobreza, ese porcentaje baja al 21,5% en la educación particular subvencionada y
prácticamente no existen en la educación pagada. Esta situación se repite en la educación
media pero las proporciones cambian debido a la deserción que se produce en ese nivel,
especialmente de los sectores de menores ingresos.
Es efectivo que la cobertura, tanto en básica como en media ha ido aumentando en Chile, lo
que es un logro evidente pero a medida que se va avanzando en los niveles educativos van
quedando en el camino los hijos de las familias más pobres, frustrándose así sus
posibilidades futuras en un mundo cada vez más exigente de conocimientos. A esto se
agrega que la calidad de educación que reciben es también muy desigual.
En esta situación de desigualdades pesan extraordinariamente las diferencias de origen
especialmente el nivel educacional de las madres, ya que se ha demostrado que existe una
alta correlación entre ella y el desempeño escolar. Esto no solo se debe a las diferencias de
ingreso, sino al entorno familiar y social en que viven los niños de familias pobres.
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Las desigualdades de oportunidades se acentúan en el acceso a la Educación Superior. A
pesar de que se ha duplicado la matrícula en la Educación Superior en Chile en el decenio
pasado, todavía hay una gran desproporción. En efecto, en el 20% de la población de
mayores ingresos cerca de un 40% ha logrado educación superior completa, en cambio en
los grupos de menores ingresos ese porcentaje se acerca al 1,5%. Estas cifras son
suficientemente elocuentes para mostrar las desigualdades existentes en el acceso al
conocimiento que hoy es reconocido como un factor determinante para el desarrollo
personal y social.
Las desigualdades no solo se dan en el área del conocimiento, sino también en el acceso a
la salud, a la vivienda, a la seguridad y, por cierto en las condiciones determinantes de la
productividad de las empresas. Mientras las grandes empresas se han podido modernizar y
entrar a los mercados globalizados, las micro y pequeñas empresas, mayoritariamente, no
tienen acceso a los canales normales de comercialización de sus insumos y productos, ni a
la capacitación de su personal, ni a los medios modernos de gestión, ni al crédito, etc. En
estas condiciones la competencia es muy desigual, lo que también se da en las condiciones
de trato que las grandes empresas dan a sus proveedores pequeños. Esta situación es
especialmente grave si se considera que en las empresas de menor tamaño es donde se
proporciona la mayor parte de los puestos de trabajo, y además dadas las condiciones de
productividad prevalecientes los salarios son muy bajos. Todo lo anterior incide de una
manera importante en las desigualdades de los ingresos autónomos.
3.
¿Cómo se puede actuar sobre la equidad?
Señalaba que los componentes principales de bienestar son: el ingreso autónomo, las
transferencias monetarias y el acceso a bienes y servicios subsidiados o gratuitos.
Se examinará a continuación cada uno de estos componentes, haciendo una breve síntesis
de las políticas que, en cada caso, se pueden aplicar para mejorar la equidad y lograr que el
desarrollo contribuya a una mayor justicia social.
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3.1.
Los ingresos autónomos
En primer lugar hay que tener clara conciencia del contexto en que se desenvuelva la
economía de nuestros países, que está marcada por el cambio que se ha producido en
el sistema económico mundial reflejado en la globalización de los mercados y en la
apertura de las economías nacionales a la competencia internacional. El motor de estos
cambios se encuentra en el espectacular avance tecnológico, en especial el producido
en el campo de la informática y de las comunicaciones. Estos cambios traen buenas y
malas noticias; entre las primeras cabe destacar el efecto positivo sobre el dinamismo
económico del aumento del comercio internacional, el aumento de la productividad y
la variedad de bienes disponibles para el consumo a precios relativos menores que en el
pasado proteccionista. Por otra parte, las malas noticias se reflejan en los efectos
negativos en el corto plazo sobre los empleos de baja calificación, la degradación de
los salarios de los trabajadores desplazados por las nuevas tecnologías y las
desigualdades crecientes en la distribución del ingreso.
