Algunas notas sobre la voluntad del legislador acerca de que el

Algunas notas sobre la voluntad del legislador acerca de que el servicio
de vigilancia aduanera no sea policía judicial
Santiago Milans del Bosch y Jordán de Urríes
Problemas prácticos y actualidad del Derecho Administrativo , 2015.
I.- Introducción. El Servicio de Vigilancia Aduanera, colaborador de la
policía judicial
El Servicio de Vigilancia Aduanera, sin mengua de su importante función
administrativa en materia de contrabando y en la reprensión de las infracciones
administrativas en dicha materia, vienen siendo “utilizado” últimamente por
algunos jueces de instrucción como fuerza instructora en la investigación de
diversos delitos –algunos de los cuales totalmente ajenos al contrabando- y sus
autores, dando pie a una encomienda fuera de la ley; es más, contraria a la ley,
ya que entre las funciones atribuidas por ésta no está el que los funcionarios del
referido Servicio adscrito a la Agencia Estatal de Administración Tributaria (y por
tanto, dependientes orgánicamente del Ministro de Hacienda) esté el de ser
policía judicial.
El artículo 547 de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece que la función de
Policía Judicial corresponde a todos los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad, tanto dependan del Gobierno central como de las Comunidades
autónomas y de los entes locales dentro del ámbito de sus respectivas
competencias. El anterior precepto debe ponerse en relación con los artículos 29 a
36 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado, y con el Real Decreto 769/1987, de 19 de junio, sobre regulación de la
Policía Judicial.
En ninguna de tales normas definitorias de lo que es Policía Judicial se menciona al
Servicio de Vigilancia Aduanera. Es más, la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de
diciembre, de Represión del Contrabando excluye expresamente la condición de
Fuerza y Cuerpo de Seguridad del Estado y de Policía Judicial encargada del
cometido ahí regulado al Servicio de Vigilancia Aduanera, limitando su carácter al de
colaborador de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, y ello tan solo en la
investigación, persecución y represión del delito de contrabando.
Lo anterior no se ve afectado por el hecho de que para la investigación de
determinados delitos –contrabando o conexos con el mismo, blanqueo de capitales o
contra la Hacienda Pública- intervenga, colaborando con las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado, el Servicio de Vigilancia Aduanera (en adelante, SVA).
Es, por otra parte, indudable la voluntad del legislador manifestada durante los
debates parlamentarios que culminaron con la aprobación de la antedicha ley.
1
En este trabajo se van a aportar algunas ideas de cuanto se acaba de afirmar, a la
luz de la interpretación legal de la normativa que es de aplicación a dichos SVA,
partiendo de lo que fue el debate parlamentario de la aprobación de la L.O. 7/1982,
de lo que se ha dado en llamar la reafirmación de la voluntas legislatoris, que en un
Estado de Derecho está por encima de la voluntad de los integrantes del poder
judicial, sometido únicamente al imperio de la ley –art. 117.1 CE-..
Cuanto se va a exponer ha de llevarnos a criticar –con sana, educada y constructiva
critica, a la par que contundente- cualquier interpretación que se dé por cualquier
institución que contravenga lo que dice la ley –esta es la garantía del Estado de
Derecho- no siendo admisibles, a mi juicio, interpretaciones que contraríen el
mandato legal –incluida la propia Ley de Enjuiciamiento Criminal- , confiriendo al
SVA unas funciones propias de Policía Judicial (salvo la de ser colaboradora de la
misma en el ámbito exclusivo de los delitos contemplados en la Ley Orgánica
12/1995, de 12 de diciembre, de Represión del Contrabando).
De no ser rigurosos con la voluntad del legislador se estaría creando unas
competencia extra legem para el Servicio de Vigilancia Aduanera, que no ostenta la
condición de Policía Judicial, con quiebra a la seguridad jurídica y al principio de
legalidad, con todo lo que ello podría suponer en cuanto a la aportación en un
proceso judicial de material probatorio viciado de nulidad.
Antes de analizar el texto de la ley de contrabando y los hitos más destacados de su
debate y aprobación, es importante destacar, como recuerda Jacobo LÓPEZ BARJA
DE QUIROGA1 -magistrado de la Sala Quinta del Tribunal Supremo y ex jefe de su
Gabinete Técnico-, que el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14
de junio de 1985 entre los Estados de Benelux, Alemania y Francia contiene las
normas que regulan la vigilancia transfronteriza y la «persecución en caliente», que
se llevarán a cabo por «agentes» que serán concretados por las diversas partes del
Convenio.
Pues bien, España se adhirió al Convenio de aplicación de Schengen por Acuerdo de
25 de junio de 1991, ratificado por Instrumento de 23 de julio de 1993, cuyos
artículos 2 y 3 incluyen entre los agentes que pueden actuar en España «los
funcionarios dependientes de la Administración de Aduanas», si bien parte de que
dichos funcionarios no tienen la consideración de policía judicial.
