Logrando una cobertura total de saneamiento e higiene dentro de

Logrando una cobertura total de
saneamiento e higiene dentro de una
generación – lecciones de Asia
Oriental
Casas en el Cheonggyecheon en los años sesenta (izquierda), y el arroyo en 2014 (derecha), Seúl,
Corea del Sur.
Este documento de trabajo presenta los resultados de la investigación
en los estados del este de Asia en la economía política de los
servicios de saneamiento e higiene que entregaban una cobertura
total dentro de una generación. Las conclusiones generalizadas no
pretenden reclamar planes de éxito sino más bien fomentar el diálogo
en los sectores de saneamiento e higiene sobre cómo se puede lograr
un cambio radical necesario para la entrega de acceso universal a
servicios para el año 2030.
Escrito por: Henry Northover, Shin Kue Ryu y Timothy Brewer.
Investigador principal: Shin Kue Ryu.
WaterAid Enero de 2016
www.wateraid.org/ppa
WaterAid es una organización benéfica registrada bajo el número ABN 99 700 687 141 en Australia; Org.nr 802426-1268, PG 90 01 62-9, BG 900-1629 en Suecia; y 288701 (Inglaterra y Gales) y
SC039479 (Escocia) en el Reino Unido. WaterAid America es una organización sin ánimo de lucro 501(c)(3) en Estados Unidos
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Sumario Ejecutivo
El Objetivo de Desarrollo Sostenible de la ONU a partir del 2015 para el acceso
universal al “saneamiento gestionado de forma segura”1 marca un objetivo
ambicioso y será particularmente difícil de lograr. A nivel mundial, el saneamiento
se ha visto marginado dentro de todos los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Para la mayoría de los países de África subsahariana y Asia meridional, el
progreso en la entrega, la ampliación y el mantenimiento de los servicios ha sido
particularmente lento.
Para alcanzar el objetivo del acceso universal para el año 2030, la mejora del
rendimiento en el sector del saneamiento2 es esencial. Esto requerirá nuevos
enfoques estratégicos; sin embargo, hay una falta de estrategias generales
disponibles que se pueden utilizar como una guía para cambiar decisivamente la
eficacia del programa de reforma.
Este documento presenta algunos de los resultados de la investigación en cuatro
países de Asia Oriental – Singapur, Corea del Sur, Malasia y Tailandia3 – que tiene
como objetivo llenar ese vacío. Estos países fueron seleccionados porque
produjeron resultados rápidos y notables en la entrega de la cobertura total de
saneamiento en sus etapas de formación como Estados nación. Aunque sus
condiciones iniciales eran muy diferentes a las que se encuentran actualmente en
los países ‘frágiles’ y ‘menos desarrollados’ de África y Asia meridional, se pueden
utilizar algunas conclusiones útiles para contribuir al debate sobre el desarrollo de
enfoques estratégicos para la entrega de saneamiento para todos:


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


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
El liderazgo político de alto nivel fue crucial y no se derivaron de una
demanda comunitaria.
Ese liderazgo no se limitó a la exhortación de alto nivel, sino que se
caracterizó por un compromiso continuo en la agenda de implementación.
Algún elemento de subvención se incluyó, pero junto a la creación de
demanda, y a menudo era indirecto (por ejemplo, a través de subsidios de
vivienda).
Los mecanismos de ‘corrección del curso’ se diseñaron a todos los niveles
con el fin de que los obstáculos a la implementación se identificaran
rápidamente y se trataran con reformas de políticas correctivas.
La higiene, la limpieza y los objetivos de salud pública condujeron las mejoras
de saneamiento.
El enfoque multisectorial bien coordinado fue una condición necesaria para
crear mejoras rápidas de saneamiento.
El fomento de la capacidad sucedió junto a las mejoras de saneamiento.
La visión de la cobertura total de saneamiento se presentó antes del logro
de niveles de riqueza nacional.
Alcanzar un umbral de PIB per cápita no fue decisivo en la elección
estratégica para establecer el curso para ofrecer una cobertura total de
saneamiento.
El monitoreo era continuo y se elevaron los estándares mientras se lograban
los objetivos.
