CATASTRO - Concepto / AVALUO CATASTRAL

CATASTRO - Concepto / AVALUO CATASTRAL - Fijación y fases de
formación, actualización y conservación
Según el artículo 2° del Decreto 3496 de 1986 0(reglamentario de la Ley 14 de
1983), el catastro es «el inventario o censo, debidamente actualizado y
clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los
particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica,
fiscal y económica». El aspecto fiscal –precisa el artículo 5° ídem– consiste en
la preparación y entrega, a las autoridades tributarias, de los avalúos
catastrales a que se aplicarán las tarifas del impuesto predial. El artículo 7° del
Decreto 3496 de 1986 define el avalúo catastral y sienta reglas para su
determinación. Según esta norma, la fijación del avalúo catastral comienza por
el señalamiento de áreas o zonas geoeconómicas homogéneas, dentro de
lascuales se determinarán por separado los valores unitarios de terreno y
construcción mediante investigación y análisis estadístico del mercado
inmobiliario. El avalúo catastral puede realizarse en las fases de formación,
actualización y conservación del catastro, cuyos conceptos están esbozados en
el citado Decreto y se detallan en la Resolución 2555 de 1988 del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi.
CATASTRO - Formación catastral / FORMACIÓN CATASTRAL - Concepto /
FORMACIÓN CATASTRAL - Aspectos físicos, jurídicos, fiscales y
económicos / FORMACIÓN CATASTRAL - Etapas / PROCESO DE
FORMACIÓN CATASTRAL - Terminación por resolución, publicación e
inscripción
La formación catastral consiste en obtener la información de los predios de una
«unidad orgánica catastral» (municipio) o parte de ella, teniendo como base
sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico. Las autoridades tendrán el
deber de formar los catastros en los períodos señalados por la ley, «con el fin
de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles
disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas,
variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del
mercado inmobiliario» (artículo 28). Las etapas que deben observarse para
establecer el valor de los predios en el mercado inmobiliario son: identificación
predial, determinación de zonas homogéneas geoeconómicas, fijación de
valores unitarios para los tipos de edificación, y liquidación de los avalúos
(artículo 73). El proceso de formación catastral termina con la resolución, que
debe publicarse, en que el Jefe de la Oficina de Catastro ordena la inscripción
en el catastro de los predios que han sido formados y advierte que «los avalúos
resultantes de la formación entrarán en vigencia el 1° de enero del año
siguiente a aquel en que fueron ejecutados» (artículo 87).
CATASTRO - Actualización / ACTUALIZACION CATASTRAL - Concepto /
CONSERVACIÓN CATASTRAL - Objeto
La actualización de la formación es el conjunto de operaciones destinadas a
renovar los datos de la formación catastral «mediante la revisión de los
elementos físico y jurídico del Catastro y la eliminación en el elemento
económico de las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de
uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado
inmobiliario» (artículo 88 de la resolución 2555788 del IGAC). La conservación
del catastro tiene por objeto dar cuenta de las mutaciones de los elementos del
catastro y, principalmente, de los avalúos, ocasionadas por renovaciones en los
aspectos físicos y económicos, o por sus reajustes anuales o por autoavalúos
aceptados, o por inscripciones de mejoras (arts. 92 y 94 ibidem).
AVALUO CATASTRAL - Legalidad por tener en cuenta uso actual del
inmueble y no el futuro / AVALUO CATASTRAL - Para enervarlo se
requiere estudios del mercado inmobiliario con muestreo de datos
A este respecto, la Sala encuentra probado que el DACD, para realizar el
avalúo catastral, solamente tuvo en cuenta el uso actual del inmueble, que es
residencial, y en ningún momento se situó en la hipótesis de llegar a cambiarse
dicho uso por alguno otro de los permitidos por el Acuerdo 6 de 1990 y el
Decreto Distrital 737 de 1997, verbigratia, el uso comercial. Es mas, según el
artículo 86, literal A) de la Resolución 2555 de 1988 del IGAC, el «Uso del
Suelo » es uno de los elementos que configuran las zonas homogéneas físicas
y, por lo tanto, uno de los factores que deben considerarse al realizar el avalúo.
