Instituciones - Comisión Económica para América Latina y el Caribe

INSTITUCIONES
1.- Introducción.
El presente trabajo tiene como propósito apoyar la implementación del Programa de
Liderazgo para la Gobernabilidad y el Desarrollo (PROLIDER) 1 . PROLIDER es un
programa de trabajo con líderes públicos y privados de América Latina, orientado a
facilitar el proceso de construcción e implementación de acuerdos en materias de alta
sensibilidad e importancia para el desarrollo nacional. El Programa se realiza en los
países que lo soliciten y se inicia buscando crear una visión compartida, entre los
participantes, sobre los grandes desafíos que enfrenta el país para su desarrollo. A partir
del diagnóstico compartido, se buscan acuerdos en torno a los principales objetivos del
desarrollo nacional y las prioridades de políticas públicas para lograrlos. Las prioridades
identificadas se trabajan en mayor profundidad para construir acuerdos respecto de cómo
realizarlas.
Los países de América Latina y el Caribe muestran un amplio consenso sobre las grandes
orientaciones que deben regir su desarrollo: crecimiento y competitividad; equidad y
superación de la pobreza; y buena gobernabilidad democrática. Sin embargo, a pesar de
los avances recientes, estos consensos no han redundado en logros significativos de las
metas del desarrollo. Ello, según múltiples estudios, se debe a la permanente inestabilidad
y débil gobernabilidad que caracteriza a la Región. Dicha situación, se relaciona con la
falta de una visión compartida del desarrollo y con la precariedad de las instituciones
latinoamericanas, particularmente en torno a la búsqueda de equidad; que es su principal
rezago relativo.
La relación entre debilidad institucional y desigualdad está bien documentada en
múltiples estudios 2 . En las sociedades mas inequitativas y fragmentadas, los sectores mas
desfavorecidos tienden a recurrir a instituciones informales que, por su menor
transparencia, tienen una menor capacidad de adaptación al cambio e inhiben la
movilidad social. A lo anterior se suma el hecho de que la calidad de las instituciones
depende de su eficacia y credibilidad. Ambos factores, pero especialmente la
credibilidad, se ven debilitados por las desigualdades que perjudican una disposición
colaborativa por parte de los actores mas desfavorecidos o perjudicados. En resumen la
desigualdad afecta negativamente la provisión de bienes o servicios públicos, la
confianza en los contratos intertemporal y alienta la búsqueda de instituciones informales
mas reacias al cambio.
1
El Programa de Liderazgo para la Gobernabilidad y el Desarrollo, PROLIDER, es llevado adelante por
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, Naciones Unidas; la Secretaría General
Iberoamericana, SEGIB y la Organización de Estados Americanos, OEA, y cuenta con el crucial apoyo del
Gobierno Español a través de su Agencia de Cooperación , AECI.
2
Un buen resumen de la literatura sobre la materia se puede encontrar en J.A. Alonso (2007)
“Desigualdad, instituciones y progreso: un debate entre la historia y el presente” en Revista de la CEPAL
93, Diciembre 2007.
Las dificultades propias de la debilidad institucional que afecta a la región, son reforzadas
por la creciente complejidad en las interrelaciones económicas, sociales y políticas que
demanda el éxito en el desarrollo contemporáneo. Adicionalmente, nuevos conocimientos
se producen continuamente y los líderes deben invertir cada vez mas tiempo en estar al
día con las nuevas respuestas para los problemas que enfrentan. Con este diagnóstico en
mente, PROLIDER facilita la construcción de consensos en torno a las reformas
institucionales prioritaria en cada país. Para ello promueve la práctica del diálogo para
superar las diferencias y encontrar puntos de consenso de tal manera de construir
acuerdos sólidos y con amplio apoyo social y político. También busca, a través de los
líderes, fortalecer a las instituciones que deben impulsar las reformas.
El éxito de PROLIDER depende de la apropiación nacional de lo que propone y, por lo
mismo, siempre identificará y potenciará a socios nacionales estratégicos que, desde el
inicio, garanticen la perdurabilidad del proceso. Además, ofrece a sus participantes un
medio para estar permanentemente actualizados en la información que requieren a un
mínimo costo de tiempo.
El propósito del presente trabajo es generar un instrumento de apoyo al diálogo entre los
participantes que les permita construir una visión compartida de los desafíos que plantea
la gobernabilidad y el desarrollo en su país; como también las reformas prioritarias que
debe emprender para lograr las metas que se propongan. Para ello en la primera sección
se hace una revisión de la literatura contemporánea sobre desarrollo. Esta lleva a concluir
que las instituciones tienen una importancia central para explicar las diferenciales en el
potencial de desarrollo. En una segunda sección se ofrece un marco analítico, aplicado a
cada país de la Región, para analizar fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas
(FODA) que enfrenta cada país. El análisis FODA de las variables, entre los líderes del
país, busca identificar las reformas prioritarias que serán objeto de trabajo posterior con
el apoyo de PROLIDER. En una tercera sección se ofrecen algunas conclusiones del
análisis de la información presentada, sobretodo de las diferencias y similitudes en el
posicionamiento estratégico de los distintos países. Las conclusiones relevantes en esta
materia son las que identifiquen los actores que concurren al diálogo, por lo mismo, aquí
solo se ofrecen algunas reflexiones generales.
2.- Una visión desde la teoría del desarrollo: Gobernabilidad e instituciones.
La teoría del desarrollo ha tendido a converger en torno a una visión integradora del
proceso de desarrollo en la cual las instituciones juegan un rol fundamental. Superando
así el tradicional énfasis exclusivo en las variables de ahorro e inversión como
determinantes del desarrollo. Los estudios cuantitativos demuestran que existe una
positiva relación entre ahorro/inversión y crecimiento, pero afirman que esta relación es
compleja y su causalidad multi-direccional. Por ello se ha generado un consenso en torno
a la importancia del marco institucional que requiere la expansión del ahorro y la
inversión.
Por instituciones se entienden los contratos intertemporales, de carácter formal o
informal, que rigen el comportamiento de los actores en una sociedad. La eficacia de las
instituciones, a su vez, parece determinada por la eficiencia social y la credibilidad de sus
resultados. Por eficiencia se entiende la capacidad de una institución para generar una
situación en que, en una perspectiva dinámica, todos los actores perciban serán
beneficiados de los resultados de dicha institución. Ello normalmente está asociado a la
existencia de bajos costos de transacción y la generación de comportamientos coherentes
con la permanencia de incentivos pro-eficiencia. La credibilidad es la capacidad de una
institución para inducir conductas en los agentes que validen sus contratos o
compromisos intertemporales. Por lo tanto, la eficacia de las instituciones pasa muy
centralmente porque todos los actores que ellas buscan regular perciban se beneficiaran,
de manera equitativa, de sus resultados.