Posteriormente, tras analizar en detalle el debate parlamentario y la legislación
aplicable –en referencia a la ley de contrabando-, concluye el referido autor que el
Servicio de Vigilancia Aduanera no es policía judicial. Y lo resume de la siguiente
forma: «Es preciso volver a insistir que el SVA en el ámbito administrativo es el
órgano encargado de forma específica de la investigación y represión de las
infracciones administrativas de contrabando, pero, en el cambio de la investigación
de delitos de contrabando, la ley sólo le confiere el carácter de colaborador de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. A esto ha de añadirse que en ninguna
norma se le confiere al SVA el carácter de policía judicial que, en cambio, sí está
LÓPEZ BARJA DE QUIROGA, J.: Tratado de Derecho Procesal Penal, Ed.
Aranzadi, Cizur Menor, 2010.
1
2
atribuido legalmente a otros cuerpos de la Administración. Por consiguiente, como
dijimos, el SVA no es policía judicial, aunque sí es un colaborador de ésta».
La trascendencia de que el SVA sea colaborador de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado –en el ámbito de sus competencias, no para cualquier delito–
tiene importantes repercusiones. Como apunta el anterior autor, «En términos
generales, siguiendo con la indicada distinción entre policía judicial y colaborador de
ésta, cabe decir que la incidencia sobre los derechos fundamentales de la persona,
así como ciertas actuaciones que específicamente están atribuidas a la policía
judicial, le corresponde a la policía judicial y no a sus colaboradores. El SVA no tiene
atribuida tal función investigadora. En efecto, la disposición adicional primera señala
que en la investigación de los delitos de contrabando ha de actuar «en
coordinación» con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado –es decir no de
forma autónoma- respecto de los que tendrá carácter de «colaborador», es decir, de
auxiliar. La falta de atribución de una capacidad plena para la investigación de estos
delitos es lo que hace que no se le confiera el carácter de policía judicial y solo se le
atribuya el carácter de colaborador».
Seguidamente, en línea con cuanto se ha expuesto, se va a analizar el texto de la
ley de contrabando y, tras ello, los debates parlamentarios que lo precedieron, a fin
de mostrar la inexistencia de duda acerca de cuás es la voluntad del legislador: que
el SVA no sea policía judicial.
II.- La Ley Orgánica de Represión del Contrabando
La Ley Orgánica de Represión del Contrabando fue aprobada por el Pleno del
Congreso de los Diputados en la sesión plenaria, celebrada el 23 de noviembre de
1995, con un resultado de 301 votos a favor, 14 en contra y 1 abstención 2, y
publicada en el Boletín Oficial del Estado, núm. 297, de 13 de diciembre de 1995,
como Ley Orgánica de Represión del Contrabando.
Es importante destacar la Disposición Adicional Primera, que fue aprobada en
votación separada de la enmienda introducida por el Pleno del Senado, trámite al
que posteriormente me referiré, con un resultado de 284 votos a favor, 31 en
contra y 1 una abstención3.
El texto de la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica de Represión del
Contrabando tiene la siguiente redacción:
«1. Las autoridades, los funcionarios y fuerzas a quienes está encomendada
la persecución y el descubrimiento del contrabando continuarán
desempeñando sus cometidos, con los derechos y facultades que, para la
Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno y Diputación
Permanente, núm. 185, año 1995, V Legislatura, pág. 9850 y ss.
2
Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno y Diputación
Permanente, núm. 185, año 1995, V Legislatura, pág. 9860.
3
3
investigación, persecución y represión de estas conductas, han venido
ostentando desde su creación.
El Servicio de Vigilancia Aduanera, en la investigación, persecución y
represión de los delitos de contrabando, actuará en coordinación con las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y tendrá, a todos los efectos
legales, carácter colaborador de los mismos.
2. Los órganos de la Administración aduanera de la Agencia Estatal de
Administración Tributaria, a requerimiento de los organismos y servicios
encargados de la persecución del contrabando, podrán autorizar, sin
interferencias obstativas, la salida de mercancías de los recintos o lugares
habilitados por la Administración aduanera, a fin de facilitar las
investigaciones encaminadas al descubrimiento del contrabando.
3. Con idéntico fin los organismos y servicios encargados de la persecución
del contrabando podrán establecer contactos e intercambiar información con
otros servicios homólogos nacionales o internacionales»
El debate parlamentario sobre si el Servicio de Vigilancia Aduanera debía tener la
consideración de Fuerza y Cuerpo de Seguridad del Estado y de Policía Judicial
permitió adverar que el texto remitido por el Gobierno, de su paso, inicialmente, por
el Congreso de los Diputados, posteriormente por el Senado, y finalmente por el
Congreso de los Diputados otra vez.
El texto remitido al Congreso de los Diputados por el Gobierno tan solo contenía una
única Disposición Adicional del siguiente tenor:
«1. Las autoridades, los funcionarios y fuerzas a quienes está encomendada la
persecución y el descubrimiento del contrabando continuarán desempeñando
sus cometidos, con la organización, dependencia administrativa y facultades y
derechos que actualmente tienen reconocido.
2. Los órganos de la Administración aduanera de la Agencia Estatal de
Administración Tributaria, a requerimiento de los organismos y servicios
encargados de la persecución del contrabando, podrán autorizar la salida de
mercancías, sin interferencias obstativas, de los recintos o lugares habilitados
por la Administración aduanera, a fin de facilitar las investigaciones
encaminadas al descubrimiento del contrabando.
