La política industrial española entre 1941 y 1991: Cincuenta años

Pablo Martín-Aceña
La política industrial española entre 1941 y
1991: Cincuenta años de historia del Instituto
Nacional de Industria
1Introducción
En el año 1987 recibí el encargo del por entonces presidente del
Instituto Nacional de Industria (INI), Luis Carlos Croissier, de escribir la historia del organismo. Se trataba de preparar un libro que
estuviese terminado para 1991, justo cuando se cumpliesen los primeros cincuenta años desde su creación en 1941. Acepté el encargo
que comencé a desarrollar en el seno de la Fundación Empresa Pública que dirigía Julio Segura. De manera inmediata se incorporó al
proyecto Francisco Comín y juntos, él y yo, nos pusimos manos a la
obra para cumplir con una tarea que tenía fecha fija.
En 1989 aprovechando nuestra vinculación a la Fundación Empresa Pública (FEP), Julio Segura nos sugirió que podíamos establecer un programa estable de Historia Económica y Empresarial,
similar al que ya existía de Investigaciones Económicas. Le agradecimos la propuesta y en poco tiempo montamos el programa, al que
la FEP dotó de un presupuesto independiente, con el objetivo de
impulsar sobre todo la investigación en historia empresarial. Para
ayudarnos en las labores de secretaría contratamos a Cuca Pérez de
Ayala, que nos permitió acelerar la puesta en marcha del programa,
al tiempo que seguíamos con la historia del INI y emprendíamos la
edición de varios libros relacionados con la historia de la empresa
en España.
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ensayos sobre economía y política económica
El libro sobre el INI se publicó en 1991. En el Instituto, que celebraba su cincuenta aniversario, se le prestó más bien poca atención.
El INI había pasado a la historia y no interesaba mucho conmemorar
una institución tan vinculada al franquismo y a la política industrial
de la Dictadura. Julio Segura, sin embargo, celebró con nosotros el
final del proyecto y la aparición de una investigación que recorría la
historia industrial pública española del periodo 1941-1991.
En el prólogo que le pedimos que escribiera, Julio Segura señalaba que se vivía un tiempo en el que lo público se encontraba bajo
sospecha; de un lado la crisis económica de las décadas de los setenta y ochenta había conducido a una revisión de las formas de intervención del sector público, al que se achacaba la responsabilidad
de los déficit presupuestarios y de la acumulación de ineficiencias
que restaban flexibilidad a la economía. La solución, se argumentaba, era reducir el tamaño del sector público, un proyecto político
en el que coincidían tanto los partidos conservadores como los socialdemócratas. Segura advertía, sin embargo, que los problemas de
las economías de mercado no eran las intervenciones públicas ni la
existencia de un sector empresarial público, sino el marco institucional y el nivel de eficiencia de los gestores. La falta de eficiencia
y de competitividad de las empresas dependía menos de su titularidad y más del contexto en el que desempeñaban sus funciones y de
la calidad y competencia de los gestores. Malos gestores y empresas
actuando en un entorno protegido y mal regulado siempre da como
fruto una economía poco competitiva, poco dinámica y poco innovadora. Ahora que estamos inmersos en una nueva crisis y que de
nuevo se pone en cuestión el papel del Estado, lo escrito por Julio
Segura en el prólogo al libro del INI no ha perdido actualidad.
Con el libro terminado, Julio Segura renovó su confianza en el
Programa de Historia Económica. Nació entonces la idea de poner
en marcha una serie de documentos de trabajo que recogiesen investigaciones monográficas sobre historia empresarial. Cuca Pérez
de Ayala dejó el programa en 1991 y entró a trabajar con nosotros
Mercedes Ortiz de Castillejo, que al mando de la pequeña secretaría
del programa se convirtió en su columna vertebral. El primer docu22
la política industrial española entre 1941 y 1991
mento de trabajo se publicó en 1992 y el último en el año 2003. En
esos once años vieron la luz 75 documentos, que juntos conforman,
por su número y por su calidad, una colección excepcional de estudios sobre la historia empresarial española. Francisco Comín y yo
fuimos los ejecutores del Programa. Julio Segura su inspirador y
principal protagonista.
Julio Segura ha dedicado una buena parte de su vida académica al estudio de la industria española en todas sus facetas. Prueba
de ello, aunque no la única, es su investigación en el marco de la
Fundación Empresa Pública y las publicaciones que realizó con sus
colaboradores durante el largo tiempo que dirigió el programa de
Investigaciones Económicas. Creo que una reflexión sobre lo que
significó el INI, cuya historia hoy olvidada Julio Segura promovió,
apoyó y financió, es de lo más pertinente. Julio estaba convencido
de que el Instituto Nacional de Industria era parte importante de
la historia industrial española y por tanto un organismo merecedor
de una investigación.
2 Cincuenta años de historia del Instituto Nacional de Industria
En una economía social de mercado como la que reconoce la Constitución española se atribuye al Estado un papel importante en la
asignación y distribución de los recursos. Aunque no aparece explícito en la Carta Magna, la intervención de los poderes públicos
en la economía se justifica por las insuficiencias del mercado y de
la iniciativa privada, a la cual no obstante se le otorga prioridad. Al
menos cuatro razones avalan que el Estado intervenga en la economía. En primer lugar, cuando el sistema de libre concurrencia no
asegura una asignación eficiente de los recursos disponibles; esto es
cuando aparecen lo que en la literatura económica se denominan
«fallos» de mercado: la existencia de monopolios naturales, estructuras industriales y de servicios no competitivas, bienes públicos y
externalidades. En segundo lugar, por motivos de equidad, cuando
la distribución de la renta y de la riqueza que genera el mercado
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ensayos sobre economía y política económica
conduce a desigualdades crecientes entre los distintos grupos económicos. En tercer lugar, por el carácter cíclico de la economía,
que puede generar desequilibrios permanentes que la alejan de
su senda de crecimiento potencial, y en cuarto lugar, la intervención del Estado se justifica cuando quieren alcanzarse rápidamente
determinados objetivos de política económica que el mercado no
siempre garantiza: el desarrollo económico, la corrección de desequilibrios regionales, la independencia económica, la garantía en el suministro de productos básicos y estratégicos.