Existe un acuerdo cada vez más amplio de que el análisis de las instituciones puede
explicar la causalidad de los procesos de desarrollo. Ello constituye un retorno a la
economía política, que explicaba el desarrollo como la relación entre producción,
distribución e instituciones. Sin duda, los temas distributivos y su efecto sobre las
instituciones sociales, políticas y económicas inciden significativamente sobre las
perspectivas de crecimiento y desarrollo. La siguiente cita del Banco Mundial (2007) 3 es
sintomática en este sentido. “mucha evidencia soporta la visión de que el crecimiento y
los niveles de ingreso no dependen solamente de los niveles de capital y trabajo de que
disponga un país; mas bien depende de cómo estos factores se combinan. Las variaciones
en ingreso por persona entre países no pueden ser explicadas por las variaciones en la
dotación de capital y trabajo, sino por las variaciones en productividad…..Las
instituciones y la calidad de las instituciones son ahora aceptados cómo la razón detrás de
las variaciones de productividad”.
El Estado eficiente, transparente y probo es, sin duda, la institución de mayor importancia
cuando se busca explicar el desarrollo. Sin embargo, existen diversas instituciones cuya
importancia se ha demostrado cuantitativamente que inciden en la explicación del
desarrollo. Entre otras destaca, la política fiscal y la estabilidad macroeconómica; una
estructura de precios relativos no distorsionada por fallas de mercado o errores en las
políticas públicas; la existencia de derechos de propiedad claramente establecidos y bien
resguardados; un ambiente de negocios conducente a la reducción de costos para la firma;
instituciones que fortalecen la integración y cohesión social; instituciones políticas que
promueven la estabilidad y la búsqueda de consensos.
Además de valorar las instituciones también se ha generado otros acuerdos que favorecen
una visión más integral e integradora del desarrollo y la posibilidad o necesidad de actuar
simultáneamente sobre distintas variables y objetivos. Por ejemplo, ya no se percibe un
costo alternativo insalvable entre eficiencia y equidad o distribución; asunto que dividió a
las grandes escuelas de teorías del desarrollo. Existe una amplia gama de acciones
redistributivas que no sólo no perjudican la eficiencia y el crecimiento; sino que lo
promueven. Entre otros se pueden mencionar los problemas de asimetrías de información
3
Banco Mundial (2007) “Global Economic Prospects, Managing the next wave of globalization””
Washington D.C. Pgs. 116-117.
que limitan la extensión del crédito o la calidad de la educación; las acciones tendientes a
incrementar la confianza entre los actores para resolver problemas de acción colectiva, la
coordinación de acciones para distribuir equitativamente los costos de los ajustes
económicas y de las reformas necesarias para el desarrollo. En todos estos casos, y
muchos otros, las reformas pro equidad son simultáneamente pro-crecimiento.
A ello se suma una evolución en la forma de entender la riqueza o capital que se requiere
acumular par el desarrollo. En principios se subrayó la importancia del capital físico, los
recursos materiales que disponía un país para desarrollarse. Posteriormente se le otorgó
mayor importancia al capital financiero que además es móvil y, por lo tanto, los países
aunque no dispongan de el compiten por atraerlo. Crecientemente se acepta que el
principal recurso para el desarrollo es el capital humano y el conocimiento. En la medida
que se va complejizando la definición de capital van adquiriendo mayor importancia las
instituciones para su desarrollo y acumulación. Ello llega a su cúspide con el concepto de
capital social como recurso indispensable para el desarrollo. El capital social dice directa
relación con las instituciones y el nivel de confianza que predomina entre los actores
sociales. Por el tanto la respuesta de en qué invertir para desarrollarse ha sufrido
constantes mutaciones o, mas bien, nuevos énfasis y dimensiones Existen múltiples
estudios que demuestran que todas estas formas de capital promueven el desarrollo, pero
que ninguno de ellos en particular logra explicarlo por si solo.
También ha surgido un cuestionamiento sobre el concepto de maximizar el PGB por
persona como medida del desarrollo. Ello porque el PGB no constituiría una real medida
del bienestar de una sociedad. De hecho, desde sus inicios se entendió que el PGB debía
ser ajustado para que reflejara el bienestar, pero la complejidad cuantitativa de hacerlo
llevó a que estas consideraciones no se hicieran. Existe consenso de que el nivel del PGB
por persona, aunque necesario, no es suficiente para definir el desarrollo, ni su
maximización condición única para alcanzarlo. Los estudios económicos sobre bienestar
o felicidad humana identifican factores personales y factores societales que explican el
bienestar o la felicidad de las personas destacan tres 4 .
Primero, los factores económicos donde figuran elementos como el nivel de ingreso por
persona, la distribución del ingreso, el desempleo y la inflación. Todos elementos
tradicionalmente considerados como cruciales para el desarrollo. Quizás lo novedoso de
estos estudios es su descubrimiento de que el nivel de ingreso por persona pierde
importancia como factor explicativo cuando las sociedades alcanzan niveles de ingreso
de 10.000 a 15.000 dólares anuales por persona. Lo que por lo demás es coherente con las
cifras que normalmente se han utilizado como los estándares que definen a un país como
desarrollado. También sorprende constatar la importancia del tema distributivo ya que el
ingreso relativo adquiere creciente importancia, respecto del ingreso absoluto, en la
medida que los países progresan.
Segundo, los factores de contexto, particularmente aquellos que dicen relación con el
trabajo, su calidad, condiciones y relaciones. Como también con las condiciones de vida
4
Ver Frey, B.S. y A. Stutzer (2002) “Happiness and Economics” Princeton University Press. También
Layard, R. (2005) “Happiness” The Penguin Press, New York.
(especialmente salud) y las relaciones interpersonales, donde el matrimonio figura como
un elemento central. Por lo tanto, en términos de políticas públicas el acceso a un trabajo
de calidad con remuneraciones justas y jornadas que permitan el desarrollo de las
relaciones interpersonales y familiares; como también el acceso a servicios sociales
básicos son elementos centrales para el desarrollo y el bienestar. Nuevamente este
descubrimiento es coherente con el creciente énfasis en las condiciones sociales que
deben acompañar los esfuerzos de desarrollo económico.