Como se lleva dicho, según el artículo 7° del Decreto 3496 de 1986, los
avalúos catastrales resultan de la investigación y análisis estadístico del
mercado inmobiliario, adelantadas por las autoridades. De manera que, a
criterio de la Sala, para desvirtuar estas investigaciones se requiere de otros
estudios del mercado inmobiliario comprensivos de por lo menos una muestra
de datos que lleven al juzgador la convicción de que las autoridades volvieron
la espalda a la realidad de dicho mercado. Para la Sala, el solo avalúo de
INMOBILIARIA APOTEMA S.A. no llega a demostrar error del DACD en el
avalúo catastral de 1996. Ni el de AVALÚOS NACIONALES, no solamente
porque se refiere al año de 1998, sino porque carece de la comprehensividad
necesaria para desvirtuar los fundamentos del acto impugnado. Lo propio cabe
decir de la venta aludida, que por haber tenido lugar en 1978, en época tan
anterior y en condiciones tan disímiles de las prevalecientes en 1996, no
arrojaría claridad con la simple actualización de su precio según los índices
correspondientes.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., treinta de agosto de dos mil uno.
Radicación número: 25000-23-24-000-1997-9880-01(6661)
Actor: IBEROAMERICANA DE INVERSIONES S.A.
Referencia: AUTORIDADES NACIONALES
Decídese el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia
de 11 de agosto de 2000, por la cual el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B) denegó las pretensiones de la
demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado
por IBEROAMERICANA DE INVERSIONES contra el Distrito Capital de
Bogotá.
1. LA DEMANDA
1.1. La demanda inicial
IBEROAMERICANA
DE
INVERSIONES
S.A.,
(en
adelante
IBEROAMERICANA), en demanda presentada el 10 de noviembre de 1997
contra el Distrito Capital de Bogotá, pidió declarar la nulidad de los siguientes
actos administrativos:
1.1.1. La Resolución 1.628 de 1996 (26 de agosto), por la cual el Jefe de
Conservación Zona Norte del Departamento Administrativo de Catastro Distrital
(DACD) decidió la solicitud presentada por IBEROAMERICANA para la revisión
o rectificación del avalúo catastral asignado para el año de 1996 al predio de su
propiedad situado en la Carretera Antigua a Suba # 132-51 de Bogotá, con
cédula catastral SB R 9328 (en adelante “el predio”) en el sentido de confirmar
dicho avalúo, fijado en la cantidad de $2.257’255.000,
1.1.2. La Resolución 2.397 de 1996 (6 de diciembre), por la cual el Jefe de
conservación Zona Norte del Departamento Administrativo de Catastro Distrital
mantuvo el acto anterior al decidir el recurso de reposición deducido por
IBEROAMERICANA.
1.1.3. La Resolución 420 de 20 de junio de 1997, mediante la cual el Director
del Departamento Administrativo de Catastro Distrital (DACD) decidió el
recurso de apelación en el sentido de «Confirmar en todas y cada una de sus
partes la Resolución No. 2397 del 6 de diciembre de 1996 (sic) por la cual se
resuelve un recurso».
En esta resolución, el DACD decidió, igualmente, «por economía procesal»
corregir el avalúo catastral del predio para la vigencia de 1997, reduciéndolo de
$2.663’561.000 a $2.281’970.000, y declaró que «Contra el avalúo vigencia
1/97 queda abierto el procedimiento gubernativo de revisión de avalúo». Para
fundamentar esta decisión, el Director del DACD se remitió a su Resolución
0303 de 16 de mayo de 1997, en que, previo estudio del Grupo de Estudios
Económicos, había avaluado el terreno a razón de $315.000 el metro cuadrado
y de la cual transcribió los siguientes apartes:
«Las condiciones económicas actuales del mercado inmobiliario han traído como
consecuencia un estancamiento en el valor para el inmueble que nos ocupa.
El valor por metro cuadrado asignado para la vigencia 1996 incrementado en el
IPC (18%) supera para 1977 los valores comerciales de inmuebles con
características físicas y norma de uso similares al predio que nos ocupa.»
1.2. La reforma de la demanda
El 24 de junio de 1998, IBEROAMERICANA reformó su demanda,
manifestando que «el nuevo texto de la misma» quedaba consignado en el
correspondiente escrito, en el cual se extendió la acusación a otros dos actos
administrativos conexos a los anteriores, y se varió
la petición de
restablecimiento del derecho en el sentido de ampliarla a la modificación de los
avalúos catastrales de 1997 y 1998. La demanda se sintetiza así:
1.2.1. Hechos
Mediante Resolución 1.042 de 1995 (26 de diciembre), publicada en el Registro
Distrital el 28 del mismo mes, el Director del DACD aprobó el estudio de las
zonas homogéneas físicas y geoeconómicas, urbanas y suburbanas, el valor
unitario de los tipos de edificaciones, los avalúos de los predios con
características especiales, y ordenó la liquidación de los avalúos catastrales. El
predio de IBEROAMERICANA está entre los inmuebles mencionados en esta
resolución.