Para corregir insuficiencias y fallos de mercado, y para obtener
objetivos de política económica deseados, el Estado dispone de tres
mecanismos de actuación: 1) la actividad reguladora; 2) la provisión o suministro de bienes o servicios públicos, y 3) la intervención
directa en la producción a través de la actividad empresarial. La
actividad reguladora se ejerce a través de políticas que alteran los
parámetros del mercado, fundamentalmente los precios relativos;
aquí se incluyen las políticas laboral, arancelaria, de control de precios, así como todas aquellas reglamentaciones que fijan normas de
obligado cumplimiento para los agentes económicos. La segunda
modalidad de intervención consiste en las políticas de ingresos y
gastos públicos, que afectan a la demanda agregada y a la oferta de
bienes públicos y preferentes y que generan incentivos fiscales para
los agentes privados; por esta vía el Estado encamina las acciones de
consumidores y productores en la dirección que estima conveniente para la colectividad y ofrece bienes y servicios que no son provistos por la empresa privada. Finalmente, la tercera modalidad es la
intervención directa del Estado en la producción mediante agentes
económicos especializados (como las empresas públicas), controlados por los poderes públicos, pero sujetos a las mismas condiciones
de mercado que los agentes privados.
La empresa pública es, por tanto, una de las formas que puede
adoptar la intervención del Estado; quizá no la más importante, y,
desde luego, la de aparición más tardía. El origen histórico de las
empresas públicas es muy diverso y su generalización es un fenómeno de la segunda posguerra mundial, cuando recorrió Europa una
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la política industrial española entre 1941 y 1991
ola de nacionalizaciones y se amplió la presencia del Estado en la
economía. Su nacimiento casi siempre presenta alguna relación con
las insuficiencias del mercado a las que acabamos de aludir. En el
caso del sector industrial, las intervenciones públicas han buscado,
por lo común, los siguientes fines: el apoyo a la industria incipiente,
la protección a sectores estratégicos, la defensa de la competencia
y la redistribución de la riqueza.
En España, desde la guerra civil la existencia de empresas públicas ha sido una constante y el Instituto Nacional de Industria (en
la actualidad su sucesora la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales –SEPI) el principal organismo en torno al cual se han
agrupado la mayoría de las sociedades industriales de titularidad
estatal. El INI ha estado, para bien o para mal, en el centro de la
vida industrial española desde 1941 y hasta la formación de la SEPI
en 1995, su genuina heredera.
¿Por qué se creó el INI?, ¿Cuáles fueron sus objetivos y cómo los
cumplió? ¿Por qué se mantuvo en pie un organismo como el INI,
vinculado a la más recalcitrante política autárquica inicial del franquismo? ¿Por qué tras el cambio de estrategia industrial en 1959 no
se cerró el Instituto y por qué los gobiernos democráticos terminada la dictadura no lo liquidaron? ¿Qué razones explican su supervivencia durante más de medio siglo? ¿A qué se dedicó durante todo
este tiempo y cuál fue su lugar dentro de la economía española? Dar
respuesta a estos interrogantes fue la finalidad que nos propusimos
Francisco Comín y yo cuando escribimos la historia del INI. Lo que
sigue resume lo que en setecientas páginas escribimos hace veinte
años, a lo que se añaden algunas reflexiones de aquella investigación que, gracias a la Fundación Empresa Pública y gracias a Julio
Segura pudimos llevar a buen puerto.
3 Breve historia del INI
Finalizada la guerra civil en 1939, los responsables económicos de la
época se propusieron impulsar la rápida industrialización del país,
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ensayos sobre economía y política económica
lo cual exigía movilizar los recursos disponibles y canalizarlos hacia aquellas actividades industriales que proporcionaran materias
primas, productos industriales básicos (acero), energía (carbón,
electricidad, petróleo) y medios de transporte esenciales. Para ello
era preciso disponer de un elevado volumen de inversión, de amplios medios financieros y de una adecuada capacidad empresarial.
Aunque parte de los proyectos se confió a la iniciativa privada se
consideró, no obstante, que para el cumplimiento del programa
de industrialización era necesario el concurso del Estado, porque
el esfuerzo inversor deseado superaba las posibilidades de los particulares.
La idea de crear una corporación industrial de carácter público
surgió del propio Franco y en su diseño intervinieron sus colaboradores militares y civiles más próximos. En la ley fundacional se señalaron con nitidez las razones que llevaron a la creación del Instituto.
En primer lugar, la necesidad imperiosa e inaplazable de «vigorizar
la economía»; esto es, de realizar un esfuerzo industrializador en
gran escala que permitiera el despegue económico de España y que
crease una economía potente. Este razonamiento se apoyaba en
la convicción de que el país se encontraba económicamente muy
atrasado, porque había perdido el tren de la industrialización; se
sostenía, sin justificación, que España carecía de un mínimo tejido industrial. En segundo lugar, la incapacidad del sector privado
para emprender y liderar el proceso de industrialización. El texto
fundacional del INI señalaba que el esfuerzo inversor excedía las
posibilidades de la iniciativa privada, y que el país carecía de empresarios dispuestos a protagonizar el renacer de la economía nacional.