Tercero, los factores institucionales, en especial la existencia de una sociedad libre y
democrática con altos niveles de participación social y, por lo mismo, descentralización
en la toma de decisiones. La democracia aparece como una condición necesaria para la
felicidad humana, pero calificada por su nivel de profundidad y participación directa de la
ciudadanía. Ello también es coherente con el creciente énfasis de la literatura política
sobre al necesidad de complementar o profundizar la democracia representativa con una
participativa.
La felicidad, más allá de los factores personales, depende por tanto de factores
económicos o materiales y también de factores institucionales. Ello explica el creciente
acuerdo de que el desarrollo exige un progreso equilibrado entre las variables económicas
y políticas y que detrás de ambas están las instituciones que definen la forma en que
interactúan las personas en el ámbito económico y político. De allí que el desarrollo exija
un equilibrio y correspondencia en el desarrollo del sistema económico, social, ambiental
y político y de sus respectivas instituciones.
En este punto se encuentran las dos visiones que han complejizado el concepto de
desarrollo. La de la acumulación de capital que recientemente pone el acento en el
capital humano y social subraya la importancia de las instituciones que aseguran o crean
las condiciones para la acumulación de esta forma de capital explícitamente reconociendo
las debilidades del mercado para hacerlo por si solo. También aquella que cuestiona la
maximización del PGB como objetivo y medida del desarrollo subraya la importancia de
las variables de contexto e institucionales que, además de la económicas determinan el
bienestar de las personas.
Desde distintas disciplinas sociales se llega simultáneamente a la conclusión de que el
desarrollo es básicamente explicado por las instituciones existentes en un país y, muy
centralmente, por el Estado, la principal de ellas. Por instituciones se entienden ‘las reglas
del juego”, esto es el marco que define y limita las forma en que interactúan las personas
y organizaciones. Este marco incluye las leyes, las convenciones sociales y las creencias
compartidas de una sociedad; o sea las reglas formales e informales vigentes.
Desde la economía cuantitativa el estudio de Rodrik, Subramanian y Trebbi (2004), entre
muchos otros, demuestra el alto poder explicativo de las instituciones para el crecimiento
económico de largo plazo 5 . Lo mismo hace la así llamada escuela de “nueva economía
5
Rodrik, D., A. Subramanian y F Trebbi (2004) “Institutions Rule: The Primacy of Institutions over
Geography and Integration in Economic Development”. Journal of Economic Growth, vol. 9, no 2, June
2004.
institucional”, ver por ejemplo Grief (2006)6 . Desde las ciencias políticas existe una
amplia literatura que da cuenta de la estrecha relación entre desarrollo económico,
democracia y sus respectivas instituciones, aunque no ha logrado demostrar la causalidad
en esta relación. Ver, por ejemplo, el pionero trabajo de Lipset (1959) o el más actual
trabajo de Barro (1996) 7 . Existe múltiples estudios cuantitativos que demuestran la
estrecha relación entre desarrollo económico y democracia, como dos elementos que se
refuerzan mutuamente y cuya existencia y expansión simultánea están detrás de todas las
experiencias exitosas de desarrollo. También desde la sociología se enfatiza la
importancia de las instituciones para el desarrollo mediante lo que se ha denominado el
capital social, esto es el recurso que constituye el compromiso de una sociedad con su
desarrollo.
El capital social, como toda forma de capital, se acumula históricamente. Este surge del
conjunto de normas e instituciones que promueven la cooperación entre personas o
grupos sociales. En general existe consenso en que es la confianza lo que permite que las
normas e instituciones que promueven la cooperación operen. Por lo tanto, la
acumulación de capital social se basa en la existencia y permanencia de formas de
interacción que refuerzan la confianza entre las personas, grupos y de estos con las
instituciones. La interacción refuerza la confianza sólo cuando produce resultados
positivos para las partes. En este sentido, el capital social y la cooperación es el resultado
del interés personal o grupal. Al igual que la operación positiva de los mercados en la
teoría y práctica económica.
En la literatura especializada el capital social se mide como la suma de los miembros de
las distintas organizaciones sociales existentes en una sociedad, ajustado por su nivel de
compromiso cívico que, a su vez, depende de su confianza en las instituciones. Se trata,
por lo tanto, de una medida de la “densidad social” de una sociedad. Dic ha ‘densidad’ es
crucial para profundizar la democracia representativa hacia una mas participativa. Es
también importante para el crecimiento económico ya que la mayor confianza reduce los
costos de transacción y contribuye a evita la existencia de ‘pasajeros gratis” (o free
raiders en inglés). Es por sobre todo importante para darle gobernabilidad a las reformas
institucionales que requiere el desarrollo económico, político y social.
Pero, como lo subraya Putnam uno de los creadores del concepto de capital social.
Existen multiples formas de capital social y no todas ellas contribuyen al desarrolllo. El
capital social es importante para el desarrollo porque transforma las relaciones sociales en
acciones que pueden promover o entorpecer el desarrollo. Putnam identifica diversas
formas de capital social como son:
• formal vs. informal.
• extendido vs. limitado.
• Orientado hacia adentro o hacia afuera.
• Establece vínculos externos o complicidades internas.
6
Grief, Avner (2206) “Institutions and the path to the Modern Economy” Cambridge University Press,
New York.
7
Lipset, S.M. (1959) “Some social requisites of democracy” American Political Science Review (march,
1959) pgs 69-105. También, Barro, R. “Democracy and Growth” Journal of Economic Growth, March.
Tanto Fukuyama como Putnam plantean que la relación entre capital social y desarrollo
está determinada por el radio o extensión de la confianza. A mayor extensión mayor es su
contribución y círculos estrechos y orientados hacia adentro pueden constituir una
importante barrera para el desarrollo.
El énfasis en la cohesión social que desde diversos ámbitos surge como clave para
el desarrollo y la gobernabilidad, apunta en la misma dirección de lo ya señalado. Es
además coherente con las propuestas de desarrollo que ha elaborado la CEPAL. Esta
propone una visión del desarrollo acorde con las exigencias de la economía global,
propiciando sinergias positivas entre crecimiento económico y equidad social en el
contexto de la modernización productiva. Asimismo, destaca la importancia de aumentar
la competitividad, velar por los equilibrios macroeconómicos y fortalecer una democracia
política participativa e inclusiva. A ello se suma el reciente trabajo de CEPAL 8 que
define cohesión social “como la dialéctica entre mecanismos instituidos de
inclusión/exclusión sociales y las respuestas, percepciones y disposiciones de la
ciudadanía frente al modo en que ellos operan. Este concepto, permite vincular
dimensiones de la realidad que generalmente transcurren por carriles divorciados: la
política social y el valor de la solidaridad difundido en la sociedad; las sinergias entre
equidad social y la legitimidad política; la transmisión de destrezas y el apoderamiento de
la ciudadanía; las transformaciones socio-económicas y los cambios en la interacción
social; los cambios socioeconómicos y los cambios en la subjetividad colectiva; la
promoción de mayor igualdad y de reconocimiento de la diversidad, sea de género, de
etnia, de raza; las brechas socioeconómicas y el sentido de pertenencia. Aunque no
pretende hacer de la cohesión social una panacea, cuya plena realización se postula, sí se
plantea como fundamental en un enfoque sistémico del desarrollo.
