Capítulo 9 Alejandra Mizala Chile, Argentina y Brasil

CHILE, ARGENTINA Y BRASIL:
PERSPECTIVAS DE SU INTEGRACION
ECONOMICA
AT>FJANDRA
M1ZAT.A
281
INTRODUCCION
1.
II.
SINTESIS DEL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
DE LAS
RELACIONES DE CHILE CON ARGENTINA Y BRASIL
282
LAS PERSPECTIVAS DE LA INTEGRACION
DE CHILE CON ARGENTINA Y BRASIL
283
ECONOMICA
283
292
1. Argentina
2. Brasil
III.
IV.
V.
INTEGRACION
ECONOMICA
ENTRE ARGENTINA
Y BRASIL
298
1. Los protocolos de colaboración
2. El Mercado Común del Sur (MERCOSUR)
299
30.5
CHILE Y EL MERCOSUR
309
1. No incorporarse y continuar con la política actual
2. Incorporarse al MERCOSUR
3. Formar una zona de libre comercio con los países del
MERCOSUR
4. Establecer acuerdos scctorialcs con los países miembros
del MERCOSUR
310
318
CONCLUSIONES
320
REFERENCIAS
BIBLIOGRAFICAS
319
320
322
CHILE, ARGENTINA Y BRASIL:
PERSPECTIVAS DE SU INTEGRACION
ECONOMICA*
ALEIANDKA
MIZALA
INTRODUCCION
A partir de mediados de la década de los ochenta el proceso de integración
de los paíseslatinoamericanos toma un nuevo impulso. La crisis latinoamericana
de los arios ochenta, la tendencia mundial a la formación de bloques económicos
y el proteccionismo de los países industrializados llevaron a dos de las tres
economías más grandes de la región, Brasil y Argentina, a tomar un rol más
protagónico en el proceso integracionista.
La colaboración argentino-brasileña que se inicia con la suscripción de una
serie de acuerdos de complementación en 1986deriva, a comienzosde 1991,en la
firma del Tratado de Asunción cuyo objetivo es la creación de un mercado
común entre Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, el MERCOSUR (Mercado
Común del Sur).
Por su parte Chile, a partir de 1990,ha iniciado negociacionesy ha suscrito
acuerdos bilaterales con varios paíseslatinoamericanos, en particular ha firmado
recientemente Acuerdos de Complementación Económica con Argentina y
México.
Una de las características que ha asumido este proceso es el carácter
restringido de los acuerdos,los que abarcan a un número limitado de países.Esto
se debe posiblemente al reconocimiento de la ineficacia de los acuerdos como la
ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración), que reúne a once países
de la región.
El objetivo de este trabajo cs analizar en este nuevo contexto las
perspectivas de la integración económica de Chile con Argentina y Brasil. Para
ello, la primera sección del trabajo resume brevemente el marco legal e
institucional en que están insertas las relaciones bilaterales entre estos países.La
segunda sección analiza las relaciones comerciales bilaterales y los movimientos
*
La autora agradece la colaboración prestada por Alonso 1.6pez y Alejandro Micco. Asimismo,
agradece los valiosos comentarios dc Raúl Eduardo Saéz, Renato Baumann, Andrea Butclmann
y los participantesen el seminario interno dc CIEPI.AN, donde fue presentado cstc trabajo.
282
ALEIANDRA
MIZAL.4
de capital entre Chile y Argentina y Chile y Brasil, evaluando las perspectivas de
incrementar el grado dc integración con cada una de estas economías. La tercera
sección estudia el proceso de integración entre Argentina y Brasil, los resultados
de los acuerdos de complementación de 1986, así como las posibilidades futuras y
dificultades que enfrentará el MERCOSUR. La cuarta sección presenta un
análisis preliminar de las opciones que Chile tiene frente al MERCOSUR,
intentando individualizar los beneficios y costos de cada una de ellas. Esta
sección más que una cvaluación de los argumentos en favor o en contra del
ingreso de Chile al MERCOSUR,
constituye una agenda de temas de
investigación a futuro en relación a la integración económica de nuestro país con
el resto del Cono Sur. Finalmcntc, la quinta sección sintetiza las principales
conclusiones del estudio.
1.
SINTESIS DEL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
DE LAS
RELACIONES DE CHILE CON ARGENTINA Y BRASIL1
Chile, Argentina y Brasil, entre otros países, suscribieron el Tratado de
Montevideo de 1980 que dio origen a la ALADI, la cual sustituyó a la Asociación
Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) que había sido creada en 1960. A
diferencia de la ALALC, en la ALADI prima el bilatcralismo, existiendo una
serie de mecanismos que permiten a los países suscribir acuerdos cuyos
bencfrcios no se hacen extensivos de forma automática al resto de los miembros
de la Asociación.
Uno de los mecanismos que ha dado más dinamismo al proceso de
integración son los Acuerdos de Alcance Parcial (AAP), en que participan dos o
más países miembros y en el cual se otorgan Franquicias arancelarias respecto del
arancel aplicado a terceros países. El 30 de abril de 1983 en Montevideo, Chile
suscribió el AAP Ne 26 con Argentina, Paraguay y Uruguay, y el AAP N” 3 con
Brasil’. En estos AAP se incluyeron todas las concesiones arancelarias otorgadas
entre estos países en la época de la ALALC.
Otro mecanismo considerado en el Tratado de Montevideo de 1980 son los
Acuerdos Comerciales, promovidos principalmente por los sectores privados de
cada país. Los acuerdos comerciales suscritos por Chile con Brasil y Argentina
son heredados de la ALALC, se trata de los acuerdos comerciales Np 5, Np 6 y
NP 21 referidos a los sectores químico y petroquímico; además Chile y Brasil han
suscrito el Acuerdo Comercial No 1, que comprende el sector de máquinas
estadísticas (computadores) y análogos.
Dentro dc ALADI existe además la posibilidad de suscribir Acuerdos de
Complementación Económica (ACE) con otros países miembros, los que tienen
como finalidad promover el máwimo aprovechamiento de los factores
productivos, facilitando la concurrencia dc productos al mercado internacional.
1
2
Ver Mizala (1wO) para una descripción detallada de la transición ALALC-ALADI
y del Tratado
de Montevideo de 1980 que dio origen a la ALADI.
Chilr además ha suuito AAP con I3oiivia, Colombia, Ecuador, México, Perú y Venezueia.
INTEGRACION
CHILE, ARGENTINA
Y RRASIL
2x3
Los ACE tienen una vigencia mínima de tres años, e incluyen un programa de
desgravación arancelaria, pudiendo considerar también la eliminación o
reducción de barreras no arancelarias; eventualmente pueden incorporar
disposiciones referentes a la armonización del tratamiento a importaciones de
terceros países, coordinación de programas y estímulos gubernamentales para
facilitar la complementación económica,la reglamentación dc prácticas desleales
de comercio y medidas diversas para la armonización de políticas. Hasta 1990
Chile había suscrito sólo un ACE con Uruguay; sin embargo, éste es sólo de
carácter arancelario y hasta ahora no se ha estimulado la complementación
económica. Desde mediados de 1990Chile ha suscrito este tipo de acuerdos con
Argentina y México, ha firmado BasesPresidencialespara iniciar conversaciones
al respecto con Venezuela y ha suscrito un acuerdo marco o acta de
entendimiento con Colombia con el propósito de incrementar y diversificar cl
intercambio bilateral entre ambos países.
El único instrumento con carácter multilateral en la ALADI son los
Acuerdos de Alcance Regional. La Preferencia Arancelaria Regional es una de
las modalidades que pueden asumir estos acuerdos regionales; ésta consiste en
un margen de preferencia arancelaria respecto de paises no miembros de la
ALADI. A partir de agosto de 1990 esta prcfcrcncia cs cn promedio 20%,
fluctuando entre 8% y 48% del arancel a productos de terceros países,según cl
nivel de desarrollo relativo del país receptor y otorgante dc la concesión.
Finalmente, es importante señalar que en el marco de la ALADI se han
desarrollado dos mecanismosbásicos de cooperación financiera: el Convenio de
Pagosy Créditos Recíprocos, para apoyar el comercio entre los paísesmiembros,
y el Acuerdo de Santo Domingo, para atender las necesidades de liquidez
internacional que pudieran enbentar los bancos centrales de la región. El
Convenio de Pagos y Créditos recíprocos ha tenido un funcionamiento eficiente
para la mayoría de los paísesmiembros, canalizando en los últimos años más del
80% de las importaciones regionales.
La siguiente sección del trabajo analira el comercio bilateral y las
perspectivas de integración entre Chile y Argentina por una parte, y Chile y
Brasil por la otra.
II.
LAS PERSPECTIVAS DE LA INTEGRACION
DE CHILE CON ARGENTINA Y BRASIL
1.
ARGENTINA
A.
Relaciones Comerciales
ECONOMICA
El comercio entre Chile y Argentina se vio profundamente afectado por la
crisis de comienzos de los ochenta y el ajuste recesivo posterior. El intercambio
bilateral cayó sistemáticamentede US$525 millones en 1980a US$l90 millones
en 1985,caída explicada tanto por una disminución de las importaciones chilenas
284
ALETANDRA
MIZALA
desde Argentina, como por un decrecimiento de las exportaciones chilenas a ese
país. A partir de 1986 SCrecupera el intercambio bilateral, las cxportacioncs
chilenas a Argentina se duplican en 1986con respecto a 1985,manteniéndose en
este nivel hasta 1989 en que caen, posiblemente producto de la recesión
experimentada por la economía argentina (ver cuadro N” 1). En 1990 las
exportaciones SCmanticncn; sin embargo en 1991 las exportaciones chilenas a
Argentina aumentan un 125% respecto del año anterior. Por su parte las
importaciones también crecen a partir de 1985.En el bienio 1986-87,a pesar del
aumento de las importaciones, se observa un superávit en la balanza comercial,
pero en el período 1988-90 las importaciones experimentan un rápido
crecimiento, lo que convierte los modestos superávit de los años anteriores en
crecientes déticit dc balanza comercial para Chile. En 1991,a pesar del aumento
de nuestras exportaciones,la balanza comercial continúa deficitaria.
En general, se aprecia una situación desfavorablepara Chile en su comercio
bilateral con Argentina; en 1989 por cada dólar que Chile exportó a Argentina
importó 3,6 dólares desde ese país; en 1990 esta relación fue de 1 a 4,4,
disminuyendo en 1991en que la relación es de 1 a 2,2.
Como ya se mencionó, la principal variable que explica esta situación es el
estancamiento y caída de nuestras exportaciones hasta 1990 -10 que se observa
claramente al comparar el bienio 1987/88con 1989/90-producto de los problemas
macroeconómicos que enfrentó en esos años la economía argentina. Un
indicador de que esto es efectivamente así es el hecho que la participación de las
importaciones provenientes de Chile en el total de importaciones argentinas se
mantuvo estable durante los últimos años; es decir, las importaciones argentinas
desde Chile han evolucionado en forma similar a las importaciones desde el resto
del mundo. Además, como veremos al analizar la composición del comercio
bilateral, la caída en las exportaciones chilenas a Argentina en el bienio 1989/90
se explica principalmente por una disminución de las exportaciones de cobre y
madera, cuyasdemandasdependen fuertemente del nivel de actividad3.
El cuadro N* 1 también muestra la importancia relativa del comercio
recíproco en relación al comercio que Chile mantiene con los paísesde ALADI y
el resto del mundo.
La participación de las exportaciones chilenas a Argentina en las
exportaciones chilenas a ALADI ha fluctuado entre 11,2% en 1990 y 23,5% en
1986. Por su parte, en relación al total de exportaciones chilenas, la participación
de nuestras exportaciones a Argentina varió entre 1,3% en 1989y 1990y 3,8% en
1986.Es decir, hasta 1990se aprecia una significativa pérdida de importancia del
mercado argentino para nuestras exportaciones, esta situación se revierte en
1991, posiblemente debido en parte al rezago cambiario experimentado por
Argentina en ese año.
3
La participación de las importaciones provenientes de Chile en ei total de importaciones
argentinas fue 2,2 en 1985, 3,l y 2,6 en 1986 y 1987 respectivamente, 2,8 en 1988 y 1989 y 2,7 en
1W.
Cuadro Np 1. Intercambio comercial entre Chile y Argentina comparado con el intercambio con ALADI
(Cifras en millones de US$)
Períído
Eqortaciones Imponaciones
chilenasa chilenasdesde
Argentina
Arpenrina
FOB
CIF
Erport. a Argentina
Eqxni.ALADI
cw
Export. a Argentina Import. desdeArgentina
I3pt.t. al Mundo
(%)
Import. desdeALADI
(“/4)
y el Mundo
Imprt. desdeArgentina
Impon. desde Mundo
I%)
1985
84
106
15,7
272
13,s
3,9
1986
161
123
23,s
3,s
16,s
4,2
1987
175
159
21,0
3,4
16,7
4,2
1988
168
219
19,3
2,4
20,6
5,9
1989
110
399
ll,5
L3
22,7
61
1990
114
503
ll,2
L3
29,l
7,2
1991
2.51
554
20,7
23
27,3
7,2
Fuenle:
Dirección Económica Bilateral (Unidad Técnica).
Cifras obtenidas del Banco Central de Chile.
286
AIFJANDRA
M17.AI.A
En contrastc, se aprecia un aumento de la importancia dc Argentina como
país proveedor de Chile. La participación de las importaciones desde Argentina
en las importaciones desde ALADI y en las importaciones chilenas totales han
aumentado en los últimos anos. En 1985 las importaciones provcnicntes de
Argentina representaron un í3,5% de las importaciones desde ALADI y un 3,9%
de las importaciones chilenas totales, en 1991 estas cifras fueron 27,3% y 7,2%
respectivamente.
Al analizar la composición dc las principales exportaciones chilenas a
Argentina para el período 1985-1991se constata que éstasestan concentradasen
pocos productos (ver cuadro NQ8). Las de cobre representan más del 40% dc las
exportaciones totales a Argentina, con la excepción de los años 1990-91en que la
participación del cobre cae a 28,2% y 23,1% respectivamente.Por su parte, en el
período 1985-89 más del 70% de las exportaciones chilenas a ese país se
concentran en cinco productos: cobre; maderas;papel; libros, revistas y diarios; y
piezas y repuestos para vehículos4.La participación de estosproductos en el total
de exportaciones chilenas a Argentina ha tendido a disminuir durante el período,
cayendo fuertemente en 1990(51,3%) y en 1991(47,4%). Esto se explica por una
caída de las exportaciones de cobre y madera y por una mayor diversificación de
las exportaciones chilenas.