En tercer término, la deseada industrialización estaba relacionada
con la defensa nacional; las autoridades del nuevo Estado pensaban
que el objetivo de la defensa exigía la existencia de una estructura
industrial fuerte y desarrollada; la guerra civil y la realidad de la
Segunda Guerra Mundial contribuyeron a dar fuerza al argumento,
y finalmente, se sostenía que no existían las instituciones de crédito
idóneas para financiar las inversiones que exigían los programas de
industrialización y defensa nacional, bien porque estaban desliga26
la política industrial española entre 1941 y 1991
das del crédito a largo plazo, bien porque no disponían del volumen de recursos necesarios. El INI se concibió como un mecanismo
para captar recursos y suministrar financiación industrial; surgió,
pues, con una inequívoca vocación industrial, pero también financiera, para cumplir funciones semejantes a las que desempeñaría
un banco industrial.
En resumen, la estrategia de desarrollo que contenía la ley fundacional del INI partía de: a) la necesidad de la industrialización
como base de una economía desarrollada e independiente; b) un
balance pesimista y negativo del pasado económico, con el que era
preciso romper; y c) el fracaso del sector privado y de los empresarios que no habían sabido cumplir su papel histórico de industrializar al país.
Naturalmente, la visión del pasado que tenían los responsables
políticos y económicos del franquismo estaba cargada de un fuerte
sesgo ideológico y ofrecía una interpretación partidista de la historia económica de la España contemporánea, que no se ajustaba a la
realidad. Aunque, como sabemos, la economía española se encontraba atrasada con respecto a Europa, resultado de un despegue
más tardío y de una industrialización más lenta, lo cierto es que
había registrado un progreso continuo entre 1830 y 1930. El atraso
era más bien relativo. En 1935, contrariamente a la opinión de las
autoridades del nuevo Estado, el país disponía de un importante
tejido industrial, la industria representaba el 30% del PIB, y más
de un 25% de la población activa estaba empleada en el sector
secundario. Durante la primera mitad de la década de 1930 la
economía española había atravesado una crisis, consecuencia de
la coyuntura internacional depresiva, pero en todo caso, la crisis
industrial en España había sido de menores dimensiones que en
otros países europeos.
El argumento de falta de iniciativa privada o de empresarios poco
capaces era, asimismo, parcialmente erróneo. La industrialización
española hasta 1935 había sido protagonizada por el sector privado,
bien es cierto que bajo la tutela y protección del Estado. A pesar de
las afirmaciones de los hombres del franquismo, no puede negarse
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ensayos sobre economía y política económica
la existencia de notables empresarios tanto en el siglo xix como en
el primer tercio del xx. Un somero repaso de la historia industrial
y empresarial española revela la presencia de gestores innovadores,
con capacidad y visión de futuro, y dispuestos a asumir los riesgos
que conlleva toda inversión industrial. Finalmente, tampoco puede
sostenerse que el país careciese de entidades de crédito vinculadas
a la financiación industrial. Aunque el sistema financiero español
no había alcanzado el mismo nivel de desarrollo que en otros países, de 1900 a 1930 las vinculaciones entre banca e industria se intensificaron y muchas entidades, particularmente los «seis grandes»
bancos, participaron en la promoción y financiación de empresas
industriales. Distinto es que a las autoridades que proyectaron el
INI no les gustase el modelo financiero existente, o pensaran que
eran insuficientes las relaciones entre banca e industria, o deseasen
controlar un instrumento financiero propio. Por lo demás, debe
recordarse que ya existía una entidad de crédito oficial, creada en
1921, y cuyo objetivo era la financiación de actividades industriales:
el Banco de Crédito Industrial.
En esencia, el INI fue hijo de un proyecto político autárquico
adoptado al final de la guerra civil. Lo que llevó al Estado a convertirse en un gran empresario público fue el convencimiento de la
insuficiencia de la iniciativa privada y del mercado para promover
la rápida industrialización del país. A la creación del INI contribuyó
poderosamente la idea de que era necesario asignar al Estado un
significativo protagonismo económico. Sus proyectos –inspirados
en el Instituto per la Ricostruzione Industriale (IRI), fundado por
Mussolini en 1938– eran edificar una industria fuerte en sectores
estratégicos, proveedores de inputs intermedios.
4 La primera etapa autárquica: 1941-1959
Durante su primera etapa, de 1941 a 1959, el INI registró un rápido
crecimiento. El énfasis inicial se puso en tres sectores –electricidad,
hierro y carbón– que formaban lo que entonces se denominó la
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la política industrial española entre 1941 y 1991
«trilogía industrializadora». A estos sectores se sumarían los transportes, la construcción naval, el refino de petróleo y la automoción.
El objetivo final era establecer, con una política de sustitución de
importaciones, un sistema industrial completo e integrado para, en
último término, alcanzar la autosuficiencia económica.