Por lo tanto, esta perspectiva también pone el acento en una visión integradora del
desarrollo y en la importancia de las instituciones y las relaciones sociales como
condicionantes del desarrollo. Lo anterior es reforzado por reciente y multidisciplinario
estudio de North, Wallis y Weingast (2006) 9 que ofrece un marco conceptual para
entender porqué ciertos países han logrado desarrollarse y otros no. Siguiendo a North
(1990) 10 plantean que para comprender al proceso de desarrollo deben conocerse cómo
las instituciones dan forma a las organizaciones disponibles para generar una cooperación
sustentable entre las personas. Al igual que las teorías de capital social subrayan que toda
actividad humana supone cooperación y que esta afecta directamente la productividad.
Por lo tanto la habilidad para sostener organizaciones complejas y sofisticadas es central
para el crecimiento económico. Simultáneamente plantean que el sistema político y
económico están orgánicamente relacionados en lo que denominan la “teoría del doble
8
CEPAL (2007) “ La cohesión social: inclusión y sentido de pertenencia en América latina y el Caribe”.
North, D.C., J.J. Wallis y B.R. Weingast (2006) “A Conceptual Framework for interpreting recorded
human history” National Bureau of Economic Research, Working Paper 12795, December, Cambridge,
Massachusets.
10
North, D. “Institutions, Institutional Change and Economic Performance” Cambridge University Press,
New York.
9
equilibrio”. Esto es que debe existir una correspondencia en la forma de las instituciones
económicas y políticas.
A partir de este marco conceptual reconocen tres grandes formas de organización de las
sociedades humanas a lo largo de la historia. La primera es el ‘orden social primitivo´ que
caracterizó a las sociedades recolectoras y cazadoras. La segunda, es el ‘orden de acceso
limitado” que utiliza el poder político para generar rentas económicas a grupos que las
utilizan para estabilizar y controlar el poder político. La tercera es “orden de acceso
abierto” que caracteriza a la sociedades desarrolladas donde el orden político y
económico se genera a través de al competencia. Su planteamiento es que el desarrollo
sólo se ha alcanzado en las sociedades que han logrado el “doble balance” de apertura y
competencia en las esferas económicas y políticas, que no existe relación de causalidad
entre estos dos procesos sino que ambos se requieren para sostenerse mutuamente.
La competencia requiere la existencia de múltiples y bien organizados grupos de interés
que efectivamente compiten a través de las instituciones existentes. Esto es claro en la
teoría y práctica económica cuando existen mercados libres o disputables: allí la
competencia opera en el margen permitiendo que subsistan todos los que pueden producir
a esos costos. Sin embargo, la competencia política es una donde el ganador se lo lleva
todo. Por lo tanto mantener “acceso abierto” en el sistema político requiere de
instituciones (la Constitución) que limiten el poder que está en juego en cada elección,
además de asegurar los derechos políticos de las personas y las mino rías. Los sistemas
políticos de acceso abierto requieren de sociedades “densas” (donde los ciudadanos son
capaces de coordinar sus acciones) y de la descentralización del poder. La existencia de
estas organizaciones mantiene el carácter de “acceso abierto”. En el ámbito económico
estas instituciones son las empresas o firmas, en el ámbito político las organizaciones
sociales y partidarias. La existencia de múltiples organizaciones es la base de la
competencia y esta, a su vez, la que sostiene al orden social.
La principal conclusión de este trabajo es que los sistemas económicos y políticos no son
independientes y que, por lo tanto, el desarrollo sólo puede ser explicado mediante una
visión integrada de ambos. Esto es el planteamiento original de la economía política. La
competencia económica requiere que el Estado mantengo el acceso abierto (libertad para
entrar y salir del mercado), defina y cautele los derechos de propiedad, vele por la libre
competencia y provea la infraestructura social que aseguren la permanencia de
instituciones cada vez mas sofisticadas.
Bajo esta perspectiva el desarrollo no es un proceso incremental o de acumulación
(inversión en las distintas formas de capital) sino un proceso de transformación de la
sociedad hacia una de “acceso abierto”. Por lo tanto, la clave para entender el desarrollo
es comprender como las sociedades aseguran la mantención del acceso abierto a todas las
formas de organización.
El desarrollo, así visto, es un proceso bastante mas complejo y holístico que el que lo
identifica con la acumulación de capital y la expansión del PGB. El desarrollo es un
proceso de transformación social que requiere abrir y distribuir el poder económico y
político, superando el acceso limitado a este que muestran todas las sociedades con un
orden de acceso cerrado o que enfrentan un desequilibrio en las relaciones de los sistemas
económicos y políticos, lo que las convierte en sociedades inestables donde los progresos
económicos o políticos están en permanente riesgo de involución.
Esta es también el eje central de al propuesta de Amartya Sen (2000) 11 al plantear que el
proceso de desarrollo es un proceso de expansión de las libertades reales (que se ejercen)
de las personas. Aunque Sen reconoce que ampliar las libertades se beneficia del
crecimiento económico y la acumulación de capital, plantea que su perspectiva y
amplitud es muy superior a estas variables.
Normalmente la visión del desarrollo como un mero proceso de acumulación plantea que
en las primeras etapas del desarrollo los países deben concentrar su quehacer en acumular
y postergar ciertas dimensiones del ejercicio de las libertades personales para cuando se
haya logrado un grado de desarrollo. Por el contrario, Sen plantea que el objetivo y los
medios o instrumentos del desarrollo debe ser la constante expansión de las libertades en
todos los ámbitos de la vida social ya que las libertades están interconectadas. Por lo
tanto, en su visión, el desarrollo requiere la creación y apoyo a una multiplicidad de
instituciones tales como el sistema democrático, el sistema legal, la operación de los
mercados, la provisión de salud y educación, la libertad de prensa y la transparencia en el
actuar público y privado. La libertad que busca y demanda el desarrollo requiere
expresarse simultáneamente en el ámbito económico, político, en las oportunidades
sociales y de seguridad y en las garantías de transparencia.