Por Resolución 1.043 de 1995 (27 de diciembre), publicada también el 28 del
mismo mes, el Director del DACD clausuró el proceso de formación de un área
urbana y suburbana de Bogotá y dispuso inscribir en los archivos catastrales
los predios formados. En esta resolución se determinó que al día siguiente a la
inscripción de los predios formados se inicia el proceso de conservación
catastral. El predio de la actora está entre los inmuebles a que se refiere esta
resolución.
El acto administrativo mediante el cual se inscribe el avalúo catastral de su
predio para la vigencia de 1996 es desconocido para la actora y
«presumiblemente inexistente.»
Al predio le fue asignado un avalúo catastral de $2.257’255.000 para la
vigencia de 1996, que resulta de tasar el metro de terreno en la suma de
$315.000 y el de construcción en $186.429.
Mediante escrito radicado el 21 de junio de 1996, IBEROAMERICANA pidió al
DACD revisar dicho avalúo catastral. Sin embargo, la Jefe de la Unidad de
Conservación Zona Norte, lo confirmó mediante Resolución 1.628 de 26 de
agosto de 1996, en la cual se advirtió que procedían los recursos de reposición
y apelación. Interpuestos oportunamente estos recursos el 10 de septiembre
inmediato, la Jefe de la Unidad de Conservación Zona Norte, en Resolución
2397 de diciembre de 1996, mantuvo su decisión; a su turno, el Director del
DACD, por Resolución 420 de 20 de junio de 1997, confirmó el acto apelado.
Precisa la actora que por Resolución 303 de 16 de mayo de 1997, el Director
del DACD «fijó los valores para el metro cuadrado de terreno y de construcción
al inmueble ubicado en la Antigua Carretera a Suba # 132-51, para la vigencia
fiscal 1997». Y que en la aludida resolución decisoria del recurso de apelación
(420 de 20 de junio de 1997) se le fijó al predio, para la vigencia de 1997, un
avalúo catastral de $2.281’970.000, resultante de tasar el metro de terreno en
$315.000 y el de construcción en $219.986.
Añade que para la vigencia de 1998, el DACD asignó al predio un avalúo de
$3.089’731.000, que no resulta de incrementar el avalúo precedente en el
porcentaje establecido en la Resolución 105 de 1997, emanada de la Dirección
Distrital de Impuestos.
1.2.2. Peticiones
1.2.2.1. Se pide, entonces, declarar la nulidad de la Resolución 1.628 de 1996
(26 de agosto), por la cual el Jefe de Conservación Zona Norte del
Departamento Administrativo de Catastro Distrital (DACD) no accedió a la
solicitud presentada por IBEROAMERICANA para la revisión o rectificación del
avalúo catastral del predio para el año de 1996; lo mismo que de la Resolución
2.397 de 1996 (6 de diciembre), conque dicho funcionario mantuvo el acto
anterior al decidir el recurso de reposición; y de la Resolución 420 de 20 de
junio de 1997, mediante la cual el Director del Departamento Administrativo de
Catastro Distrital (DACD) decidió el recurso de apelación, ambas en sentido
adverso a lo pedido por IBEROAMERICANA.
Además, se demanda la nulidad, de los siguientes actos, en lo relativo al predio
de la demandante:
Los artículos primero, segundo y quinto de la Resolución 1.042 de 26 de
diciembre de 1995 en que el Director del DACD aprobó el estudio de las Zonas
Homogéneas Físicas y Geoeconómicas, Urbanas y Suburbanas, el valor de los
tipos de edificaciones y se ordena la liquidación de los avalúos catastrales de
unos predios del área urbana y suburbana de Bogotá.
Los artículos primero y segundo de la Resolución 1.043 de 27 de diciembre de
1995, conque el Director del DACD clausuró el proceso de formación catastral
del área conformada por los barrios allí enumerados, y ordenó inscribir los
avalúos catastrales en los archivos de esa dependencia.
La Resolución 303 de 16 de mayo de 1997, por la cual el Director del DACD fijó
para 1997 el valor del metro cuadrado de terreno del predio (Carretera Antigua
a Suba 132-51, código de sector 0091129005), objeto de revisión, en la
cantidad de $315.000.