3. Con idéntico fin los organismos y servicios encargados de la persecución
del contrabando podrán establecer contactos e intercambiar información con
otros servicios homólogos nacionales o internacionales»4
En la Disposición Final Segunda, “Carácter de la Ley”, se decía que la Disposición
4
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A
Proyectos de Ley, 5 de diciembre de 1994, núm. 93-1, págs. 5 y 6.
4
Adicional Única tenía el carácter de Ley ordinaria.5
Como resulta del texto remitido por el Gobierno el Servicio de Vigilancia Aduanera,
ni es citado expresamente, y menos aún se le confiere la condición de Fuerza y
Cuerpo de Seguridad del Estado y de Policía Judicial.
En la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica de Represión del Contrabando se
produjo un intenso debate sobre la cuestión nuclear que resultó ser la de si el
Servicio de Vigilancia Aduanera debía tener la consideración de Fuerza y Cuerpo de
Seguridad del Estado y de Policía Judicial.
Congreso de los Diputados. Enmiendas
En el trámite de enmiendas en el Congreso de los Diputados se propusieron las
siguientes enmiendas a la Disposición Adicional (entonces única):
El Grupo Parlamentario Vasco (PNV) propuso dos enmiendas: una, la modificación
del texto del apartado 1 de la Disposición Adicional Única con la siguiente redacción:
“Los Funcionarios de Aduanas que tengan encomendadas la investigación,
persecución y represión de los delitos de contrabando, tendrán la consideración de
Policía Judicial y se considerarán, a estos efectos, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado”, justificándola en dotar de la necesaria cobertura jurídica a los
funcionarios de Aduanas que desarrollan su labor en la lucha contra el contrabando
actuando, muchas veces, de hecho como Policía Judicial; otra, que la Disposición
Adicional Única tuviera carácter de Ley Orgánica, al afectar a la Ley Orgánica del
Poder Judicial, la Ley de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, y responder a
las exigencias del artículo 104.2 de la Constitución.6
El Grupo Parlamentario Federal IU-IC propuso dos enmiendas: la primera, sustituir
el texto del apartado 1 por el siguiente: «Los funcionarios de la Administración
Aduanera que tengan encomendadas la investigación, persecución y represión de
los delitos de
contrabando y demás contra la Hacienda Pública, tendrán la
consideración de Cuerpo y Fuerza de Seguridad del Estado y de Policía Judicial, en el
estricto ejercicio de sus competencias, a los efectos de lo contenido en el Titulo III,
artículos 443 a 446 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial»,
justificando la enmienda en que los sucesivos cambios estructurales producidos en
los últimos doce años no han ido acompañado de los cambios legales adecuados
provocando a los funcionarios de Aduanas situaciones de indefensión, llegando al
punto de no considerarlos como competentes para la persecución del delito de
contrabando, y la necesidad de que sus actuaciones, dadas las exigencias
comunitarias, sean recogidas en esta Ley Orgánica; la segunda en que la
5
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A
Proyectos de Ley, 5 de diciembre de 1994, núm. 93-1, pág. 6.
6
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A
Proyectos de Ley, 15 de marzo de 1995, núm. 93-8, págs. 19 y 20.
5
Disposición Adicional tenga el carácter de Ley Orgánica.7
El Grupo Parlamentario de Coalición Canaria propuso una enmienda de modificación
al núm. 1 con el siguiente texto añadido «…y derechos que actualmente tienen
reconocidos, sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados siguientes: a) El Servicio
de Vigilancia Aduanera, dependiente del Ministerio de Economía y Hacienda, con la
consideración de resguardo fiscal del Estado, tendrá como misión fundamental la
represión de los delitos de contrabando, blanqueo de capitales y contra la Hacienda
Pública, así como la de aquellos otros que se le encomienden; b) En el ejercicio de
sus competencias, el Servicio de Vigilancia Aduanera tendrá la consideración de
Cuerpo y Fuerza de Seguridad del Estado y de Policía Judicial; c)
Reglamentariamente se establecerán y desarrollaran las facultades, competencias,
derechos y deberes de los funcionarios del Servicio de Vigilancia Aduanera, teniendo
en cuenta la especialidad de sus funciones y el carácter auxiliar de la Armada
española que tienen sus medios aéreos y navales.», justificando la enmienda en la
conveniencia de atender adecuadamente la especialidad del contrabando y los
delitos aduaneros, así como la sofisticación del fraude aduanero, y la ubicación de
España, que aconseja que se deba optar por la mejor dotación de profesionales
reconocidos en la persecución de estos delitos, y una coordinación futura de todos
los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado en el tratamiento y prevención de
delincuencia tan organizada.8
El Grupo Parlamentario Socialista propuso tres enmiendas; la primera de
modificación de la Disposición Adicional Única, apartado 1, con la siguiente
redacción: «Las autoridades, los funcionarios y fuerzas a quienes está encomendada
la persecución y el descubrimiento del contrabando continuarán desempeñando sus
cometidos, con los derechos y facultades que, para la investigación, persecución y
represión de estas conductas, han venido ostentando desde su creación. Con tal
objeto los funcionarios del Servicio de Vigilancia Aduanera integrados en la Agencia
de Administración Tributaria desempeñarán funciones de Policía Judicial siempre que
sean requeridos para ello por los Juzgados, Tribunales o el Ministerio Fiscal»,
justificándola en la necesidad de establecer con claridad el estatuto del Servicio de
Vigilancia Aduanera, eliminando la confusión que pudiera existir sobre el mismo; la
segunda, de adición de un apartado 4 con la siguiente redacción: «La Agencia
Estatal de Administración Tributaria podrá consignar en sus presupuestos partidas
específicamente destinadas a operaciones confidenciales relacionadas con la
prevención del contrabando, cuya intervención y control se realizará mediante el
procedimiento que establezca la Intervención General de la Administración del
Estado, que asegure en todo caso la confidencialidad antes indicada y del que se
dará traslado al Tribunal de Cuentas»; la tercera dando carácter de Ley Orgánica al
apartado 1 de la Disposición Adicional Única.9
7
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A
Proyectos de Ley, 15 de marzo de 1995, núm. 93-8, págs. 22, 23 y 25.
