El modelo desarrollado para evaluar si una entidad de cuencas esta

INDICADORES DE EFICIENCIA DE LAS INISTITUCIONES PARA LOGRTAR METAS
DE GESTIÓN INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS.
Recopilado por Axel C. Dourojeanni
El modelo desarrollado para evaluar si una entidad de cuencas esta bien estructurada
para cumplir con sus funciones se basa en catorce elementos principales utilizados como
indicadores:
Las definiciones de términos: Aun cuando para muchas personas ello parece ser algo
banal, resulta que una ley la definición de los términos y conceptos que emplea es clave
para evitar confusiones en los roles que se les asigna a las diferentes instituciones y
personas, publicas o privadas, encargadas de aplicarla o de acatarla. La definición de río,
cuenca, gestión del agua por cuenca, manejo de cuencas, gestión ambiental, de recursos
naturales, gestión sustentable y otras muy importante en materia de leyes de agua. En
muchas leyes elaboradas en América Latina hay confusión entre gestión integrada de
cuencas, manejo de cuencas y gestión del agua por cuencas por ejemplo 1 . Ninguna de las
redes existentes se ha pronunciado al respecto Las definiciones deben ser claramente
comprendidas por los gestores del agua.
Los estándares a ser respetados para mantener el enfoque la gestión integral del
agua y la consistencia con las políticas publicas: Son los límites que fijan las reglas y
marcos en que debe mantenerse la gestión de los recursos como el agua y la propias
características en que se capta y escurre el recurso hídrico incluyendo su efecto en el mar.
Las leyes deben ser capaces de reconocer dichos límites. (Balance entre los limites que
imponen las ciencias sociales y los límites que impone la naturaleza estudiados por las
ciencias exactas (Ciencias Beta y ciencias Gamma, según Neils Rolings)
Estos límites son fijados por la propia característica del agua y de la naturaleza física y
humana. Deben ser adecuadamente recogidos por las diversas leyes y no solo por la ley
de aguas. Los límites tampoco se refieren solo al impuesto por las cuencas, los acuíferos o
los ríos. Incluye limites de territorio sobre el cual ejercer la autoridad, límites político –
administrativos, limites de autoridad, limites físicos aumentados por transferencia de agua
de una cuenca a otra, por acuíferos compartidos entre varios estados, limites impuestos por
ecosistemas y corredores biológicos y otros.
La relativa jerarquía de la ley de aguas y de creación de entidades de cuenca: Si los
procesos de gestión de los recursos hídricos y de las cuencas no han dado el resultado
esperados hasta la fecha; y existe un aumento constante de conflictos y de deterioros del
ecosistema, de las cuencas y del agua; entonces se deben adoptar medidas drásticas y
1
Es lamentable observar que ninguna de las s principales redes existentes en materia de cuencas y del agua se
ha pronunciado al respecto de las definiciones a pesar de habérsele sugerido en múltiples ocasiones, como
funcionario de la CEPAL, sobre la conveniencia de hacerlo.
efectivas. No basta con hacer más de lo mismo. Las leyes sobre ordenamiento del uso de la
cuencas deben primar por sobre otros considerandos sobre todo cuando estos considerandos
son de corto plazo y causan daños irreversibles.
Integración entre planes que se formulan y los procesos de gestión necesarios para
ejecutarlos. Para que un plan de gestión de cuencas (cualquiera que sea el nombre que
adopte) sea funcional requiere una combinación adecuada de aproximaciones en su
elaboración y aplicación que provengan tanto de “abajo hacia arriba” como de “arriba
hacia abajo”. Los sub-elementos que componen este elemento del modelo de referencia
integración de planes y procesos incluyen una jerarquización de instrumentos de gestión
que integran el nivel nacional, el regional, el estatal, el de cuenca y el local, una
jerarquización de los roles de los participantes en los procesos de gestión y un grupo
técnico que conforme un panel de alto nivel para asesorar en aspectos técnicos y en
aspectos de procedimientos, sobre todo para resolver conflictos e informar imparcialmente.
La autoridad y capacidad de la agencia de cuencas: Este elemento del modelo de
referencia sirve para preguntarse si la cuenca tiene una autoridad única para dirigir los
procesos de gestión de la misma, si su gestión esta dirigida a obtener resultados concretos,
si esta estratégicamente equipada y con poderes legales suficientes para actuar en línea y en
forma proporcional con sus responsabilidades y si reporta regularmente sus avances y
situación al consejo de la cuenca. Parte de los sub elemento preguntan si el organismo de
cuenca cuenta con el apoyo de un panel de expertos independientes para asesorarlos en
aspectos técnicos, institucionales y de procedimientos así como apoyarlos en la solución de
conflictos.