El desarrollo como búsqueda del bienestar o felicidad humana que tiene múltiples e
interrelacionadas dimensiones o como proceso de expansión de las libertades o como la
construcción de sociedades abiertas o la creación de capital social como condición para el
desarrollo tienen en común el énfasis en las instituciones y en el proceso económico,
social y político que se requiere para que estas operen de manera inclusiva, estable y
constructiva. El desarrollo, así visto, es un proceso de transformación de la sociedad y sus
instituciones, que se beneficia pero no se limita a la acumulación de capital o riqueza.
La apertura de las sociedades o la extensión de las libertades si bien terminan
beneficiando a toda la sociedad, en el proceso de transformación o desarrollo, exigen
distribuir el poder y las oportunidades. Por lo mismo es naturalmente resistido por
aquellos que lo detentan. De allí que si no existe la real competencia económica y
democrática no hay desarrollo posible. Las transformaciones institucionales que demanda
el desarrollo requieren para su éxito de una sociedad densa en su pluralismo y nivel de
organización social. Como también de coaliciones sociales y políticas de la suficiente
amplitud como para contrarrestar el poder de las elites que naturalmente se opondrán a
los cambios y darle gobernabilidad (estabilidad y permanencia) a las transformaciones
institucionales.
Como ya se señalara esto no puede ser visto como un proceso contradictorio con la
acumulación de capital. Mas aun las formas de capital (humano y social) que mas se
11
Sen, A. (2000) “Development as Freedom” Oxford University Press.
valoran en la actualidad exigen para su desarrollo la existencia de sociedades abiertas e
inclusivas. Como también la acumulación de todas las formas de riqueza genera mejores
condiciones para acompañar los procesos de apertura y extensión de las sociedades y las
libertades individuales. Sin embargo, el foco del desafío se traslada de cómo acumular
más y más rápido a cómo construir mayorías que impulsen las transformaciones
institucionales.
El desafío del desarrollo en este marco de sistemas má s abiertos e inclusivos en todos los
ámbitos (económicos, sociales y políticos) subraya la importancia de la gobernabilidad.
Esto es el conjunto de tradiciones e instituciones que determinan cómo se ejerce la
autoridad en un país. Ello hace referencia a la forma en que operan las instituciones
democráticas, se eligen sus autoridades y rinden cuenta frente a la ciudadanía. A la
capacidad del gobierno de ejecutar eficazmente sus programas y fiscalizar el
cumplimiento de las normas y leyes. Como también el respeto a las instituciones que
rigen el comportamiento económico y social, por parte de la ciudadanía y el Estado. En
otras palabras, la gobernabilidad es, a la vez, una expresión y condición para el buen
funcionamiento de las instituciones claves para el desarrollo. Instituciones,
gobernabilidad y desarrollo son claves para comprender la potencialidad de progreso de
toda sociedad contemporánea.
En el caso de América Latina, las instituciones democráticas parecen debilitadas por la
falta de confianza de la población en ellas, lo que a su vez, se vincula con la aguda y
persistente regresividad distributiva en la región. Según las encuesta de Latinbarometro,
en América latina la democracia es considerada como el mejor sistema por la mayoría de
la población, como también mas de la mitad de la población cree que la democracia es
preferible a cualquier otra forma de gobierno. Sin embargo, la satisfacción con la
democracia no alcanza a la mayoría de la población. Entre los principales problemas,
destaca el hecho de que dos tercios de la población creen que la democracia es gobernada
por y para los poderosos. El mismo estudio señala que la confianza en las instituciones
depende del trato igualitario que ellas provean. La falta de igualdad mina la confianza en
las instituciones, los latinoamericanos hoy perciben que la principal discriminación
ocurre en contra de los pobres. Pobreza, discriminación y desigualdad, son la principal
fuente de insatisfacción y desconfianza con las instituciones democráticas. De allí el
énfasis que instituciones como la CEPAL ponen en la cohesión social como condición
necesaria para el desarrollo en la región.
Si bien la población demuestra un alto interés por contar con una Constitución que
asegure una ciudadanía plenamente democrática, piensa que la suerte de la democracia o
su interés por ella, está mas vinculado a lo que se puede deno minar ciudadanía social.
Eso es una sociedad incluyente, no discriminatoria, donde los ciudadanos perciban que el
gobierno da trato y acceso igualitario, que gobierna para la mayoría. La falta de
ciudadanía social es, en la actualidad, la mayor debilidad de la democracia. La alta
desigualdad en la distribución de los ingresos es el más claro indicador de este vínculo
entre baja ciudadanía social y pérdida de apoyo o confianza en la democracia. A lo
anterior se debe sumar la ya bien documentada relación entre conflictos distributivos y
capacidad de responder a los shocks externos. El conocido economista D. Rodnik,
demuestra que América Latina recupera mas lentamente su crecimiento por los conflictos
distributivos que generan los shocks externos y la incapacidad de las instituciones de
enfrentarlos. Ello incrementa su importancia si se considera que la globalización se ha
visto acompañada de una mayor inestabilidad en el crecimiento o, en otras palabras, de
una mayor recurrencia de shocks externos.
Se puede apreciar, por lo tanto, que la precariedad de las instituciones en América Latina
está fuertemente asociada a la desconfianza o pérdida de credibilidad, a su vez fundada
en la permanencia de las desigualdades. Ello ha debilitado la democracia y la capacidad
de crecer de manera estable. Lo anterior sumado al menor impacto que, en condiciones de
desigualdad distributiva, tiene el crecimiento sobre la reducción de la pobreza constituyen
sólidos argumentos para enfrentar el desafío del desarrollo de manera sistémica;
considerando de manera simultánea e interdependiente las reformas institucionales en el
ámbito económico, social y político con el propósito de fortalecer la eficiencia y
credibilidad en las instituciones claves para el progreso.
3.- Instituciones, gobernabilidad y desarrollo en América Latina.
Como se viera las instituciones y la gobernabilidad no sólo hacen referencias a las
normas y leyes formales que rigen la sociedad, sino también a las prácticas y tradiciones
de comportamiento social. Por lo tanto, un análisis de la gobernabilidad y las
instituciones debe considerar elementos formales y/o cuantitativos que den cuenta de las
características de las instituciones y sus resultados; como también la percepción que los
actores tienen de ella y las conductas que ello origina.
A continuación se presenta un diagnóstico de las instituciones claves para el desarrollo y
sus resultados en América Latina. Este diagnóstico tiene como propósito contribuir a un
diálogo informado entre los actores claves del país para que de allí se deduzcan las
fortalezas, obstáculos, debilidades y oportunidades (FODA) que el país enfrenta para su
desarrollo. Este es un ejercicio de benchmarcking de la situación del país en cada
indicador respecto del mejor de América latina y del mejor mundial en cada materia. Por
ello lo denominamos mapa de posicionamiento estratégico de los países.