8
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A
Proyectos de Ley, 15 de marzo de 1995, núm. 93-8, págs. 24 y 25.
9
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A
Proyectos de Ley, 15 de marzo de 1995, núm. 93-8, págs. 25 y 26.
6
El Grupo Parlamentario Catalán (CIU) propuso tres enmiendas: la primera, de
modificación del texto con la siguiente redacción: «1. Las autoridades, los
funcionarios y fuerzas a quienes esté encomendada la persecución y el
descubrimiento del contrabando continuarán desempeñando sus cometidos, con la
organización, dependencia administrativa, facultades y derechos que actualmente
tienen reconocidos, sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados siguientes: a) El
Servicio de Vigilancia Aduanera, dependiente del Ministerio de Economía y Hacienda,
con la consideración de Reguardo Fiscal del Estado, tendrá como misión
fundamental la represión de los delitos de contrabando, blanqueo de capitales y
contra la Hacienda Pública, así como la de aquellos otros que se le encomienden; b)
En el ejercicio de sus competencias, el Servicio de Vigilancia Aduanera tendrá la
consideración de Cuerpo y Fuerza de Seguridad del Estado y de Policía Judicial; c)
Reglamentariamente se establecerán y desarrollaran las facultades, competencias,
derechos y deberes de los funcionarios del Servicio de Vigilancia Aduanera, teniendo
en cuenta la especialidad de sus funciones y el carácter auxiliar de la Armada
española que tienen sus medios aéreos y navales», a fin de solucionar los
problemas que se ocasionarían con la entrada en vigor de la Ley respecto a la
práctica de determinadas actuaciones del cuerpo de funcionarios del Servicio de
Vigilancia Aduanera; la segunda, alternativa, con la introducción de un nuevo
apartado 1 bis, con la siguiente redacción: «El Servicio de Vigilancia Aduanera
tendrá la consideración de Cuerpo Especial a los efectos del descubrimiento y
persecución de los delitos e infracciones de contrabando descritos en la presente
Ley”, con la finalidad de evitar la desaparición de las competencias que en materia
de contrabando tiene el cuerpo de funcionarios del Servicio de Vigilancia Aduanera;
la tercera, de adición de un nuevo apartado 1 bis, con el siguiente texto: «El
Servicio de Vigilancia Aduanera tendrá la consideración de Cuerpos y Fuerzas de
Seguridad del Estado a los efectos del descubrimiento y persecución de los delitos
de contrabando, contra la Hacienda Pública y cualesquiera otros públicos cuya
persecución le sea encomendada por la Ley», con la finalidad de evitar la
desaparición del cuerpo de funcionarios del Servicio de Vigilancia Aduanera en tanto
que especialistas cualificados en el descubrimiento y persecución del contrabando.10
El Grupo Parlamentario Popular propuso dos enmiendas: la primera, de modificación
del apartado 1 con la siguiente redacción: «Los funcionarios de Aduanas que tengan
encomendadas funciones de investigación y persecución de los delitos de
contrabando, blanqueo de capitales, contra la Hacienda Pública y cualesquiera otros
delitos respecto a los que les sean encomendadas por Ley, tendrán la consideración
de Policía Judicial a los efectos del artículo 443 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de
julio, del Poder Judicial y gozarán de la consideración de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado a los efectos del descubrimiento y persecución», para
potenciar la lucha contra el contrabando, de droga especialmente, dotando a los
funcionarios encargados de esta misión de los medios jurídicos precisos para ello; la
segunda, de modificación de la Disposición Final 2ª suprimiendo la «Disposición
10
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A
Proyectos de Ley, 15 de marzo de 1995, núm. 93-8, págs. 28 y 29.