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El liderazgo político de alto nivel fue crucial y no se derivó de una
demanda comunitaria
En cada uno de los países estudiados, las mejoras en el saneamiento y la higiene
son el resultado de un esfuerzo político de alto nivel, desde el jefe de Gobierno
hacia abajo, para elevar los estándares nacionales de prácticas de salud pública,
limpieza e higiene. Esto puede haber sido provocado por la competencia intraregional, el desarrollo de un contrato social para los nuevos Estados
independientes, la campaña para una base económica fortalecida y diversificada, o
la construcción de una identidad nacional basada en la búsqueda de ‘bienes
comunes’. Sin embargo, en cada caso, el objetivo de la cobertura de saneamiento
total fue perseguido como parte de una narrativa más amplia en torno a nociones de
bienestar común, la modernidad y la construcción de la nación.
Además de proporcionar un fuerte impulso político, los líderes nacionales también
tomaron la responsabilidad de continuar la supervisión y la aportación a las
estrategias de implementación necesarias para la prestación de servicios de
saneamiento permanentes. La supervisión personal por el jefe de Gobierno era de
cerca, personal y de alto perfil. La suya no era una declaración aislada en un
papel, sino más bien un proceso continuo de promoción, seguimiento de los
avances, la legislación y, en ocasiones, las medidas punitivas autoritarias,
conduciendo a cambios en las normas sociales y culturales. Las operaciones
burocráticas sistematizaron la ‘correción de curso’.
En Singapur, el proyecto de construcción nacional de los años sesenta después de
la independencia se centró en una decisión estratégica para construir una economía
de entrepôt4 integrado en un sistema de comercio mundial. Su campaña de alto
perfil y de largo plazo Mantener Limpio Singapur fue fundada con las nociones de
modernidad que se requerían para atraer la inversión extranjera. Pero la campaña
era también un medio para perseguir unos bienes comunes públicos que lograsen
mayor cohesión social. Las bases ideológicas para el cambio de comportamiento en
materia de higiene eran una mezcla de ideas de responsabilidad civil y las normas
sociales asociadas a las economías y sociedades modernas.
En Corea del Sur, el esfuerzo de construcción nacional de los sesenta fue
articulado en términos de una oferta de contrato social para construir una
sociedad basada en el principio de ‘vivir bien’. La acción del Presidente Park
Chung Hee sobre el saneamiento y la higiene incluyó la emisión regular de
decretos presidenciales requiriendo la implementación acelerada de la
legislación y las reformas institucionales. El proyecto de desarrollo posterior a la
independencia de Malasia fue impulsado por la creencia de que la provisión por
el bien común era una manera de desactivar la amenaza planteada por la
insurgencia comunista. El progreso equitativo para los pobres de las zonas
rurales era un principio rector, enfatizado por el programa “Nuevo Espíritu” del
desarrollo rural.
En todos los casos, las campañas eran también un medio para perseguir los
bienes comunes públicos que construyesen una mayor cohesión social. Las
bases ideológicas para el cambio de comportamiento en materia de higiene eran
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una mezcla de ideas de responsabilidad ciudadana y la construcción de las
normas sociales asociadas con las nociones de modernidad.
En las frecuentes visitas a los lugares de los proyectos, ambos líderes hicieron
referencia a las observaciones específicas locales y las usaron para denunciar la
ausencia de avances. Ambos señalaron áreas de progreso, pero tampoco se
reservaron sus críticas sobre las deficiencias.
“Quiero planificar, analizar, concebir, tan bien como cualquiera en el
mundo. Pero al final hay que bajar, alguien tiene que poner un tornillo,
apretarlo, y tiene que ver que lo que hace, el impulso que lleva, eso determina
el ritmo.”
El líder del Partido de Acción Popular y luego primer ministro Lee Kuan Yew,
hablando con funcionarios y técnicos en el Centro Político, el 14 de junio de 1962.
Ambos líderes también se centraron en la repetición de las orientaciones de valor
que creían que formaban la base de la política de saneamiento e higiene,
vinculándolas a la gran narrativa en torno a la construcción nacional y el
desarrollo socio-económico.
“…a menos que se hiciera algo para ayudarles [a los pobres rurales], no
seguirían el ritmo de progreso de la nación. Una nueva nación no puede
permitirse tener una población desequilibrada.”
El primero ministro de Malasia, Tunku Abdul Rahman, 1958.
