Incentivos perversos en las normas de valoración de los

FORO DE EXPERTOS
responden mejor el avión y, particularmente,
el autobús. En este último, las enormes
puntas de verano pueden atenderse, en
buena medida, gracias a la disponibilidad de
vehículos que quedan ociosos de otros
servicios, típicamente transporte escolar.
Esto es, la especialización de los vehículos,
tan necesaria para adaptarse a las
peculiaridades de cada tipo de usuario,
impone severas restricciones a la hora de
intercambiar vehículos de un servicio a otro.
El caso más extremo es el ferrocarril en el que
las diferencias de infraestructura (anchos de
vía, señalización, etc.) hacen inevitable una
compartimentación del mercado que lleva
necesariamente a que las puntas de
demanda queden insatisfechas so pena de
tener el material móvil enormemente
infrautilizado nueve meses al año.
Y para permitir una mayor homogeneidad de
la demanda, que facilitase la planificación de
la oferta, la fijación de los festivos en días
determinados (por ejemplo, los lunes)
significaría una importante reducción de las
diferencias de un año a otro. Esto ya se hace
en otros países, al menos parcialmente, pero
en el nuestro se ha descartado
recientemente, con lo que en la segunda
semana de diciembre de 2016 serán
laborables y lectivos solamente los días
impares: el lunes 5, el miércoles 7 y el viernes
9 (aparte del sábado, generalmente ya
considerado como no laborable). Esta pauta
laboral no se da en ninguna otra parte del
mundo y merecerá ser analizada en detalle en
su momento desde el punto de vista de la
movilidad.
Incentivos perversos en las
normas de valoración de los
nuevos pliegos concesionales
Por José A. Herce y Pablo Hernández
Director asociado y Consultor sénior de AFI, respectivamente
Las nuevas normas de valoración que afectan
a la renovación de las concesiones ponen de
manifiesto la voluntad de la Administración de
primar las tarifas y las expediciones a la hora
de adjudicar el derecho de explotación de los
servicios públicos de transporte interurbano
de viajeros por carretera. Así, los últimos 5
pliegos de concesión (Madrid - Zaorejas, Soria – Calahorra, Madrid – Málaga - Algeciras,
Murcia – Almería y Madrid – Navamorcuende)
presentan características similares en lo que
concierne a la valoración de estos criterios,
en los que las tarifas pasan a ser el principal
elemento, seguido de las expediciones. Ambos, conjuntamente, representan más del
50% de los puntos que se otorgan a las distintas ofertas que realizan las empresas can-
didatas. En otros casos, también recientes, la
valoración de las tarifas es directamente el
único criterio valorable para la adjudicación,
como es el caso de la licitación del transporte
escolar en la Comunidad de Madrid.
Como ya pusimos de manifiesto en este blog
aquí, las normas de valoración en la adjudicación de contratos de prestación de servicio
público deben ponderar adecuadamente los
distintos aspectos de interés para los usuarios, cuya defensa es el objetivo central de la
Administración. Indudablemente, las tarifas y
las expediciones son aspectos importantes
en los servicios de transporte, pero no lo son
menos la seguridad y la calidad del servicio,
así como garantizar la viabilidad del modelo
47
FORO DE EXPERTOS
concesional. Una ponderación inadecuada de
los criterios de valoración, que ponga el
acento sobre un elemento concreto – en este
caso, las tarifas - pone severamente contra
las cuerdas el funcionamiento óptimo del
modelo concesional e introduce nuevos riesgos en cuanto a la selección de los operadores adjudicatarios.
Así, tal y como ha documentado la literatura
académica 1 , bajo ciertas condiciones
(información asimétrica y mal diseño de las
reglas de concurrencia) pueden emerger incentivos potentes de carácter perverso en la
c o n t r a t a c i ó n e n t re A d m i n i s t r a c i ó n y
empresas. Por otro lado, la propia evidencia
empírica se ha encargado de refrendar dichos
trabajos en numerosas ocasiones, sobre todo
en contratos de obra pública donde el principal elemento diferenciador es el precio, que
es el modelo hacia el que últimamente está
virando el modelo de contratación para la
gestión de servicios públicos de transporte
de viajeros por carretera. Los costes que entrañan estos efectos perversos para la sociedad y las arcas públicas pueden llegar a ser
muy elevados, desvirtuando por completo la
bondad del modelo de concesión que de partida, conviene recordar, no es oneroso para la
Administración y garantiza la universalidad
del servicio a la sociedad.