7
Adicional Única», por afectar a materias reguladas en la Ley Orgánica.11
Informe de la Ponencia y Dictamen de la Comisión de Economía, Comercio y
Hacienda
En el informe de la Ponencia se mantiene el texto remitido por el Gobierno de la
Disposición Adicional añadiendo un apartado 4, fruto de la enmienda del Grupo
Parlamentario Socialista, que quedó redactado con el siguiente texto: «4. La
Agencia Estatal de Administración Tributaria podrá consignar en sus presupuestos
partidas específicamente destinadas a operaciones confidenciales relacionadas con
la prevención del contrabando. La fiscalización y control de estas partidas se llevará
a cabo mediante el procedimiento que establezca la Intervención General de la
Administración del Estado, que regulará en todo caso la confidencialidad antes
indicada. Del resultado de la fiscalización se dará traslado al Tribunal de Cuentas».12
En el dictamen que la Comisión de Economía, Comercio y Hacienda eleva al
Presidente de la Cámara la Disposición Adicional Primera (antes única) del Proyecto
de Ley Orgánica de Contrabando tiene la siguiente redacción:
«1. Las autoridades, los funcionarios y fuerzas a quienes está encomendada la
persecución y el descubrimiento del contrabando continuaran desempeñando
sus cometidos con los derechos y facultades que, para la investigación,
persecución y represión de estas conductas, han venido ostentando desde su
creación.
2. Los funcionarios integrados en el Servicio de Vigilancia Aduanera, de
acuerdo con lo establecido en los artículos 443 a 446 de la Ley Orgánica
6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, procederán a la investigación,
identificación, detención y puesta a disposición judicial de los autores y
géneros aprehendidos en los delitos de contrabando, blanqueo de capitales y
contra la Hacienda Pública.
3. El Servicio de Vigilancia Aduanera y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado actuarán coordinadamente en la investigación, persecución y represión
de los delitos mencionados en el apartado anterior.
4. Los órganos de la Administración aduanera de la Agencia Estatal de
Administración Tributaria, a requerimiento de los organismos y servicios
encargados de la persecución del contrabando, podrán autorizar, sin
interferencias obstativas, la salida de mercancías de los recintos o lugares
habilitados por la Administración aduanera, a fin de facilitar las
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A
Proyectos de Ley, 15 de marzo de 1995, núm. 93-8, pág. 30.
11
12
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A
Proyectos de Ley, 20 de junio de 1995, núm. 93-10, págs. 33 a 40.
8
investigaciones encaminadas al descubrimiento del contrabando.
5. Con idéntico fin los organismos y servicios encargados de la persecución
del contrabando podrán establecer contactos e intercambiar información con
otros servicios homólogos nacionales o internacionales»13
Aprobación por el Pleno del Congreso de los Diputados
El Pleno del Congreso de los Diputados, en la sesión plenaria núm. 166, celebrada el
día 14 de septiembre de 1995, aprobó con 321 votos a favor el Proyecto de Ley
Orgánica de Contrabando, y en lo que aquí interesa la Disposición Adicional Primera
con el mismo texto que el remitido por la Comisión de Economía, Comercio y
Hacienda.14
En consecuencia, en el texto de la citada Disposición Adicional Primera aprobado
por el Pleno del Congreso de los Diputados, fruto de una enmienda transaccional
suscrita por el Grupo Parlamentario Socialista y por el Grupo Parlamentario Catalán
(CIU), se cita expresamente a los funcionarios integrados en el Servicio de
Vigilancia Aduanera, de acuerdo con lo establecido en los artículos 443 a 446 de la
Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, a los que se reconoce la
investigación, identificación, detención y puesta a disposición judicial de los autores
y géneros aprehendidos en los delitos de contrabando, blanqueo de capitales y
contra la Hacienda Pública. No obstante, alguna diputada –Cava de Llano- se quejó
de la redacción considerándola no satisfactoria «porque no otorgaba el carácter de
Policía Judicial, sino que establecía que actuaría según señala la Ley Orgánica del
Poder Judicial” y “porque no se recogía tampoco el carácter y atribuciones de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en el cumplimiento de sus funciones de
persecución de los delitos».15
Senado. Enmiendas
El Grupo Parlamentario de Senadores Nacionalistas Vascos reiteró la enmienda
formulada en el trámite del Congreso de los Diputados16, el Grupo Parlamentario
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A
Proyectos de Ley, 27 de junio de 1995, núm. 93-11, págs. 41 a 47.
13
14
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, V
Legislatura, Serie A Proyectos de Ley, 19 de septiembre de 1995, núm. 93-14, págs.
53 a 59.
Cortes Generales, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno y
Diputación Permanente, Año 1995, V Legislatura, núm. 166, págs. 8880 a 8919.
15
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, V Legislatura, Serie II Proyectos
de Ley, 13 de octubre de 1995, núm. 88 (c) pág. 12.
