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Capítulo 1
Características de los programas de la Alianza para el
Campo 2002
El propósito fundamental de este Capítulo es que el lector llegue a comprender la
estructura, dimensión y los cambios registrados en el diseño de los grupos de
programas de Fomento Agrícola, Fomento Ganadero y Desarrollo Rural a partir del
análisis de sus características, evolución y desempeño, como base para un análisis
posterior respecto a la correspondencia de dichos aspectos con los resultados de su
ejecución en campo.
1.1. Características de los grupos de programas 2002
1.1.1. Programas que operaron en el Estado
El grupo de programas de Fomento Agrícola operó a través de dos programas: el de
Fomento a la Inversión y Capitalización y el de Fomento a Cultivos Estratégicos. Los
componentes del primero de ellos estuvieron orientados a fomentar el manejo integral
de suelo y agua, así como la tecnificación de la producción, mediante el otorgamiento
de apoyos para la adquisición de equipos modernos de riego y maquinaria,
complementados con servicios de asistencia técnica. El segundo estuvo conformado
únicamente por el proyecto Fomento Frutícola, en donde se incluyeron apoyos para
los productores interesados en establecer huertos de baja densidad de población
(durazno) y huertos de alta densidad de población de cultivos alternativos como Agave
Tequilero (Agave tequilana)
El grupo de programas de Fomento Ganadero estuvo integrado por seis programas a
saber: Programa de Mejoramiento Genético, Programa de Recuperación de Tierras de
Pastoreo, Programa Lechero, Programa Apícola, Programa de Fomento Avícola y
Porcícola y el Programa de Desarrollo de Proyectos Agropecuarios Integrales. Los
principales componentes de apoyo contemplados por este grupo, consistieron en:
Sementales Bovinos Nacionales de registro, Vientres Bovinos Lecheros Gestantes
importados o nacionales con registro genotípico, Sementales Ovinos y Caprinos con
certificación fenotípica, Vientres Caprinos y Ovinos (triponas), embriones, termos
criogénicos, dosis de semen, establos, centros de acopio, establecimiento de
praderas, infraestructura productiva e infraestructura apícola, así como la contratación
de técnicos y coordinadores para proporcionar asistencia técnica.
En la vertiente de Desarrollo Rural el grupo estuvo integrado por tres programas:
Apoyo a Proyectos de Inversión Rural (PAPIR), el Programa de Desarrollo de
Capacidades en el Medio Rural (PRODESCA) y el Programa de Fortalecimiento de
Empresas y Organización Rural (PROFEMOR). Las acciones del primero se orientaron
a impulsar la capitalización del medio rural al estimular la inversión entre la población
rural de menores ingresos, otorgando apoyos para la adquisición de sementales
ovinos y caprinos, el rescate de hembras ovinas y caprinas, la adquisición de módulos
de labranza de conservación (tractores), paquetes de aves, sistemas de riego,
proyectos productivos entre otros.
Las acciones del PRODESCA, se orientaron al desarrollo de las capacidades de la
población rural elegible, mediante el subsidio a los servicios de capacitación,
asistencia técnica y consultoría, proporcionando a los productores conocimientos y
habilidades que les permitan mejorar sus procesos productivos, comerciales,
organizativos y empresariales, en tanto que el PROFEMOR, apoya los procesos de
planeación del desarrollo municipal, así como el fortalecimiento de empresas y de la
organización rural.
1.1.2. Objetivos comunes, sinergias y superposiciones entre programas
Teniendo como sustento fundamental los postulados generales de la Alianza para el
Campo, los objetivos de los diferentes grupos de programas se orientan por el
propósito común de impulsar el Desarrollo Rural, bajo un enfoque de integralidad que
considere la adecuada articulación de los cuatro elementos que integran la nueva
Visión del Desarrollo Rural (Capital Físico, Desarrollo Económico, Capital social y
Capital Humano), así como la diversidad de los escenarios ambiental, cultural y
económico que conforman el país y la entidad en lo específico.
En este contexto, aún cuando las acciones específicas de cada grupo de programas
están determinadas por el tipo de actividad productiva a la que están dirigidos
(agricultura, ganadería, transformación, comercialización), así como por la demanda
de los productores en las diferentes regiones del Estado, es posible identificar algunas
sinergias y esquemas de complementariedad, tanto al interior de cada grupo, como
entre grupos de programas.