La estructura base de participación de los usuarios y en general de la sociedad local.
La organización para la gestión de la cuenca debe incentivar y asegurar la participación de
los actores relevantes en una forma abierta, equitativa y con soporte de recursos. Debe
incorporar las mejore practicas de consulta publica y proveer la estructura suficiente para
capacitar a los participantes. Como su elementos de este elemento del modelo consideran
que debe existir una persona coordinadora, representatividad de todos los sectores, que no
exista dominio de un sector sobre los demás, preferir que participen los habitantes que
viven dentro del limite de la cuenca por sobre los que habitan fuera, que los comités que se
formen integren personas con un amplio rango de experiencias, que las decisiones sean
trasparentes , que exista equidad fiscal, que estén representados personas de la parte alta y
baja de la cuenca, que se hagan las consultas pertinentes según el proyecto y que se tengan
medios efectivos para conciliar intereses y resolver controversias o pleitos entre los actores.
La capacidad de formular y ejecutar planes integrales de gestión: De acuerdo a los
autores el conductor clave para la coordinación de las acciones es lo que denominan el
“plan estratégico de la cuenca” 2 . El plan debe basarse en un inventario en profundidad
de los recursos de la cuenca, tener estrategias que enfrenten el efecto acumulativo de las
intervenciones en la cuenca (como el efecto de la expansión urbana), prioridad en estudiar y
2
Personalmente creo que agregarle el calificativo de “estratégico” a un plan es redundante ya que un plan e
literalmente una estrategia escrita. Sin embargo es un término que se ha puesto de moda para distinguirlos de
documentos que se auto califican de planes pero no los son.
controlar el efecto de la ocupación del territorio sobre el ciclo del agua, asociar
presupuestos y propuestas de acciones locales, enfoques integrales de gestión de cuencas,
estar sujetos a mandatos de revisión de cumplimiento de metas, tener capacidad de
convocatoria, considerar la asociación entre usos de agua subterránea y superficial, evalúa
tanto el efecto de lasa acciones directamente vinculadas al uso del agua con las acciones
que programan otros sectores pero tienen influencia sobre el agua (tales como inversión
minera, ocupación de márgenes de río, construcción de caminaos en la cuenca y otros),
definir y separar claramente los roles que le corresponde a cada sector en la gestión de los
recursos naturales, establecimiento de estándares como los de calidad de agua que deben
ser cumplidos por todos los habitantes y proveer un puente entre lo que señalan los estudios
científicos, lo que la sociedad desea y los mecanismos de gestión aplicables.
Capacidad de auto financiamiento: Una entidad de cuencas debe tener una mínima
capacidad de autofinanciarse independientemente de que reciban o no financiamiento
externo. Es obviamente vital que las entidades de cuenca dispongan de fondos para realizar
sus trabajos cualquiera sea su origen pero cuantos más fondos se generan por los propios
usuarios mas compromiso adquieren con el cumplimiento de los objetivos de las
actividades que están financiando. El compromiso local en financiar actividades es un
indicador del éxito de la participación de los actores y del entendimiento de la importancia
del tema.
Compromisos adquiridos formalmente por las autoridades locales: Los compromisos
de los estados y de los municipios en los procesos de gestión de las cuencas o cuenca que se
encuentran total o parcialmente dentro de su jurisdicción son reveladores del nivel de
aceptación del organismos y del consejo de la cuenca. Un indicador importante es en que
medida las autoridades locales respetan los propios acuerdos que toman en las asambleas o
consejos de la cuenca y como lo transforman en mandatos y normas municipales. Por
ejemplo la protección de zonas de recarga de agua subterránea, la construcción de sistemas
de tratamiento de aguas, la recolección de basuras evitando que se arrojen a los cauces o la
protección de riberas de ríos y de las partes altas de las cuencas de donde captan agua.
Medios adoptados para un mejoramiento continuo de los sistemas de gestión: El
sistema de gestión debe basarse en la aceptación de un control de calidad permanente en su
accionar. Este principio se sustenta en que cada paso de un proceso de gestión sea
permanentemente monitoreado para determinar si esta dando los resultados esperados.