En efecto, en el último tiempo se aprecia un aumento importante de
exportaciones chilenas no tradicionales a Argentina. Estas consisten en
productos agrícolas, animales vivos, carnes y despojos comestibles, kiwis,
duraznos frescos en conserva, polietileno, pentaeritritol, barriles tambores y
bidones de aceroY. En este momento es difícil evaluar si éste es un fenómeno
coyuntural que obedece a la situación en que se encuentra hoy la economía
argentina, o si se trata de un cambio más permanente.
Pareciera que las autoridades argentinas han querido utilizar la apertura al
exterior para controlar los precios internos. Esto ha permitido el ingreso de
productos chilenos al mercado argentino y salvo un improbable retorno a
políticas más proteccionistas es posible que se mantengan estas exportaciones.
Por otra parte, el rezago cambiario que experimenta hoy la economía argentina
también ha contribuido a este aumento de las exportacioneschilcna&.
La composición de las principales importaciones chilenas desde Argentina
se muestra en el cuadro NQ 2 para el bienio 1990-1991.Se observa que las
importaciones chilenas desde Argentina incluyen una mayor variedad de
4
5
6
Es importante resaltar que la composición de las ehponaciones chilenas a Argentina cs muy
similar a la estructura de las exportaciones chilenas a otros países. En general, nuestras
exportaciones están concentradas en pocos productos fundamentalmente no manufacturados.
Además se ohsena, particularmente cn 1991, un aumento de las exportaciones de chocolates,
tejidos y fibras de poliester, pantymedias, calzados y productos laminados en caliente y de
hierro.
El aumento de las exportaciones chilenas a Argentina en 1991 coincide con un incremento de
nuestras cxportöcioncs B Perú y Bolivia. F1. decir, SCaprecia un incremento de las exportaciones
chilenas a países fmntcrizos. Dos razones explican este comportamiento, las políticas de
liberalización comercial implementadas en estos países y el atraso cambiarlo experimentado por
estos en 1991.
INTEGRACION
CHILE, ARGENTINA
Y BRASIL
287
Cuadro NQ2. Composición de las principales importaciones chilenas
desde Argentina
(porcentajes)
Producto
Té
Aceite de Soya
Aceite de Girasol o Maravilla
Azúcar Refinada
Isocianatos
Pesticidas
Caucho Sintético
Cueros y Pieles de Bovino
Algodón sin cardar ni peinar
Calzado
Recipientes dc Vidrio
Alambrón de Hierro o Acero
Tubos de Hierro o Acero
Máquinas herramientas para
el trabajo de los metales
Pilas para radios, linternas
y usos especiales
Vehículos, automóviles
Piezas y repuestos para vehículos
TOTAL
Fuenk
1990
1991
14
639
192
56
0,7
170
03
1,4
OS
078
Ll
2,4
OS
1.5
4;6
1s
5,9
LO
0,7
099
2,o
2,3
OS
0,4
138
573
0.3
076
0.6
14
023
1.6
191
135
2&4
31,2
Dirección Fronómica Bilateral (Unidad Técnica).
productos que van dcsdc cl tC. hasta los automóviles. Los principales productos
que Chile compra a Argentina representan sólo alrededor del 30% del total de
importaciones chilenas desde Argentina.
La asimetría observada en la mayor concentración de nuestras
exportaciones a Argentina se manifiesta también en relación al número dc
productos intercambiados. El universo de la oferta argentina que está presente en
el mercado chileno es de 3.500 productos aproximadamente, mientras que las
exportaciones chilenas hacia Argentina incluyen alrededor de 600 productos.
Por otra parte, también se aprecia una asimetría en el comportamiento dc
las exportaciones y las importaciones negociadas cn cl Acuerdo de Alcance
Parcial Np 26. Más de un 70% de las exportaciones chilenas a Argentina
ALETANDRA
288
MIZALA
corresponden a productos negociadosen el AAP NP 26, en contraste, más de un
60% de los productos importados desdeArgentina no están negociados.
Este fenómeno se explica por el hecho que Ch& ticne aranceles bajos y
parejos y no utiliza restricciones paraarancelarias; por lo tanto, los productos
argentinos no tienen mayores dificultades para ingresar al país a precios
competitivos, aun cuando no estén negociados.La economía argentina, por su
parte, ha tenido hasta finales de 1990un mercado interno más protegido ya que, a
raíz de la crisis de la deuda de comienzos de los ochenta, recurrió al uso
generalizado de restricciones cuantitativas y al aumento de los aranceles a las
importaciones para generar superávit cn las cuentasexternasy fiscales.
B.
Inversiones
Argentina representa sólo el 0,6% de la inversión extranjera autorizada y
materializada en Chile canalizada a través del Decreto Ley N” 600 (DL 600) en el
período 197490. Sin embargo, despuésde Brasil es el país latinoamericano que
más ha invertido en Chile. La información disponible muestra que, en términos
de los montos involucrados, el sector industrial ha sido el principal receptor de la
inversión argentina en el período alcanzando una cifra de US$ 30,3 millones; le
sigue el sector construcción con US$ 9,2 millones. Ocho de las veinte empresas
receptoras de inversiones argentinas pertenecen al sector servicios; sin embargo,
los montos invertidos han sido reducidos, alcanzando US$4,1 millones (Mizala,
1991).
Por su parte, el monto de la inversión realizada vía conversibn de la deuda
externa (Capítulo XIX de la Ley de Cambios Internacionales) totalizaba al 31 de
diciembre de 1990 US$ 16 millones, lo que representa sólo cl 0,4% del volumen
total realizado a través del Capítulo XIX, resultado esperable dado que
Argentina tiene una significativa deuda externa.
Los datos disponibles en relación a las inversiones chilenas en Argentina
son escasos;no obstante, informaciones parciales indican que existe creciente
interés de empresarios chilenos por invertir en Argentina, ya que este país es
visto como un lugar muy atractivo en el mediano y largo plazo. Las razones que
dan algunos inversionistas chilenos para justificar sus expectativas de realizar
buenos negocios en Argentina van desde considerar esa economía como un polo
natural de desarrollo en Latinoamérica (principalmente en lo que se refiere a la
agroindustria), a la evaluación de enormes potencialidades debido a la debilidad
en que se encuentra hoy la economía argentina. Además, algunas cmprcsas
chilenas han optado por invertir en Argentina como una forma dc penetrar el
mercado ampliado del MERCOSUR.
De acuerdo a la información de que dispone el Banco Central de Chile, los
aportes autorizados dc capital chileno a Argentina ascienden a US%3,4 millones
durante el período 1972-julio 1990.Sin embargo, con posterioridad a esta última
fecha importantes empresas chilenas de sectores como papel (CMPC), metalmecánico (Madeco, Cintac), informática (Sonda), alimentos (Carozzi, Costa), el
grupo
Errázuriz (comercialización de maquinaria agrícola y automóviles y
INTEGRACION
CHILE, ARGENTINA
Y RRASIL
289
supermercados), y el grupo Luksic, han hecho inversiones en ese país. Por otra
parte, otras cmprcsas del sector alimentos (Ambrosoli, Dos en Uno), y del sector
imprentas y editoriales (Editorial Lord Cochrane, Morgan y Marinetti), están
planeando la concreción de proyectos de inversión en Argentina, se estiman
inversiones por alrededor de US$ 300 millones durante el año 1992’, cifra que
sobrepasará con creces los US$253 millones invertidos en 1991.
C.
Perspectivas de la integmciún con Argentina
En los últimos años ha habido sucesivas modificaciones en el régimen de
importación argentino. Desde 1988 el número de mercaderías sujetas a permiso
previo ha venido reduciéndose sistemáticamente.
En enero de 1990 se produce la primera modificación arancelaria global, la
que definió dos aranceles, 0% para los bienes no producidos en el país y 22%
para el resto; luego, una segunda reforma que entró en vigencia el lp de abril de
1991 estableció tres aranceles diferentes: 0% para los alimentos, insumos y
maquinaria no producida en el país, 11% para los bienes intermedios y 22% para
los bienes finales. Además se eliminaron la tasa adicional transitoria y todos los
aranceles específicos, los que fueron reemplazados por el arancel máximo de
22%.
Finalmcntc, cn noviembre de 1991, en el contexto de una desregulación
general de la economía argentina, se eliminaron todos los cupos y restricciones a
las importaciones que quedaban. Además, se definieron cuatro aranceles
diferentes: 0% para los bicncs de capital que no se producen en Argentina, 5%
para las materias primas, 13% para los bienes intermedios y 22% para los bienes
finales*. Esta estructura escalonada de los aranceles implica que los bienes
intermedios y finales reciben una protección efectiva más alta que la tasa
nominal. No obstante, se trata dc un proceso significativo de apertura de la
economía argentina.
Es posible esperar que la liberalización unilateral del comercio exterior
argentino, junto a una mayor estabilidad macroeconómica, permitan aumentar las
exportaciones chilenas a ese mercado. De hecho, las exportaciones a Argentina
en 1991 US% 257 millones) superaron con creces las del ano 1990 (US$ 114
millones) 4.
7
8
9
Esta cifra para 1992 considera la reciente compra del 60% de las acciones de la Central Puerto
S.A., empresa de generación eléctrica, por parte del consorcio formado por Chilgener y
Chilquinta, pero no considera las probables inversiones que se concretarían en caso de que
grupos chilenos se adjudicaran las empresas eléctricas que están en proceso de licitación.
A estos aranceles hay que agregarles la tasa estadística adicional de 3% sobre el valor CIF de las
impa’taciones. Las tasas adicionales de O,S% para el fondo de promoción de exportaciones y la
tasa consular equivalente a 35% sobre el valor CIF sc climmaron en la reforma del lQ de
noviembre de 1991, la tasa estadística se eliminó para las exportaciones pero se mantuvo para las
importaciones.
Obviamente, como ya se destacó, el nivel del tipo de cambio bilateral también explica este.
aumento de las exportaciones chilenas a Argentina.
290
ALEW.iVDRA
MIZALA
A la luz de la mayor apertura de la economía argentina cabe preguntarse
qué espacio queda para incrementar el comercio bilateral a través de
negociaciones producto a producto dentro del AAP N” 26. En otro trabajo
(Mizala, 1991), que analiza en detalle el impacto que tendrfa sobre el comercio
bilateral una profundización de las concesiones otorgadas por Argentina, se
argumenta que estas negociaciones producto a producto no alterarían
fundamentalmente el grado de integración entre ambaseconomías.
Lo que sí parece interesante es el establecimiento de un Acuerdo de
Complementación Económica (ACE) entre ambos países.El 2 de agosto dc 1991
los ministros dc Relaciones Exteriores y dc Economía de Chile y Argentina
firmaron en Buenos Aires un ACE que incluye las siguientesmaterias: lo
(a) facilitación del comercio recíproco y preferencias arancelarias; (b)
normas de acceso a los mercados y prácticas leales de competencia; (c) normas
de pago y crédito; (d) complementación económica,y (e) integración física.
El ACE incorpora las preferencias ya otorgadas en el AAP NQ26 y en los
tres AAP de naturaleza comercial mencionadosen la primera sección del trabajo.
Sin embargo, durante el año 1992 se efectuarán negociaciones para ampliar los
productos incluidos y los márgenes de preferencia. Ahora bien, dado que la
posibilidad de incrementar el comercio entre ambos paísesrequiere tambien la
eliminación de las barreras paraarancelariasy los obstáculos técnicos al comercio
ambos países se comprometen en el ACE a no aplicar nuevas restricciones,
quedando identificadas en un protocolo adicional las existentes a la fecha. Con
relación a las barreras técnicas al comercio, en el plazo de seis mesesdeberán
quedar definidos los mecanismos por los cuales se facilitará el comercio de
productos sujetos a normas zoo y fitosanitarias, bromatológicas, de metrología y
otros aspectos técnicos. También el acuerdo señala la intención de eliminar
gradualmcntc las normas administrativas que restringen cl accesoa los mercados.
Además, en el contexto del ACE se planea llevar a cabo una serie de
acciones de complementación económica como son: el estímulo a las inversiones
recíprocas, la asociación de capitales y la constitución de empresasbinacionales;
la promoción y facilitación de la prestación de servicios; la circulación de factores
productivos; la complementación y coordinación sectorial; la cooperación en la
investigación y el desarrollo tecnológico; el fortalecimiento de las comunicaciones
y fluidez de tránsito, y la promoción del turismo y los servicios conexos. Sin
embargo, hasta cl momento sólo en lo que rcspccta al tema de fluidez del tránsito
se están implementando medidas administrativas para agilizar el cruce de la
frontera.
El ACE incluye varios protocolos que reglamentan algunas de las
actividades de complementación económica mencionadas más arriba. El
Protocolo N” 1 se rcficrc al tránsito de productos de origen vcgctal y animal hacia
terceros mercados. El Protocolo N” 2 contiene las normas que regularán el
suministro a Chile de gas natural desde la cuenca de Neuquén en Argentina. El
10 Fara una descripción detallada del ACE firmado por los gobiernos de Chile y Argentina verôáez
(1991j.
INIEGRACION
CHILE, ARGENTINA
Y BRASIL
291
Protocolo NQ 3 incluye disposiciones sobre cooperación e integración minera. El
Protocolo NQ 4 contiene medidas tendientes a desregular el transporte terrestre
entre Chile y Argentina.
En el Capítulo IV del Acuerdo se aborda el tema de la integración física,
incluyendo la utilización de puertos y caminos.
Como complemento al Acuerdo ambos países suscribieron un Tratado
sobre Promoción y Protección Recíproca de Inversiones. Este tratado contiene
normas, garantías y protecciones para la inversión recíproca. En este contexto, en
abril de 1992, con el propósito de integrar los mercados de capitales de ambos
países se suscribió un acuerdo de cooperación entre la Superintendencia de
Valores y Seguros de Chile y la Comisión Nacional de Valores de Argentina. El
objetivo es asegurar la credibilidad y la contianza dc los futuros inversionistas en
los respectivos mercados, evitando los posibles conflictos que pudieran surgir de
la aplicación de diferentes normas a nivel nacional. La relación entre ambas
instituciones podrá incluir la capacitación del personal y la asesoría en el
desarrollo de sistemas para fomentar los mercados de capitales.