Así, por ejemplo, las sinergias mas evidentes entre los grupos de programas de
Fomento Agrícola y Ganadero se concretan en la convergencia, en una misma
explotación, de apoyos como la adquisición de maquinaria, implementos de cultivo,
sistemas de riego y equipo postcosecha, con los relacionados con el establecimiento
de praderas inducidas, recuperación de agostaderos, cercos eléctricos o equipo para
ordeña.
Por su parte, el grupo de programas de Desarrollo Rural complementa dichas acciones
con apoyos a la capitalización de las unidades de producción rural; a la reconversión
productiva; a procesos de transformación y agregación de valor; a la generación de
empleo e ingreso entre los habitantes de las regiones rurales marginadas y al
desarrollo de capacidades de esa población para identificar áreas de oportunidad y
realizar proyectos productivos de desarrollo, a través del aprendizaje de conocimientos
útiles para mejorar sus procesos productivos, comerciales, organizativos y
empresariales, mediante el subsidio a los servicios de capacitación, asistencia técnica
y consultoría.
Adicionalmente, las acciones de todos los grupos de programas que conforman la
APC, se complementan con las de Investigación, Transferencia de Tecnología y la
Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria, desarrolladas por las instancias
correspondientes.
1.1.3. Población objetivo y criterios de elegibilidad
Independientemente de las particularidades de cada grupo de programas y de cada
programa en específico, las Reglas de Operación de la APC establecen diversos
criterios y requisitos generales que los solicitantes de los apoyos de los programas,
deben cubrir para poder acceder a los mismos, entre los que cabe mencionar como
indispensables: ser productor agropecuario, ejidatario, colono, comunero, pequeño
propietario en lo individual o agrupados en asociaciones de productores, sociedades
civiles o mercantiles (personas morales) dedicadas a la producción agropecuaria, que
cuenten con proyecto y que cumplan con los requisitos de elegibilidad que establecen
los programas.
Además, los solicitantes de los apoyos deberán presentar la siguiente documentación
en el DDR y/o CADER que le corresponda:
 Presentar solicitud que deberá contener datos del productor, incluyendo su
Clave única de Registro Poblacional (CURP) para el caso de personas físicas,
o su RFC, para el caso de las personas morales; con datos del predio y el
programa al que solicita su inclusión.
 Acreditar la condición de productor agropecuario a través de una constancia
expedida por una autoridad competente en la materia.
 Presentar proyecto productivo integral y cédula de autodiagnóstico.
 Cumplir con las campañas zoosanitarias que se lleven a cabo en el Estado,
Normas Oficiales Mexicanas aplicables y con las disposiciones federales en
materia ambiental; así como participar en los programas de asistencia técnica
que se desarrollen en la región.
 Presentar carta compromiso en la que se señale el compromiso del productor
y/o la organización de productores, para efectuar las inversiones y los trabajos
complementarios que requiera la propuesta del Proyecto de Desarrollo.
 Declarar bajo protesta de decir verdad, que no está recibiendo apoyos de otros
programas, para los mismos componentes y conceptos solicitados.
En el caso específico de los programas de Desarrollo Rural la población objetivo son
las UPR, mujeres, jóvenes, e indígenas y personas de la tercera edad, habitantes de
regiones y municipios que presentan los mayores índices de marginación, así como
aquella población rural de otros municipios que reúnan los requisitos de elegibilidad ya
sea de manera individual o organizada.
1.2. Evolución de los grupos de programas 1996-2003
De acuerdo con la revisión de los resultados de la evaluación de los diferentes grupos
de programas, fue posible observar cambios significativos derivados, por un lado, del
cambio de administración federal a partir del año 2000, y por el otro, como resultado
de la entrada en vigor de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, cuyos
procedimientos de aplicación en la práctica han quedado plasmados en las Reglas de
Operación de la Alianza para el Campo, en lo general, y de cada grupo de programas
en lo particular a partir del 2001, mismos que pueden explicarse en los siguientes
términos:
1.2.1. Cambios relevantes en la composición, orientación y objetivos de los
grupos de programas y proyectos
En cuanto a la composición de los diferentes grupos de programas, los cambios más
relevantes son los relacionados con el cambio de denominación y el agrupamiento de
programas y componentes de apoyo, como resultado del proceso de reestructuración
implementado a partir del 2001, buscando un enfoque integrador, bajo la perspectiva
de un Desarrollo Rural Sustentable y un uso mas eficiente de los recursos públicos.