Los mapas de posicionamiento buscan ofrecer una rápida mirada a la situación relativa
del país en una variedad de indicadores que dan cuenta de los esfuerzos o insumos
requeridos para la gobernabilidad y el desarrollo, como también de algunos resultados.
En el primer gráfico (correspondiente a Perú) se puede observar que está subdividido en
cuatro cuadrantes. El noroeste, sombreado en amarillo, da cuenta de variables
económicas distinguiendo aquellas de resultado, de las requeridas para la competitividad.
El sureste, sombreado en gris, corresponde al ámbito social que da cuenta de los
indicadores básicos para el desarrollo humano, de pobreza y equidad y de esfuerzo
público en el área. El sureste, sombreado en gris, representa los nuevos desafíos en el
ámbito social y ambiental. Finalmente el suroeste, sombreado en celeste, da cuenta de la
calidad de las instituciones políticas y económicas.
En la misma gráfica las figuras interiores (amarilla y celeste oscura) representan la
situación relativa del país en cuestión (en este caso Perú) respecto del mejor de América
Latina (celeste oscuro) y del Mundo (amarillo oscuro) en cada una de las variables
analizadas. La diferencia entre las figuras celeste y amarilla oscura y el perímetro exterior
del círculo corresponden a las brechas que separan al país analizado respecto del mejor
comportamiento en cada variable analizada a nivel latinoamericano y mundial
respectivamente. Así se consideran simultáneamente la situación relativa de todas las
instituciones y sus resultados que se entienden claves para el desarrollo. En gráficas
posteriore4s se presenta el mismo análisis para todos los países de América Latina.
Cada variable representada en el cuadro es complementada con información sobre la
evolución histórica de la variable y/o de los elementos que ayudan a comprender el
comportamiento de la variable. De tal manera que los actores sociales y políticos que
participan de un ejercicio FODA puedan contar en una sola lamina (con vínculos con
información de respaldo) con una visión comprensiva de las instituciones, su
gobernabilidad y sus resultados. En el caso Peruano, por ejemplo, se aprecia un déficit
relativo en las áreas de calidad y confianza en las instituciones públicas, como también en
los indicadores de equidad y pobreza. Como ya se señalara estas dos variables parecen
estar muy correlacionadas en América Latina, la persistente inequidad genera
desconfianza en las instituciones.
Mapa de Posicionamiento Estratégico de Perú
En este primer cuadro se puede apreciar con claridad las distintas variables consideradas
en el análisis. Estas mismas variables se han considerado en todos los casos que siguen a
continuación.
Mapa de Posicionamiento Estratégico de Argentina
Mapa de Posicionamiento Estratégico de Bolivia
Crecimiento Económico
Calidad de Regulación
Indice de Competitividad Total
1
Efectividad de Gobierno
Bases para la Competitividad
Voz y Rendición de Cuenta
0.8
Indice de Percepción de la Corrupción
Indice de Calidad Política
Indice de Libertad
Satisfacción de la Democracia
Crecimiento Económico
Calidad de Regulación 1.00
Indice de Competitividad Total
Efectividad de Gobierno
Bases para la Competitividad
Voz y Rendición de Cuenta
Eficiencia
0.4
0.2
Indice de Calidad Política
Apertura al Exterior
Indice de Libertad
Inversión
Satisfacción de la Democracia
Productividad
Lider L.A.
Indice de Democracia
0
Empleo
Lider Mundial
Indice de Democracia
Huella Ecológica Total
Huella Ecológica Total
Eficiencia
Factores de Innovación
0.60
0.40
0.20
0.00
Apertura al Exterior
Inversión
Productividad
Empleo
Indice de Desarrollo Humano
Indice de Desarrollo Humano
Intensidad del CO2
Intensidad del CO2
0.80
Indice de Percepción de la Corrupción
Factores de Innovación
0.6
Esperanza de Vida
Esperanza de Vida
Lider L.A.
Mapa de Posicionamiento Estratégico de Chile
Mapa de Posicionamiento Estratégico de Brasil
Crecimiento Económico
Calidad de Regulación
Indice de Competitividad Total
1
Efectividad de Gobierno
Bases para la Competitividad
0.9
Eficiencia
0.8
Indice de Percepción de la Corrupción
Factores de Innovación
0.7
Crecimiento Económico
Calidad de Regulación
Indice de Competitividad Total
1
Efectividad de Gobierno
Bases para la Competitividad
Voz y Rendición de Cuenta
Voz y Rendición de Cuenta
Eficiencia
0.8
Indice de Percepción de la Corrupción
Factores de Innovación
0.6
Indice de Calidad Política
Indice de Libertad
0.4
Satisfacción de la Democracia
Lider L.A.
Indice de Democracia
0
Empleo
Huella Ecológica Total
Lider Mundial
Indice de Desarrollo Humano
Intensidad del CO2
Esperanza de Vida
Seguridad Ciudadana
0.3
0.1
Huella Ecológica Total
Indice de Desarrollo Humano
Intensidad del CO2
Esperanza de Vida
Seguridad Ciudadana
Indice de Calidad Política
Apertura al Exterior
Inversión
Productividad
0
Indice de Democracia
Empleo
Huella Ecológica Total
Lider L.A.
Lider Mundial
Indice de Desarrollo Humano
Intensidad del CO2
Esperanza de Vida
Seguridad Ciudadana
Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)
Felicidad
Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)
Adicciones
Obesidad
Tamaño del Estado
Crecimiento Económico
Calidad de Regulación
Indice de Competitividad Total
1
Efectividad de Gobierno
Bases para la Competitividad
0.8
Indice de Calidad Política
Indice de Libertad
Satisfacción de la Democracia
Indice de Democracia
Eficiencia
0.4
0.2
0
Indice de Libertad
0.4
Satisfacción de la Democracia
0.2
Indice de Democracia
0
Apertura al Exterior
Inversión
Productividad
Lider L.A.
Empleo
Huella Ecológica Total
Lider Mundial
Indice de Desarrollo Humano
Intensidad del CO2
Esperanza de Vida
Seguridad Ciudadana
Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)
Felicidad
Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)
Indice GINI
Mapa de Posicionamiento Estratégico de Guatemala
Crecimiento Económico
Calidad de Regulación
Indice de Competitividad Total
1
Efectividad de Gobierno
Bases para la Competitividad
Voz y Rendición de Cuenta
Factores de Innovación
0.6
0.6
Obesidad
Seguridad Social
Tamaño del Estado
Gasto en Salud - (Púb. + Priv.)