Se puede entonces concluir que el ACE incluye todas aquellas áreas donde
la complementación económica entre ambas naciones sería importante, éstas son:
Desarrollo del sector minero argentino. El desarrollo minero argentino es
incipiente debido a que este país ha privilegiado el sector agrícola. El
aporte del sector minero al PGB es sólo del orden de 0,5-0,7% en Argentina. Por lo tanto la promoción de la complementación en el sector minero
sería un aspecto muy interesante para ambos países. Chile puede ofrecer
apoyo técnico, conocimiento acerca de la comercialización de minerales y
gestibn minera. De hecho, con posterioridad a la firma del ACE se
reunieron en Santiago empresarios privados del sector minero de ambos
países y alcanzaron una serie de acuerdos sobre la materia: trabajos conjuntos en la exploración y explotación de yacimientos, uso recíproco de plantas
de tratamiento para un mejor aprovechamiento de la capacidad instalada,
creación de grupos de trabajo para estudiar e identificar las variables que
influyen sobre la explotación de yacimientos compartidos, mayor
coordinacihn para aumentar la fluidez del tránsito de bienes y equipos entre
ambos países, finalmente se trató cl tema de la cooperación tecnológica.
Coordinación y complementación en el sector agrícola y hortofrutícola.
Chile podría exportar a Argentina tecnología y know-how en esta área. Sin
embargo, hay que reconocer que este es un tema sensible que requerirá dc
arduas negociaciones,
Promover la complementación en el área energética. El Protocolo N* 2
define las reglas generales para la conexión gasífera entre Chile y Argentina.
Como se sabe, el consorcio integrado por las empresas italianas Snam e Italgas, las españolas Enagas y Catalana de Gas y la Distribuidora Chilectra
Metropolitana de Chile, suscribieron a fines de abril de 1992 un preacuerdo
de compra y venta de gas con un grupo de empresas productoras de la
cuenca de Neuquén, las cuales fueron autorizadas recientemente por el
Gobierno argentino para exportar gas a Chile. Este preacuerdo está siendo
ALESWDRA
292
MIZALA
formalizado y transformado cn un contrato delinitivo para cl desarrollo del
proyecto.
Promover cl turismo y el desarrollo de servicios conexos.El turismo entre
ambos países es bastante intenso, dependiendo fucrtcmente de las
variaciones en el tipo de cambio.
Finalmente, es importante resaltar que la circulación de servicios es un tema
clave a explorar en el ACE con Argentina, ya que éstos tienen un gran potencial
en las relaciones econbmicasentre ambos países.
2.
BRASIL
k
Relacionescomerciales
El cuadro N” 3 presenta el intercambio bilateral entre Chile y Brasil,
comparándolo con el intercambio que Chile tiene con los países de ALADI y el
mundo. Al igual que en el caso argentino, el comercio bilateral se vio
negativamente akctado por la crisis de comienzos de la década de los ochenta,
sólo a partir de 1986 comienza a recuperarse el comercio y recién en 1989 se
alcanza un nivel de intercambio superior al de 1980. Este aumento del
intercambio bilateral se explica tanto por un aumento de las exportaciones como
de las importaciones chilenas. En 1990,sin embargo, se produce una disminución
del intercambio, el cual aumenta levemente en 1991. La balanza comercial con
Brasil es sistemáticamente desfavorable para Chile en el periodo 198.5-91.A
diferencia de lo ocurrido con Argentina, en 1991las exportaciones disminuyeron
comparándolas con 1990. Obviamente, las condiciones macroeconómicas y el
nivel del tipo de cambio bilateral pueden explicar estasevolucionesdispares.
Brasil es un mercado importante para Chile; en 1989y 1990alrededor de un
50% de las exportaciones chilenas a ALADI tenían a Brasil como pafs
destinatario, cifra que cae a 36,2% en 1991.La participación de las exportaciones
chilenas a Brasil en relacibn a las exportaciones totales ha tenido en general un
comportamiento un poco errático con una tendencia decreciente, ésta ha
fluctuado entre 4,9% en 1988 y 6,4% en 1989, alcanzando sólo un 5% en 1991.
Brasil es también importante como país proveedor para Chile, actualmente
alrededor de un tercio de las importaciones chilenas desde ALADI provienen de
Brasil, cifra que muestra una caída en relación al 40% que representaban en cl
trienio 1987-89. Al comparar las importaciones chilenas desde Brasil con la
importaciones chilenas totales, se observa que las importaciones de origen
brasileño representaban alrededor de un 10% del total de importaciones durante
el trienio 1987-89,disminuyendo a un 8,6% cn cl bienio 1990-91.Brasil es, por lo
tanto, un importante socio comercial de Chile, comercio que muestra una
tendencia deficitaria para este último país.
En relación a la composición de las principales exportaciones chilenas a
Brasil se constata que durante el período 198.5-88más del 66% de las
exportaciones están concentradas en un solo producto: cobre en todas sus
formas; en los últimos años la importancia de! cobre ha disminuido levemente
Cuadro Np 3. Intercambio comercial entre Chile y Brasil comparado con el intercambio con ALADI
(Cifras en millones de US$)
Periodo Eprtaciones
chilenas a
Brasil
FOB
Importaciones
chilenas desde
Brasil
CIF
E\porr. Brasil
Eqmt. Brasil
.Ekjwrt.ALADI
(W
E\port. al Mundo
(%)
Impon. desdeBr&
Impi.
desdeALADI
(%)
y el mundo
Impon. desdeEravil
Impon. desde Mundo
(%)
1985
210
249
39,2
5,5
31,s
9,l
1986
293
248
42,s
6,9
33,8
8,5
1987
348
380
41,7
68
40,o
10,o
1988
342
555
39,2
4,9
40,9
ll,7
1989
523
703
54,5
624
40,l
10,8
1990
487
564
48,0
577
32,6
60
1991
448
698
36,2
590
34,4
9,l
Fuente:
Dirección Económica Bilateral (Unidad Técnica). Clfras obtenidas del Banco Central de Chile.
ALEJANDRA
294
MIZALA
representando un 54% en 1989,un 43% cn 1990y un 53% en 1991.Más del 60%
de nuestras exportaciones a Brasil se explican por sólo seis grupos de productos
no manufacturados, cobre, molibdeno, salitre, celulosa, papel y frutas (ver cuadro
Np ll). La composición de nuestras exportaciones a Brasil es levemente más
concentrada que la de nuestras exportaciones a Argentina, posiblemente debido
a que el cobre en el caso brasileño es más importante. Llama también la atención
el hecho de que si bien hay una disminución de la concentración de nuestras
exportaciones a Brasil, este fenómeno no alcanza la dimensión de la
diversificación observadaen el caso argentino.
Por su parte, la composición de las principales importaciones chilenas
desde Brasil se presentan en el cuadro N* 4. Los productos que Chile compra a
Brasil tienen una diversificación mucho mayor que las exportaciones chilenas a
cse país, éstos incluyen desde la yerba mate hasta automóviles y tractores. Los
Cuadro Np 4. Composición de las principales importaciones chilenas desdeBrasil
(porcentajes)
Producto
1990
1991
Yerba Mate
Aceite de Soya
Otros productos alimenticios
8
1:1
8
Resinas sintéticas
3,9
3,8
Papeles, cartones, envases
y productos de papel
376
497
Fibras textiles,
tejidos y confecciones
3,s
376
Artículos de aluminio
2,9
2,9
10,o
930
3,l
L7
19,4
18,O
576
235
Maquinaria
Equipos eléctricos
Automóviles, piezasy
repuestos de automóviles
Vagones, tractores, remolques
y semirremolques
Total
Fuente:
55,l
Dirección Económica Bilateral (Unidad Thica).
1:5
4899
Il’íTEGRACION
CHILU, ARGEmNA
Y BRASIL
295
principales productos que Chile importa desde Brasil explican alrededor del 55%
del total de las importaciones provenientes de ese país. Los automóviles son el
principal producto que Chile compra a Brasil, su participación en el total de
importaciones chilenas desde Brasil fue 19% en 1990 y 18% en 1991. En efecto,
en gran medida la balanza comercial deficitaria para Chile se explica por cl
volumen alcanzado por las importaciones de vehículos en estos últimos anos. Se
verifica una importante asimetría entre la composición de las exportaciones
chilenas a Brasil y las importaciones desde ese país. Chile exporta
fundamentalmente productos no manufacturados e importa un porcentaje
elevado de productos manufacturados.
Otra asimetrfa importante que se verifica en el comercio entre Chile y
Brasil, la que se destacó también en el intercambio bilateral con Argentina, es
que la mayor parte dc las exportaciones chilenas a Brasil son productos
negociados en el AAP NP 3 y la mayor parte dc las importaciones dcsdc Brasil
son productos no negociados en el marco de ALADI. Más de un 93% de las
exportaciones chilenas a Brasil corresponden a productos negociados, mientras
que más de un 70% de las importaciones de origen brasileño no están negociadas
en el AAP Np 3 (Mizala, 1990). Esto se explica por las diferencias que han
existido en las políticas de apertura externa de ambas economías. Brasil ha tenido
una economfa mucho más autárquica que la chilena, con aranceles más elevados
y numerosos instrumentos paraarancelarios. No obstante, a partir de 1987
comienzan a tomarse medidas que han liberalizado gradualmente el régimen de
importaciones.
B.
Inversiones
Brasil representa sólo el 0,7% de la inversión extranjera autorizada en Chile
canalizada a través del Decreto Ley NQ 600, y un 1,9% de la inversión extranjera
materializada. Sin embargo, como ya se mencionó, es el país de América Latina
que más ha invertido en Chile. La mayor parte de las inversiones brasileñas a
través del DL 600 hasta 1983 tuvieron como destino el sector servicios con una
participación de 72,8% en el total de inversiones. El segundo sector en
importancia es el de la construcción con un 24,2% del total de inversiones
(Mizala, 1990). Aun cuando no hay estudios recientes sobre cl destino de la
inversión extranjera por sectores de actividad económica, la información con que
cuenta el Comité de Inversiones Extranjeras, indica que la composición de la
inversión por sectores económicos se ha mantenido a través de los años. En
efecto, un listado de las 10 principales empresas brasilcñas -que representan
aproximadamente el 68% del total de inversiones de ese país en Chile- incluye un
importante número de bancos y empresas de leasing.
Por su parte, la inversión realizada vía conversión de la deuda externa
(Capítulo XIX del Compendio de Normas de Cambios Internacionales de Chile)
es muy escasa, al 31 de diciembre de 1990 su monto alcanzaba US$22,7 millones,
lo que representa sólo el 0,6% del volumen total realizado a través del Capítulo
XIX.
296
ALEJANDRA
MIZALA
En relación a las inversioneschilenas en Brasil, la información disponible es
limitada. De acuerdo a la Embajada de Brasil en Chile, cinco son las principales
empresas chilenas en Brasil, ellas están fundamentalmente relacionadas con
productos químicos (SOQUIMICH y OXIQUIM) y con el cobre (CODELCO).
Estas cinco empresas representan aproximadamente el 88,.5%de las inversiones
chilenas en Brasil. De acuerdo a la información del Banco Central de Chile, las
inversionesautorizadas de capital chileno en Brasil asciendena US$838 mil, cifra
muy inferior a las inversionesautorizadas en Argentina.
En resumen, la información disponible permite concluir que los
movimientos de capital entre Brasil y Chile no son significativos.
C.
Perspectivas de la integración con Brasil
A mediados de los ochenta el régimen de importaciones brasileño consistía
en altas tasas arancelarias, un sistema de licencias de importación que abarcaba
100% del universo arancelario administrado por la CACEX (Carteira de
Comercio Exterior), requisitos de presentación de programas anuales de
importación por parte de las empresas, depósitos previos, impuestos a las
operacionesfinancieras relacionadas con importaciones y aplicación creciente de
exigenciasde contenido nacional en proyectos de inversión, compras del sector
publico y otras actividades”.
Además existían dos tasas adicionales que gravaban las importaciones: la
tasa adicional al flete para la renovación dc la marina mercante (AFRMN)
equivalente al 50% del valor del flete y la tasa de tarifa portuaria (ATP) que
recargaba en un SO%los serviciosportuarios.
Dadas estas características del régimen de importación brasileño, la mayor
parte de nuestras exportaciones hacia ese país se han canalizado a través del
AAP N* 3, esto es así no sólo debido a las preferencias arancelarias estipuladas
en el acuerdo, sino también al hecho que la negociación de un producto conlleva
la eliminación de las barreras paraarancelariasasociadasa él. Con todo, Brasil es
un importante socio comercial de nuestro país.
A partir de 1987comienza a tomarse una serie de medidas que liberalizan el
comercio exterior brasileño, disminución de los productos con guía de
importación suspendida y reducción de impuestos adicionales a las
importaciones. En 1988 la política de comercio exterior tuvo como principal
objetivo la reactivación del sector importador, para lo cual se llevó a cabo una
reforma arancelaria que redujo las tasasy eliminó aranceles especialesy algunos
de los mecanismosespecialesde importación.
En 1990,el nuevo gobierno brasileño inicia una liberalización profunda del
comercio exterior. Se suprime la lista dc productos con importación prohibida, se
reducen una serie de impuestos a las importaciones con la meta de eliminarlos en
enero de 1991, se elimina la exigencia de prefinanciamiento para la importación
11 Para mayores detalles sobre el régimen de importación brasileño ver Anexo 1 de Mizala (1990) y
saez (1991).
INTEGRACION
CHILE, ARGENTINA
Y BRASIL
297
de máquinas y equipos y se anuncia el otorgamiento automático de las licencias
de importación para todos los productos, con la sola obligación de registrarlos en
CACEX.
A comienzos de 1991se estableció una nueva estructura de aranceles,junto
con un programa de rebajas que concluirá en 1994con mcnorcs tasasy dispersión
arancelaria. El arancel promedio se reducirá de 32,2% en 1990a 14,2% en 1994,y
el arancel modal diminuirá de 40% en 1990 a 20% en 1994. El arancel
proyectado será escalonado de acuerdo al grado de elaboración y valor agregado
de las mercancías, por lo cual los bienes finales tendrán una alta protección
efectiva”.