16
9
Popular en el Senado hizo lo mismo17, y el Grupo Parlamentario de Coalición Canaria
en el Senado propuso sustituir la redacción del apartado 1 de la Disposición
Adicional Primera por el siguiente texto: «Las autoridades y funcionarios a quienes
está encomendada la persecución y el descubrimiento del contrabando continuaran
desempeñando sus cometidos con la organización, dependencia, derechos y
facultades que para la investigación y persecución de estas conductas han venido
ostentando desde su creación, sin perjuicio de lo dispuesto en los siguientes
apartados: a) El Servicio de Vigilancia Aduanera, dependiente del Ministerio de
Economía y Hacienda, como resguardo Fiscal del Estado, tendrá como misión
fundamental la prevención, investigación y persecución de los delitos de
contrabando, tráfico de drogas, estupefacientes y substancias psicotrópicas,
blanqueo de capitales, control de cambios y contra la Hacienda Pública, así como la
de aquellos otros que se le encomienden; b) Los funcionarios del Servicio de
Vigilancia Aduanera teniendo en cuenta la especialidad de sus funciones y el
carácter auxiliar de la Armada Española que ostentan sus medios aéreos y navales,
tendrán el carácter y las atribuciones de los Cuerpos de Seguridad del Estado,
ejerciendo funciones de Policía Judicial, conforme a la Ley Orgánica 6/85, de 1 de
julio, del Poder Judicial; c) Reglamentariamente se establecerá la organización y se
desarrollarán las facultades y competencias del Servicio de Vigilancia Aduanera”,
con la misma justificación que la enmienda formulada en el Congreso de los
Diputados».18
Informe de la Ponencia, Dictamen de la Comisión de Economía y Hacienda y
Aprobación por el Pleno del Senado
En el informe de la Ponencia se mantiene el texto de la Disposición Adicional
Primera aprobado por el Congreso de los Diputados.19
La Comisión de Economía y Hacienda eleva al Presidente del Senado el dictamen,
visto el informe remitido por la Ponencia, del Proyecto de Ley Orgánica de
Contrabando, en el que la Disposición Adicional Primera mantiene la redacción dada
por el Pleno del Congreso de los Diputados.20
El Pleno del Senado, en la sesión plenaria núm. 166, celebrada el día 15 de
noviembre de 1995, aprobó el Proyecto de Ley Orgánica de Represión del
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, V Legislatura, Serie II Proyectos
de Ley, 13 de octubre de 1995, núm. 88 (c) pág. 14.
17
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, V Legislatura, Serie II Proyectos
de Ley, 13 de octubre de 1995, núm. 88 (c) pág. 17.
18
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, V Legislatura, Serie II Proyectos
de Ley, 31 de octubre de 1995, núm. 88 (d), pág. 25.
19
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, V Legislatura, Serie II Proyectos
de Ley, 13 de octubre de 1995, núm. 88 (e) págs. 32 y 33.
20
10
Contrabando (antes Proyecto de Ley Orgánica de Contrabando).21
En concreto, la enmienda transaccional presentada por el Grupo Parlamentario
Socialista y por el Grupo Parlamentario Popular, que da nueva redacción a la
Disposición Adicional Primera fue aprobada por 218 a favor y 15 en contra. El texto
de la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica de Represión del
Contrabando, aprobado es del siguiente tenor literal:
«1. Las autoridades, los funcionarios y fuerzas a quienes está encomendada la
persecución y el descubrimiento del contrabando continuarán desempeñando
sus cometidos, con los derechos y facultades que, para la investigación,
persecución y represión de estas conductas, han venido ostentando desde su
creación.
El Servicio de Vigilancia Aduanera, en la investigación, persecución y
represión de los delitos de contrabando, actuará en coordinación con las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y tendrá, a todos los efectos
legales, carácter colaborador de los mismos.
2. Los órganos de la Administración aduanera de la Agencia Estatal de
Administración Tributaria, a requerimiento de los organismos y servicios
encargados de la persecución del contrabando, podrán autorizar, sin
interferencias obstativas, la salida de mercancías de los recintos o lugares
habilitados por la Administración aduanera, a fin de facilitar las
investigaciones encaminadas al descubrimiento del contrabando.
3. Con idéntico fin los organismos y servicios encargados de la persecución
del contrabando podrán establecer contactos e intercambiar información con
otros servicios homólogos nacionales o internacionales»
Aprobación definitiva por el Pleno del Congreso de los Diputados
La Ley Orgánica de Represión del Contrabando fue aprobada definitivamente por el
Pleno del Congreso de los Diputados en la sesión plenaria núm. 183 celebrada el 23
de noviembre de 1995, con un resultado de 301 votos a favor, 14 en contra y 1
abstención22, y publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de
los Diputados, de 30 de noviembre de 1995.23, y en el Boletín Oficial del Estado
núm. 297, de 13 de diciembre de 1995, como Ley Orgánica de Represión del
Contrabando.
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, V Legislatura, Serie II Proyectos
de Ley, 22 de noviembre, núm. 88 (f), págs. 35 a 41.
21
Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno y Diputación
Permanente, núm. 185, año 1995, V Legislatura, págs. 9850 y ss.
22
23
Serie A Proyectos de Ley, núm. 93-16, págs. 75 y ss.