1.2.2.2. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se fije el avalúo
catastral para la vigencia de 1996 en la cantidad que resulte de incrementar el
de 1995, que era de $15.668.000, con los índices señalados por el Gobierno
Nacional; y que los avalúos catastrales de 1997 y 1997 sean el resultado de
incrementar, con los mismos índices, el último avalúo vigente.
1.2. 3. Pruebas
1.2.3.1. Con la demanda inicial se presentó copia del avalúo del predio a 16 de
septiembre de 1996, tasado por INMOBILIARIA APOTEMA S.A., en la cantidad
de $1.169’170.000, a razón de $130.000 el metro cuadrado de terreno (6.729
en total), y de $400.000 el metro de construcción (736 en total).
A la reforma se acompañaron:
1.2.3.2. Copia del avalúo dado por AVALÚOS NACIONALES S.A. “AVALES” al
30 de abril de 1998 en la cantidad de $1.686’000.000, a razón de $200.000 el
metro cuadrado de terreno y $400.000 el metro de construcción.
1.2.3.3. Copia de la escritura pública 1.046 de 10 marzo de 1978, otorgada
ante el Notario 5° de Bogotá, en que Mauricio Toro López vendió a Inversiones
Herrera Hacienda Mirador y Cía. S. en C. la casa levantada sobre el lote
número 1 San Silvestre Suba.
1.2.4. Normas violadas y concepto de la violación
Se plantean dos acusaciones, que parten por igual, de la violación de los
artículos 12 de la Ley 14 de 1983 y 41 del Decreto 3496 del mismo año que,
según la actora, sujetan las labores catastrales en todo el país a las normas
técnicas establecidas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). Tales
normas técnicas están contenidas en la Resolución 2555 de 1998 (28 de
septiembre) del IGAC mediante la cual se reglamenta la formación,
actualización y conservación del catastro nacional.
En la primera, se alega trasgresión del artículo 64 de la Resolución 2555 de
1998 del IGAC, que ordena que para el avalúo catastral no se tenga en cuenta
el mayor valor por la utilización futura del inmueble en relación con el momento
de la identificación predial. Se sostiene que el DACD, cuando fijó el valor del
metro cuadrado de terreno en $315.000, atendió a la potencialidad del predio,
esto es, a su futuro desarrollo, pues citó las normas urbanísticas del sector que
permiten una densidad de 30 viviendas por hectárea neta, una altura de 1 a 3
pisos sobre un área útil del 20% y de 4 a 5 pisos sobre un área del 18%, e
imponen unas áreas de cesión tipos A y B del 50%; todo esto, olvidando el uso
presente del inmueble, que consiste en una vivienda y un jardín.
En la segunda, quebranto de los artículos 61 a 81, integrantes del Capítulo IV
de la Resolución 2555 de 1998 del IGAC que, dice la actora, ordenan que en la
fijación del avalúo catastral se tenga en cuenta la realidad comercial del sector,
lo que no se hizo en el presente caso, ni respecto del terreno ni de la
construcción. Para demostrar el cargo, aporta dos avalúos comerciales, que
deben ser atendidos porque la Ley 190 de 1995 ordena a las entidades
públicas que, para practicar avalúos, suscriban contratos con las lonjas de
propiedad raíz, Fedelonjas y sus afiliados. Añade que por escritura pública 926
de 16 de mayo de 1984, el Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá le compró
a Mauricio Toro López un área de 926,70 m² del predio vecino a razón de
$4.000 el metro cuadrado, valor éste que, incrementado hasta la fecha según
los índices fijados por el Gobierno Nacional, significaría un precio cercano a
$100.000.
2. LA CONTESTACIÓN
El Distrito Capital de Bogotá contestó que el avalúo había sido realizado en
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 14 de 1983, subrogado
por el artículo 74 de la Ley 74 de 1996, y con arreglo a su deber de formar y
actualizar los catastros.
Que, ante la solicitud de revisión del avalúo formulada por IBEROAMERICANA,
el DACD ordenó por auto de 16 de julio de 1996 remitir el caso a la División de
Formación, Grupo Zonas Homogéneas, para verificar los valores unitarios del
predio; y que esta División dictaminó que dichos valores estaban por debajo del
mercado y, en consecuencia, se expidió la Resolución 1628 de 26 de agosto de
1996.
Que, interpuesto el recurso de reposición, se ordenó por auto del 23 de
septiembre siguiente remitir el expediente al Grupo de Avalúos, para su
revisión, habiendo respondido el Jefe del Grupo Zonas Homogéneas y el Jefe
de la División de Formación que los valores fijados en la resolución recurrida
estaban por debajo de los valores comerciales de la zona.