Gasto en Educación - (Púb)
Mapa de Posicionamiento Estratégico de Ecuador
Voz y Rendición de Cuenta
Factores de Innovación
Indice de Calidad Política
Adicciones
Indice GINI
Gasto en Salud - (Púb. + Priv.)
Gasto en Educación - (Púb)
Indice de Percepción de la Corrupción
Eficiencia
0.8
Indice de Percepción de la Corrupción
Factores de Innovación
0.2
Satisfacción de la Democracia
Crecimiento Económico
Calidad de Regulación
1
Indice de Competitividad Total
Efectividad de Gobierno
Bases para la Competitividad
Voz y Rendición de Cuenta
Eficiencia
0.4
Indice de Libertad
Seguridad Social
Gasto en Salud - (Púb. + Priv.)
Gasto en Educación - (Púb)
Mapa de Posicionamiento Estratégico de Costa Rica
Crecimiento Económico
Calidad de Regulación
Indice de Competitividad Total
1
Efectividad de Gobierno
Bases para la Competitividad
0.6
Indice GINI
Obesidad
Calidad de Educación
Tamaño del Estado
Mapa de Posicionamiento Estratégico de Colombia
0.8
Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)
Adicciones
Indice GINI
Indice de Percepción de la Corrupción
Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)
Felicidad
Obesidad
Seguridad Social
Tamaño del Estado
Gasto en Salud - (Púb. + Priv.)
Gasto en Educación - (Púb)
Voz y Rendición de Cuenta
Lider L.A.
Lider Mundial
Empleo
0
Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)
Adicciones
Productividad
0.2
Indice de Democracia
Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)
Felicidad
Inversión
0.4
Satisfacción de la Democracia
Productividad
Apertura al Exterior
0.5
Indice de Libertad
Inversión
0.2
0.6
Indice de Calidad Política
Apertura al Exterior
Apertura al Exterior
Inversión
Productividad
Empleo
0.8
Indice de Percepción de la Corrupción
Eficiencia
Factores de Innovación
0.6
Indice de Calidad Política
Apertura al Exterior
0.4
Indice de Libertad
Inversión
0.2
Satisfacción de la Democracia
Productividad
0
Lider L.A.
Lider Mundial
Mapa de Posicionamiento Estratégico de Honduras
Mapa de Posicionamiento Estratégico de México
Crecimiento Económico
Calidad de Regulación
Indice de Competitividad Total
1
Efectividad de Gobierno
Bases para la Competitividad
Voz y Rendición de Cuenta
0.8
Indice de Percepción de la Corrupción
Crecimiento Económico
Calidad de Regulación
Indice de Competitividad Total
1
Efectividad de Gobierno
Bases para la Competitividad
Voz y Rendición de Cuenta
Eficiencia
Indice de Calidad Política
0.4
Eficiencia
Factores de Innovación
0.6
Indice de Calidad Política
Apertura al Exterior
Apertura al Exterior
0.4
Indice de Libertad
Indice de Libertad
0.8
Indice de Percepción de la Corrupción
Factores de Innovación
0.6
Inversión
Inversión
0.2
Satisfacción de la Democracia
Productividad
0
Lider L.A.
Lider Mundial
Indice de Democracia
0.2
Satisfacción de la Democracia
Productividad
0
Indice de Democracia
Huella Ecológica Total
Huella Ecológica Total
Indice de Desarrollo Humano
Intensidad del CO2
0.8
Voz y Rendición de Cuenta
0
Indice de Democracia
Huella Ecológica Total
Intensidad del CO2
Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)
Felicidad
Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)
Adicciones
Tamaño del Estado
Gasto en Educación - (Púb)
Crecimiento Económico
Calidad de Regulación
Indice de Competitividad Total
1
Efectividad de Gobierno
Bases para la Competitividad
Voz y Rendición de Cuenta
0.8
Indice de Percepción de la Corrupción
Eficiencia
Factores de Innovación
0.6
0.4
0.2
Apertura al Exterior
Inversión
Productividad
Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)
Felicidad
Indice GINI
Seguridad Social
Gasto en Salud - (Púb. + Priv.)
Mapa de Posicionamiento Estratégico de Paraguay
Esperanza de Vida
Seguridad Ciudadana
Lider Mundial
Lider Mundial
Indice de Desarrollo Humano
Intensidad del CO2
Lider L.A.
Lider L.A.
Empleo
Huella Ecológica Total
Esperanza de Vida
Seguridad Ciudadana
Productividad
0
Indice de Democracia
Indice de Desarrollo Humano
Inversión
0.2
Satisfacción de la Democracia
Empleo
Apertura al Exterior
0.4
Indice de Libertad
Productividad
Eficiencia
Factores de Innovación
0.6
Indice de Calidad Política
Inversión
0.2
Satisfacción de la Democracia
0.8
Indice de Percepción de la Corrupción
Apertura al Exterior
0.4
Indice de Libertad
Satisfacción de la Democracia
Crecimiento Económico
Calidad de Regulación
Indice de Competitividad Total
1
Efectividad de Gobierno
Bases para la Competitividad
Eficiencia
0.6
Indice GINI
Seguridad Social
Gasto en Salud - (Púb. + Priv.)
Mapa de Posicionamiento Estratégico de Panama
Factores de Innovación
Indice de Calidad Política
Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)
Adicciones
Tamaño del Estado
Gasto en Educación - (Púb)
Crecimiento Económico
Calidad de Regulación
Indice de Competitividad Total
1
Efectividad de Gobierno
Bases para la Competitividad
Indice de Percepción de la Corrupción
Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)
Felicidad
Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)
Indice GINI
Gasto en Salud - (Púb. + Priv.)
Mapa de Posicionamiento Estratégico de Nicaragua
Voz y Rendición de Cuenta
Esperanza de Vida
Seguridad Ciudadana
Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)
Felicidad
Adicciones
Tamaño del Estado
Indice de Libertad
Lider Mundial
Indice de Desarrollo Humano
Intensidad del CO2
Esperanza de Vida
Seguridad Ciudadana
Indice de Calidad Política
Lider L.A.
Empleo
Empleo
Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)
Adicciones
Tamaño del Estado
Gasto en Educación - (Púb)
Indice GINI
Seguridad Social
Gasto en Salud - (Púb. + Priv.)
Mapa de Posicionamiento Estratégico de Perú
Crecimiento Económico
Calidad de Regulación
Indice de Competitividad Total
1
Efectividad de Gobierno
Bases para la Competitividad
0.9
Eficiencia
0.8
Percepción de la Corrupción Pública
Factores de Innovación
0.7
Voz y Rendición de Cuenta
Indice de Calidad Política
0.6
Apertura al Exterior
0.5
Indice de Libertad
0.4
Inversión
0.3
Satisfacción de la Democracia
0.2
0.1
Productividad
Lider L.A.