Como señalaba anteriormente, los ingresos autónomos están constituidos por la
remuneración que se obtiene del trabajo y del capital, los que a su vez están
directamente correlacionados con el crecimiento económico de los países. En
consecuencia, este es un primero y esencial determinante de los ingresos autónomos y
vale la pena detenerse en algunos de los requisitos de un crecimiento económico y
social equilibrado.
a) Los equilibrios macroeconómicos: La apertura de las economías al exterior pone
exigencias especiales sobre el manejo de la política económica; una de ellas es
la de mantener los equilibrios macroeconómicos. En efectos, el mantenimiento
de los equilibrios en las cuentas internas y externas y el control de la inflación
son requisitos para estimular las inversiones nacionales y extranjeras, lo que a su
vez es condición necesaria para lograr el crecimiento y la generación de empleo.
Por su parte la inflación decreciente o la estabilidad de precios aumenta el poder
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adquisitivo
de los ingresos percibidos por los sectores desprotegidos y sin
capacidad de negociación que no pueden aumentar su ingreso al ritmo de la
inflación.
Otro factor que es necesario cuidar es el razonable equilibrio fiscal, tanto por los
efectos sobre la estabilidad de precios, como por las holguras fiscales que se
pueden aprovechar asignando recursos públicos en beneficio de los grupos más
necesitados, ya sea apoyando su desarrollo productivo o a través de las políticas
sociales.
b) Corrección de las desigualdades productivas: Las economías en desarrollo
presentan una heterogeneidad productiva estructural mucho más acentuada que
las de mayor desarrollo. Es así como las condiciones y oportunidades con que
operan las medianas y grandes empresas en cuanto a acceso a mercados,
comercialización de sus insumos y productos, capacitación del personal,
contratos de trabajo, capacidad de gestión, etc., son muy diferentes a las de las
pequeñas y microempresas.
Si bien es cierto que el aporte al PIB de este sector productivo es relativamente
bajo, su contribución al empleo es decisiva en los países en desarrollo (en el
caso chileno es sobre el 70%).
Una parte importante de la población pobre tiene la condición de trabajador por
cuenta propia o presta sus servicios en empresas pequeñas, incluyendo entre
éstas a las microempresas. En general este tipo de trabajadores son altamente
vulnerables, no sólo por su bajo e irregular ingreso monetario, sino también
porque no cuentan con ninguna protección social, que no es el caso de los
trabajadores regulares que se desempeñan en empresas de mayor tamaño. En
consecuencia, casi ninguna de las políticas generales les alcanza, requiriéndose
entonces de políticas específicas dirigidas hacia esos grupos objetivos.
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No cabe duda que las políticas generadoras de empleo son las que más
favorecen a los pobres, ya que es entre ellos donde se dan, tanto las mayores
tasas de desempleo abierto, como las de subempleo, entendiendo por tal la
situación de las personas que están ocupadas en trabajos transitorios o de baja
productividad y se desempeñan sin aprovechar sus capacidades potenciales.
A continuación señalaré de una manera general las políticas orientadas a mejorar
las condiciones de las empresas de menor tamaño dada la incidencia que tienen
en el empleo total. Sin embargo, estas políticas no alcanzan a sectores que no
cuentan con una organización mínima y se encuentran entre los denominados
trabajadores por cuenta propia o informarles.
i) Políticas de Asistencia Técnica y apoyo a la gestión
En general, estas políticas persiguen el objetivo final de aumentar la
productividad de las pequeñas empresas y mejorar su competitividad. Una de las
carencias de las pequeñas empresas es la falta de asistencia técnica porque no
disponen de los recursos para pagarla. Por lo tanto, es el Estado el que debe
proveer esos recursos lo que hace que el grupo atendido no corresponde al
universo completo.