Se estableció un enfoque en el saneamiento al más alto nivel del gobierno de
Tailandia (a través del rey de Tailandia) y se reflejó en todos los niveles de
gobierno, desde el gobierno central hasta el pueblo o los funcionarios del distrito,
con la presencia de agentes informados y competentes.
El estudio del caso Tailandés se destaca como un modelo de uso eficaz de los
fondos públicos para promover y apoyar las mejoras en el saneamiento a gran
escala. La cobertura total se logró en Tailandia a finales de los años noventa
después de cuarenta años de intervención pública sostenida, con una fuerte
reducción de la mortalidad vinculada a la diarrea. Este éxito fue el resultado de un
programa integral que proporcionaba una financiación sostenida a largo plazo con
una cuidadosa secuenciación de intervenciones de demanda y oferta y la
orientación eficaz de los subsidios públicos para conseguir la financiación privada.
Si bien en todos los casos el progreso del saneamiento estuvo marcado por
momentos de crisis que alentaron a la acción, como los incendios de tugurios, los
brotes de enfermedades y desórdenes civiles, la estrategia global fue motivada
principalmente por el objetivo positivo de la construcción de la nación.
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La higiene, la limpieza y los objetivos de salud pública condujeron
a mejoras de saneamiento
En cada uno de los países estudiados, las mejoras en el saneamiento llegaron
como parte de los programas de salud pública, vivienda e higiene, en lugar de
ser perseguidas como un objetivo independiente. Como tal, las infraestructuras
de saneamiento subvencionadas públicamente y encabezadas por el gobierno se
desarrollaron en paralelo a los cambios en las políticas de salud e higiene
públicas.
En Corea del Sur, el Gobierno puso en marcha un programa de erradicación de la
infección. La provisión de infraestructuras de saneamiento en proyectos de vivienda de
interés social era una parte integrante de esto. En Singapur, el lanzamiento de la
campaña Mantener Limpio Singapur fue rápidamente seguido por la introducción de la
Ley de Salud Pública. Fue la primera de una serie de medidas legales diseñadas para
regular y cambiar los comportamientos de salud pública. Esta campaña de cambio de
comportamiento fue acompañada por sanciones punitivas.
“No tiene nada que ver con si eres rico o pobre. Es sólo tu hábito
social – un sentido de responsabilidad que nutres, que inculcas,
mediante la persuasión y la educación y, más necesario, la disciplina y
el castigo a los que se niegan a ajustarse a lo que son las normas
sociales deseables.”
Primer Ministro Lee Kuan Yew, hablando de la campaña Mantener Limpio Singapur,
1967.
En zonas rurales de Malasia, el enfoque de usar la ley para impulsar el cambio fue
considerado como un instrumento de política de alcance limitado para ese contexto.
Sin embargo, el programa de desarrollo rural fue construido en su totalidad en torno a
la mejora de la salud pública, con mejoras de saneamiento en el núcleo.
Del mismo modo, Tailandia se centró en la creación de demanda, con las
subvenciones concedidas primero a través de fondos rotatorios (aplicados de
diferentes maneras, dependiendo de las circunstancias locales) y luego a través de la
provisión de un “Paquete de Actividad de Saneamiento”, la mayoría del cual consistía
en la financiación de hardware para siete actividades, incluyendo almacenamiento de
agua de alimentación, eliminación de excretas, gestión de residuos sólidos,
tratamiento de aguas residuales, higiene de los alimentos, control de vectores y
saneamiento de los hogares. Los pueblos gozaban de flexibilidad para la asignación
de fondos para las intervenciones o los destinatarios más necesitados. Estas políticas
tuvieron éxito en el aprovechamiento de las inversiones domésticas sustanciales en
materia de saneamiento; el estudio estimó que cada baht de los fondos públicos
apalancó 17 veces más en los fondos privados de los hogares.
Un enfoque multisectorial bien coordinado era una condición necesaria
para unas mejoras de saneamiento rápidas
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La entrega de nuevas infraestructuras de saneamiento – dentro de
los programas de desarrollo tales como viviendas para los pobres, la renovación
urbana, y la educación primaria y las iniciativas de salud pública, así como en los
programas de desarrollo rural más amplios – requería la coordinación sincronizada
entre las políticas públicas y las instituciones.