Mapa de Posicionamiento Estratégico de Rep. Dominicana
Mapa de Posicionamiento Estratégico de Uruguay
Crecimiento Económico
Calidad de Regulación
Indice de Competitividad Total
1
Efectividad de Gobierno
Bases para la Competitividad
Voz y Rendición de Cuenta
0.8
Indice de Percepción de la Corrupción
Voz y Rendición de Cuenta
Factores de Innovación
Indice de Percepción de la Corrupción
0.6
Indice de Calidad Política
Crecimiento Económico
Calidad de Regulación
Indice de Competitividad Total
1
Efectividad de Gobierno
Bases para la Competitividad
Eficiencia
Apertura al Exterior
Indice de Calidad Política
0.4
Indice de Libertad
Inversión
Indice de Libertad
0.2
Satisfacción de la Democracia
Productividad
Lider L.A.
0
Indice de Democracia
Empleo
Huella Ecológica Total
Lider Mundial
Satisfacción de la Democracia
Indice de Democracia
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
Eficiencia
Factores de Innovación
Apertura al Exterior
Inversión
Productividad
Lider L.A.
Empleo
Lider Mundial
Indice de Desarrollo Humano
Huella Ecológica Total
Intensidad del CO2
Indice de Desarrollo Humano
Esperanza de Vida
Intensidad del CO2
Seguridad Ciudadana
Esperanza de Vida
Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)
Seguridad Ciudadana
Felicidad
Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)
Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)
Adicciones
Tamaño del Estado
Gasto en Educación - (Púb)
Felicidad
Indice GINI
Seguridad Social
Gasto en Salud - (Púb. + Priv.)
Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)
Adicciones
Indice GINI
Obesidad
Seguridad Social
Tamaño del Estado
Gasto en Salud - (Púb. + Priv.)
Gasto en Educación - (Púb)
Mapa de Posicionamiento Estratégico de Venezuela
Crecimiento Económico
Calidad de Regulación
Indice de Competitividad Total
1
Efectividad de Gobierno
Bases para la Competitividad
Voz y Rendición de Cuenta
0.8
Indice de Percepción de la Corrupción
Indice de Calidad Política
Eficiencia
Factores de Innovación
0.6
Apertura al Exterior
0.4
Indice de Libertad
Inversión
0.2
Satisfacción de la Democracia
Productividad
Lider L.A.
0
Indice de Democracia
Empleo
Huella Ecológica Total
Lider Mundial
Indice de Desarrollo Humano
Intensidad del CO2
Esperanza de Vida
Seguridad Ciudadana
Felicidad
Adicciones
Tamaño del Estado
Gasto en Educación - (Púb)
Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)
Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)
Indice GINI
Seguridad Social
Gasto en Salud - (Púb. + Priv.)
Como se señalara el propósito de estas gráficas es alimentar un diálogo entre los líderes
políticos y sociales del país. Por lo mismo no analizaremos estos cuadros, sino en otras
publicaciones se dará cuenta de la percepción que los actores tienen sobre ellos. Sin
embargo, conviene desatacar algunas características generales que se aprecian al observar
los gráficos en su conjunto.
Lo primero que sorprende es que, en general, los países de la región parecen tener un
mejor posicionamiento relativo en los indicadores de competitividad y en los de
desarrollo humano que en el resto de ellos, incluidos el resto de los indicadores
económicos y sociales. Ello probablemente se refiere al énfasis que las mediciones en
estas áreas han tenido por un prolongado período de tiempo en la región. La apertura
económica de la región fue acompañada de reformas que apuntaban a aumentar su
competitividad con positivos resultados. Lo mismo ocurre con los indicadores sociales
más primarios o tradicionales que componen el índice de desarrollo humano, pero que no
se refleja en otros indicadores sociales que en la actualidad adquieren gran importancia
(como son pobreza y equidad). Los indicadores sobre democracia también tienen
resultados sobre la media con la excepción de algunos países, pero no así la confianza en
las instituciones. Existen por los tanto rasgos comunes al patrón de desarrollo de los
países de la región.
También se pueden apreciar características comunes a grupos de países. Por ejemplo, se
aprecia que los países mas pobres presentan mejores (en términos relativos) resultados en
los indicadores de los nuevos problemas del desarrollo (medioambiente, patologías
sociales) que en los indicadores sociales mas tradicionales. Por el contrario los países con
mejores resultados económicos parecen tener má s dificultades con estos problemas
emergentes. Ello da cuenta de que estos nuevos problemas son más propios del desarrollo
que del subdesarrollo y, por lo mismo, la política pública debe asignarle creciente
importancia en la medida que los países van desarrollándose.
Existen varios otros elementos de comportamiento común. Los países más grandes
muestran menores grados de apertura externa que los países más pequeños. Los países del
norte de la región presentan mejores indicadores de felicidad de sus habitantes
independiente de su nivel de ingreso y de la gravedad relativa de sus problemas sociales.
Sin embargo, una mirada a los gráficos anteriores permite también apreciar la enorme
diversidad de situaciones en América Latina. Los cuadros dan cuenta de las diversas
fortalezas y debilidades institucionales que tiene los distintos países de la región. Existen
algunos, como Costa Rica, Panamá y Uruguay que muestran una relativa homogeneidad
en sus ventajas relativas (y en general se encuentran en una buena situación). Los tres
comparten, sin embargo, un mayor déficit relativo en la atención de los nuevos problemas
socio-ambientales del desarrollo (como son la obesidad y las adicciones). En el caso de
Chile, que también muestra positivos resultados relativos, se aprecia un claro
desequilibrio entre su liderazgo en materias económicas y de calidad de las instituciones
públicas, respecto de su desmejorada situación en las variables sociales. El mismo
desequilibrio, aunque con una peor situación relativa, se aprecia en Guatemala, que
muestra buenos indicadores en competitividad y en los nuevos problemas del desarrollo,
pero muy pobres indicadores en materia social y de calidad de las instituciones. Existen
por lo tanto países con un desarrollo más homogéneo y otros bastante mas
desequilibrados en su desarrollo relativo.
La virtud del presente análisis es que permite iniciar un diálogo entre los actores
relevantes de un país con un formato común al del resto de los países de la región, pero
recogiendo las particularidades de cada situación. En la medida que PROLIDER
desarrolle diálogos nacionales el presente análisis se enriquecerá con la visión de lso
actores de cada país.