Por su parte, la política de requisitos de contenido nacional en proyectos de
inversión y compras del sector público aún se mantiene, lo mismo las tasas
adicionales sobre fletes y el uso de puertos. La tasa sobre fletes fue rebajada al
25% y hay un acuerdo de no aplicarla a los productos chilenos negociados en el
AAPN”3.
En febrero de 1992 el gobierno introdujo una serie de medidas cuyos
objetivos son: aumentar la competitividad de los bienes tradicionalmente
exportados por Brasil, los que enfrentan una fuerte y dinámica competencia
externa, lograr una mayor diversificación de las exportaciones y conquistar
nuevosmercados. Estas medidas pueden ser divididas en dos grupos, aquellas de
implementación inmediata y aquellas que serán llevadas a cabo en el curso del
año 1992.
Dentro de las medidas de implementación inmediata se encuentran un
programa de financiamiento a las exportaciones, la reducción de la carga
tributaria sobre las exportaciones, un programa de apoyo al comercio exterior
brasileño, importación vfa postal, anticipación del cronograma de reducción de
las alícuotas del impuesto a la importación y aplicación de medidas contra
prácticas deslealesde comercio.
Entre las medidas que serán implementadas durante cl año 1992 podemos
mencionar: creación de un sistema integrado de comercio exterior, se trata de
integrar computacionalmente las actividades de los principales órganos federales
que intervienen en operaciones de comercio exterior, simplificación de los
procedimientos y proccsamicnto de las operaciones de comercio exterior,
ampliación del acceso del público a estadísticasde comercio exterior, acciones
destinadas a reducir el riesgo de la actividad exportadora y a implantar el
transporte multimodal de mercancías, desregulación del sector portuario,
establecimiento de mecanismos aduaneros de apoyo al comercio exterior y una
12 Los niveles del arancel serán: (i) 0% para los productos primarios o semiproccsados con ventajas
comparativas naturales, para los productos protegidos por altos costos de transporte, para los
bienes no producidos internamente y para productos con bajo valor agregado, (ii) 5% para las
mercancías que pagaban esa tasa en 1990, (iii) 106/D a 15% para los productos que utilizan
insumos con arancel cero, (iv) 20% para la mayor parte de los bienes manufacturados, (v) 30%
para ciertos productos químicos, trigo, galletas de trigo, pastas alimenticias y productos
electrónicos, (vi) 35% paraautomóviles, camiones y motocicletas, y (vii) 40% para bienes del
sector de informática.
ALWANDRA
298
MIZALA
reforma tributaria que considere especialmente los aspectos de comercio
exterior.
En comparación con el caso argentino, la liberalización del comercio
exterior brasileño ha sido más lenta y el nivel proyectado para los arancelesmás
alto. Todo lo anterior hace suponer que continuará siendo difícil exportar
productos con un mayor grado de elaboración a Brasil.
Un anahsis detallado de las relaciones comerciales entre Chile y Brasil
muestra que sería conveniente perfeccionar y ampliar el AAP N” 3, ya que en
numerosos casos, si se contara con una preferencia, se podría producir una
sustitución de las importaciones brasileñas desde países industrializados. Una
estimación realizada para el año 1987 muestra que si productos chilenos
sustituyeran el 100% de las importaciones brasileñas de esos productos desde
paísesindustrializados, las exportaciones chilenas a Brasil habrían aumentado en
US$ 297 millones, cifra que equivale al 6% de las exportaciones chilenas totales
en ese mismo año (Mizala, 1990).
Esta conclusión difiere de la obtenida al analizar las relaciones comerciales
entre Chile y Argentina. En ese caso, al haber ambos países reducido
unilateralmente sus aranceles, no queda mucho espacio para incrementar el
comercio bilateral a través de la negociación producto a producto, y por tanto
deben pasar a un nivel mayor de integración avanzandoen la implementación del
ACE firmado por ambos gobiernos en 1991. En el caso brasileño, debido a la
menor apertura de su economía y a la mayor inestabilidad política y económica
observada en el último tiempo, hay espacio para continuar negociando producto
a producto antes de intentar un acuerdo más amplio, que incluya no sólo el
comercio de bienes sino también la circulación de factores entre ambas
economfas. Por supuesto estas negociaciones producto a producto tienen un
horizonte temporal limitado por la constitución del MERCOSUR en enero de
1995, momento en el cual los países miembros de ese mercado revisaran los
márgenes de preferencia concedidos a los distintos paísesde ALADI13.
Lo anterior quiere decir que en una perspectiva de más largo plazo se
debería pensar en una integración más profunda con Brasil, que tenga como
objetivo promover un mayor aprovechamiento de los factores productivos y que
esté enfocada a subsanarlos obstáculos hoy existentespara el fortalecimiento del
comercio recíproco.
III.
INTEGRACION
BRASIL
ECONOMICA ENTRE ARGENTINA
Y
El análisis que se ha realizado hasta ahora ha hecho abstracción de la
existencia del Tratado entre Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay, que crea el
13 De hecho, ha trascendido que los países del MERCOSUR estarían discutiendo cl criterio de
otorgar un margen de preferencia máximo de 50% a los países no mIembros, una vez que
comience a regm el arancel externo comun.
IiVI’EGRACION CHILE, ARGENITNA Y BRASIL
299
MERCOSUR. En esta sección se analizan las relaciones comerciales entre Brasil
y Argentina y las perspectivasdel MERCOSUR.
1.
LOS PROTOCOLOSDE COLABORACION
A mediados de la década de los ochenta se produce una importante
aproximación entre los dos paises de mayor desarrollo relativo de América del
Sur, Argentina y Brasil. Los gobiernos de ambos paísessuscribieron una serie de
protocolos con la finalidad de promover una mayor integración entre sus
economías. El establecimiento de los diversos protocolos de integración
constituyó antes que nada una decisión política de envergadura, que puso
término a una historia de rivalidades y desavcnienciasen las relaciones políticas y
comerciales bilaterales.
El programa de integración económica entre Argentina y Brasil enfatizaba
el uso de mecanismosgraduales, flexibles y selectivospara promover cl comercio
intraindustrial y una expansiónequilibrada de los intercambios bilaterales.
En efecto, uno de los aspectosmás sobresalientesde estos protocolos es el
intento de impulsar las relaciones intraindustriales, en oposición a las relaciones
interindustriales que han predominado cn cl comercio entre países de ALADT.
El Tratado de Integración y Cooperación Económica suscrito por ambos países
explícitamente afirma que éste no debe inducir a una especialización de las
economías en sectores específicos, sino estimular la integración intrasectorial,
particularmente en un sector muy sensiblecomo es el de bienes de capital.
Esta opción por privilegiar el comercio intraindustrial es interesante, pues
significa que se optó por una forma de integración económica que la nueva teoría
del comercio internacional postula como menos expuesta al rechazo. Como es
sabido, la apertura de la economía a un mayor comercio intersectorial provoca
concentración de la producción en algunos sectores,destrucción de industrias y
enormes cambios cn la distribución del ingreso, no es de extrañar por tanto que
los movimientos de integración intersectorial generen grandes oposiciones. En
cambio, como argumenta Krugman (IW), el comercio intrasectorial no tiene
estos efectos distributivos, pudiendo potenciar el desarrollo industrial de los
paísesinvolucrados.
El número total de protocolos asciende a 24, firmados en ocasión de seis
encuentros presidenciales. Los protocolos comprenden una variedad de temas
que van desde un claro enfoque sectorial en la forma dc abordar la integración en
el sector manufacturero (por ejemplo, bienes de capital) y los avances
tecnológicos conjuntos (por ejemplo, biotecnología), hasta criterios generales
para la ampliación del comercio y las inversiones (Fondo de Inversiones y
Estatuto de Empresas Binacionales).
En efecto, el Protocolo N” 1 SCrcficrc al intercambio de bienes de capital,
contemplando un mecanismo corrector para el posible desequilibrio comercial
que se verifique. Este mecanismo consiste en que el país superavitario debe
invertir en el país deficitario para incrementar la oferta exportable de este último.
El financiamiento para realizar estas inversiones provendría de un fondo de
3cQ
ALWANDRA
MIZALA
inversiones especialmente creado (Protocolo NQ 7). Este fondo de inversiones
financiaría preferentemente empresas binacionales, formadas con capitales
privados. La idea era que los empresarios del sector de bicncs de capital
desarrollaran intereses en amboslados de la frontera como una forma de unificar
los mercados y adicionar valor cn ambos países. El Protocolo NQ 5 plantea el
establecimiento de una estructura jurídica normativa para la creación de
empresasbinacionales. Los Protocolos N* 2 y N* 3 se refieren al abastecimiento
de alientos, en particular el establecimiento de un proyecto integrado de
producción, almacenaje y transporte de trigo (Protocolo NQ2) y la creación de
mecanismosque permitan complcmcntar total o parcialmente el abastecimiento
interno de alimentos en cada país, frente a eventualesdéficits de producción local
(Protocolo NQ 3). Otros protocolos se ocupan del desarrollo conjunto y
abastecimiento de hidrocarburos y energía eléctrica (Protocolo Np 8), del
transporte terrestre y marítimo (Protocolos N* 14y NQ15), de las comunicaciones
(Protocolo NQ 16), de la expansión del intercambio bilateral de productos
siderúrgicos y de insumos para esta industria (Protocolo N* 13), de la industria
automotriz (Protocolo N* 21), de la industria de alimentos (Protocolo NQ22) y
varios protocolos que se ocupan de la cooperación tecnológica en biotecnología,
informática, aeronáutica y energíanuclear14.
De la lectura de los protocolos firmados por ambos gobiernos se concluye
que se trataba dc una propuesta de integración inédita en las relaciones entre
países de América Latina. A diferencia de la experiencia histórica de la
ALALC-ALADI,
en que la relación entre los países se ha dado
fundamentalmente en el comercio de bienes, los protocolos firmados entre
Argentina y Brasil responden a un proyecto más ambicioso en el sentido que
intentan impulsar las relaciones intraindustriales, la creación de empresas
binacionales y el desarrollo conjunto de sectores, en vez de enfatizar el
intercambio de lo que el otro país no produce. Además, contempla formas de
corregir posibles desequilibrios entre las partes.
En lo que sigue haremos una breve evaluación del impacto que estos
acuerdos han tenido en el comercio entre Brasil y Argentina.
Sin duda, uno de los mayores problemas que ha enfrentado este proyecto de
integración ha sido la enorme inestabilidad y estancamiento del crecimiento por
los que han atravesadoambos paísesen los últimos años.
El cuadro Np 5 presenta información sobre exportaciones recíprocas
Argentina-Brasil para el período 1985-90. Se concluye que en el período ha
habido un incremento importante de las exportaciones argentinas a Brasil. A
partir de la firma de los protocolos, con excepción de 1988,la participación dc las
exportaciones argentinas a Brasil en relación a las exportaciones argentinas a
ALADI han superado un 40%; en los primeros años de la década de los ochenta
14 Para un análisis y descripción de los protocolos firmados por ambos países ver Baumann y Lerda
(1987).
Tambih
se Armó en 1988 un protocolo sobre la industria automotriz, el que debía ser
implemcntado ~610a partlrde IYYI.
INIEGRACION
CHILE, ARGENTINA
Y BRASIL
301
la importancia de Brasil como país destinatario en relación a ALADI era de 35%.
Este mismo fenómeno se aprecia respecto de la participación de las
exportaciones argentinas a Brasil en relación a las exportaciones argentinas
totales.
Contrariamente, la importancia de Argentina como socio comercial de
Brasil disminuye durante el período analizado, tanto respecto del comercio
brasileño con ALADI, como con el resto del mundo. En 1986,cuando se firman
los primeros protocolos, Argentina representaba el 27% del comercio de Brasil
con ALADI, en el bienio 1989-90esta cifra descendió a 20%. En relación al resto
del mundo la participación argentina en las exportaciones brasileñas declinó de
3% en 1986a 2% en el bienio 198990.
Es decir, se advierte una asimetría en la importancia relativa del país socio.
Argentina tiene una participación menor como oferente y demandante en el
comercio exterior brasileiio, en tanto que Brasil es para el comercio argentino un
mercado y un proveedor de mayor significación. Brasil se encuentra dentro de los
4 principales países de destino de las exportaciones argentinas, y es el segundo
país de origen de sus importaciones. Por su parte, el mercado argentino ocupa el
décimo lugar en orden de importancia para Brasil, ocupando un quinto lugar
como pais proveedor.
En el período 198590 el valor total del comercio bilateral
argentino-brasileño ha fluctuado entre US$ 1.OOOy US$ 1.800 millones anuales,
observándose en los últimos años una tendencia ascendente. El saldo de la
balanza comercial bilateral que era fuertemente negativo para Argentina, con
excepción de 1986 en que se verifica un modesto superávit, se transforma en
significativos superávit en el bienio 198990. Este saldo positivo a favor de
Argentina se explica, en primer lugar, por un aumento de la demanda brasilefia
en un contexto de mayor apertura externa de este país; en segundo lugar, debido
a una situación cambiaria favorable para Argentina; y en tercer lugar, por una
caída de la demanda interna argentina lo que permitió exportar los excedentes.
Las cifras anteriores permiten concluir que el comercio argentino-brasileño
es aún de escasa significación, sobre todo para Brasil. Los principales socios
comerciales de ambos países se encuentran fuera de ALADI, ellos son la
Comunidad Económica Europea, Japón, y Estados Unidos. Tanto Brasil como
Argentina destinan alrededor del 60-70% de sus exportaciones hacia estos
paises”.
Sin embargo, si se analiza la composición dc las exportaciones de ambos
paísesse observa que ALADI es un mercado muy importante como receptor de
sus exportaciones de manufacturas. Argentina sólo es capaz de exportar sus
manufacturas a los países de ALADI, siendo cn relación al resto del mundo un
exportador de alimentos y un importador de manufacturas. El caso de Brasil es
menos extremo debido a que éste ha sido capaz de penetrar con sus
15 Ver Mizala (1990) y (1991) para un listado de los
exportaciones argentinas y brasileñas.
principalespaísesde
destino de las
302
ALETANDRA MIZALA
Cuadro NQ.5. Argentina - Brasil. Exportaciones recíprocas 1985-1990
(cifras en millones dc US%)
Argentino
Ario
1985
1986
1987
1988
1989
1990
Fuenk
Exporlaciones
hacia Brasil
496
698
539
608
1.124
1.423
Brasil
70sobre % sobre LGportaciones % sobre
wp. al hacia Argentino q.a
A?%I
Mundo
ALADI
33,4
44,s
41,0
34,s
47,l
45,5
5,9
10,2
8,5
627
ll,8
548
682
832
975
710
ll,5
661
246
26,9
%O
263
20,4
20,o
% sobre
q. al
Mundo
%1
390
3,2
2,9
22
29
ALADI.
manufacturas mercados diferentes a ALADI; no obstante, Brasil es el principal
abastecedor de estosproductos a los paísesmiembros de ALADI.