En su primer decenio de existencia fue cuando se gestaron los
principales proyectos del Instituto y se crearon las principales empresas nacionales, que de hecho configuraron la trayectoria histórica del Grupo en las décadas siguientes. Entre 1942 y 1950 se constituyeron sus empresas nacionales (E.N.) más emblemáticas, como
la E.N. Calvo Sotelo (Encaso), la E.N. del Aluminio (Endasa), la
E.N. Elcano, la E.N. de Electricidad (Endesa), la E.N. Hidroeléctrica del Ribagorzana (Enher), la E.N. de Autocamiones (Enasa),
la E.N. Bazán, la Refinería de Petróleos de Escombreras (Repesa), la
E.N. Siderúrgica (Ensidesa) y la Sociedad Española de Automóviles
de Turismo (Seat). Con ellas quedó configurado el «núcleo» del
Grupo. En la década siguiente el número de empresas aumentó y
el tejido industrial del INI se hizo más denso. El organismo fortaleció su posición en el sector eléctrico con su presencia en Gas y
Electricidad (Gesa), Hidroeléctrica Moncabril, Hidroeléctrica de
Galicia, y las E.N. de Electricidad de Córdoba (Eneco) y la Unión
Eléctrica de Canarias (Unelco); en el refino de petróleo aumentó
su presencia a través de la E.N. de Petróleos de Aragón y la E.N. de
Petróleos de Navarra, y en la minería del carbón con la E.N. Carbonífera del Sur (Encasur). También incrementó su participación
en sectores como la construcción naval, con Astilleros de Cádiz, la
construcción de maquinaria, con su entrada en La Maquinista Marítima y Terrestre (MTM), y la química con tres empresas nacionales de celulosas, las de Huelva, Motril y Pontevedra. Asimismo, en
los cincuenta adquiere la empresa de construcción de armamento
Santa Bárbara. En esos años se edificó el potencial económico del
Grupo, pero también se sembraron las semillas de su posterior
debilidad industrial.
En esta «era autárquica» los aspectos técnicos primaron sobre los
económicos; el objetivo fue maximizar la producción, independien29
ensayos sobre economía y política económica
temente de su coste. La rentabilidad económica de las inversiones
contaba poco y la incidencia de su financiación sobre los precios se
consideraba secundaria. Todo se sacrificó al objetivo principal de
incrementar la cantidad de bienes y servicios lo más rápidamente
posible. La producción se realizó con la reserva del mercado interno, al margen de la competencia internacional. Hasta 1957 los
recursos financieros del holding y de las empresas procedieron mayoritariamente del Estado, que los aportaba directamente desde
el presupuesto público, o indirectamente mediante al emisión
de deuda pública finalista. La primacía de criterios técnicos indujo
una gestión poco sofisticada, encaminada a alcanzar objetivos estrictamente cuantitativos y postergando los aspectos de calidad y
precio, y, lo que es más grave, cualquier consideración con respecto
a su financiación.
5 Ampliación y reorganización: 1959-1976
Con el Plan de Estabilización de 1959 comenzó un proceso lento
pero continuo de liberalización de la economía española y de una
apertura hacia el exterior, tanto en lo comercial como en lo financiero. Se abandonó la estrategia autárquica de las dos décadas previas y se inauguró una etapa de crecimiento guiada por criterios de
mercado. El Plan corrigió los desequilibrios básicos de la economía
gestados en la etapa anterior y sentó las bases de una expansión
económica firme, en un clima de mayor competencia interna y externa. En el ámbito industrial también se sustituyó la orientación
autárquica y la política intervencionista por una liberalización de
inversiones y un mayor protagonismo del sector privado. Por lo demás, el periodo estuvo caracterizado por la aplicación de los Planes
de Desarrollo.
Los años de 1959 a 1962 fueron de transición, pero a partir de
1963 la actuación del INI se sometió al planteamiento económico
diseñado en los citados Planes de Desarrollo, y sus inversiones se
incorporaron al Programa Inversiones Públicas de cada Plan. El
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la política industrial española entre 1941 y 1991
Instituto, además de abandonar su orientación autárquica, redujo
su protagonismo industrializador y pasó a desempeñar un papel
subsidiario, limitado al apoyo de la iniciativa privada. El organismo sobrevivió renunciando a sus orígenes y adaptándose paulatinamente a las nuevas circunstancias. Su nuevo y secundario papel
se reflejó en una ralentización de sus inversiones y actividades y en
que desapareció su funcionalidad industrializadora característica
del periodo anterior. En los sesenta predominó su función como
holding financiero, acentuada porque sus canales de financiación se
alteraron profundamente, reduciéndose las aportaciones del Estado y teniendo que buscar los recursos en los mercados de capitales.
Como consecuencia, tanto el Instituto como sus empresas registraron un preocupante deterioro de su situación patrimonial. Asimismo, el Instituto pasó a depender de la Presidencia del Gobierno al
Ministerio de Industria, cuyo principal objetivo era la promoción
y apoyo a la iniciativa privada. Su traspaso al ministerio le privó de
su canal privilegiado con la Presidencia del Gobierno y le hizo más
vulnerable a las interferencias sectoriales de la Administración y del
sector privado.
A partir de 1970 se registraron algunos cambios de importancia. Se realizó una reestructuración del organismo con la finalidad
de actualizar y modernizar su funcionamiento. Los cambios consistieron en: una reforma financiera, que reanudó las aportaciones
estatales y que permitió al Instituto acudir a los mercados exteriores; una reestructuración de su cartera y una reordenación de sus
participaciones accionarias. Así, entre 1970 y 1973 tuvo lugar un
intenso proceso de desmovilización de participaciones, llegando a venderse o liquidarse más de una veintena de sociedades.