En Singapur, la extensión generalizada del acceso a saneamiento de los hogares
pasó a través de un amplio programa de viviendas sociales subvencionadas por el
Gobierno. La disponibilidad rápida y generalizada de la vivienda pública asequible
vió un gran número de personas que se mudaron de ‘kampong’ informal, o viviendas
precarias e indignas, donde la defecación al aire libre era común, a pisos con
acceso a un saneamiento seguro y privado.
Malasia construyó aldeas rurales mejoradas para que los pobres pudiesen volver a
establecerse. Además de estar encerradas, por razones de seguridad, fueron
diseñadas convenientemente, con mejores tierras agrícolas, escuelas, y clínicas, así
como con viviendas de mayor calidad con servicios de agua y saneamiento. Hubo
esfuerzos adicionales para mejorar las aldeas que no fueron reasentadas,
incluyendo subvenciones para el hardware de saneamiento.
En Corea del Sur, el presidente Park construyó planes de desarrollo quinquenales
que establacieron disposiciones tales como el saneamiento como parte de una
campaña a nivel nacional para mejorar la vida de los ciudadanos. A esto le siguió un
activismo presidencial que incluía frecuentes visitas a los lugares de los proyectos
para monitorear el progreso, como el Movimiento de la Nueva Aldea que incorporó
la construcción de infraestructuras de saneamiento en las zonas rurales. Un
programa de erradicación de la infección basado en las escuelas integró
efectivamente el seguimiento de la salud pública y el cambio de comportamiento en
los currículos nacionales, con el objetivo de erradicar la infección por endoparásitos
como un indicador medible.
En todos los países, las políticas de saneamiento a menudo estaban ancladas en
un solo ministerio, pero las cadenas de ejecución pasaban por múltiples
organismos y ministerios. Para coordinar esto había supervisión ministerial de
funciones y responsabilidades. En Corea, se esbozó en los Decretos
Presidenciales sucesivos una orientación detallada sobre las funciones específicas
de las instituciones públicas y el personal.
Malasia dividió el saneamiento rural y urbano, con el saneamiento rural situado
dentro del Ministerio de Salud. Esta fue una decisión deliberada para asegurar que
los ingenieros sanitarios estaban disponibles para el saneamiento rural, sin el
riesgo de tener que irse a trabajar en los proyectos urbanos. Sin embargo, el
Primer Ministro hizo hincapié en la coordinación, sobre todo, al presentar el “Libro
Rojo” – una guía de aplicación de coordinación desarrollada para eliminar cualquier
retraso en la ejecución de proyectos de desarrollo rural causado por la burocracia
no coordinada.
“Su función, en primer lugar, es una función de un ‘interruptor de cuellos de
botella’. Debe salir e ir a cada distrito en busca de frustraciones, en busca de
desacuerdos departamentales, en busca de retrasos, y cuando se hayan
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encontrado, se deben diagnosticar y luego: (a) tratar de
resolverlos en su propio nombre; (b) si no los puede resolver usted mismo,
informe a los oficiales de mi Ministerio y pídales que los resuelvan; y (c)
cuando todo lo demás haya fallado a continuación, se me traerán y trataré de
resolverlos yo mismo.”
Viceprimer Ministro de Malasia en la Conferencia de Oficiales del Desarrollo del
Estado, 13 de diciembre de 1965.
En general, los cambios en la estructura institucional de Malasia reflejan un cambio
fundamental en su función prevista. Antes de la independencia, el sector de la
salud se refería principalmente a la salud curativa en las zonas urbanas; después
de la independencia, la salud preventiva en las zonas rurales se convirtió en la
prioridad, y, con esto, el saneamiento rural.
Los oficiales que promovían el cambio de comportamiento estaban alojados
dentro de la División de Salud Pública Ambiental, mientras que la División de
Ingeniería Ambiental era responsable de los programas de hardware y de
infraestructura.
La Figura 1 muestra cómo las dos funciones – el cambio de comportamiento y de
infraestructura estaban alojados en un solo ministerio. Es importante destacar que
el objetivo del cambio de comportamiento (resaltado en amarillo) se le dio la
misma importancia y se situó en estructuras paralelas a los objetivos de la entrega
de hardware (resaltados en azul). La figura también muestra el ‘fomento de la
capacidad’ (División de Capacitación, Educación y Comunicación) destacado
como una prioridad independiente.