11
La Disposición Adicional Primera fue aprobada con la redacción dada por el Pleno del
Senado en votación separada de la enmienda introducida con el resultado de 284
votos a favor, 31 en contra y 1 abstención.24
III.-La voluntad del legislador
La viva discusión sobre si el Servicio de Vigilancia Aduanera debía tener o no la
condición de Fuerza y Cuerpo de Seguridad del Estado y de Policía Judicial se origina
realmente en el Senado cuando frente a la posición del senador Sr. Gangoiti Llaguno
(Grupo Parlamentario de Senadores Nacionalistas Vascos) de considerar
fundamental que al Servicio de Vigilancia Aduanera se le reconozca el carácter de
Policía Judicial así como también el de Fuerza y Cuerpo de Seguridad del Estado, y
que sus funcionarios tengan el mismo rango que los de la Guardia Civil, criticando la
enmienda transaccional que dará lugar a la redacción definitiva de la Disposición
Adicional Primera25, el senador Sr. Marín Rite (Grupo Parlamentario Socialista en el
Senado) le responde citando como coincidencias de todos los grupos la valoración
positiva del trabajo y la eficacia del Servicio de Vigilancia Aduanera así como la
necesidad de dar cobertura legal suficiente al trabajo que desempeñan, y como
discrepancia fundamental la que viene dada «porque se considera que en España a
través de la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y a través de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, se diseña lo que podríamos denominar un sistema de
seguridad para el Estado. Y se piensa que el sistema de seguridad diseñado en esas
leyes puede verse distorsionado si en una ley como la de contrabando se crea un
nuevo cuerpo de seguridad del Estado que estaría, además, bajo la potestad de un
Ministerio distinto»26, y el senador Sr. Romero Girón (Grupo Parlamentario Popular
en el Senado) afirma que «hemos podido comprobar que existe un gran número de
normas referidas todas a la Policía Judicial y, que desde nuestro punto de vista
pueden dar lugar a un confusionismo que era necesario y preciso evitar. En efecto,
por un lado, estaba la Ley Orgánica del Poder Judicial, a la que se refieren los
artículos 443 a 446. Por otro lado, el Real Decreto 769/1987, de 19 de junio, en
desarrollo de esta Ley Orgánica, sobre regulación de la Policía Judicial, que
diferencia los conceptos de Policía Judicial en sentido amplio -y así lo define en su
artículo primero- y la Policía Judicial en sentido estricto, que regula en su artículo
séptimo, y reserva este concepto a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Asimismo, el artículo 283 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal e, igualmente, los
artículos 29 y 30 de la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado…..La introducción de la Disposición Adicional Primera en su apartado 2, tal
como estaba redactada, podía entrar en controversia con todas estas disposiciones,
Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno y Diputación
Permanente, núm. 185, año 1995, V Legislatura, pág. 9860.
24
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Diario de Sesiones del Senado, V
Legislatura, Sesión del Pleno, 15 de noviembre de 1995, núm. 96 pág. 5025.
25
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Diario de Sesiones del Senado, V
Legislatura, Sesión del Pleno, 15 de noviembre de 1995, núm. 96 págs. 5027 y 5028.
26
12
derogándose mediante una disposición adicional artículos fundamentales de otras
leyes orgánicas….Pero damos un paso más adelante y se le reconoce al Servicio de
Vigilancia Aduanera la condición de colaborador de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado»27. Ante tales alegatos, el senador Sr. Martínez Sevilla (Grupo
Parlamentario de Izquierda Unida), mostró su disconformidad afirmando que la
enmienda «…relega sus funciones (las del Servicio de Vigilancia Aduanera) a las de
auxiliares de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, a la de meros
colaboradores de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, degrada la función
de estos Cuerpos y no reconoce la labor que han venido desempeñando…labores de
este tipo merecerían que esta ley reconociese o al menos dejase abierta la puerta a
que la consideración del Servicio de Vigilancia Aduanera pudiera ser en el futuro, o
lo fuera ya, la de Policía Judicial».28
En cuanto al debate celebrado en la sesión plenaria del Congreso de los Diputados el
día 23 de noviembre de 1995, mostraron su discrepancia con el texto de la
enmienda introducida por el Pleno del Senado en la Disposición Adicional Primera los
diputados Sres. Mardones Sevilla (Grupo Parlamentario de Coalición Canaria), al
«hacer que los funcionarios integrados en el Servicio de Vigilancia Aduanera pasen a
tener carácter colaborador de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado en
esta materia»29, González de Txabarri Miranda (Grupo Parlamentario Vasco (PNV)
porque las competencias del Servicio de Vigilancia Aduanera «en ningún caso éstas
deben estar supeditadas a la Guardia Civil; que debe tener en exclusividad estas
funciones y que debe gozar de estatus de Policía Judicial»30, Simó i Burgues (Grupo
Parlamentario Catalán (CIU) porque esta enmienda deja reducidos a los funcionarios
del Servicio de Vigilancia Aduanera «al carácter de colaboradores de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado…»31, y Andreu Andreu (Grupo Parlamentario IUIC), que considera “ridículo” que se otorgue simplemente a los funcionarios del
Servicio de Vigilancia Aduanera «las características de fuerza colaboradora».32
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Diario de Sesiones del Senado, V
Legislatura, Sesión del Pleno, 15 de noviembre de 1995, núm. 96 págs. 5028 y 5029.
27
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Diario de Sesiones del Senado, V
Legislatura, Sesión del Pleno, 15 de noviembre de 1995, núm. 96 págs. 5032 y 5033.