Se trata de facilitar el acceso a una asesoría profesional que se otorga en el área
de finanzas, procesos productivos, planificación estratégica, comercialización y
técnicas de gestión. Obviamente que las empresas que puedan optar a este tipo
recursos tienen un grado de desarrollo y formalidad que deja fuera de este
beneficio la mayor parte de las empresas informales y los trabajadores por
cuenta propia.
Por otra parte hay programas más específicos destinados a elevar la
competitividad de las empresas como es el caso de los Proyectos Asociativos de
Fomento que están destinados a elevar la competitividad de las empresas,
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agrupándolas por afinidades para que puedan emprender en conjunto la solución
de sus problemas; y el Programa de Desarrollo de Proveedores que tiende a la
especialización y complementación productiva entre una empresa demandante
de productos y servicios de terceros y un grupo de pequeñas empresas que
puedan proveerlos.
ii) Políticas de acceso al sistema financiero:
En esta área se destacan tres tipos de acciones, una dirigida a otorgar créditos
directamente por una entidad pública a empresas pequeñas y medianas; otra a
través del sistema bancario con fondos provistos por un organismo público; y
finalmente se pueda dar acceso a las pequeñas empresas al sistema financiero a
través de un subsidio que se entrega a los bancos bajo condiciones especificas y
reguladas por el organismo público que otorga el subsidio.
Quiero reiterar que el aumento de la productividad e ingreso de las pequeñas
unidades de producción es un requisito esencial para superar la pobreza y
reducir las grandes diferencias en la distribución de los frutos del progreso.
Además, en la medida en que este tipo de empresa logra acceder a los medios
que
son
normales
para
las
de
mayor
tamaño
adquieren
autonomía
incorporándose en el sistema del cual han permanecido excluidas.
3.2.) Políticas sociales orientadas a mejorar la calidad de vida y las
oportunidades de los pobres.
La sociedad ideal sería aquella en que las personas y familias dispusieran de un
ingreso monetario suficiente para satisfacer sus necesidades para disfrutar de
una vida digna y segura. No obstante, esto no se da en nuestra realidad, como
tampoco una razonable igualdad de oportunidades entre los distintos grupos
sociales. Además, no se puede pedir al automatismo del mercado que corrija
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estas deficiencias, ese instrumento regulador de las transacciones refleja las
fuerzas relativas de las que en él participan y, por lo tanto, es ciego desde el
punto de vista de la equidad social. En consecuencia, es necesario actuar a
través o al margen del mercado para incorporar los componentes de equidad
que requiere el cumplimiento del objetivo de mayor justicia social.
Hay algunos conceptos orientadores de las políticas sociales que deseo destacar.
Ellas deberían lograr una mayor integración del hombre a la sociedad lo que
hoy se ve amenazado por el individualismo intrascendente y deshumanizante; y
promover la solidaridad social que es fundamento de la solidez democrática y
de la capacidad de los países para unir bienestar material con mayor equidad:
Las políticas sociales deben estar orientadas,
tanto a la sociedad en su
conjunto, como a las comunidades específicas para tener en cuenta la
heterogeneidad de las situaciones; las políticas sociales deben considerar que
las necesidades de las personas son dinámicas y heterogéneas; dinámicas
porque cambian en el tiempo y heterogéneas porque comprenden las de
supervivencia, las de integración a la sociedad, las de crecimiento personal y las
que promueven la movilidad social. Las políticas sociales tienen una influencia
directa en el bienestar de las personas y familias. Ellas pueden ser de aplicación
general, como es por ejemplo mejorar la calidad de la educación en sus
distintos niveles, y también selectivas orientadas a ciertos grupos objetivos,
como son las destinadas a beneficiar a los sectores más pobres de la población.
Para dar una idea de la importancia que tienen las políticas sociales en el
bienestar de los sectores más pobres, basta señalar que, en el caso chileno, hay
estudios que estiman que la incidencia del gasto social por persona representa
cerca del 80% del ingreso propio de las personas ubicadas en el primer quintil
de ingreso. Estos porcentajes demuestran la progresividad del gasto social, que
ha llegado a representar más del 14% de PIB en Chile.