Así pues, en el caso de de los programas de Fomento Agrícola de 1996 a la fecha, se
puede observar que ha habido cambios únicamente en los nombres de los programas
y proyectos, pero los componentes, la orientación y los objetivos del grupo han sido
similares. El grupo de Fomento Ganadero estuvo integrado desde 1996 por los
programas: Lechero, Establecimiento de Praderas y Mejoramiento Genético,
habiéndose incorporado en 1998 los programas Apícola y Ganado Mejor. A partir del
2001, se incluyó el de Infraestructura Básica Ganadera, el cual se operó solo ese año,
y finalmente, durante el ejercicio 2002, se incluyeron el de Fomento Avícola y
Porcícola y el DPAI. Por su parte el grupo de Desarrollo Rural que inició con los
programas de Equipamiento Rural y Capacitación y Extensión, quedó integrado en el
2002 por los programas base: PAPIR, PRODESCA y PROFEMOR) los cuales siguen
operando en el 2003.
Como consecuencia directa de los cambios antes descritos, se puede concluir que los
objetivos y la orientación de los programas se han ido fortaleciendo, buscando su
integración y simplificación para apoyar la capitalización de las UPR; los procesos de
transformación y agregación de valor; el desarrollo de capacidades; la generación de
empleo rural e ingreso entre los habitantes de las regiones rurales marginadas;
alentando y apoyando la organización de los productores y su participación en la toma
de decisiones desde la planeación de los programas.
1.2.2. Evolución de la Inversión en los grupos de programas
El análisis del desarrollo histórico de las asignaciones presupuestales (en pesos
corrientes 2002) a partir de 1996, refleja una gran variabilidad de un año a otro en
cuanto a los montos asignados en todos los grupos de programas, cuyas fluctuaciones
se describen a continuación: En los programas de Fomento Agrícola, el presupuesto
del grupo de programas se mantuvo en un promedio de $ 141’951,570.00, con
extremos que fueron de $161’759,512.00 en 1999 como máximo a sólo $
79’359,321.00 como mínimo en el 2001, mismo que se duplicó para el 2002, en tanto
que para el 2003 se previo en el anexo técnico un presupuesto de $ 93’683’568.00.
Por su parte los recursos que se han canalizado a apoyar los componentes del grupo
de programas de Desarrollo Rural presentan similares altibajos durante 1996 a 1999,
pero a partir del ejercicio 2000, registraron una tendencia ascendente para llegar a $
76’305,338.00 en 2002. Para el ejercicio 2003 se tiene programado ejercer $
75’066,558.00
En el caso de los programas de Fomento Ganadero, los resultados indican que, a
pesar de las fluctuaciones, la sumatoria de las diferencias entre los montos
presupuestados de un año al siguiente, registran un saldo global positivo que asciende
a $12,859.77 miles de pesos, el cual significa una tasa de incremento acumulado del
orden de 3.9% respecto al total de los recursos asignados al grupo de programas
durante el período de 1996 a 2003. Para el ejercicio 2003, el Anexo Técnico contempló
un presupuesto de $48,728.33 miles de pesos.
1.2.3. Evolución del número de beneficiarios 1996-2003
El número de beneficiarios del grupo de programas de Fomento Agrícola se
incrementó de manera constante llegando a 44,242 en 1999, para después decaer a
un total de 8,950 en el 2002. Y para el 2003 se tiene programado atender a 1,365
productores. En el grupo de programas de Fomento Ganadero, en los dos primeros
años de operación de la APC, el número de beneficiarios que se previó atender superó
los 5,000 (en 1997), para luego caer al mínimo registrado en el período (solo 1,139 en
1998), lo cual ha provocado que aún cuando la tendencia global ha sido a la alza, esta
ha sido mínima (2.8%), en tanto que para el ejercicio 2003, se previó atender a un
universo de 2,754 solicitantes. En el caso de en los programas de Desarrollo Rural,
dados los cambios que se ha tenido la operación de la APC, el número de
beneficiarios ha cambiado considerablemente de un año a otro, siendo 1997 el año
que se benefició el mayor número de productores con 46,464, seguido del 2001 con
35,219, mientras que para el 2003 se tiene programado atender 9,851 productores.
1.2.4. Inversión de los grupos de programas en relación al total de la APC
La evolución del volumen de recursos asignados al cada grupo de programas en
relación al total de la APC durante el período 1996-2002 (ajustado a valor presente)
registra fluctuaciones muy similares a las descritas en los apartados anteriores, de tal
manera que el grupo de programas de Fomento Agrícola, por ejemplo, promedió un
29.3%, respecto al total de los recursos asignados de la APC en dicho período, siendo
el subsidio promedio por beneficiario (recursos federales y estatales) de $32,978.61.