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Figura 1: Estructura organizativa original del Ministerio de
Medio Ambiente de Singapur
Fuente: Ministerio de Medio Ambiente (1972) Informe anual. Singapur: Ministerio de Medio
Ambiente
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El fomento de la capacidad sucedió junto a las mejoras de saneamiento
building happened alongside sanitation improvements
La creación de estructuras adecuadas para la entrega de los mandatos
institucionales tenía la ventaja de permitir que la forma administrativa siguiera la
función de aplicación, sin embargo se tenía que abordar un desafío más amplio
del fomento de la capacidad interna. Las partidas presupuestarias y los
mandatos eran, por sí mismos, insuficientes.
Cada gobierno del país ofreció incentivos para un mejor desempeño reforzado con
la continuación de un alto nivel de motivación para la construcción de sociedades
cohesionadas. Pero también había estrategias para un proceso más amplio de
fomento de la capacidad interna rápida y continua. El personal fue enviado al
extranjero para la capacitación y también participó en programas de capacitación y
certificación en el país.
Fundamentalmente, el diseño, la implementación y el seguimiento de las mejoras
de saneamiento no esperaron el desarrollo de la capacidad. El crecimiento de la
capacidad del sector se desarrolló junto a los esfuerzos para avanzar en la
cobertura de saneamiento. Corea y Singapur desarrollaron la capacidad como
parte de un programa para fortalecer el sector. A veces importando asistencia
técnica de organismos de apoyo externo, construyeron su capacidad institucional y
técnica como parte de la etapa inicial de la implementación de sus estrategias
nacionales.
La visión y la estrategia para una cobertura total de saneamiento se
presentó antes del logro de niveles de riqueza nacional
El logro de un umbral de ingreso nacional per cápita no parece haber sido un factor
determinante en la elección del desarrollo de un sector de saneamiento nacional
capaz de ampliar los servicios permanentes para todos los ciudadanos. En los años
sesenta los niveles de renta per cápita en los Estados de Asia estudiados fueron, al
comienzo de sus etapas de planificación nacional del sector de saneamiento,
equivalentes a muchos países del África Subsahariana. Esto es importante porque
sugiere que la visión y la estrategia general surgieron primero, y luego buscaron las
inversiones del sector desde una variedad de fuentes diversas.
La composición de las finanzas en la provisión de infraestructuras de saneamiento
para las comunidades más pobres se componían en gran parte de fuentes oficiales
de financiación, fundalmente de los ingresos del gobierno, así como de las
subvenciones, los préstamos bilaterales y multilaterales, y los pagos de los usuarios
o alquileres de viviendas públicas. No es el objeto de este estudio, pero valdría la
pena analizar si la proliferación actual de los fondos verticales y la creciente
preferencia de muchos donantes bilaterales para canalizar la ayuda oficial al
desarrollo a través de las asignaciones basadas en los resultados y en el
desempeño, harían hoy en día posibles las estrategias de financiación de los
Estados desarrollistas de Asia Oriental de los años sesenta.
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Cuadro 1: Diferentes mejoras en las trayectorias nacionales de cobertura
sanitaria
País
PIB per cápita en
1960 (US$)
Corea del Sur
Ghana
Liberia
Senegal
Zambia
Zimbabue
$155
$183
$170
$249
$227
$280
Tasa nacional de mejora en la
cobertura sanitaria en 2000
100%
10%
12%
43%
41%
40%
Fuente: Banco Mundial y UNICEF/OMS
El monitoreo fue continuo y las normas fueron planteadas al alcanzarse los
objetivos
La complejidad de la coordinación de múltiples departamentos y políticas
requerían un proceso continuo y cíclico de seguimiento y análisis. Esto permitía a
los gobiernos nacionales identificar las debilidades de implementación y
rendimiento y responder a los obstáculos con mejoras y reformas correctivas. En
los países estudiados, la característica que definió incluso algunas de las políticas
nacionales de saneamiento más centralizadas consistió en un proceso de
monitoreo a nivel local continuo de los programas, desde el diseño, a través de la
cadena de suministro, hasta la implementación a nivel de proyecto, con las
reformas y mejoras del seguimiento en curso.