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Los componentes más importantes del gasto social están constituidos por la
Previsión, la Educación, la Salud, la Vivienda, los subsidios monetarios y los
orientados a mejorar las condiciones de lo que se ha denominado como grupos
vulnerables la mujer Jefe de Hogar, los Jóvenes, los discapacitados y las etnias.
(En anexo se presentan algunos programas relevantes de la experiencia
chilena).
Distribución Comparativa del Gasto Social 1990-2000
(porcentajes)
Quintiles
I
II
III
IV
I. Subs. Monetarios
1990
36.4
24.9
19.0
12.4
2000
45.4
27.7
15.8
8.3
II. Salud
1990
49.6
34.8
21.2
6.4
2000
47.5
32.6
20.2
7.0
III. Educación
1990
34.2
26.7
18.6
13.0
2000
35.2
27.6
19.6
12.3
GastoSocial: I+II+III
1990
37.9
27.9
19.2
11.6
2000
39.9
28.9
19.1
10.4
V
7.4
2.8
-12.1
-7.3
7.5
5.2
3.4
1.7
Variac. del Ingreso Auton
por Gs. Social
1990
2000
66.8
84.5
21.8
28.2
9.9
12.5
3.9
4.5
3.7
0.2
Fuente: Datos 1990, MIDEPLAN, Programas Sociales su Impacto en los Hogares Chilenos.
CASEN 1990, Datos 2000: MIDEPLAN: CASEN 2000
4.-
Distribución del Ingreso:
Una forma de medir la pobreza es expresarla en términos relativos, esto se aprecia en la
comparación que se hace del ingreso por quintiles o deciles para determinar los grados de
desigualdad. Este concepto tiene una gran cercanía a la realidad, porque en un mundo de
comunicaciones instantáneas y extendidas se puede comparar las formas dramáticamente
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diferente en que vive una proporción importante de la población en relación con un grupo
muy reducido de ella. Las cifras que doy a continuación muestran esta desigualdad en el
caso chileno. Por una parte un 70% de la población tiene un ingreso inferior al promedio
nacional, por otra parte, el ingreso monetario autónomo del quinto quintil de ingreso es 15
veces superior al del primer quintil. Esta diferencia se reduce a 8,5 veces si se incorporan
todos los subsidios.
Distribución del Ingreso en los hogares por quintil de ingreso autónomo per cápita del
hogar según tipo de ingreso
1998
(porc entaje) Quintil de ingreso autónoma
Tipo de ingreso
I
II
III
IV
V
I.
Ingreso autónomo
3,7
8,0
11,7
19,2
57,4
100,0
II.
Subsidios monetarios
46,9
26,2
15,7
8,4
2,8
100,0
III.
Ingreso monetario (I+II)
4,2
8,2
11,7
19,1
56,7
100,0
IV.
Subsidio en Salud
55,5
29,9 18,9
4,7
-8,9
100,0
V.
Subsidio en Educación
35,1
26,1 18,8
14,1
5,8
100,0
VI.
Subsidio en salud y educación
41,3
27,3 18,8
11,3
1,3
100,0
6,3
9,3 12,1
18,7
53,6
100,0
(IV+V)
VII.
Ingreso total (III+VI)
Fuente:
Total
Elaborado por Mideplan a partir de Encuesta CASEN 1998, Ministerios de
Hacienda, Salud y Educación, JUNJI, INTEGRA, JUNAEB; Superintendencia de
Seguridad Social e Instituto de Normalización Previsional.