En el caso del grupo de programas de Fomento Ganadero, el promedio de la
participación durante los siete años de la APC, ha sido de 27.7%, período en el que el
subsidio por productor registró un promedio de $88,925.29, mientras que al grupo de
programas de Desarrollo Rural le correspondió el 18.3% y cuyo subsidio promedio por
beneficiario fue de $6,097.56. En este último grupo, se observan extremos
significativos en el ejercicio 2002, donde a los beneficiarios de paquetes de aves se les
apoyó con un monto de $240.00, mientras que a los de sistemas de riego se les
otorgaron $23,851.00 en promedio.
1.3. Distribución geográfica de los apoyos
La distribución geográfica de los apoyos de los diferentes grupos de programas
operados durante el período en estudio, corresponde con las áreas mayor potencial
agrícola y/o pecuario en la Entidad. Así pues, durante el 2002, aún cuando los apoyos
del grupo de programas de Fomento Agrícola se distribuyeron en los 8 DDR’s que
operan en el Estado, el 90.0% del presupuesto asignado se destino a los DDR’s de
Zacatecas, Fresnillo, Jerez, Jalpa y Río Grande.
En el caso de los programas Ganaderos, los apoyos se dirigieron mayoritariamente a
las regiones Centro, Noreste y Los Cañones, mismas que representan el mayor
potencial para la producción ganadera de la entidad, mientras que del grupo de
programas de Desarrollo Rural los DDR mayormente beneficiados fueron los de
Ojocaliente, Concepción de Oro, Fresnillo y Río Grande.
1.4. Tipología de productores
De acuerdo a la clasificación propuesta en la Guía Metodológica para la evaluación de
los programas de la Alianza para el Campo 2002, se establecen cinco estratos de
productores, determinados en base a su escolaridad superficie o inventario
equivalente, valor de los activos productivos y la orientación del mercado; en este
contexto en el grupo programas de Fomento Agrícola, el 76.8% de los beneficiarios
encuestados se ubicaron en el perfil del tipo II, mientras que en las categorías III, IV y
V se agrupó el 14.5% correspondiendo el 8.7% restante a los del tipo I. En lo referente
al grupo de Fomento Ganadero, del total de beneficiarios de la muestra (270), la mayor
proporción de ellos (140), que representan el 51.8%, fueron del tipo III, en tanto que el
43.3% (117), correspondieron al tipo II y solo 13 (4.8%) son del tipo I. Por su parte, los
apoyos del grupo de programas de Desarrollo Rural, el 54.2% de los beneficiarios de
la muestra se ajustaron al perfil del tipo I, mientras que los del tipo II y III,
representaron el 42.6% y solo el 3.2% correspondieron al tipo IV.
De la información analizada se desprende que los apoyos de los grupos de programas
de Fomento Agrícola y Fomento Ganadero están incidiendo mayoritariamente en
productores ubicados en los estratos intermedios Tipos II y III, en tanto que los
programas de Desarrollo Rural están apoyando en mayor proporción a los productores
de más bajos ingresos, estratos Tipo I y II, cumpliendo de esta manera con la
normatividad establecida en las Reglas de Operación.
1.5. Desempeño de los grupos de programas en 2002
Del análisis realizado en la operación de los tres grupos de programas en estudio
respecto al cumplimiento de metas, se pudo constatar en principio que el grupo de
Fomento Agrícola tuvo un excelente logro, toda vez que el numero de beneficiarios
atendidos se rebasó en mas de un 400.0% con relación a lo programado;
registrándose un incremento del 25.7% en el presupuesto ejercido, derivado de una
mayor aportación por parte de los beneficiarios.
En el grupo de programas de Fomento Ganadero, el universo de atención de
beneficiarios estuvo integrado por un total de 4,469 productores, logrando atender
5,973, superando la meta programada en un 33.6%, en tanto que en el renglón
financiero el monto global ejercido representó el 97.4% de lo presupuestado. Por su
parte los programas de Desarrollo Rural, al momento de realizar la evaluación (mayo
de 2003) se había logrado beneficiar un 85.5% de los productores previstos,
habiéndose alcanzado un 95.2%, de las metas financieras, aun cuando todavía se
encontraban en operación los programas.