Que aun en el trámite de la apelación se abrió a pruebas mediante auto de 30
de enero de 1997 y se envió el caso a la División de Estudios Inmobiliarios del
DACD a efectos de determinar si los valores habían sido correctamente
aplicados. De resultas de este examen, el DACD señaló por Resolución 303 de
1997 (16 de mayo) valores para el predio en la vigencia de 1997, fundándose
en que las condiciones del mercado habían ocasionado estancamiento en el
valor del inmueble.
Que la Administración no estaba obligada a acoger el avalúo de la firma
APOTEMA, porque no desvirtuaba los serios estudios del DACD en que se
apoyaron las resoluciones impugnadas.
En su contestación a la reforma de la demanda, insistió en que el avalúo
catastral fue realizado con arreglo a las normas legales, y señaló que el avalúo
de la firma APOTEMA fue presentando extemporáneamente y no refuta los
estudios serios y fundamentados del DACD.
3. LA SENTENCIA APELADA
En sentencia del 11 de agosto del 2000, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía
gubernativa respecto de los avalúos de 1997 y 1998 y denegó las peticiones de
la demanda, con las siguientes consideraciones:
Mediante las Resoluciones 1042 y 1043 de 1995 se aprobó la zona homogénea
física y geoeconómica, se ordenó la liquidación de los avalúos catastrales, se
clausuró el proceso de formación y se ordenó inscribir en los archivos
catastrales los predios formados, entre los cuales se encuentra el inmueble
objeto del proceso.
Frente a la solicitud de revisión del avalúo catastral para la vigencia de 1996, el
Departamento Administrativo de Catastro Distrital produjo la Resolución 1628
de 1996, en que confirmó el avalúo asignado para ese año, resolución que fue
recurrida y finalmente confirmada por la Resolución 420 de 1997, en la cual se
advirtió que quedaba agotada la vía gubernativa respecto del avalúo catastral
para la vigencia de 1996, pero, además, fijó el del año 1997, respecto del cual
advirtió que quedaba abierto el procedimiento gubernativo de revisión del
avalúo.
En consecuencia, se declaró probada la excepción de falta de agotamiento de
la vía gubernativa para las pretensiones relacionadas con los avalúos
catastrales para los años 1997 y 1998.
En cuanto al avalúo para la vigencia fiscal de 1996, se deben tener presentes
los artículos 129, 130 y 133 de la Resolución 2555 de 1988, de cuyo texto se
concluye que junto con la solicitud de revisión del avalúo del predio o mejora el
propietario o poseedor debe acompañar las pruebas que justifiquen que el
avalúo fijado no se ajusta a las características y condiciones del predio, lo cual
significa que la Administración sólo está obligada a considerar las pruebas que
se presenten con la solicitud de revisión.
Que no se observa con la solicitud de revisión del avalúo se hubiera
presentado prueba alguna que desvirtuara el avalúo ejecutado por el DACD, y
que sólo después de presentado el recurso de reposición contra la Resolución
1628 de 1996, se vino a aportar el avalúo confeccionado por la firma
APOTEMA, de donde resulta claro que el procedimiento llevado a cabo por la
entidad demandada se realizó conforme a derecho y teniendo en cuenta los
informes y pruebas que fueron oportunamente allegadas.
De las consideraciones expuestas en la parte motiva de las resoluciones
acusadas se concluye que el avalúo catastral para la vigencia fiscal de 1996
del predio materia del proceso se fijó con base en los informes técnicos de la
División de Formación Grupo de Avalúos del Departamento Administrativo de
Catastro Distrital; y que no existía obligación de tener en cuenta las pruebas o
avalúos extemporáneos presentados por la demandante.
Examinado el avalúo realizado por APOTEMA, que no obra en los
antecedentes administrativos pero fue aportado por la actora, no encuentra el
Tribunal razones suficientes para darle mayor credibilidad que al realizado por
el DACD, puesto que no fue respaldado dentro del proceso jurisdiccional con
documentos o pruebas que demuestren la investigación económica o el análisis
estadístico del mercado inmobiliario que desvirtúe el que realizó la
Administración con base en los informes de sus expertos.
El avalúo realizado por AVALÚOS NACIONALES S.A. fue rendido en 1998,
razón por la cual el Tribunal no lo puede tener en cuenta, pues la controversia
se contrae al avalúo para la vigencia de 1996, y es claro que las condiciones
del mercado inmobiliario colombiano en los últimos años han sido fluctuantes,
tánto así que de un año para otro los precios de terrenos y de construcciones
varían significativamente, y en muchos casos sufren disminución.