Chile ha tenido un crecimiento económico alto por más de un decenio, sin embargo la
distribución del ingreso monetario en el decenio pasado no ha tenido variación, aunque la
pobreza e indigencia han experimentado una significativa reducción, ya que la primera se
redujo de 5 millones de personas a 3 millones y la segunda de 1 millón seiscientos mil
personas a 850 mil. Esto quiere decir que el crecimiento ha sido eficaz para reducir la
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pobreza absoluta, lo que es muy importante, pero no ha tenido la misma eficacia para
reducir las desigualdades. Esta situación se ha hecho presente en la sensación de malestar
de la sociedad chilena que se ha percibido en los últimos años de bajo crecimiento y
también en las críticas a que ha dado origen en algunos sectores políticos a cerca de las
injusticias del modelo económico vigente. Las grandes diferencias distributivas que
permanecen en el tiempo, que se reflejan en la visibilidad de consumos y formas de vida
ostentosa, son factores de intranquilidad social que pueden afectar el funcionamiento de la
economía y hacer difícil un desarrollo sostenible en el largo plazo.
5.-
La institucionalidad social:
Para terminar haré una breve referencia a la institucionalidad social, especialmente en lo
que se refiere a la que dice relación con la superación de la pobreza.
Es cierto que los gobiernos colocan
a la superación de la pobreza como uno de sus
objetivos prioritarios. También es cierto que los distintos niveles de desarrollo permiten a
unos y dificultan a otros el logro de ese objetivo prioritario. No obstante, no siempre se
destinan los recursos necesarios y posibles a este fin porque los pobres no tienen los medios
de presión que sí tienen otros grupos de la sociedad. Además, la institucionalidad social es
dispersa, con falta de coordinación que no permite aprovechar en forma óptima los recursos
y generalmente no existe una autoridad responsable, así como las hay en el campo
económico, en el político, en el de las relaciones internacionales o en el de la defensa
nacional. Esta es una situación que no tiene justificación aparente.
En mi opinión debería haber una autoridad social que, si no se desea darle la amplitud para
cubrir el conjunto de las políticas sociales, al menos debería tener la responsabilidad de
coordinar las políticas específicas orientadas a superar la pobreza. Esta autoridad debería
tener competencia sobre las políticas nacionales, regionales y sectoriales. No se trata de
superposición de poder, sino de una instancia de coordinación donde la ejecución es
descentralizada, pero el diseño, asignación de recursos y evaluación la tiene un Consejo en
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el que están presente las principales autoridades sectoriales, que cuenta con una secretaría
técnica y presidido por un Ministro con autoridad política. Desde el punto de vista
territorial debería en cada región reproducirse la estructura de la autoridad central
Por otra parte, debería existir algún tipo de comunicación con las autoridades locales
(Municipalidades) quienes debería tener una responsabilidad creciente en la administración
de los programas sociales, dada la mayor proximidad que ellos tienen con las necesidades
reales de las comunidades locales.
Se debería elaborar un plan nacional de superación de la pobreza con metas y un sistema de
evaluación periódica de sus resultados que se hagan públicos. La superación de la pobreza
debe constituir un objetivo de la sociedad y ser política de Estado que trasciende al
gobierno de turno o a un partido o coalición de partidos.
En el caso chileno han existido experiencias valiosas pero que no han logrado consolidarse
ni acreditarse ante las autoridades y la sociedad. Una ha consistido en la creación de un
Comité Interministerial de alto nivel, en algunos casos presididos por el propio Presidente
de la República, que en la práctica no ha funcionado de esa manera. La otra es la
constitución del “Consejo Nacional para la Superación de la Pobreza”, en la cual se ha
incorporado al sector privado. Este consejo elaboró en agosto de 1996 un importante aporte
contenido en el informe titulado “La pobreza en Chile: un desafío de equidad e integración
social”.
Las dos iniciativas mencionadas han sido importantes pero con una acogida insuficiente.
Hace falta una decisión política que integre los esfuerzos públicos y privados en una
institucionalidad de alta jerarquía , con poderes reales y con el apoyo no sólo retórico, sino
real del Presidente de la República.