También se trató de introducir en el INI un mayor espíritu empresarial y una mayor racionalidad económica en sus decisiones,
con objeto de conseguir que el Grupo funcionase con la eficacia y
rentabilidad de las modernas corporaciones industriales. El principio de complementariedad de la iniciativa pública sustituyó al de
subsidiaridad y se entronizó el criterio de rentabilidad como guía
de la gestión del Instituto y de sus empresas. También se sustitu31
ensayos sobre economía y política económica
yeron los antiguos criterios cuantitativos y tecnológicos por otros
de naturaleza económico-financiera, en los que lo económico debía primar sobre lo técnico. Al mismo tiempo, se redefinieron sus
objetivos industriales: mantener una presencia importante en los
sectores básicos de la economía, contribuir a la reestructuración
de sectores y empresas e impulsar el desarrollo de sectores de tecnología avanzada.
El periodo terminó con el INI azotado por la crisis que se abatió
sobre la economía internacional desde 1973, y que en España se
complicó al coincidir con la crisis política abierta tras la muerte de
Franco y con la transición a la democracia. En estos años se produjo
un hecho paradójico y grave a la vez: un paulatino «secuestro» del
holding por sus empresas. El Instituto perdió poder de influencia
sobre sus empresas y sus directivos, designados con marcado carácter político y que respondían a consignas que les llegaban desde
diversas instancias. Además, las empresas perdieron parte de su
identidad como sociedades de índole y motivaciones económicas,
para desempeñar funciones de naturaleza «social»; la sociedad de
cartera quedó a expensas de sus empresas, teniendo que limitarse a
procurarles los fondos que precisaban.
6 Crisis económica y reconversión industrial, 1976-1991
Durante los quince años siguientes, de 1977 a 1991, el Grupo INI
volvió a registrar notables transformaciones en su estructura que
dibujaron una nueva fisonomía en su esquema de participaciones.
Como en ocasiones anteriores, los cambios fueron resultado tanto
de la influencia de la coyuntura económica como de la política
industrial y de la gestión empresarial del propio Grupo. Primero,
el INI encajó las secuelas de la transición política abierta con la
muerte de Franco, que difuminó sus objetivos. Segundo, la actividad del Grupo quedó marcada por el nuevo papel anticíclico –tan
impropio para una empresa pública– que se le encomendó entonces: socorrer a sociedades privadas afectadas por la crisis. De 1977
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la política industrial española entre 1941 y 1991
a 1983 el Grupo INI se deslizó hacia el abismo, plagado de empresas inviables, con exceso de capacidad y con pérdidas crecientes.
Solo cuando a partir de 1983 se definió una política industrial
global y se abordó coordinadamente la reconversión de sectores
en crisis, el INI pudo diseñar una estrategia para salir de una situación de práctica bancarrota. Entonces la política del Grupo se
orientó al logro de tres objetivos: ajustes de capacidad, reducción
de costes y saneamiento financiero. Además, el Instituto abandonó definitivamente sus funciones de subsidiaridad y complementariedad, sustituyéndolas por el de competitividad, con el objetivo
de convertirse en un holding público concurrencial y competitivo
con la iniciativa privada.
La crisis, la reconversión industrial y los nuevos cometidos asignados del Instituto afectaron profundamente su esquema de participaciones; los cambios se produjeron como consecuencia de: a) la
llegada al Grupo de empresas en dificultades durante todo el periodo, pero particularmente entre 1976 y 1983; b) la segregación de
la división de petróleo y petroquímica, que fue cedida a un nuevo
holding, el Instituto Nacional de Hidrocarburos en 1981; c) el proceso de privatización de empresas desarrollado con celeridad desde
1984, y d) la formación de subholdings, o subgrupos industriales que
agrupan empresas de un mismo sector.
Además, en 1988 tuvo lugar una importante modificación de
la naturaleza jurídica del INI y una modernización de sus objetivos, que se habían mantenido, al menos de manera formal, inalterados desde la fundación del organismo. El Instituto Nacional de
Industria, hasta entonces organismo autónomo dependiente del
Ministerio de Industria y Energía, se transformó en Sociedad Estatal, con personalidad jurídica propia y sometida plenamente al
ordenamiento jurídico privado. La reforma actualizaba los objetivos
del Instituto, señalando que éste «tendrá por finalidad impulsar,
coordinar y controlar o, en su caso, ejecutar las actividades del sector público empresarial del Estado que tenga encomendadas». Y se
añadía textualmente: «En el cumplimiento de sus fines, el Instituto
Nacional de Industria actuará de acuerdo con los principios de ren33
ensayos sobre economía y política económica
tabilidad y eficiencia en la asignación de los recursos sin perjuicio
de atender el cumplimiento de los objetivos de interés general
que puedan asignársele». Comparando sus nuevos objetivos con
los que se fijaron en la ley fundacional de 1941, que en todo caso
no se derogó, resulta obvio que el INI recibió un mandato explícito
bien distinto al que se le había encomendado cincuenta años antes.
Se modernizaron sus fines, se definieron nítidamente sus responsabilidades con las empresas que integran el Grupo, se regularon
claramente sus prerrogativas financieras y su capacidad de endeudamiento, así como las limitaciones y los controles del gobierno
sobre las inversiones y las empresas de su Grupo y, finalmente, se
estableció legalmente el principio de rentabilidad como criterio de
sus actuaciones industriales.