No es, entonces, un argumento contundente que desvirtúe el avalúo catastral
de 1996 el hecho de que la Administración lo haya mantenido para el año de
1997 o que incluso llegue a disminuirlo, pues el valor de los inmuebles depende
exclusivamente de las circunstancias del mercado que, como es un hecho
notorio, se ha deprimido en los últimos años.
No es atendible el argumento en el sentido de que citar, al realizar el avalúo,
las normas urbanísticas de uso para el sector, equivalga a hacer
especulaciones hacia el futuro; todo lo contrario, es tener en cuenta las
posibilidades presentes que ofrece el bien objeto del avalúo.
No encuentra el Tribunal que la Ley 190 de 1995 ordene a las entidades
públicas suscribir contratos con la Lonja de Propiedad Raíz, Fedelonjas y sus
afiliados para la práctica de avalúos, lo cual de todas manera resultaría
irrelevante, ya que de existir tal disposición debería aplicarse en los casos en
que la Administración no pueda realizarlos por sus propios medios, lo que no
sucedió en el asunto en examen.
Finalmente, el a quo observa que, dados los avalúos comerciales que presentó
la actora, resulta desproporcionada su pretensión de mantener para la vigencia
de 1996 el avalúo catastral de 1995 incrementado en los índices señalados por
el Gobierno Nacional.
4. EL RECURSO DE APELACION
La demandante se muestra inconforme con la sentencia apelada en cuanto
declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa
respecto de los avalúos catastrales para las vigencias fiscales de 1997 y 1998,
ya que afirma que estos resultarán de incrementar el avalúo que se señale para
1996; de suerte que no era necesario agotar la vía gubernativa para los
avalúos de tales vigencias.
De otra parte, agrega que el Tribunal no interpretó acertadamente el artículo 64
de la Resolución 2555 de 1988, pues para hacer el avalúo de un jardín no es
necesario tener en cuenta las normas de urbanismo para el sector, la densidad
de las viviendas por hectáreas que puedan llegar a construirse en el terreno, la
altura máxima permitida, etc., pues esto no es otra cosa que la potencialidad
del terreno para su desarrollo. Con lo anterior queda claro que para la fijación
del valor para el metro cuadrado del terreno de la actora se tuvo en cuenta el
valor que el mismo pudiere tener para su utilización futura, lo que está en
franca contravía con la norma en cita.
5. EL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador Delegado considera que tal y como lo sostuvo el Tribunal, el
análisis debe centrarse sobre el avalúo de 1996, pues la demandante n agotó
la vía gubernativa frente a los avalúos correspondientes a los años de 1997 y
1998.
Que frente al avalúo en cuestión la actora no adujo prueba alguna que
desvirtuará técnicamente su valor, ni que indicara que el mismo tuvo en cuenta
el mayor valor por la utilización futura del bien, pues el avalúo realizado por
APOTEMA no hace parte de los antecedentes administrativos ni fue soportado
dentro del proceso jurisdiccional con estudios especializados que le resten
credibilidad al efectuado por Catastro Distrital.
Agrega que el hecho de que se invoquen normas urbanísticas en la valoración
no significa que se esté considerando el mayor valor por la utilización futura del
bien, sino que esas referencias legales constituyen fundamentos jurídicos que
permiten una evaluación técnica
real, acorde con las potencialidades
presentes del inmueble.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Según el artículo 2° del Decreto 3496 de 1986 (reglamentario de la Ley 14 de
1983), el catastro es «el inventario o censo, debidamente actualizado y
clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los
particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica,
fiscal y económica». El aspecto fiscal –precisa el artículo 5° ídem– consiste en
la preparación y entrega, a las autoridades tributarias, de los avalúos
catastrales a que se aplicarán las tarifas del impuesto predial.
El artículo 7° del Decreto 3496 de 1986 define el avalúo catastral y sienta
reglas para su determinación, a este tenor:
«ARTÍCULO 7. AVALÚO CATASTRAL- El avalúo catastral consiste en la
determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis
estadístico del mercado inmobiliario. El avalúo catastral de cada predio se
determinará por la adición de los avalúos parciales practicados
independientemente para los terrenos y
para las edificaciones en él
comprendidos.
Las autoridades catastrales realizarán los avalúos para las áreas
geoeconómicas, dentro de las cuales determinarán los valores unitarios para
edificaciones y para terrenos.