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ANEXO SOCIAL
Los principales componentes del gasto público social en Chile (concepto más amplio que el
gasto fiscal social) son: previsión 40,8%, Educación 24,5%, salud 17,9%, vivienda 7,4%,
subsidios monetarios 4,0% y otros 5,5%.- Como se puede apreciar una alta proporción del
gasto social corresponde a la previsión, que si bien es cierto no solo beneficia a los más
pobres, se han aplicado políticas específicas encaminadas a aumentar de una manera
especial a los grupos de pensionados más pobres a través del incremento de las pensiones
de viudez, las pensiones mínimas y las pensiones asistenciales que están focalizadas en las
personas de edad que no están afectas al sistema regular de pensiones.
Junto con el aumento de las pensiones se han implementado acciones destinadas a mejorar
la calidad de vida del adulto mayor, fomentando su participación social, capacitándolos
para realizar funciones acorde con su edad, mejorando la atención de salud y la prevención
de enfermedades y fomentando y creando oportunidades en el uso del tiempo libre y la
recreación.
A continuación haré una breve descripción de las políticas sectoriales con énfasis en
aquellas focalizadas en los pobres.
a.- Educación y capacitación: En los últimos 30 años se ha alcanzado una alta cobertura de
la educación en Chile, tanto en la educación básica como media (más del 90% en enseñanza
básica y más de 80% en la media). El gran desafío de los años 90 ha sido mejorar la calidad
y la equidad de la educación. A partir de la segunda mitad de esa década se ha puesto en
vigor en plenitud la Reforma Educacional que contempla los programas de mejoramiento e
innovación pedagógica, la reforma curricular, el desarrollo profesional docente y la
aplicación de la jornada escolar completa.
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El 90% de la matrícula escolar en Chile corresponde a la educación gratuita, ya sea que esta
se imparta por los colegios municipalizados o privados. El Estado Subvenciona la
educación gratuita con un monto que se paga de acuerdo a la asistencia media de los
alumnos. Además de la subvención existen programas específicos de apoyo como son: la
provisión de textos y material didáctico, bibliotecas, equipamiento, etc.; incorporación de la
informática educativa (proyecto enlace) proyecto de mejoramiento educativo (PME);
programa de las 900 escuelas que se focaliza en el 10% de las escuelas con peor resultado
de aprendizaje; mejoramiento de las escuelas rurales; de asistencialidad escolar, entre los
que se destacan el de alimentación escolar (PAE) y de salud escolar.
Los resultados de la aplicación de la Reforma Educacional, en especial de los programas
focalizados, han producido un aumento en la cobertura educacional del primer quintil de
ingreso y una disminución de la diferencia en los resultados de la prueba del Sistema de
Medición de la Calidad y Equidad de la Educación (SIMCE), entre los colegios pagados y
los gratuitos subvencionados, habiéndose producido un mejoramiento en el puntaje mayor
que el promedio en las escuelas más pobres que han recibido apoyo especial.
Del total del gasto social por persona, correspondiente al primer decil de ingreso, la
educación aporta el 50%, esto es alrededor de un 35% del total de ingresos propios de ese
decil.
La Reforma de la Educación representa un a avance notable en el sistema escolar chileno,
sin embargo sus efectos se percibirán en plenitud en algunos años más. Un cambio tan
profundo tiene las características de un cambio cultural que es lento en su maduración.
Hasta aquí no se ha hecho mención a la Educación Superior que si bien tiene programas
específicos en favor de estudiantes de menores ingresos a través de becas y créditos
especiales, sigue teniendo un rasgo elitista.
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En los últimos diez años se ha duplicado la matricula en la educación superior en Chile, lo
que es un buen signo, pero ahora es necesario readecuar el sistema de apoyo estudiantil
para hacer realidad que ningún niño que tiene las capacidades necesarias para incorporarse
a la educación superior quede fuera por razones económicas.