Estos pasos incluyen establecer los objetivos y resultados esperados, planificar para
determinar como se van a lograr las metas, poniendo en práctica las ideas, monitoreando e
informando de los progresos y dificultades, revisando los logros y afinando constantemente
los procesos. Los autores señalan que esta forma de análisis se utiliza regularmente en el
mundo industrial hace décadas. Este tipo de sistema requiere que las asignaciones
presupuestarias sean proporcionales a los logros.
Las agencia como centro de estudios económicos y coordinador de inversiones en la
cuenca: Las cuencas son territorios que proveen una variedad de servicios ambientales,
sociales y económicos. El territorio de la cuenca es un unidad para la gestión de varios de
estos servicios que son dependientes entre si. La adecuada coordinación de los aspectos
económicos vinculadas a tales servicios es esencial: Subsidios de diferente tipo, cobranzas
por contaminación, asignación de concesiones o derechos de agua, mercados de agua,
gestión de servicios de agua potable y saneamiento, hidroenergía, navegación, recreación y
otros, recuperación de inversiones en obras hidráulicas mayores y otra serie de aspectos
vinculados a instrumentos, cobros, finanzas, asignación de costos y beneficios, valoración
de servicios ambientales y de uso de recursos naturales, conservación de parques naturales,
recuperación de inversiones, seguros por desastres, obligan a que una entidad de cuencas
disponga de un sólido departamento contable para saber cuanta riqueza genera una cuenca
y sus recursos, (y como se valora tal riqueza) bajo los diferentes sistemas de explotación y
como conservarla.
Capacidad de otorgar derechos de explotación y hacer cumplir las normas. La realización
de auditorias y la vigilancia de la aplicación de las normas aprobadas por la propia asamblea de
usuarios y el estado debe ser un atributo de una organización encargada de gestión de cuencas.
Las licencias, permisos de uso, asignación de cuotas y otras concesiones debe ser garantizada sea
por la propia agencia sea por los propios usuarios asistidos por el estado si es necesario (en su rol
de regulador). En general una entidad de cuencas debe ser el garante de que las decisiones que se
tomen sean efectivamente implementadas en los plazos estipulados, dentro de los costos
establecidos y otros pormenores vinculados a lo económico y financiero.
La aceptación de recibir auditorias externas e independientes y de informar
públicamente los resultados de las mismas: Los resultados logrados en los diferentes
periodos de gestión y manifestados por las entidades de cuencas deben ser verificados por
sistemas externos de evaluación y auditoria. Este trabajo debe ser realizado por entidades
externas, independientes y con credibilidad. Las propias agencias deben en principio hacer
esta evaluación y las auditorias externas se hacen para verificar los indicado. Los
resultados de ambos trabajos deben ser de libre acceso y gratuitos, de ser posible en
formato electrónico. Ello debe incluir el balance económico de la gestión.
En total identifican 14 elementos claves lo cuales subdividen en 84 sub-elementos. Por
ejemplo en lo que se refiere a la planificación que debe ser llevada a cabo por la agencia u
organismo de cuenca señalan como sub elementos indicadores de rendimiento los
siguientes:
- El organismo de cuencas debe, por ley, estar encargado y ser responsable de desarrollar el
plan estratégico de la cuenca (como parte de un proceso y un marco de trabajo previamente
establecido y aprobado) que asegure la protección de la cuencas y la gestión sustentable de
lo recursos hídricos así como el crecimiento económico de la región.
- Los planes estratégicos o maestros deben ser elaborados, aprobados y aplicados siguiendo
las pautas y requerimientos que fijen las normas legales aprobadas al respecto como parte
de las leyes. Deben ser interdisciplinarios y cubrir todos los temas necesarios para calificar
de planes integrales.
- Debe existir por ley unas fechas obligatorias de revisión de los logros alcanzados con la
aplicación del plan. Esta revisión debe ser efectuada tanto internamente como por revisores
independientes
- El plan debe incluir las formas de distribución del agua, las zonas de veda de extracción y
otros acuerdos significativos. En el caso de conflictos debe poder accederse a un tribunal
imparcial que sustentándose en informes técnicos pueda dirimir la situación, por ejemplo
con relación a la fijación de límites de extracción de agua subterránea
- Las estrategias para aplicar el plan deben utilizar mecanismos de incentivos donde se
puedan aplicar y no solo instrumentos de penalidad.
- El organismo de cuenca debe ser capaz de asegurar que los objetivos de gestión integral
del agua y la cuenca sean considerados previamente y por encima de los intereses
personales, sectoriales o locales.