PARÁGRAFO: Conforme al artículo 11 de la Ley 14 de 1983, en ningún caso los
inmuebles por destinación constituirán base para la determinación del avalúo
catastral.»
Según esta norma, la fijación del avalúo catastral comienza por el señalamiento
de áreas o zonas geoeconómicas homogéneas, dentro de lascuales se
determinarán por separado los valores unitarios de terreno y construcción
mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario.
El avalúo catastral puede realizarse en las fases de formación, actualización y
conservación del catastro, cuyos conceptos están esbozados en el citado
Decreto y se detallan en la Resolución 2555 de 1988 del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi.
La formación catastral consiste en obtener la información de los predios de una
«unidad orgánica catastral» (municipio) o parte de ella, teniendo como base
sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico. Las autoridades tendrán el
deber de formar los catastros en los períodos señalados por la ley, «con el fin
de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles
disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas,
variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del
mercado inmobiliario» (artículo 28). Las etapas que deben observarse para
establecer el valor de los predios en el mercado inmobiliario son: identificación
predial, determinación de zonas homogéneas geoeconómicas, fijación de
valores unitarios para los tipos de edificación, y liquidación de los avalúos
(artículo 73). El proceso de formación catastral termina con la resolución, que
debe publicarse, en que el Jefe de la Oficina de Catastro ordena la inscripción
en el catastro de los predios que han sido formados y advierte que «los avalúos
resultantes de la formación entrarán en vigencia el 1° de enero del año
siguiente a aquel en que fueron ejecutados» (artículo 87).
La actualización de la formación es el conjunto de operaciones destinadas a
renovar los datos de la formación catastral «mediante la revisión de los
elementos físico y jurídico del Catastro y la eliminación en el elemento
económico de las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de
uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado
inmobiliario» (artículo 88).
La conservación del catastro tiene por objeto dar cuenta de las mutaciones de
los elementos del catastro y, principalmente, de los avalúos, ocasionadas por
renovaciones en los aspectos físicos y económicos, o por sus reajustes
anuales o por autoavalúos aceptados, o por inscripciones de mejoras (arts. 92
y 94).
En orden a la impugnación de los avalúos catastrales, el artículo 9° de la Ley
14 de 1983 concedió a los interesados el derecho a solicitar la revisión del
avalúo catastral que no se ajuste a las características del predio, y estableció
los recursos de reposición y apelación contra la decisión correspondiente.
6.1. El proceso de formación catastral en Bogotá
El avalúo catastral impugnado por la propietaria del predio situado en la
Carretera Antigua a Suba # 132-51 de Bogotá (cédula catastral SB R 9328),
resultó del proceso de formación catastral de una parte del Distrito Capital de
Bogotá para la vigencia de 1996, que se adelantó así:
Comenzó con la Resolución 1042 de 26 de diciembre 1995, por la cual el
Director del DACD aprobó el estudio de las zonas homogéneas físicas de unos
sectores del Distrito (artículo primero), que incluyó el Barrio Niza Suba (Código
009112) de la localidad de Suba; aprobó así mismo el estudio de zonas
homogéneas geoeconómicas
de dichos sectores (artículo segundo), los
modelos matemáticos para determinar los valores unitarios de edificaciones
(artículo tercero), y ordenó la liquidación de los avalúos catastrales
correspondientes a los sectores aludidos. En este acto, se asignó a los predios
de la manzana 90 del sector Niza Suba, de que es parte el de
IBEROAMERICANA, un avalúo de $315.000 el metro cuadrado de terreno.
Acto seguido, por Resolución 1043 de 27 de diciembre de 1995, se clausuró el
proceso de formación catastral, se ordenó inscribir en los archivos catastrales
los avalúos formados y se señaló que los avalúos entrarían en vigencia el 1° de
enero de 1996.
Ya se reseñó cómo IBEROAMERICANA pidió la revisión del avalúo e impugnó
las decisiones adversas del DACD.
6.2. Las acusaciones de la actora
Como queda dicho, se plantean dos acusaciones, que parten de la violación de
los artículos 12 de la Ley 14 de 1983 y 41 del Decreto 3496 del mismo año que
someten las labores catastrales en todo el país a las normas técnicas
establecidas
por
el
Instituto
Geográfico
Agustín
Codazzi
(IGAC),
y
señaladamente en su Resolución 2555 de 1988 (28 de septiembre), mediante
la cual reglamenta la formación, actualización y conservación del catastro
nacional.