Por último deseo mencionar un complemento muy importante a la educación formal, me
refiero a la capacitación. Es un hecho que una importante proporción de la fuerza de trabajo
en Chile tiene un bajo nivel de escolaridad, también es un hecho que la tendencia de la
nueva economía es utilizar cada vez más mano de obra calificada y, por lo tanto, es
indispensable tener instrumentos idóneos para la capacitación de la fuerza de trabajo, ya sea
porque no ha tenido todavía una educación de calidad o para adecuar sus conocimientos a
los nuevos requerimientos impuestos por la velocidad de los cambios tecnológicos. En el
caso chileno hay que destacar la acción del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo
(SENCE) cuya finalidad específica es promover la capacitación laboral para lo cual se
cuenta con especiales incentivos tributarios.
Educación formal y capacitación son complementos indispensables para retener y encontrar
empleos de mejor calidad.
b.- Salud: La atención de la salud ha sido un problema recurrente para la población pobre,
tanto por su cobertura, como por su calidad. Esto a pesar de la larga tradición que tiene la
salud pública en Chile y de los éxitos comparativos que muestran ciertos indicadores como
son los de desnutrición y mortalidad infantil (1% y 10 por mil de los nacidos vivos) y la
esperanza de vida al nacer (75 años), entre otros.
El Ministerio de Salud ha desarrollado un indicador que mide los años de Vida Potencial
Perdidos (AVPP), que entrega una estimación de las muertes prematuras, definiendo a éstas
como la diferencia entre una edad elegida de 80 años y la edad efectiva de defunción. En el
caso chileno la diferencia que existe entre el primer y último decil de ingreso es del simple
al doble.
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Si hubiera que destacar los programas más exitosos han sido los de alimentación
complementaria (PAC), que se ha aplicado desde hace muchos años con un efecto muy
favorable sobre la desnutrición, y las campañas de prevención realizadas por el Ministerio.
Por otra parte, hay programas específicos dirigidos a la salud integral de la mujer, del
adolescente y del adulto mayor. El servicio público de salud atiende a más del 70% de la
población, en el cual se encuentran los más pobres, es así como los beneficiarios de
FONASA tienen derecho a atención y medicamentos gratuitos en los consultorios de
atención primaria del sistema público. En los establecimientos hospitalarios, en cambio, se
requiere un co-pago que fluctúa entre 0 y 50% del arancel según el nivel de ingreso.
c.- Vivienda: La disponibilidad y calidad de la vivienda tiene una importante influencia en
la calidad de vida de las familias pobres, existiendo un importante déficit en la región. En el
caso chileno existían alrededor de 900 mil familias sin casa y cerca de 650.000 hogares que
habitaban viviendas deficientes al comenzar la década de los 90.
Los recursos públicos asignados a la vivienda y los programas privados realizados en el
decenio pasado han permitido reducir el déficit habitacional y también el número de
allegados. Por otra parte, el déficit cualitativo para el primer quintil se redujo de 23% en
1990 a 13.9% en 1998. Además, hubo importantes avances en las condiciones sanitarias
relativas a la disponibilidad de agua potable y alcantarillado que tienen gran incidencia en
la calidad de vida de las familias pobres.
En la política pública de vivienda se han desarrollado programas específicos para mejorar
las condiciones habitacionales de los más pobres. Entre estos programa se distinguen el de
vivienda progresiva que se desarrolla en etapas; el de vivienda básica que se materializa a
través de subsidios otorgados a familias pertenecientes al 40% más pobre de la población;
los de construcción, ampliación y mejoramiento que permite completar casas; el de
mejoramiento habitacional destinado a reparaciones; y los destinados a mejorar la calidad
de la vivienda.
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En la medida en que se ha ido avanzando en la reducción del déficit de vivienda han
surgido nuevas necesidades que se expresan, tanto en la demanda por mayor tamaño, como
en una mejor calidad.
Otros programas sociales: Sin entrar en detalles se enuncian a continuación otros programas
sociales dirigidos a los sectores pobres de la población.
a) subsidios monetarios: Estos subsidios consisten en aportes en dinero que se otorga a los
más pobres a través de distintos instrumentos: el subsidio único familiar (SUF) que se
otorga a familias previamente calificadas que cumplan la doble condición de pobreza y que
no estén afectas al régimen común de asignación familiar; las pensiones asistenciales, que
igual que en el caso anterior se otorgan a personas mayores que no están beneficiadas por el
sistema general de pensiones; subsidios de cesantía y subsidios de consumo de agua potable
(SAP).