Ahora bien, para evaluar más específicamentelos resultados de este intento
de integración es necesario observar qué ha ocurrido con la composición del
intercambio argentino-brasileño Tradicionalmente las corrientes comerciales
entre Argentina y Brasil han respondido primordialmente a un patrón de
especialización intersectorial en que Argentina exporta bienes agroalimenticios a
Brasil e importa manufacturas de origen industrial.
Como se mencionó, el objetivo dc los acuerdos argentino-brasileños era
promover una integración intrasectorial entre ambos parques industriales y el
crecimiento balanceado de los flujos comercialesbilaterales. De acuerdo a Porta
(1991), durante el periodo 1985-89Argentina tuvo permanentes superávit en el
comercio de productos primarios y de manufacturas de origen agropecuario. Las
exportaciones brasileñas, al contrario, están compuestas mayoritaria y
crecientemente por manufacturas de origen industrial, lo que explica el déficit
argentino en este Ítem.
Sin embargo, se aprecia a partir de 1985 un aumento de las exportaciones
argentinas a Brasil de productos manufacturados de origen industrial, en
particular durante 1989las exportaciones argentinasde estosproductos crecieron
significativamente, éstas representaban un 22% de las ventas totales a Brasil en
1985,llegando a constituir en 1989cerca del 50% de las exportaciones totales de
este país, lo que redujo fuertemente cl déficit argentino en el rubro de productos
manufacturados de origen industriall’. Esta diversificación de las exportaciones
16 Además dc un aumento importante de las exportaciones argentinas de maquinaria no eléctrica,
muchas de cuyos productos están incluidos en el pmtocolo de bienes de capital, se observan
importantes aumentos en los valores exportados del sector de vehículos y piezas y partes de
vehicuros,y de la iundición de hierro y acem.
INTEGRAClON
CHILE, ARGENTINA
Y BRASIL
303
argentinas se explica tanto por un crecimiento del comercio intraindustrial en
algunos sectores, como por las mayores exportaciones y menores importaciones
de estos bienes desde Argentina. Por una parte, esta situación se debe a
condiciones coyunturales vividas el año 1989 -recesión económica en Argentina,
crecimiento de las importaciones brasileñas producto de la reactivación y de una
mayor apertura de esta economía- y una paridad cambiaria relativamente
favorable para Argentina. Por otra parte, en estos resultados han jugado también
un rol importante los acuerdos sectoriales ya mencionados y la concesión más
activa de preferencias bilaterales en el marco de la ALADI17.
En relación a las ventas de trigo argentino a Brasil, el cuadro NQ6 muestra
que los primeros tres años del acuerdo permitieron alcanzar un grado de
cumplimiento satisfactorio. El mismo cuadro permite observar otros dos hechos
importantes: en primer lugar, la participación media argentina en las
importaciones brasileñas de trigo aumentó notablemente de 5,6% en el período
1980-84 a 67% en el período 1987-89; en segundo lugar, las importaciones
brasileñas totales de trigo cayeron de una media de 4 millones de toneladas en el
período 1980-84,para menos de 1,8millones en el período 1987-89.
El comportamiento de las importaciones brasileñas de trigo no puede ser
considerado un fenómeno coyuntural, ya que la producción de trigo brasileña se
duplicó entre 1980-84 y 1987-89 mientras que el consumo se mantuvo. Este
crecimiento de producción fue el resultado de aumentosen el área cultivada y en
los rendimientos físicos, esto último producto de inversiones, mejoras
tecnológicasy fucrtcs estímulosgubernamentales(Iglesias, 1991).
Todo esto significa que las metas establecidaspor el Protocolo Np 2 para el
período 1991-93son de difícil cumplimiento.
En el terreno de la armonización de políticas en relación al trigo
prácticamente no se avanzó, ambos países continuaron con sus políticas
nacionales, sin revisar los aspectos contradictorios de esas políticas con el
proceso de integración; en particular, el gobierno brasileño continuó subsidiando
a los productores de trigo de esepaís.
Sin embargo, las relaciones comcrcialcs para el conjunto de los productos
alimenticios considerados en los acuerdos aparece bastante sólida y con buenas
perspectivas de desarrollo. El Protocolo sobre productos alimenticios, que entró
en vigencia en noviembre de 1988,prevé la ampliación semestral,desde mediados
de 1988hasta fines de 1993,dc una lista común de 200 productos para los cuales
se convino la eliminación de las restricciones arancelariasy paraarancelarias. En
el primer año de vigencia del Protocolo las exportaciones argentinas a Brasil de
productos alimenticios se incrementaron en 18%, especialmentelas de productos
lácteos (FIEL, 1992).
17 A mediados de 1989 se estimaba que alrededor del 90% de las exportaciones argentinas
ingresaban a Brasil a través de alguna concesión negociada. Por su parte, el 50% de las
eqxxtaciones brasilefias a Argentina estaban compuestas por productos negociados (ver Boletín
de Comercio Exterior Argentino NQ34).
ALEIANDRA
304
MIZALA
Cuadro NQ6. Ventas de trigo argentino a Brasil
(miles de toneladas)
Ario
Protocolo Np 2
Importaciones
desde$vntina
(2)/(l)
(76)
Importaciones
totales
(4
240
198044
1987
1988
1989
1990
1991
1.375
1.450
1.550
1.700
2.000
1.087
79
952
65,7
1.610
103,s
807(Ene-Jun) -
4301
2.500
953
1.942
Fuente: Iglesias (1991).
En resumen, en los últimos anos se produjeron cambios importantes en el
comercio bilateral argentino-brasileño. Se incrementó el intercambio total,
Argentina comenzó a ser superavitaria, aumentó en cierta medida la
participación del comercio intraindustrial (aun cuando el comercio intersectorial
continúa siendo predominante) y aumentaron las exportaciones manufactureras
argentinas’*. Sin duda, factores ajenos a los acuerdosbilaterales como la caída de
la demanda interna argentina, la mayor flexibilización de la política brasileña de
importaciones, las políticas cambiarias seguidaspor ambos gobiernos explican
parte de estos resultados. Sin embargo, los acuerdos sectoriales y de comercio
han tenido también una importancia significativa. En efecto, los protocolos de
integración firmados por ambos países generaron efectos secundarios no
despreciables y facilitaron las transaccionescomerciales a través de mecanismos
tradicionales como lo es el AAP NQ1.
No obstante, el programa de integración avanzó mucho menos de lo que en
perspectiva ofrece como potencial un mercado ampliado entre estos dos paises.
Las negociaciones sectoriales fueron diffciles y lentas, los esfuerzos de
coordinación de políticas fueron inexistentes y los instrumentos de
complementación productiva no se concretizaron. DC hecho, se avanzómuy poco
en la creación de empresas binacionales, respecto de lo cual hay una
reglamentación básica muy incipiente, y en el establecimiento del fondo de
promoción de inversiones. Como se mencionó antes, la situación
macroeconómica por la que atravesaban ambos países fue un factor
extremadamente perjudicial para la marcha del programa. Sin embargo, algunos
18 En el período se aprecia un mayor comercio intraindustrial en sectores como: fundición ferrosa,
aluminio y sus manufacturas, minerales no metálicos, productos químicos orgánicos y maquinaria
no el&lrica. En menor medida también aumentó el comercio intraindustrial en los sectores
automotriz y autopanes, textiies sintéticos y productos químicos inorgánicos.
INTFGRACION CIIIIE, ARGENTINA Y RRASIL
305
elementos del diseño y la gestión del programa también obstaculizaron
negociaciones (Chudnovsky y Porta, 1990).
las
2.
EL MERCADO COMUN DBL SUR (MERCOSUR)
Luego de la suscripción en cl período 1986-88 de los protocolos ya
mencionados por los gobiernos de Argentina y Brasil. Los presidentes Collor y
Meaem firmaron ea 1990 un tratado binacioaal denominado “Acta de Buenos
Aires”, según el cual las partes se comprometen a establecer las condiciones
necesarias para la formación de un mercado común a partir de diciembre de
1994. La formación del mercado común Brasil-Argentina tendrá una enorme
influencia en el conjunto de las relaciones económicas de los países de la región.
De hecho, este proceso ya ha atraído a otros países limítrofes; Uruguay y
Paraguay se han incorporado al mismo coa la firma del Tratado de Asunción.
El proceso de integración se realizará mediante una paulatina rebaja
arancelaria en el marco del Programa de Liberación Comercial Recíproco, hasta
llegar al lp de enero de 1995 coa un arancel cero para Argentina y Brasil y un año
más tarde para todos los productos de Uruguay y Paraguay. A diferencia de los
protocolos firmados en el trienio 1986-88, que tenían un carácter selectivo y
gradual tanto respecto de los instrumcatos utilizados como por la incorporación
~610 de algunos sectores, esta nueva etapa del proceso de integración se
caracteriza por tratarse de una reducción general de aranceles y por tener metas
definidas de liberalización comercial*‘.
La efectiva unificación de estos mercados dará como resultado la
formación de un bloque económico con un PGB de aproximadamente US
mil millones, con una población de cerca de 190 millones de habitantes, con una
fuerra de trabajo del orden de 7.5 millones de personas y coa un poder de
exportaciones totales de US$ 44 mil millones en 1990. El cuadro NP 7 rcsumc las
principales estadísticas de los países miembros del MERCOSUR.
En términos generales dos o más economías se pueden integrar coa
distinta intensidad:
pueden firmar acuerdos de cooperación comercial para fomentar el iatercambio de determinados bienes;
pueden crear una zona de libre comercio dc Corma que todos los bienes,
salvo excepciones, SC puedan intercambiar libremente, manteniendo cada
país sus respectivos aranceles y/o barreras no arancelarias coa relación a
terceros países;
pueden formar una unión aduanera que agrega a lo anterior el establecimiento de un arancel externo común que rige la relación comercial
coa el resto del mundo;
19 El Tratado del MERCOSVRcontempla un programa de desgravación que se inició al momento
de entrar en vigencia, con una prcfcrcncia arancelaria inicial de 47% respecto del arancel más
favorable aplicado a tcrccros. Fsta prcfcrcncia se incrementa linealmente cada 6 meses,hasta
alcanzar la preferencia del lfKl%, o arancel cero para el comercio entre los paísesmiembros el 31
de diciembre de 1994.
306
-
ALEJANDRA MIZALA
pueden formar un mercado común, lo que significa agregar a lo dicho antes
la libre movilidad de factores y la armonización y coordinación de las
políticas macroeconómicas(monetaria, cambiaria, fiscal, etc.) y sectoriales.
De acuerdo al Tratado de Asunción los países firmantes se proponen
reducir los aranceles y las restricciones no arancelarias, especificando éste los
pasos a dar para Ilegar a esameta. En relación al arancel externo común no se ha
llegado aún a acuerdo, el Tratado en este tema es ambiguo, ya que no queda
claro de su lectura si éste tendrá nivelesdistintos para las diferentes categoríasde
productos o será único y uniformemente bajo. La definición de un arancel
externo común es difícil ya que no hay consensoentre los distintos pafscssobre el
grado de protección que están dispuestos a mantener en relación al resto del
mundo. Además, el establecimiento de este arancel externo común encuentra
problemas de homogeneización en la clasificación de productos entre los países
signatarios del Tratado.
En la medida que la definición de un arancel externo común se vuelva más
difícil adquiere mayor importancia la necesidad que los países socios aseguren
que no se canalicen las importaciones desde el resto del mundo a través del país
con menores aranceles. Para esto se requieren certificados de origen que
acrediten que los bienes son producidos dentro de los paises que conforman el
acuerdo. La no existencia de certificados de origen implicaría que estosbienes no
pueden gozar de los beneficios del libre comercio intrazonal. El Tratado de
Asunción ha adoptado un régimen de origen basado fundamentalmente en la
resolución existente al respecto al interior de ALADI.
Por su parte, también se establececn el documento firmado en Asunción la
coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados
partícipes. Sin embargo, este punto se encuentra sólo a nivel de un propósito que
las partes se comprometen a cumplir y donde la discusión recién se está
iniciando, no esta claro cómo se llevará a cabo esta coordinación ni en qut plazos
esta se logrará (Quijano, 1991).
Por lo tanto, conforme a los acuerdos concretos ya alcanzados,los que se
limitan a la desgravacibnarancelaria, se trata más bien de la creación dc una zona
de libre comercio que de una unión aduanera o un mercado común, los objetivos
e instrumentos están enunciados aún de manera muy general.
Otro elemento que no está totalmente definido es la relación entre los
acuerdos y protocolos firmados por Argentina y Brasil cn cl período 198648 y el
tratado de creación del MERCOSUR. La interrogante es si el tratado
cuatripartito firmado el 26 de marzo de 1991 elimina los acuerdos bilaterales
entre Argentina y Brasil, o si todos subsistenen una superposición de lo bilateral
y 10 cuatripartito. Lo concreto es que las negociaciones hasta la fecha se han
caracterizado por su cautela y pragmatismo, en cada uno de los 10 subgrupos
técnicos negocian en primer lugar Brasil y Argentina, y luego ambos con Uruguay
y Paraguay; es decir, se está llevando adelante una estrategia de “doble vía”, dos
procesos de integración simultáneos,uno bilateral y otro cuadrilateral.
INIEGRACION
CHILE, ARGENTINA
Y BRASIL
307
Cuadro NQ 7. Estadísticasde los paísesmiembros del MERCOSUR
Variable
Argentina
Brasil
Paraguay
Uruguay
Exportaciones
(mili. US$ - 1989)
9.567
34.392
670
1.599
Importaciones
(mill. US%- 1989)
4.200
18.281
600
1.203
PGB
(mill. US%- 1989)
53.070
319.150
4.130
7.170
Poblacibn
(mili. habit.)