También en el ejercicio de 1988 el Ministerio de Industria y
Energía estableció las líneas fundamentales de su política a largo
plazo con respecto a la empresa pública. En relación con el Grupo
INI se determinaron objetivos para un horizonte a largo plazo: en
primer lugar, el desarrollo de grupos industriales integrados, con
un tamaño empresarial comparable al de sus homólogos europeos,
con capacidad para incorporar nuevas tecnologías y para acceder
a los mercados internacionales; en segundo lugar, la continuación
de las estrategias de ajuste industrial y de saneamiento financiero,
con el propósito de que las empresas situadas en sectores en crisis
asegurasen su viabilidad, y en tercer lugar, la racionalización de la
cartera de negocios y participaciones, a través de nuevas desinversiones en sectores de escaso interés estratégico para el Instituto, así
como la continuación de las operaciones de colocación en Bolsa de
paquetes accionariales de diversas sociedades.
Al mismo tiempo, se generalizó en el ministerio y en el Instituto
la idea de que entre las empresas privadas y las públicas no debía
existir ningún tipo de diferencia en cuanto a sus objetivos y gestión.
Se llegó a la absoluta convicción, repetida en numerosas ocasiones
por los responsables de la política industrial, de que el criterio y
guía de las actuaciones de las empresas públicas y privadas era el
mismo: la cuenta de resultados; no tenía sentido fijar una política
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la política industrial española entre 1941 y 1991
para las empresas públicas específica, distinta de las empresas privadas, puesto que para ambas existían las mismas exigencias: competitividad y rentabilidad.
Así pues, a la altura de 1991, cumplidos cincuenta años, el INI
autárquico nacido en 1941 había mutado su naturaleza de manera
radical. Durante el franquismo sobrevivió a varios cambios de estrategia industrial y después con la democracia se convirtió en un
instrumento para los responsables políticos, tanto de los gobiernos
de UCD como del PSOE. A ambos les pareció conveniente mantener vivo un organismo que había sido una de las piezas básicas de la
industrialización española de la postguerra.
7 El INI en la economía española
La inversión total del Instituto registró un aumento ininterrumpido entre 1946 y 1985, mucho más acusado en términos nominales
(18,2%) que reales (9,2%), y un descenso apreciable en el último
quinquenio, como consecuencia de las fuertes desmovilizaciones
realizadas por el organismo. El mayor crecimiento ocurrió en las
décadas de formación (1940) y despegue (1950). En los años sesenta y setenta el ritmo de aumento fue aún menor, llegándose a
registrar una tasa negativa, en pesetas constantes. En la década de
los ochenta la tasa de inversión fue positiva, aunque muy inferior
a los registros del periodo 1946-1970.
La inversión anual del Instituto al finalizar el primer lustro de
su existencia representaba aproximadamente un 2,0% de la Formación Bruta de Capital (FBC). En términos relativos, el mayor esfuerzo inversor del INI ocurrió en los años cincuenta, pasándose
del 3,7% en 1950, al 7,0%. La estabilización financiera de 1959 y el
papel subsidiario que el I Plan de Desarrollo asignó al organismo, se
manifiesta en un descenso de la dimensión relativa de sus inversiones, hasta un mínimo del 1,6% en 1975. En los diez años siguientes
se produjo una cierta recuperación, que se explica por el descenso
de la inversión privada y el mantenimiento de la inversión pública.
35
ensayos sobre economía y política económica
El INI cumplió así un papel compensador, evitando que la caída
de la inversión agregada fuese más brusca. Después los planes de
reconversión industrial exigieron aún mayores inversiones públicas,
con objeto de reestructurar empresas y fomentar nuevas líneas de
negocios.
En 1950, al final de la primera década de funcionamiento
del Instituto, más de la mitad de su inversión se acumulaba en el
sector de la energía: el refino de petróleo absorbía el 39,1% y la
producción de energía eléctrica el 16,5%, porcentajes que ponen
de relieve la clara «vocación» energética del organismo desde sus
mismos orígenes. En los años cincuenta la especialización energética se mantuvo, aunque disminuyó su participación al 35,5%,
por la ralentización registrada en los desembolsos en el sector de
hidrocarburos, si bien las inversiones en el sector eléctrico crecieron más que la media. Pero lo más destacable fue, sin duda, la
ampliación de la participación correspondiente al sector minerometalúrgico desde el 4,9 al 36,8%, debido a la creación de Ensidesa en 1950 y a su desarrollo posterior. Así, a los veinte años de
funcionamiento del Instituto, a la «especialización» energética de la
primera década se añadió la «especialización» siderúrgica; entre
ambas industrias acaparaban el 72,3% de la inversión total.
Esta misma estructura sectorial se mantuvo, con algunas variaciones, hasta el comienzo de la década de 1980. El sector de hidrocarburos perdió parte de su importancia, disminuyendo hasta un 8,1%
en 1980, pero el subsector de electricidad y gas aumentó peso, hasta
alcanzar un 23,9% en 1965 y un 30,6% en 1980. Minería y siderometalurgia también mantuvieron su participación en el total, al menos
hasta 1970. En este último ejercicio las industrias de «hierro y electricidad» absorbían el 65,3% de la inversión del Instituto y el 52,8%
diez años después. Las restantes ramas industriales conservaron su
dimensión relativa durante este periodo, apreciándose un ligero incremento de la inversión destinada al sector de transformación. En
resumen, a comienzos de los años ochenta las inversiones del INI
seguían caracterizándose por una fuerte «especialización» sectorial.
A mediados de los ochenta el cambio más notable con respecto al
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la política industrial española entre 1941 y 1991
quinquenio anterior fue la desaparición de la división de petróleo
y petroquímica y de las empresas de gas, que pasaron al Instituto
Nacional de Hidrocarburos.