También se puede incorporar la asignación familiar como un subsidio monetario que
beneficia a todos, pero que tiene mayor incidencia en las familias más pobres por su bajo
nivel de ingreso y el número mayor de cargas familiares.
b) Programas intersectoriales: Estos programas de ejecución descentralizada toman en
cuenta la heterogeneidad social y territorial y coordinan las acciones de la institucionalidad
social en función del cumplimiento de sus propósitos al nivel central, regional y local, tanto
en el diseño como ejecución de los proyectos.
Entre los proyectos más importantes se destaca el Programa Chile-Barrio cuyo objetivo es
superar la situación de marginalidad social y económica de familias que habitan en
asentamientos precarios. A fines de 1999 este programa está presente en 400 campamentos
con alrededor de 42 mil familias.
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Para atender el sector rural se ha aplicado un Programa de Cooperación Institucional para
zonas de Pobreza Rural (PRORURAL) destinado a mejorar las condiciones de vida de los
habitantes de esas zonas a través de acciones asociadas al fomento de la agricultura
sustentable que mejoren la calidad de los trabajos y del ingreso de las familias rurales
pobres.
c) Grupos prioritarios: Sería largo entrar en la explicación de cada uno de los programas
destinados a beneficiar a los grupos vulnerables de la sociedad chilena. Basta hacer un
enunciado de los grupos objetivo para darse cuenta de la diversidad de instituciones y
programas que se han ido creando en la institucionalidad pública social de Chile.
Los grupos prioritarios son: la mujer que cuenta con el Servicio Nacional de la Mujer
(SERNAM) como unidad central, cuya autoridad tiene el rango de Ministro, impulsa
proyectos directamente y coordina las políticas públicas en la materia; infancia y
adolescencia, en cuyo beneficio hay una diversidad de programas ubicados en diferentes
ministerios, principalmente Educación, Salud, Justicia donde existe el Servicio Nacional de
Menores (SENAME) cuyo objetivo es la integración social de niños y jóvenes lesionados
en sus derechos e infractores de la ley; existe una organización relativamente nueva el
Instituto Nacional de la Juventud (INJ) destinada a impulsar una variedad de programas
incluidos en el accionar de diversos Ministerios, se destaca el Programa de Oportunidades
para los Jóvenes (PROJOVEN) que se desarrolla en siete áreas distintas como son trabajo,
educación, salud, rehabilitación de menores y jóvenes, participación y derechos juveniles,
recreación y uso creativo del tiempo libre y vivienda; adulto mayor a lo cual ya se ha hecho
referencia en otras secciones; personas con discapacidad, para lo cual se cuenta con una
institución especializada el Fondo Nacional de la Discapacidad (FONADIS) que orienta la
asignación de los recursos públicos destinados a favorecer a ese grupo objetivo y a
promover acciones de otros Ministerios en favor de las personas con discapacidad; pueblos
indígenas, también existe una institución de creación relativamente reciente que impulsa
acciones directas y de otras reparticiones públicas destinadas a mejorar las condiciones de
vida de los pueblos indígenas y a cooperar con ellos en la reivindicación de sus derechos
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legítimos y de su cultura, esta institución denominada Corporación Nacional de Desarrollo
Indígena (CONADI), igual que FONADIS e INJ, están incorporadas en el Ministerio de
Planificación y Cooperación.
d) Problemas emergentes: En el mundo moderno se han agudizado problemas tales como el
de la seguridad (inseguridad) personal, la drogadicción, los del deterioro del medio
ambiente. Son los más pobres los que sufren con mayor intensidad, aunque no
exclusivamente sus negativos efectos. Los gobiernos han desarrollado programas especiales
para abordarlos, donde la participación de las comunidades afectadas constituye una
condición necesaria para superarlos.
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