31,9
147,3
4,2
3,l
Superficie
(miles Km2)
2.767
8.512
407
177
PGB per cápita
&Jw
2.160
2.540
1.030
2.620
Cree. promedio
PGB per cápita
(19651989)
-0,l
3,s
3,0
12
Inflación
promedio anual
(1980-1989)
334,s
227,S
23,2
59,2
Costoslaborales
plunidad de tiempo
(US$ -junio 91)
790,7
24S,2
764,l
Costos laborales
por tiempo efectivamente trabajay
(US%-junio 91)
S62,3
274,S
825,5
71
67
73
Esperanza de
vida en años
Fucn(e: World Development Report. Banco Mundial.
1 Estimaciones obtenidas de FIEL (1991).
308
ALEJANDRA
MIZALA
Finalmente, es importante puntualizar las posibles dificultades que van a
encontrar los paises signatarios del Tratado en relación a la coordinación y
armonización de políticas económicas.
En primer lugar cabe mencionar la política Argentina, adoptada
unilateralmente, de liberalizar significativamente su comercio exterior. Esto hace
más difícil la tarea dc alcanzar un arancel externo común.
En segundo lugar las diferencias en cl costo de la energía y de la mano de
obra entre ambos paises.En Argentina los costosde energía son extremadamente
elevadosy superan cn la mayoría de los casoslos costos que existen en Brasil. En
el caso de la mano de obra, se ha comprobado que los trabajadores no calificados
reciben una remuneración algo menor en Brasil que en la Argentina, siendo
inverso el caso de la mano de obra calificada. Un estudio realizado por FIEL
(1991) muestra que tanto en términos de costo por unidad de tiempo, como de
costo por tiempo efectivamente trabajado, Argentina presenta en el agregado los
niveles más altos de costos laborales, no sólo al compararla con Brasil, sino
también con Uruguay y Paraguay(ver cuadro N” 7).
En tercer lugar es necesario considerar las polfticas existentes en los
distintos países para promover sus exportaciones. Una de las mayores
aprensiones que los empresarios argentinos han manifestado respecto de la
integración con Brasil dice relación no sólo con cl mayor tamaño y eficiencia de
la industria brasileña, sino con el hecho que el gobierno subsidiaba las
exportaciones de manufacturasmás allá de lo que las normas del GATT admiten.
Ahora bien, este obstáculo está siendo reducido en la medida que la política
econbmica brasileña prevé la eliminación de la mayoría de los subsidios,
incluyendo los agrícolas.
En cuarto lugar se observauna asimetría en relación a la política industrial y
tecnológica en ambos países. Brasil no sólo le da énfasis al beneficio que la
apertura comercial traería en términos de mejorar la competitividad de su
industria, sino también reconoce la necesidad de una política industrial activa;
particularmente, a través de una asignación crediticia que permita modernizar la
industria y mejorar la capacitación tecnológica. En contraste, en Argentina no se
plantea una política industrial explícita más allá de la apertura rapida de la
economía y la desregulación como instrumentos para promover la
competitividad.
En quinto lugar está el problema de las políticas cambiarias; es decir, la
sobre o subvaluación de las respectivas monedas. El escenario más negativo es
aquel en que la cotización de las monedas tomen distinta dirección, generando
una enorme diferencia de precios de los productos que se intercambian y
causando perjuicios a la industria del país que está con la moneda sobrevaluada.
De más está mencionar que la condición para que esto no ocurra es el control de
la alta inflación en ambos países.En este sentido la peor combinación para el
éxito del proceso de integración es el que un país logre la estabilidad de precios y
el otro no. Ahora bien, bajo el supuesto que ambos países tengan éxito en la
obtención de la estabilización económica se requiere diseñar una política
cambiaria que seaconsistente con las políticas comcrcialcs que SCadopten.
IiVI-EGRACION
CHILE, ARGENTINAY
BRASIL
309
En sexto lugar está el problema del desigual tamaño de los dos países
principales (el PGB brasileño cuadruplica al argentino, (ver cuadro N” 7)) y del
intercambio comercial bilateral aún poco significativo. Esto último plantea
problemas para la coordinación de las políticas macroeconómicas entre los
socios,ya que estaspolíticas conciernen a la economía en su conjunto y por tanto
éstos tienden a considerar en forma preferente a otros países con los que
mantienen un mayor intercambio comercial.
Por otra parte, es necesario puntualizar una serie de elementos que inciden
positivamente en el proceso integrador entre Argentina y Brasil. En este sentido
hay que destacar (Hirst, 1992): la voluntad política favorable a la integracibn en
ambos países; la revisión y modificación de las pautas de comercio bilateral; la
existencia de cuadros técnicos preparados y sensibilizadospara la cooperación y
la integración; un creciente interés del sector empresarial privado e intereses
sectoriales favorables a la integración; condiciones favorables de proyección
subregional y la lógica estrategia de este acuerdo que descansaen la visión que
un aumento de la participación en el comercio mundial se puede dar a partir de
un reforzamiento de las capacidadescompetitivas al interior de bloques.
En resumen, hay diversos puntos de incertidumbre que se requiere resolver
para que el proceso de integración dé susfrutos. La experiencia sufrida tanto por
Brasil como por Argentina en los últimos anos hace pensar que la adaptación de
los procesos económicos a las condicioneseconómicasde un mercado común, sin
fronteras arancelarias, en el breve lapso dc 4 años puede ser una experiencia
complicada. No obstante, la experiencia de la primera etapa del proceso de
integración entre Argentina y Brasil muestra que un esfuerzo continuo de
negociación tiende a dinamizar los flujos comerciales induciendo la necesidad de
una mayor coordinación de políticas. En este sentido, el objetivo de un mercado
común puede limitarse, en una primera fase,a una zona de libre comercio con un
grado razonable de coordinación de políticas económicasentre ambos países.
IV.
CHILE Y EL MERCOSUR
La posición olicial de Chile frente a la constitución del MERCOSUR ha
sido más bien cautelosa, manifestando interés en el éxito dc esta iniciativa, pero
manteniendo una actitud de observador externo.
Por una parte, las dificultades que debe superar el proceso de integración
explican la actitud del Gobierno
entre los países que integran el MERCOSUR
chileno. Por otra parte, la decisión de incorporarse a una iniciativa como esta
depcndc cn forma importante del arancel externo común que se acuerde.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que las opciones que Chile tiene
frente al MERCOSUR no se limitan a los extremos de incorporarse al mercado
común o quedarse fuera, está también la posibilidad de formar una zona de libre
comercio con los países del MERCOSUR,
o la negociación de acuerdos
sectoriales con estospaíses.
El objetivo de esta sección es abrir la discusión sobre las alternativas que el
país tiene en relación al proceso dc integración iniciado por Argentina, Brasil,
310
ALETANDRA
MIZALA
Uruguay y Paraguay.En este sentido, más que evaluar cada una de las opciones,
se trata aquí de establecer los temas que requieren mayor investigación futura.
Para analizar las opciones de Chile frente al MERCOSUR deben
cuantificarse sus costos y bcneticios; no obstante, esto no es fácil ya que, como
hemos comentado en las secciones precedentes del trabajo, el intercambio
comercial con los países del MERCOSUR es pequeño en relación al comercio
global chileno. En el bienio 1990-91 las exportaciones a Argentina y Brasil
representaron en promedio sólo 7,4% de las exportaciones chilenas totales,
comparado con un 17,4% y un 17,2% que representaron las exportaciones a
EE.UU. y Japón respectivamente”.
En lo que sigue se discutirá brevemente cada una de las opciones
consideradas.
1.
NO INCORPORARSE Y CONTINUAR CON LA POLITICA ACTUAL
Sin duda, de tener éxito el MERCOSUR implicará una pérdida de
competitividad de las exportaciones chilenas en cse mercado, frente a los paises
miembros de la agrupación. Este efecto será más intenso en aquellos productos
que no gozan de ventajas competitivas y donde el arancel a terceros paises es
clave para su penetración en estosmercados.
Hay dos efectos, desde un punto de vista estático, que se derivan de la
constitución de un mercado común: el efecto desviación de comercio y el efecto
creación de comercio.
El primero de éstos consiste en una transferencia de la fuente dc
intercambio desde zonas de bajo costo, situadasfuera del mercado común, hacia
productores de costos más altos situados dentro del mercado común. Esta
transferencia ocurre porque los productores de los países miembros no son
afectados por los aranceles.
El efecto creación de comercio consiste en un traslado desde producción
nacional de alto costo, que estabaprotegida por los aranceles,hacia producción
de bajo costo de un país asociado.Esto hará que los consumidores expandan sus
compras tomando partido de los menoresprecios2’.
Como el análisis que haremos en estasubsecciónsupone que Chile no entra
al MERCOSUR, el efecto creación de comercio no es relevante, por lo tanto,
sólo estudiaremos la pérdida de mercados que provocará la formación de este
bloque económico para Chile.
20 Las e+u’taciones a Uruguay y Paraguay representaron en promedio 0,3% de las e~ottaciones
chilenas totales en el bienio 1990-91.
21 Asumiendo transitoriamente que no hay cambios en los t&minos de intercambio entre los
miembros de un mercado común, habrá una mayor creación de comercio mientras más
competitivas sean las economías que entran en el acuerdo y mayores sean las barreras
preexistentes al comercio bilateral. Por otra parte, la desviación de comercio Será menor
mientras mayor haya sido el comercio entre los países miembros antes del acuerdo y menores
sean las bar!‘em a! comercio rîn e! res” del mundo.
INI’EGRACION CHILE. ARGENTINA Y BRASIL
311
Para ello se siguen los siguicnlcs pasos:
(i)
Seleccionar los principales productos que Chile exporta a Argentina y
Brasil. Con este fin se consideran cxportacioncs superiores a un millón de
dólares en 199022.
(ii)
Determinar cuáles de estos productos son comerciados entre Argentina y
Brasil, y por tanto pueden perder estosmercados.
(iii) Suponer dos escenarios diferentes en relación al monto de comercio que
será efectivamente desviado producto de la conformación del MERCOSUR.
En primer término, SCconsidera que todos aquellos productos que Chile exporta a estos países pierden estos mercados, exceptuando sólo las exportaciones de cobre.
En segundo término, se realiza un análisis producto a producto determinando aquellos que no serían sensiblesa la existenciadel MERCOSUR. Sc cxcluyen por tanto, además del cobre, todos aquellos productos que no han
sido comerciados entre Argentina y Brasil durante el período 198591, y
cuyos aranceles finales son hoy menores para Argentina (Brasil) en relación
a Chile para entrar en el mercado brasileíio (argentino).
Este es, sin dudas, un análisis grueso para evaluar de qué orden de
magnitud puede llegar a ser la desviación de comercio producida por el
MERCOSUR, un análisis más tino debiera incluir consideracionesdinámicas que
este no contempla.
El cuadro Np 8 presenta tm listado de los principales productos que Chile
exporta a Argentina, los cuales,con la excepción del bienio 1990/91,explican más
del 70% de las ventas chilenas a ese pafs. El cuadro NQ 9 entrega información
sobre las exportaciones brasileiras a Argentina de estosbienes, y el cuadro NQ10
muestra el arancel final (considerando tasas adicionalesy margen de preferencia)
que enfrentan Chile y Brasil para ingresar estosproductos al mercado argentino.
Los cuadros NQ ll, N* 12 y NQ 13 presentan información similar para los
principales productos que Chile exporta a Brasil. El cuadro N* ll presenta un
listado de los principales productos que Chile vende a Brasil, esta lista representa
más del 85% de las exportaciones nuestras a ese país durante el periodo 1985-91.
El cuadro Np 12 muestra el monto exportado de cada uno de estosproductos por
Argentina a Brasil durante el período 1986-88. Finalmente, el cuadro Np 13
presenta los aranceles finales a que están afectos los productos chilenos y
argentinos que ingresan al mercado brasileño.
De acuerdo a esta información, bajo el supuesto que Chile sólo consigue
mantener sus exportaciones de cobre a ambos países,las exportaciones chilenas a
22 No se considera en el análisis el comercio con Paraguay y Uruguay dado que su volumen eb
reducido.
312
ALEJANDRA MIZALA
Cuadro Np
8. Principales exportacioneschilenas a Argentina
(cifras en miles de US$)
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
Pollitos peso inferior a 185grs.
carnes de ovino
Carnes de cerdo
Crusbíceosy moluscosfrescos
Tomates
frescos o refrigerados
Nueces con o sin c&caras
Semillas para prados y pastizales
Pur& y jugos de tomates
Minerales de hierro
Minerales de molibdeno
Fuel oil
Pentaeritlitol
Maderas
CAulosa fibra larga
Celulosa fibra corta
Papel para impresión de diarios
Papel para tarjetas perforabIes
Libros
Barriles, tambores y bidones de acero
Cobre
Lamparas y tubos de incandescencia
132
0
0
2.206
196
967
108
0
0
834
0
888
12.217
228
0
579
4.103
4.284
98
39.886
0
336
0
Sn
3.271
271
4.990
1.176
0
19
1.336
0
1.541
20.063
2.856
0
4.267
1.569
12.555
200
69.568
0
1.194
0
0
3.00.5
206
1.094
1.217
0
179
2.435
0
1.238
19.812
4.651
0
4.523
1.846
17.678
68
81.778
0
336
235
0
1.962
75
1.020
537
0
1.725
3.455
1.591
1.744
ll.394
2.928
0
6.084
1.736
ll.967
6.55
87.660
0
789
647
0
1.405
0
964
914
0
2.755
3.167
0
1.659
5.008
2.343
0
1.373
1.522
6.959
2.910
45.527
0
2.058
1.131
1.637
764
1.072
1.326
1.236
1.645
197
2.887
0
1.321
4.154
1.561
0
827
1.596
8.670
3.796
31.963
1.685
2.548
0
9.421
*
787
4.319
1.648
790
0
2.011
637
2.298
7.634
4.438
0
8.340
1.375
21.099
2.679
59.370
1.810
Total principales productos
% del total de exportaciones
a Argentina
Total exportaciones chilenas
a Argentina
66.726 124.098140.930 135.104 77.942 70.126 131.204
Fmductm
Fuen*:
l
79,0% 77,3% 80,6% 80,4% 70,8% 61,8% X,0%
84.487 160.585174.893 168.095 110.152113.515 257.417
Banco Central de Chile.
No existe información.