La participación de la producción física de las empresas del
Grupo INI en el total nacional permite calibrar su importancia
en los sectores en los que interviene. El Grupo INI contribuía a la
producción de doce sectores industriales, aunque sus porcentajes
de participación variaron con el tiempo. Para 1950 su contribución era importante en los sectores de refino de petróleo, aluminio, construcción de vehículos (de turismo e industriales) y fertilizantes nitrogenados; en 1963 se habían incorporado el acero,
electricidad, construcción de buque y fibras artificiales, y en 1975 el
carbón, sales potásicas y celulosa.
8 El INI y la transformación industrial española
Más de cincuenta años de historia de un organismo como el INI,
nacido en los primeros años de la dictadura franquista, requieren
una buena explicación. Y en buena medida debe admitirse que su
permanencia obedeció al éxito que acompañó a muchas de sus actuaciones industriales. Su flexibilidad para cumplir los encargos del
gobierno y su capacidad de adaptación a las cambiantes circunstancias políticas y económicas explican su pervivencia. En sus cincuenta años de historia, el INI asumió tareas muy diversas y, a veces,
contradictorias. Al Instituto se le solicitó que corrigiese los defectos
del mercado y supliese la ausencia de iniciativa privada, que promoviese la industrialización del país, cooperara al ahorro de divisas y
suministrase las materias primas, la energía y los productos básicos
necesarios para la industria; también se le encomendó que contribuyese a la reducción de la dependencia económica y tecnológica
del exterior, al mismo tiempo que se le impuso la tarea de compensar los desequilibrios del mercado, mitigar las diferencias regionales
y coadyuvar a una distribución de la renta y la riqueza más justa;
también se utilizó para cooperar al mantenimiento de la «paz so37
ensayos sobre economía y política económica
cial» durante la transición política, salvando empresas privadas en
quiebra y sosteniendo sectores en crisis.
Cumplir tantos objetivos y subsistir, solo fue posible porque el
INI mostró tener una capacidad camaleónica y una flexibilidad que
le permitió adaptarse a distintos entornos sociales y económicos. El
Instituto Nacional de Industria coexistió con regímenes autoritarios
(de varios colores que van del azul del Movimiento al gris tecnocrático) y democráticos (con gobiernos centristas y socialistas), que le
encomendaron finalidades muy dispares. Cuando se abandonó la
política autárquica, el INI no fue desmantelado, sino reorientado,
y cuando advino la democracia, no solo fue absuelto de su pecado
original (franquista y autárquico), sino que fue potenciado como
herramienta básica de reconversión y reindustrialización.
Existe acuerdo en la literatura por lo que se refiere a la contribución del INI a la industrialización española durante el franquismo y
a su papel durante el reciente proceso de reconversión; la actuación
del Instituto se evalúa, en general, de forma favorable. Esto es, todos
los autores coinciden en que el INI impulsó decisivamente el crecimiento industrial en España durante las tres primeras décadas y
ayudó a paliar la crisis y a facilitar la reconversión industrial de finales
de los años setenta y principios de los ochenta. No es fácil encontrar
trabajos en los que se descalifique globalmente su actuación; implícitamente se admite que las autoridades franquistas acertaron en su
decisión al crearlo, y, también, que los sucesivos gobiernos franquistas y no franquistas hicieron bien al no desmantelarlo.
Existe también coincidencia en un hecho por lo demás incontrovertible: la importancia cuantitativa del INI en la economía española, especialmente en el sector industrial. La participación de
la producción de las empresas del Grupo, del volumen de sus inversiones, de los recursos financieros empleados sobre el total nacional
demuestran que las actividades del INI tuvieron una notable incidencia en el conjunto de la economía española.
Se han emitido, no obstante, juicios muy negativos sobre algunas
actividades y funciones del Instituto. Hay coincidencia en aquellos
extremos por los que el INI debe ser criticado. Se condena sin pa38
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liativos el modo en que fue financiado y la forma en que el holding
financió a sus empresas; asimismo se critica con dureza la ausencia
de racionalidad económica en algunas decisiones inversoras; su deficiente gestión interna y la escasa rentabilidad (privada y social) de
muchas de sus intervenciones sectoriales.
En el prólogo que Julio Segura dedicó al libro motivo de estas
páginas señaló que una de sus conclusiones era que el INI, no
obstante sus aciertos y su contribución al desarrollo industrial
del país no fue indispensable. Existieron siempre buenas alternativas que hubieran permitido prescindir de un organismo como
el Instituto.
¿Fue realmente necesario el INI? Hasta finales de 1941 las propias autoridades franquistas no lo consideraron necesario, creyendo que la reconstrucción económica y la industrialización sólo requerirían apoyo público indirecto; y así, se promulgaron una serie
de disposiciones que pretendían fomentar la inversión privada en
sectores industriales básicos. Pera aquella legislación no logró sus
propósitos. Las dificultades económicas en la posguerra civil se
agudizaron (escasez de alimentos, estancamiento de la inversión,
subidas de precios). Fue entonces cuando se pensó en recurrir a
un mecanismo de intervención potente y dadas las preferencias políticas del régimen y la afinidad con la Italia mussoliniana las autoridades franquistas se fijaron en el IRI, pensando que un organismo
así sería idóneo para promover la producción y suplir la iniciativa
privada. Fue una vez creado cuando se llegó al convencimiento, entonces y después, de que el INI había sido indispensable, ya que sin
él la industrialización no habría arrancado. Como, pese a las dificultades y desequilibrios, el país creció entre 1941 y 1975 nadie dudó
de la necesidad del INI, ni puso en tela de juicio su funcionamiento
y actuaciones, ni su papel central en la economía española.