En primer lugar, se alega trasgresión del artículo 64 de la Resolución 2555 de
1998 del IGAC, que ordena que para el avalúo catastral no se tenga en cuenta
el mayor valor por la utilización futura del inmueble en relación con el momento
de la identificación predial. Se afirma que el DACD, cuando fijó el valor del
metro cuadrado de terreno en $315.000, atendió a la potencialidad del predio,
esto es, a su futuro desarrollo, pues citó las normas urbanísticas del sector que
permiten una densidad de 30 viviendas por hectárea neta, una altura de 1 a 3
pisos sobre un área útil del 20% y de 4 a 5 pisos sobre un área del 18%, e
imponen unas áreas de cesión tipos A y B del 50%; todo esto, olvidando el uso
presente del inmueble, que consiste en una vivienda y un jardín.
A este respecto, la Sala encuentra probado que el DACD, para realizar el
avalúo catastral, solamente tuvo en cuenta el uso actual del inmueble, que es
residencial, y en ningún momento se situó en la hipótesis de llegar a cambiarse
dicho uso por alguno otro de los permitidos por el Acuerdo 6 de 1990 y el
Decreto Distrital 737 de 1997, verbigratia, el uso comercial. Es mas, según el
artículo 86, literal A) de la Resolución 2555 de 1988 del IGAC, el «Uso del
Suelo » es uno de los elementos que configuran las zonas homogéneas físicas
y, por lo tanto, uno de los factores que deben considerarse al realizar el avalúo.
En segundo lugar, se alega violación de los artículos 61 a 81, integrantes del
Capítulo IV de la Resolución 2555 de 1998 del IGAC por no haberse tenido en
cuenta la realidad comercial del sector. Así lo demostrarían los avalúos
elaborados, respectivamente, por INMOBILIARIA APOTEMA S.A. al 16 de
septiembre de 1996 ($130.000 el metro cuadrado de terreno y $400.000 el de
construcción) y por AVALÚOS NACIONALES S.A. “AVALES” al 30 de abril de
1998 ($200.000 el terreno y $400.000) la construcción. También contribuiría a
demostrarlo la compraventa de un inmueble adyacente, celebrada el 10 marzo
de 1978 (escritura pública 1.046 de la Notaría 5ª. de Bogotá) entre Mauricio
Toro López e Inversiones Herrera Hacienda Mirador y Cía. S. en C.
Como se lleva dicho, según el artículo 7° del Decreto 3496 de 1986, los
avalúos catastrales resultan de la investigación y análisis estadístico del
mercado inmobiliario, adelantadas por las autoridades. De manera que, a
criterio de la Sala, para desvirtuar estas investigaciones se requiere de otros
estudios del mercado inmobiliario comprensivos de por lo menos una muestra
de datos que lleven al juzgador la convicción de que las autoridades volvieron
la espalda a la realidad de dicho mercado.
Para la Sala, el solo avalúo de INMOBILIARIA APOTEMA S.A. no llega a
demostrar error del DACD en el avalúo catastral de 1996. Ni el de AVALÚOS
NACIONALES, no solamente porque se refiere al año de 1998, sino porque
carece de la comprehensividad necesaria para desvirtuar los fundamentos del
acto impugnado. Lo propio cabe decir de la venta aludida, que por haber tenido
lugar en 1978, en época tan anterior y en condiciones tan disímiles de las
prevalecientes en 1996, no arrojaría claridad con la simple actualización de su
precio según los índices correspondientes.
Cabe agregar, por otra parte, que IBEROAMERICANA no demandó que se
declarase la nulidad de actos administrativo alguno concerniente a los avalúos
de 1997 y 1998, pues solamente planteó que deberían ser modificados a título
de restablecimiento del derecho, caso de prosperar la demanda contra el
avalúo catastral de 1996. Fue errada, entonces, la consideración del Tribunal
en el sentido de no haberse agotado la vía gubernativa a dicho respecto, pues,
como se vio, la interesada nunca pidió a la Administración que revisase tales
avalúos y no tenía, por lo tanto, la carga de interponer recurso alguno antes de
ocurrir ante esta jurisdicción.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo Sección Primera, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
1º. REVÓCASE el punto primero de la parte resolutiva de la sentencia de 11 de
agosto de 2000, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
(Sección Primera, Subsección B) y, en su lugar, DECLÁRASE NO PROBADA
la excepción propuesta..
2º. CONFÍRMASE el punto segundo, por el cual se denegaron las peticiones de
la demanda.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al
Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada
el 30 de agosto de 2001.
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO
ANDRADE
Presidente
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
CAMILO ARCINIEGAS
MANUEL S. URUETA AYOLA