28
Cortes Generales, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno y
Diputación Permanente, Año 1995, V Legislatura, Sesión Plenaria núm. 183
celebrada el 23 de noviembre de 1995, págs. 9850 y 9851.
29
Cortes Generales, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno y
Diputación Permanente, Año 1995, V Legislatura, Sesión Plenaria núm. 183
celebrada el 23 de noviembre de 1995, pág. 9851.
30
Cortes Generales, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno y
Diputación Permanente, Año 1995, V Legislatura, Sesión Plenaria núm. 183
celebrada el 23 de noviembre de 1995, pág. 9851.
31
Cortes Generales, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno y
Diputación Permanente, Año 1995, V Legislatura, Sesión Plenaria núm. 183
celebrada el 23 de noviembre de 1995, págs. 9852 y 9853.
32
13
Quizá quien mejor expresó a que respondía la enmienda aprobada tanto por el Pleno
del Senado, como definitivamente por el Pleno del Congreso de los Diputados, fue el
diputado Sr. Rodríguez Zapatero (Grupo Parlamentario Socialista), del que la cita es
extensa pero necesaria para entender la voluntad del legislador.
Efectivamente, quien más tarde fuera Presidente del Gobierno de España, afirmó
que «…el Servicio de Vigilancia Aduanera …tiene un estatus ciertamente difícil desde
el punto de vista jurídico en el contexto de los diferentes cuerpos o servicios de la
Administración del Estado…Aquí tenemos un problema de fondo del siguiente
calado. Si al Servicio de Vigilancia Aduanera se le considerara como Policía Judicial,
que era de lo que de una manera más o menos tácita contenía lo que aprobó en su
momento el Congreso, con el ordenamiento jurídico en la mano, estaríamos
situados en una posición realmente difícil y compleja porque, en nuestro país, la
Policía Judicial son las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado tienen un estatuto radicalmente distinto al que
puede tener cualquier servicio o agencia, en este caso el Servicio de Vigilancia
Aduanera. Digamos que estábamos abocados a una transformación que, sin duda,
no se podía abordar en la ley de Contrabando…y, desde luego, al cambio radical del
modelo policial. …El Servicio de Vigilancia Aduanera actúa bien y ha sido dotado de
medios muy poderosos… Con el ordenamiento jurídico vigente, con la Ley Orgánica
de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, con la Ley Orgánica del Poder
Judicial, con la Ley de Enjuiciamiento Criminal, no creemos que pudiera haber
tenido un encaje otra configuración…Y cuando se considera que un servicio o una
agencia del Estado tiene carácter colaborador de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado, seguramente lo que se dice es lo único que se puede decir
con el ordenamiento jurídico que en estos momentos tenemos…citando esas tres
leyes. No sé si en un futuro el modelo podrá ser otro, policía global, pero hoy por
hoy, poco más allá podía ir la ley orgánica de contrabando.»33
Puede, pues, afirmarse, a tenor del texto definitivamente aprobado, la inequívoca
voluntad del legislador de excluir a los funcionarios del Servicio de Vigilancia
Aduanera de la condición de Fuerza y Cuerpo de Seguridad del Estado y de Policía
Judicial, teniendo carácter colaborador de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del
Estado y ello tan solo en la investigación, persecución y represión de los delitos de
contrabando, no en otros, como de manera tajante delimita la Ley Orgánica de
Represión del Contrabando.
Ningún grupo parlamentario propuso la modificación de la Ley Orgánica de Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad del Estado durante la tramitación parlamentaria de una ley
orgánica, como era la Ley Orgánica de Represión del Contrabando. Es más, desde
que se aprobó no ha sido modificada su Disposición Adicional Primera, siendo
significativo que en la posterior modificación de la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de
diciembre, por la Ley 6/2011, de 30 de junio, el legislador no ha alterado la
Cortes Generales, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno y
Diputación Permanente, Año 1995, V Legislatura, Sesión Plenaria núm. 183
celebrada el 23 de noviembre de 1995, págs. 9854 y 9855.
33
14
redacción de la Disposición Adicional Primera, ni considerado oportuno incluir en el
texto legal la doctrina del Tribunal Supremo que pudiera deducirse del Acuerdo No
Jurisdiccional del Pleno de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, de 14 de
noviembre de 2003.
Un último apunte para descubrir cuál fue la voluntad del legislador resulta de la
Exposición de Motivos de la Ley Orgánica de Represión del Contrabando que
mantuvo desde su inicio, sin modificación alguna en la tramitación parlamentaria, el
penúltimo apartado referido a los órganos de la Administración aduanera para decir
tan solo que se les faculta «a autorizar la salida de mercancías de los recintos
aduaneros, como entrega vigilada, a fin de facilitar las investigaciones encaminadas
al descubrimiento del contrabando, y autoriza a los organismos y servicios
encargados de la persecución del contrabando a establecer contactos e intercambiar
información con otros servicios homólogos.» Por consiguiente, sin referencia alguna
a la actuación del Servicio de Vigilancia Aduanera como Fuerza y Cuerpo de
Seguridad del Estado y Policía Judicial.
15