Cuando el único criterio que se valora en los
concursos es la oferta económica (tarifas, en
este caso) puede darse la posibilidad de que
existan empresas que realicen propuestas
que se encuentren por debajo de su capacidad operativa en términos de costes, con el
objetivo de ser la adjudicataria final del concurso. Estas ofertas, denominadas en el argot
como “bajas temerarias”, son el principal
riesgo al que se enfrenta la Administración en
la selección de los adjudicatarios. A pesar de
que existen mecanismos para la detección de
las dichas ofertas, estos no son ni mucho
menos infalibles, dadas las asimetrías de
información, que son inherentes a estos pro-
cesos. Además, resultaría enormemente
costoso para cualquier ente administrativo la
perfecta observación de todos los elementos
necesarios para la toma de decisiones.
De producirse su elección y adquirir el derecho de explotación de la línea licitada, la
empresa puede esperar la subsidiariedad de
la Administración en la eventualidad de no
poder afrontar la provisión del servicio por
insuficiencia de recursos. La estrategia puede
ser óptima, por ejemplo para una empresa en
mala situación financiera y con una estructura
societaria donde sus gestores y propietarios
se encuentran protegidos por las leyes de
responsabilidad limitada. Sin embargo, para
la Administración puede resultar costoso:
coste de interrupción del servicio, de litigación, si es el caso, a lo que se une el coste
del nuevo proceso de adjudicación para la
reanudación del servicio. Este comportamiento es lo que en la literatura económica se conoce como riesgo moral2, y que en este contexto se traduce en que las empresas adjudicatarias asumen en sus decisiones mayores
riesgos cuando las posibles consecuencias
negativas de sus actos no son asumidas por
ellas, sino por un tercero, en este caso, la
Administración, y de manera extensible, los
usuarios del servicio y los contribuyentes.
A pesar de que tarifas bajas pueden elevar
los beneficios de los consumidores (diferencia
entre lo que estarían dispuestos a pagar en el
límite y lo que pagan realmente), dichas ganancias pueden verse más que compensadas
por la desutilidad que pueden provocar en los
usuarios fallos eventuales en la provisión del
servicio – seguridad, puntualidad, problemas
mecánicos, interrupción del servicio, limpieza,
etc. – cuando la empresa adjudicataria no
reúne las condiciones necesarias para operar
con garantías. De hecho, según recoge un
informe elaborado por Ineco3 (2008), los aspectos de seguridad, puntualidad y calidad
del servicio son los más valorados, muy por
encima de las tarifas, que según declara la
1 - Laffont J. y Tirole, J. (1993), “A theory of incentives in procurement and regulation”, The MIT Press. Calveras, Ganuza y Hauk (2002), Las bajas temerarias en las subastas de obras públicas. Un análisis de la regulación española.
Revista de Economía Pública, 162-(3/2002): 135-153.
2 - Se produce cuando una de las partes en un contrato tiene información privada sobre las consecuencias de sus
propias acciones y sin embargo los que soportan las consecuencias de los riesgos asumidos son terceros. Es un
concepto habitual de la teoría de contratos en presencia de asimetrías de información.
3 - Calidad del Servicio y Grado de Satisfacción de los usuarios de las concesiones de transporte público de viajeros
por carretera competencia de la AGE
48
FORO DE EXPERTOS
mayor parte de los encuestados, les resultan
asequibles. En este sentido, cabe plantearse
la siguiente cuestión. ¿Si el objetivo de la
Administración es adecuar el servicio público
de transporte a las preferencias de los usuarios, por qué no se diseñan los pliegos concesionales tomando en consideración lo que
realmente demandan (y valoran) los usuarios?
Por último, el impacto de los “incentivos perversos” antes señalados sobre la calidad y
estabilidad del servicio puede atentar contra
los principios del sistema de concesiones en
el transporte por carretera en España en la
medida en que (i) no pueda garantizarse el
derecho al transporte, recogido en los artículos 3 y 4 de la LOTT, y (ii) se vulnere la máxima de riesgo y ventura, cuando el Estado
(más concretamente, los contribuyentes) deban hacerse cargo de manera subsidiaria de
los costes extraordinarios en los que incurre
una empresa que ha realizado una oferta temeraria.
A modo de conclusión, resulta conveniente
un replanteamiento del modelo de valoración
de los criterios de adjudicación al que se están inclinando los contratos de concesión de
servicios públicos. No cabe duda de que si se
prosigue en esta línea de propiciar “incentivos
perversos”, el modelo concesional que, aunque pueda tener otros defectos, desde luego,
ha garantizado históricamente la movilidad de
los ciudadanos en el territorio español con un
servicio seguro, universal y de calidad, puede
verse seriamente comprometido.
49