Argentina se reducen en US$81,6 millones de 1990,cifra que representa un 1%
del total de exportaciones chilenas en ese año. Por su parte, las exportaciones a
Brasil SC reducen en US$ 276 millones, lo que equivale a un 3,3% de las
exportaciones chilenas de 1990.Es decir, en el peor escenario la desviación de
comercio implicaría una reducción de 4,3% del total de nuestras exportaciones
en 1990.
Un escenario más optimista supone excluir el cobre y todos aquellos
productos que no son sensiblesa la creación del MERCOSUR, ya sca porque
Argentina o Brasil no los producen o porque un arancel cero entre estos países
no cambia fundamentalmente la competitividad de los productos chilenos. En el
caso Argentino se excluyeron las exportaciones de semillas para prados y
pastizales, puré y jugo de tomate, molibdeno, y pentaeritritoi. Las exportaciones
chilenas a Argentina se reducen en US$74,5 millones de 1990, lo que equivale a
un 0,9% del total de exportaciones chilenas en eseaño.
INTEGRACION
CHILE, ARGENTINA
Y BRASIL
313
Cuadro Ne 9. Exportaciones brasileñas a Argentina
(cifras en miles de US$)
Producias
1985
l
Pollitw peso inferior a 18.5gn
carnes
Clusticeos y moluscos frescos
Tomates frescos o refrigerados
Nueces con o sin cáscaras
Semillas para prados y pastizales
Pu& y jugos de tomates
Minerales
de hierro
Minerales de molibdeno
Fuel oil
Pentaeritritol
Maderas
Celulcsa fibra larga
Celulosa fibra corta
Papel para impresión de diarios
Papel para tarjetas perforabIes
Libras
Barriles, tambores y bidones de acero
Cobre
Lamparas y tubas de incandescencia
1986
0
1.040
*
0
0
27.274
0
0
36.435
0
0
0
0
0
1.599
445
207
0
781
24s
0
5.952
1
7
1988
.
4.116
438
2.922
*
4.216
1987
6.352
2.661
8.993
0
17
118
353
0
963
158
1989
l
*
0
0
30s
609
*
165
1.325
.
169
196
.
0
0
43.155
0
4404
0
4.985
1.725
7.020
4.810
0
49s
1.282
0
1.466
0
0
43.479
0
0
67.343
0
0
0
0
0
0
2.568
1.853
6.475
3.027
1.039
999
1.502
0
877
1.306
1.313
5.00s
462
0
0
847
0
611
Fuente ALADI.
datos no disponibles.
l
En el caso brasileño los siguientesproductos SCconsideraron no sensiblesa
la conformación del MERCOSUR: ajos, garbanzos,lentejas, nueces,nectarines,
kiwis, avena, orégano, molibdeno, yodo, metanol, pentaeritritol, salitre, celulosa
fibra larga, papel para la impresión de diarios, libros, y plata. En este escenario
Chile sufriría una pérdida dc cxportacioncs por US$ 165,7 millones, lo que
equivale a un 2% del total de exportacioneschilenas realizadas en 1990.Es decir,
en un escenario más optimista la desviación total de comercio implicaría una
reducción de nuestras exportacionescn 2,9%.
El efecto desviación de comercio aparece bastante reducido debido a la
poca importancia que tienen las exportaciones chilenas a Argentina y Brasil en
relación al total de exportaciones de nuestro país. Además, estas cifras son
explicadas por la gran concentración de las exportaciones chilenas en bienes
primarios, principalmente cobre.
Es interesante contrastar estas cifras con las exportaciones chilenas a
EE.UU., principal país de destino de nuestras exportaciones. La desviación de
comercio equivale a un 34,7% de las exportaciones no cobre a EE.UU. en 1990.
En el escenario más optimista, la caída de las ventas de productos chilenos a
Argentina y Brasil representa un 23,3% de las exportaciones no cobre a EE.UU.
La pregunta que surge al observar la desviación de comercio desde esta
314
ALETJANDRAMI’L4IA
Cuadro N* 10. Régimen arancelario argentino@)
ProdJActos
Margen
Arancel (l’
%
Pollitos peso inferior a 18.5glx.
carnes de ovino
carnes de cerdo
Crustkeos y moluscos frescos
Tomates frescos o refrigerados
Nueces con o sin cáscaras
Semillas para prados y pastizales
Pu& y jugos de tomates
Minerales de hierro
Minerales de molibdeno
Fuel oil
Pentaeritritol
Maderas
Cklulosaf~bralarga
Celulosa fibra corta
Papel para impresión de diarios
Papel para tarjetas perforables
Libms
Barriles, tambores y bidones de acero
Cobre
Umparas y tubos de incandescencia
Notas:
S
5
S
S
5
5
S
13
S
S
S
5
13
S
5
5
S
S
13
5
13
Chile
100
0
0
ll
33
15
70
20
70
0
0
100
36
67
42
0
100
10
0
100
10
depreferencia
Brasil
104
0
0
0
38
67
60
0
65
0
60
0
0
72
47
0
0
2s
0
100
2s
Arancelfinal
Chile
3,O
84
8,O
4,2
634
4,3
4s
13,4
4,s
60
823
3,O
ll,3
4,7
S,9
60
3,O
7,s
16,0
390
14,7
Brasil
3,O
60
8,O
8,O
‘391
497
KO
16,O
4,8
8,O
KO
83’3
16,0
4,4
S,T
82’3
820
68
16,0
3,O
12,8
(1)Tcdos los productos pagan adicionalmente una “Tasa Estadística” de 3%.
(2) Barreras paraarancelarias:
TOIlIIlteS
Chile: 100 tons. mensuales de mayo a scpticmbre
Brasil: SO0tons. mensuales
CdUlOSll
Chile: l.ooO tons. anuales fibra larga sin blanquear
SO0tons. anuales fibra larga semiblanqueada y blanqueada respectivamcntc
Brasil: 2O.ooOtons. anuales fibra larga
17.000 tons. anuales fibra corta
Libros: bajo reseca de la ley 20.380 del 15-5-73.
perspectiva es cuán factible sería para Chile recuperar esta posible pérdida de
mercados aumentando nuestras exportacionesa otros países.
La desviación de comercio podría ser menor; por una parte, si los actuales
acuerdos firmados en el contexto de ALADI nos protegieran de posibles efectos
negativos; sin embargo, el programa de liberalización del MERCOSUR erosiona
las preferencias otorgadas a terceros paísesvis-à-vis las ventajas que se conceden
los países miembros del mercado común. Por otra parte, la mayor apertura a
terceros países y el efecto ingreso de la formación del MERCOSUR podría
aminorar la desviación de comercio.
Sin embargo, la desviación de comercio cn contra de exportaciones chilenas
no es el único costo que podría enfrentar nuestro país al no incorporarse al
MERCOSUR. Podría verse enfrentado a un aumento de barreras
INTEGRACION
CHILE, ARGENTINA
Y BRASIL
315
Cuadro NQll. Exportaciones chilenasa Brasil
(cifras en miles de US$)
Productos
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
Leche en polvo, sin azúcar,
26% materia grasa
Cebollas
Ajos
Aceitunas
GUb¿ltlZOS
Frijoles
Lentejas
Almendras
Nueces con o sin cáscaras
UVaS
Pasas de uva
MNlZZtIl%
Peras
cerezas
Nectarines
Ciruelas frescas
Kiwis
Ciruelas secas
AVelIa
Malta
Odgano
Purés y jugos de tomates
VilI0
Sal común
Cobre, mineral y concentrado
Molibdeno, mineral y concentrados
YOdO
Sulfato disódico
Metano1
Pentaeritlitol
salitre.
Celulosa fibra larga (cruda y blanca)
Papel para impresión de diarios
Libros
Hilo de lino
Plata
Cobre y sus subproductos
0 l.om
0
0
0
0 2.2lY
0
0
0
0
0 1.532 3.327
0
0
59
0
0
0 1.122
950 2.196 2.471 1.382
476 1.142 1.975
1.347 1.404
721
433
557
61
240
267 11.513 10.405 9.240
0 10.131
630
1.947 1.967 1.305 1.676 1.237
81
414
699 1.058
641
610 1.937 1.259 1.753
3.355 4.291 4.546 2.330 8.231 7.308 7.129
433
1.270 1.422 1.807 5.484 5.911 6.872
1.683 2.806 2.976 2.317 5.324 4.094 5.087
0 3.999
423
496 2.963 4.633 5.187
159
820
460 1.333 1.799 1.587
422
582
651 1.041
710
866 2.243 1.032
336
484
733 1.076 2.068 1.750 1.813
603 1.699 2.854 2.453
95
2M)
447
0
0
0
4
247 1.43Y 2.577
1.024 2.549 4.783 1.064 5.173 5.392 3.027
0
0
51
995
156
2.54
14
2.461
441 2,862 5.788 9.940 9.262 5.812
562
294
361
890
538 1.372
267
0
0
0
0
444 11.831 14.431
1.399 1.842 1.224 1.280 2.914 2.723 1.104
0 3.586 4.235
653 1.902
909
249
55.019 49.436 81.272 134.240 141.653 147.544 89.917
12.008 9.420 14.072 16.664 19.573 10.376 7.390
3.541 3.705 3.103 3.298 5.090 2.351 3.078
199
2.673 1.758 2.584 2.634 2.768 1.121
0 4.433 20.582 10.169
0
0
0
55
305
729 1.107
650
230
8
13.267 15.518 13.093 14.100 16.647 15.822 18.715
4.064 7.122 12.166 15.646 26.660 17.487 14.637
4.029 8.987 7.026 11.267 M.470 19.111 12.695
0 1.452 4.183 5.120 2.833 3.922 7.206
0
157 1.290 4.296 7.189 1.252
0
347 10.470 9.210 28.458 26.856 ll.535
90.197 144.943 151.481 92.656 139.655 63.907 145.419
Total principales productos
% del total de expartaciones a Brasil
Total exportaciones chilenas a Brasil
201.143 284.109 331.269 329.449 490.679 418.940 398.191
95,9Yo Y7,0% Y5,1% Y6,4Yo Y3,9% 85,9% 89,0%
209.695 292.900 348.226 341.645 522.582 487.431 447.622
Fuente: Banco Central de Chile.
316
ALETANDRA
Cuadro NQ 12.
Exportaciones
argentinas
MIZALA
a Brasil
(cifras en miles de ÜS$)
-
Pro&ctos
1987
1988
1.890
0
12.143
22.215
0
23.761
0
0
35
190
2.515
37.876
10.804
60
0
1.628
0
6.348
41
0
0
0
243
102
0
0
0
0
0
0
0
4.582
740
so6
0
0
0
0
0
7.770
17.757
0
9.456
144
51
24
587
2.989
43.091
18.949
308
0
2.377
0
4.676
2.052
0
42
692
137
2.108
0
0
0
0
0
0
0
6.796
958
382
0
0
0
132
0
4.287
26.558
33
18.469
385
200
431
2.116
7.742
37.123
22.481
200
0
3.316
0
14.812
609
2.691
0
2
591
260
0
0
0
51
0
0
0
14.292
953
84.5
61
0
27
125.678
17,1%
736.988
121.346
21,1%
574.687
158.666
22,4%
707.104
-.
Leche en polvo, sin azúcar,
26% materia grasa
Cebollas
Ajos
Aceitunas
GWbEltIZOS
Frijoles
Lentejas
Almendras
Nueces con o sin cáscaras
UVaS
Pasas de uva
Mtltl7AIlaS
Peras
cerezas
Nectarines
Ciruelas frescas
Kiwis
Ciruelas secas
Avena
Malta
Orégano
Pur& y jugos de tomates
Vino
Sal común
Cobre, mineral y concentrados
Molibdeno, mineral y concentrados
Yodo
Sulfato disódico
Metano1
Pentaeritritol
Salitre
Celulosa fibra larga
Papel para impresión de diarios
Libros
Hilo de lino
Plata
Cobre y sus subproductos
Total productos
% del total de exportaciones a Brasil
Total exportaciones argentinas a Brasil
Puente: Banco do Brasil
1986
INTEKiRAC1ON
CHILE, ARGENTINA
Y BRASIL
317
Cuadro NQ 13. Régimen arancelario brasileño@)
%
Leche en polvo, sin azúcar,
26% materia grasa
Cebollas
Ajos
Aceitunas
Garbanzos
Frijoles
Lentejas
Almendras
Nueces con 8.1sin cáscaras
uvas
Pasas de uva
Manzanas
Peras
Cerezas
Nectarines
Ciruelas frescas
Kiwis
Ciruelas secas
Avcna
Malta
orégano
Pur& y jugos de tomates
VillO
Sal común
Cobre, mineral y concentrado
Molibdeno, mineral y concentrados
YGdO
Sulfato disódico
Metano1
Pentaeritritol
Salitre
Celulosa cruda
Celulosa blanca
Papel para impresión de diarios
Libros
Hilo de lino
Plata
Cobre y sus subproductos
Notas:
25
20
25
10
15
10
10
30
40
30
30
35
35
30
40
30
30
40
25
34
15
40
85
0
0
0
0
15
30
20
0
0
0
0
0
25
0
8
Chile
65
34
100
95
100
91
100
15
90
100
100
100
1M)
100
100
100
loo
100
100
100
65
70
0
0
100
100
100
100
0
98
100
30
100
1W
100
6.5
100
100
Chile
46
34
100
99
loo
70
100
86
loo
100
100
100
100
100
1W
100
100
100
100
100
0
70
0
60
0
0
0
1Ml
0
0
0
0
100
60
60
0
100
0
88
14,0
w
0,5
w
03
60
s.5
4,O
04
40
0,o
080
w
0-0
w
0,o
0,o
60
w
5,3
12,0
85,0
60
04
w
40
w
WO
0,4
w
0.0
WJ
08
0,o
83
w
w
Brasil
I3T-5
14,0
w
OJ
w
3,O
0,o
42
w
40
60
w
w
04
40
60
w
08
w
60
15,o
12,0
85,O
0,o
04
w
o,o
w
30,o
20,o
0,o
0,o
RO
w
40
2.V
0,o
60
(1) Existen dos tasas adicionales, la tasa adicional al flete para la renovación de la marina
mercante de 25% del valor del flctc y la tasa de tarifa portuaria que recarga en 50% los
servicios portuarios. Estas no están afectas a margen de preferencia.