Los planes de desarrollo quinquenales de Corea del Sur no eran grandes planes
maestros estáticos. Había revisiones y mejoras continuas, con cambios a veces
anuales realizados a través de decretos presidenciales y ministeriales, cada uno
estableciendo condiciones o ajustes nuevos y facilitadores.
Para las zonas rurales de Malasia, el Viceprimer Ministro estableció ‘salas de
operaciones’ locales donde se supervisaban todos los proyectos de desarrollo en
tiempo real para los que los obstáculos podrían ser identificados y superados.
Estos fueron el foco de la coordinación intersectorial.
“[Los equipos de desarrollo] también deben, al menos una vez a la semana,
tener lo que llamo ‘oraciones de la mañana’, donde todos los funcionarios
de los departamentos se reúnen y en vez de escribir tediosos minutos de
archivos entre sí, que se asienten sus diferencias departamentales juntos,
de forma coordinada así, frente a los mapas en sus salas de operaciones.”
El Viceprimer Ministro a Persatuan Ekonomi Malasia, el 24 de marzo de 1966.5
En los países estudiados, la dinámica se puede caracterizar por un proceso
cíclico: una voluntad política de alto nivel que establece la extensión de la
cobertura de saneamiento dentro de las iniciativas de desarrollo más amplias,
como el suministro de la salud pública y la vivienda asequible. Esto se basa en un
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relato político convincente en torno al objetivo de construir sociedades
cohesionadas, o una identidad nacional común con normas y reglas basadas en
nociones de responsabilidades compartidas y colectivas. Los líderes nacionales y
altos funcionarios propugnaban de forma continua los beneficios entregados por el
aumento de la cobertura de saneamiento y seguimiento de los avances de la
planificación y las políticas de la cadena de ejecución para ofrecer un mejor
rendimiento. A su vez, el seguimiento y la identificación de los obstáculos críticos
se alimentó de nuevo en un proceso de reforma y mejora para ofrecer un mejor
rendimiento y resultados permanentes. La cultura y las operaciones burocráticas
utilizaron de manera sistemática ‘correcciones de rumbo’ para responder y
solucionar las debilidades en política e implementación. El uso y la respuesta de la
información sobre el monitoreo de los resultados puede ser el ingrediente esencial
de un sector que sigue avanzando sólida y rápidamente.
Reconocimientos
WaterAid quiere agradecer a Prof Jamie Bartram – Director de The Water Institute
de la UNC, Escuela Gillings de Salud Pública Global de la Universidad de Carolina
del Norte en Chapel Hill y a Jaehyang So – Directora de Fondos Fiduciarios y
Asociaciones en el Banco Mundial, por su apoyo y sus contribuciones a este
proyecto de investigación. El análisis presentado en este documento de síntesis es
en su totalidad de WaterAid.
Fotos de Seúl:
Museo de Historia de Seúl (izquierda)
© iStock/Tanjala Gica (derecha)
1
Aquí ‘saneamiento’ quiere decir la separación, eliminación y tratamiento seguro de excrementos
humanos.
2
Aquí ‘sector’ se refiere a las actividades y organismos (incluyendo ministerios, organismos del sector
público, el sector privado y grupos de la sociedad civil) necesarios para la planificación, ejecución y
seguimiento de la entrega continua de los servicios.
3
Los estudios de casos de países que proporcionaron la materia prima para este documento de síntesis
están disponibles en
www.wateraid.org/~/media/files/global/east_asia_report/korea_path_to_universal_sanitation_2014.pdf ;
www.wateraid.org/~/media/files/global/east_asia_report/singapore_path_to_universal_sanitation_2014.p
df ; www.wateraid.org/~/media/files/global/east_asia_report/wateraid_malaysia_rural_sanitation.pdf ; y
http://www.wateraid.org/~/media/Publications/Thailand-sanitation-report.ashx
4
Un puesto de operaciones donde las mercancías pueden ser importadas y exportadas sin pagar los
derechos de importación, con ganancia.
5
Archivo Nacional de Malasia (n.d.) "Discurso por el Viceprimer Ministro de Malasia Persatuan Ekonomi
el 24 de marzo de 1966." En Ucapan-Ucapan Tun Haji Abdul Razak Bin Hussein 1966 (pp. 54-66). Kuala
Lumpur, Malasia: Archivo Nacional de Malasia.
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