Pero sostener que el país no se hubiese industrializado sin el INI
es difícil de aceptar. Primero, el crecimiento fue inexistente hasta
bien entrada la década de los cincuenta. Segundo, el país se había
logrado un alto nivel de industrialización antes de la guerra civil
acercando su nivel de renta al de los países más desarrollados y con
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ensayos sobre economía y política económica
el protagonismo de la iniciativa privada, demostrándose que existía
una clase empresarial activa. Tercero, la estrategia industrializadora
representada por el INI –la autarquía– no era la única alternativa
posible. De hecho, como se comprobaría luego, el despegue fue
posible cuando a partir de 1953 y sobre todo tras el plan de estabilización se abandonaron los principios autárquicos, se flexibilizaron
los controles, se dejó operar al mercado y la economía española se
vinculó a la internacional.
No obstante, aunque en la década de los sesenta el papel del
INI se redujo de manera notable, el juicio sobre el Instituto no se
modificó: se siguió pensando que era necesario, si bien a la vista de
las ineficiencias que habían acumulado sus empresas se optó por
reorientarlo y buscarle nuevas funciones. Nadie propuso su desmantelamiento. Para las autoridades del período 1960-1975 el INI
era tan necesario como antes. No ya como catalizador del proceso
de industrialización, que se dejó en manos de las empresas y de
los empresarios privados, sino como elemento subsidiario de estas
y aquellos. Al INI, además, se le asignaron tareas dentro del modelo intervencionista inaugurado con los planes de desarrollo. Por
eso, cuando el principio de subsidiaridad limitó sus inversiones y
recortó su protagonismo industrial, el Instituto se convirtió en un
holding financiero, suministrando recursos a sus sociedades que éstas manejaban con independencia. De organismo industrial pasó a
desempeñar funciones de intermediario financiero. En los setenta
a la subsidiaridad se le sumó la idea de la complementariedad y
de la competitividad; el Instituto debía cooperar con el sector privado en la eliminación de los estrangulamientos de la economía y
competir en aquellos sectores donde se produjeran situaciones que
vulnerasen la libre concurrencia; la intervención del INI y de sus
empresas públicas debía servir para luchar contra los oligopolios y
monopolios.
Sabemos sin embargo que para la corrección de imperfecciones del mercado no son necesarias las empresas públicas, ni la
existencia de un organismo de las características del INI. Aquellas introducen elementos de irreversibilidad en la actuación del
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Estado y en muchos casos los costes de sus actividades exceden
los beneficios que se pretenden obtener. El INI nunca fue imprescindible para el buen funcionamiento del mercado, pese a
que sus responsables creyesen lo contrario. Una buena política
de subvenciones bien controladas y la regulación directa son instrumentos más ágiles para impulsar la competitividad y defender
la competencia.
Sea como fuere, cuando terminó la Dictadura el INI había sobrevivido y estaba allí considerado como instrumento esencial del
entramado económico del país. Frente a esta opinión se levantó en
su día la voz discordante del Banco Mundial que en sendos informes de 1962 y 1972 denunciaron el excesivo intervencionismo, los
desmesurados privilegios de las empresas públicas y la innecesaria
intromisión del Estado en sectores industriales que bien podían ser
desarrollados por la iniciativa privada. De hecho, el Banco Mundial
recomendó la reducción del tamaño del Instituto y luego su desmantelamiento.
Con la democracia, el «axioma de indispensabilidad» se mantuvo. Los políticos de UCD y del PSOE tampoco quisieron desmontar
el holding; por el contrario, idearon nuevos cometidos y funciones
para conservarlo, pese a sus ineficiencias y elevado coste. El INI
constituía la principal corporación industrial del país y una de las
más grandes de Europa, lo que proporcionaba a sus dueños capacidad de influencia social y poder económico. Los nuevos gestores de
la democracia se percataron pronto de que tenían a su disposición
un potente mecanismo de política sectorial fácilmente manipulable. Abierta la transición se comprobó que era un útil mecanismo
para compensar la crisis; un instrumento anticíclico para el mantenimiento del empleo y para compensar descensos de renta. Después, en la reconversión industrial las empresas públicas coadyuvaron a la estrategia de reestructuración sectorial que se puso en
marcha. Pero en este caso también se sabe que las empresas públicas no son indispensables como mecanismos compensadores de
renta y empleo, sino más bien medios costosos, ni son precisas para
instrumentar una política industrial eficaz.
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ensayos sobre economía y política económica
En definitiva, el axioma de indispensabilidad que sugiere que
sin el INI el crecimiento industrial no se hubiese producido o hubiese sido más lento no se sostiene; tampoco cabe mantener que
la reforma del aparato productivo o la reconversión de la industria
española no se hubiesen podido llevarse a efecto sin el INI. Lo
único que cabalmente puede afirmarse es que lo uno y lo otro se
hubieran tramitado de forma muy distinta sin el INI. No: el INI no
fue necesario, en el momento de su creación, como tampoco fueron necesarias para la industrialización y el progreso económico
del país ni la autarquía, ni el intervencionismo estatal, ni la planificación. Y tampoco lo fue después para, en los setenta y ochenta,
remodelar la economía del país.
Referencia
Martín Aceña, P., y F. Comín (1991), INI. 50 años de industrialización
en España, Espasa Calpe.
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