(2) Barreras para-arancelarias:
Leche: sólo puede SCTimportada por organismos estatales
Aceitunas: cuota de 640 taos. para Chile (1/3 al 15/7) cuota de 8.000 tons. para Argentina
(idem)
Manzanas: cuota 2.500 tons. para Chile cuota entre 120 mil y 240 mil cajas para Argentina
Peras: cuota 4.ooO tons. para Chile
Nectarines: cuota de 150 tons. para Chile
Malta: cuota para Chile y Argentina 40 mil tons.
318
ALEIJANDRA
-
MIZALA
paraarancelarias en la forma de, por ejemplo, armonización de normas técnicas,
de comercialización y/o de transporte, al estilo de las aplicadas por los paísesde
la Comunidad Económica Europea. Además, podría sufrir desviación de
inversiones extranjeras, en la medida que a los inversionistas extranjeros se les
haga más atractivo el mercado ampliado del MERCOSUR, esta amenaza es
mayor en la medida que la economía argentina continúe con éxito su programa
económico. Estos costos son difíciles de cuantificar, pero sin duda deben ser
considerados en una evaluación de los costosy bencticios de incorporarse o no al
MERCOSUR.
2.
INCORPORARSE
AL MERCOSUR
La incorporación al MERCOSUR tiene también una serie de costos para
Chile, entre los cuales podemos mencionar, en primer lugar, el problema de la
fijación del arancel externo común, lo que limita la independencia de la política
arancelaria del país, sobre todo dado cl grado de apertura externa de nuestra
cconomfa.
En segundo lugar, es necesario enfrentar la dificultad de coordinación de
políticas macroeconómicas con países más inestables, esto hace dudar sobre la
consistencia de los compromisos que podrían ser adquiridos en una negociación.
Más aún, la coordinacibn de políticas no sólo enfrenta dificultades debido a la
mayor inestabilidad de los posibles socios,sino también debido a la existencia de
marcadas disparidades en términos del nivel de regulacibn existente en los
distintos países.Por ejemplo, un estudio realizado por FIEL (1991) muestra que
Argentina y Brasil, comparados con Chile, presentan un menor grado de
flexibilidad en el marco regulatorio laboral, inflexibilidad que se ve potenciada en
ambos paísespor el hecho de que en la áreas en las que juega un rol central el
sindicalismo se presentan, tanto en Brasil como en Argentina, disposiciones que
favorecen la generación dc rentas monopólicas, las cuales limitan cl
funcionamiento de los mercados. En tercer lugar hay que considerar los costos
distributivos de la integración, los que no serían despreciablesen este casoya que
el comercio de Chile con Brasil y Argentina cs preferentemente intersectorial,
con la excepción del ítem partes y piezas de vehículos.En particular, hay sectores
muy sensiblesa una integración con el MERCOSUR; por ejemplo el sector textil,
el agrfcola y la producción de acero entre otros, esto por supuesto genera fuertes
intereses corporativos en las negociaciones.Finalmente, la diferencia dc tamaños
relativos de los paísesinvolucrados y el bajo nivel del comercio recíproco también
plantea dificultades para el proceso de integración.
Entre los posibles beneficios que Chile podría obtener al incorporarse al
MERCOSUR podemos mencionar, en primer lugar, un probable aumento de sus
exportaciones a los paísesmiembros, especialmenteen el caso de Brasil; como se
comentó en las primeras secciones dc este trabajo, una rebaja de los aranceles
que enfrentan los productos chilenos en ese país permitiría la sustitución de
importaciones que hoy Brasil hace desde países industrializados. Si Chile
consiguiese sustituir un 50% de las importaciones brasileñas desde países
INIEGRACION
CHILE, ARGENITNA
Y BRASIL
319
desarrollados, las exportaciones chilenas totales se incrementarían en alrededor
de 3%23.En segundo lugar, la incorporación a un mercado ampliado permitiría
aprovechar economías de escala en la producción de determinados bienes y
servicios;no obstante, la posibilidad de aprovechar economíasde escala depende
de las características de las industrias que pueden aumentar sus exportaciones,
esto no es fácil si se trata de industrias intensivas en trabajo o si se enfrentan a
restricciones por el lado de la oferta. En tercer lugar, se incentivan mayores
entradas de inversión directa extranjera debido al atractivo del mercado
ampliado%. En cuarto lugar, se posibilita la explotación de ventajas comparativas
regionales. En quinto lugar se pueden producir mejoras en los precios de
nuestras exportaciones. Finalmente, en un mundo que se organiza cada vez más
en bloques, la incorporación a un mercado común puede aumentar la capacidad
de negociación del país a nivel internacional.
3.
FORMAR UNA
MERCOSUR
ZONA DE LIBRE COMERCIO
CON LOS PAISES DEL
Como mencionamos antes, la formación de una zona de libre comercio
implica el libre intercambio de bienes entre los países miembros, manteniendo
cada país sus aranceles y barreras no arancelarias respecto de terceros países.
Esta alternativa, por lo tanto, no enfrenta al país a las diticultades que implica la
tijacibn de un arancel externo común, con economías más autárquicas que la
nuestra, y limita la necesidad de coordinación de políticas macroeconómicas.Por
otra parte, es probable que los países signatarios del Tratado de Asunción, al
menos en una primera etapa, se limiten a la formación dc una zona de libre
comercio.
Sin embargo, los costos distributivos que mencionamos en relación a la
opción de incorporarse al MERCOSUR continúan estando presente en este
caso; como también lo están las dificultades que se derivan de las estructuras dc
precios relativos de los miembros del MERCOSUR, estructuras de precios que
responden en parte a arbitrariedades de política económica que aún no han sido
corregidas en esospaíses.
Al formar una zona de libre comercio teóricamente Chile es quien podría
ganar más, pues Argentina y particularmente Brasil son economíasmás cerradas;
no obstante, en la medida que ambos países continúen con sus programas de
apertura comercial se reduce el atractivo de esta opción para Chile.
23 Para mayores detalles sobre el tipo de productos y órdenes de magnitud dc los montos que Chile
podría exportara Brasil en estas circunstancias ver Mizala (1990).
24 El aprovechamiento de economías de escala al acceder a mercados más grandes, así como las
mayores entradas de inversión extranjera directa son los efectos llamados dinámicos de la
integración económica, en oposición a las ganancias nctas estáticas asociadas con la creación y
desviación de comercio.
ALEJANDRA
320
4.
ESTABLECER ACUERDOS
DEL MERCOSUR
SECTORIALES
MIZALA
CON LOS PAISES MIEMRROS
Una cuarta alternativa que Chile podría considerar frente al MERCOSUR
es negociar acuerdos sectoriales bilaterales. Es decir, el establecimiento de
proyectos integrados que busquen acuerdos de complementación comercial e
industrial al interior de ramas productivas. Esta opción implica negociar a nivel
de sectoresproductivos completos, en vez de insistir en negociacionesproducto a
producto, para las cuales no hay mucho espacio en el caso argentino y las que
tienen un horizonte temporal limitado, por la eventual puesta en marcha del
MERCOSUR, en el casode Brasil.
A pesar de la liberalización unilateral del comercio exterior por parte de
Argentina y Brasil, en ambos casos se ha mantenido un escalonamiento de las
tasas arancelarias según el grado de elaboración de los bienes, esto implica una
mayor tasa de protección efectiva para los bienes finales. Un mecanismo que sin
duda puede facilitar el aumento y diversificación de exportaciones chilenas con
mayor valor agregadohacia estospaísesson los acuerdosbilaterales sectoriales.
Esta opción tiene la ventaja que incentiva la integración intrasectorid,
minimizando los costos distributivos de la integración económica. La suscripción
de acuerdos sectoriales de complementación industrial puede facilitar la
optimización del uso de los factores de producción y el logro de una mayor
eficiencia y competitividad de las industrias de los distintos paísesinvolucrados.
Estos acuerdos no tienen por qué limitarse al intercambio comercial, sino que
también pueden incluir aspectos relativos a las inversiones y la tecnología,
tendiendo a la especializaciónintrasectorial en aquellos tramos en los cualescada
país es más eficiente, evitando la duplicación de inversiones y la desaparición de
algunos sectores en los diferentes países. Esta opción significa además la
posibilidad de avanzar rápidamente en la integración de aquellos sectoresen que
no hay problemas; por ejemplo en el caso chileno-argentino, el sector químico y
el sector productor de juguetes, y dejar para más adelante las negociacionesen
aquellos sectoresen que hay mayores reticencias a la integración por parte de IOS
distintos países.
En este sentido la experiencia argentino-brasileña con los protocolos de
1986-88merece ser analizada en profundidad. Particularmente sus características
de priorizar el comercio intraindustrial y la explicitación de mecanismos
correctores de los posibles desequilibrios que surjan entre los países.
V.
1.
CONCLUSIONES
El análisis precedente permite levantar las siguientesconclusiones:
Brasil y Argentina son los principales socios comerciales de nuestro país
dentro de ALADI. El comercio bilateral con ambos países se caracteriza,
en primer lugar, por ser deficitario para Chile, en segundo lugar, por estar
concentrado en pocos productos, fundamentalmente no manufacturados,y
en tercer lugar, por el hecho que la mayor parte de los productos que Chile
exporta hacia esos mercados están negociados dentro de la ALADI, no
IiVl-EGRACION
CHILE, ARGENTINA
Y BRASIL
321
ocurre lo mismo con las importaciones chilenas desde estos pafscs.Sin cmbargo, en el bienio 1990/91se ha apreciado una mayor diversificación de las
exportaciones chilenas hacia Argentina.
En los últimos años tanto Brasil como Argentina han iniciado un proceso de
liberalizacibn de su comercio exterior. La apertura dc la economía argcntina ha sido más rápida que la brasileña y ha recibido mayor apoyo, por lo
que la probabilidad de una reversión es menor que en el caso de Brasil. El
gobierno de Collar en Brasil ha enfrentado enormes dificultades para estabilizar la economfa y ha sufrido un debilitamiento político que hacen más
probable una vuelta hacia políticas más proteccionistas.
Debido a lo anterior, las perspectivas de la integración económica con Argentina son mas promisorias que con Brasil. Al haber Chile y Argentina
reducido unilateralmente sus aranceles, no queda gran espacio para incrementar el comercio bilateral a través de negociaciones producto a
producto en el marco de la ALADT; por tanto, si se quiere avanzar en fa
integración con Argentina es necesario llevar a cabo el Acuerdo de
Complementación Económica recientemente lirmado por ambos gobiernos.
Este ACE incluye todas aquellas áreas en que la complementación
económica entre ambas naciones sería importante. El Acuerdo dc
Complementación Económica con Argentina contribuira también a facilitar
el ingreso de productos chilenos al mercado brasileño.
En el caso brasileño, debido a la menor apertura dc su economía y a la
mayor inestabilidad política y económica observadaen el último tiempo, hay
espacio para continuar negociando concesionesproducto a producto antes
de intentar un acuerdo más amplio, que incluya no sólo el comercio de
bienes, sino también la circulación dc factores entre ambas economías.Por
supuesto, estasnegociacionesproducto a producto tienen un horizonte temporal limitado por la eventual puesta en operación del MERCOSUR en
enero de 1995.Esto quiere decir que en una perspectiva dc más largo plazo
se debería pensar en una integración más profunda con Brasil, que tenga
como objetivo promover un mayor aprovechamiento de los factores productivos y que esté enfocada a subsanar los obstáculos hoy existentes para el
fortalecimiento del comercio recíproco.
A partir de mediados de la década de los ochenta se produce una importanle aproximación entre Argentina y Brasil, ambos gobiernos suscribieron
una serie de acuerdos con la finalidad de promover una mayor integración
de sus economías.
En los últimos años se produjeron cambios importantes en el comercio
bilateral argentino-brasileño, aunque éste es aún de escasa significación,
sobre todo para Brasil. Se incrementó el intercambio total, Argentina
comenzó a ser superavitaria, aumentó en cierta medida la participación del
comercio intraindustrial (aun cuando cl comercio intersectorial continúa
siendo predominante) y aumentaron las exportaciones manufactureras argentinas. Sin duda, factores ajenos a los acuerdos bilaterales como la caída
en la demanda interna argentina, la mayor flcxibilización de la política
322
6.
1.
ALEIANDRA
MIZALA
brasileña de importaciones, y las políticas cambiarias seguidas por ambos
gobiernos explican parte de los resultados. No obstante, los acuerdos antes
mencionados han tenido también una importancia significativa en los cambios producidos en el comercio bilateral.
Uno de los mayores problemas que ha enfrentado este proyecto de
integracibn ha sido la enorme inestabilidad y estancamientodel crecimiento
por la que han atravesadoambospaísesen los últimos años.
Argentina y Brasil continuaron avanzando en el proceso de integración de
sus economías con la suscripción en marzo de 1991 del Tratado de
Asunción, al que se han plegado Uruguay y Paraguay,por el cual se crea el
MERCOSUR. El objetivo de este acuerdo es conformar un mercado
común al 31 de diciembre de 1994, sin embargo, conforme a los acuerdos
concretos hasta ahora alcanzados,se trata más bien de una zona de libre
comercio. Hay una serie de elementos aún no definidos y dificultades
previsibles en la coordinación y armonización de palIticas que hacen ver con
cautela el éxito de estainiciativa.
Es probable que el objetivo del mercado común se limite, en una primera
etapa, a una zona de libre comercio con un grado razonable de
coordinacibn de políticas.
La efectiva constitución del MERCOSUR tendrá importancia para los esfuerzos de integración de los países de América Latina, ya que involucra
dos de las tres economíasmás grandes de la región.
Chile tiene varias opciones en relación al proceso de integración iniciado
por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Además de las alternativas extremas dc incorporarse o quedarse fuera del MERCOSUR, está también la
posibilidad de formar una zona de libre comercio con estos países, o la
negociación de acuerdos sectoriales con ellos. Cada una de estas alternativas debe ser evaluada confrontando costos y beneficios a la hora de
tomar decisionesen este ámbito.
En este trabajo se establecieronlos principales costosy beneficios asociados
a cada una de estasalternativas. Futuras investigacionesdebieran explicitar
más detalladamente estos costos y beneficios e intentar cuantificarlos. Este
estudio sólo cuantificó a un nivel muy grueso la desviacióntotal de comercio
que significaría para Chile el no incorporarse al MERCOSUR.
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