dictamen - Consejo Consultivo de Castilla

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DICTAMEN Nº 34
# Nº. 34/1998, de 31 de marzo.
Expediente relativo a proyecto de Decreto de creación del Consejo Regional de Turismo.
ANTECEDENTES
El proyecto de Decreto tiene por objeto la creación de un órgano de consulta y asesoramiento en
materia de Turismo, adscrito a la Consejería de Industria y Trabajo. El órgano consultante
considera el proyecto como de reglamento ejecutivo, por cuanto viene a completar y desarrollar la
Disposición Final Segunda de la Ley 2/1992, de 10 de diciembre, de Ordenación y Disciplina
Turística que establece: "Se faculta al Consejo de Gobierno para establecer la delimitación del
ámbito competencial de los distintos órganos de la Administración Regional y las normas de
coordinación y cooperación de las distintas Administraciones Públicas, así como para dictar
cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de la presente Ley".
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
Sobre el reglamento ejecutivo reitera el Consejo la doctrina de los dictámenes 62/1997, de 7 de
octubre y 81/1997, de 16 de diciembre y la posición que al respecto mantiene, más o menos
uniformemente, la jurisprudencia en el sentido de considerar así al "directa y concretamente
vinculado a una Ley, un artículo o artículos de una Ley o a un conjunto de leyes, de manera que
dicha Ley es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada, cumplimentada o ejecutada por
el Reglamento" (Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de abril de 1974, Aranzadi 1921),
considerando, por el contrario, reglamentos independientes a los dictados "con fines puramente
organizativos o en el marco de las relaciones de sujeción especial" (Sentencia del Tribunal
Supremo de 11 de abril de 1981). Asimismo, el Tribunal Constitucional, sin llegar a admitir
expresamente la categoría de reglamentos independientes, manifiesta en su Sentencia 18/1982, de
4 de mayo, que: "Existe en nuestro derecho una tradición jurídica que dentro de los reglamentos,
como disposiciones generales de la Administración con rango inferior a la Ley, y aun
reconociendo que en todos ellos actúa el ejercicio de la función ejecutiva en sentido amplio,
destaca como reglamentos ejecutivos aquéllos que están directa y concretamente ligados a una
Ley, a un artículo o artículos de una Ley o a un conjunto de leyes, de manera que dicha Ley (o
leyes) es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada por el
Reglamento. Son reglamentos que el Consejo de Estado ha caracterizado como "aquéllos cuyo
cometido es desenvolver una Ley preexistente o que tiene por finalidad establecer normas para el
desarrollo, aplicación y ejecución de una Ley". Pero, junto a éstos, existen los reglamentos de
organización que, todo lo más, alcanzan a normar las relaciones de la Administración con los
administrados en la medida en que ello es instrumentalmente necesario por integrarse éstos de
una u otra forma en la organización administrativa, pero no los derechos y obligaciones de éstos
en aspectos básicos o con carácter general". Sobre estos últimos concluye el Tribunal afirmando
"que no aparecen necesariamente como complementarios de la Ley".
Conforme a ello, y teniendo en cuenta el objeto del proyecto (creación de un órgano consultivo y
regulación de sus funciones y régimen de funcionamiento) y la inexistencia de un mandato legal
de desarrollo, concluye que la norma proyectada es una norma de organización -reglamento
independiente, por tanto, en la doctrina expuesta del Tribunal Supremo- que no afecta a materias
reservadas material o formalmente a la ley y que, en consecuencia, no estaría encuadrada en los
supuestos de preceptiva consulta a este Consejo previstos en el artículo 54.4 de la Ley 7/1997.
CONSIDERACIONES
I
Se solicita de este Consejo dictamen preceptivo sobre un proyecto de Decreto de creación del
Consejo Regional de Turismo, invocando al efecto el artículo 54.4 de la Ley 7/1997, de 5 de
septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, artículo que establece
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la preceptividad del dictamen del Consejo Consultivo en los "Proyectos de reglamentos o
disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus
modificaciones".
En el expediente que se adjunta y, en concreto, en el informe del Secretario General Técnico de la
Consejería, se justifica la preceptividad de la consulta al considerar que el proyecto de Decreto
"viene a completar y desarrollar la Ley 2/1992, de 10 de diciembre, de Ordenación y Disciplina
Turística, toda vez que la citada Ley vienen a regular con carácter general la ordenación del
sector turístico, estableciendo la Disposición Final Segunda que "Se faculta al Consejo de
Gobierno para establecer la delimitación del ámbito competencial de los distintos órganos de la
Administración Regional y las normas de coordinación y cooperación de las distintas
Administraciones Públicas, así como para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el
desarrollo y ejecución de la presente Ley". Así las cosas, la creación de este Consejo contribuye a
la cooperación y coordinación de las distintas Administraciones Públicas que lo componen en las
funciones que tienen encomendadas y, además, incorpora la participación de organizaciones
representativas que coadyuven en las labores de asesoramiento".
No comparte, sin embargo, este Consejo el criterio manifestado por el órgano consultante,
respecto a la consideración del Decreto proyectado, como dictado en ejecución de la Ley 2/1992
citada, por cuanto esta Ley, como bien se dice en el informe referido, viene a regular con carácter
general la ordenación del sector turístico, para lo que su Título I establece las obligaciones de las
empresas turísticas en el ejercicio de sus actividades y de los clientes en sus relaciones con las
referidas empresas, el Título II regula el desarrollo de la actuación inspectora de este sector y el
Título III, tipifica las infracciones y sanciones en materia turística, todo ello sin que se realice
previsión alguna, necesitada de desarrollo, de un órgano de las características del que es objeto de
la regulación proyectada.
Tampoco estima suficiente para considerar ejecutivo el proyecto presentado, el mandato de la
Disposición Final Segunda que se refiere al establecimiento, por vía reglamentaria, de "las
normas de coordinación y cooperación de las distintas Administraciones Públicas", por cuanto no
es éste el concreto objeto de la norma proyectada, sino la creación de un órgano en cuyo seno
participan representantes de otras Administraciones Públicas (Provincial y Local a través de la
Federación de Municipios y Provincias de Castilla-La Mancha) para el ejercicio de las funciones
asesoras que el órgano tiene encomendadas pero, en modo alguno se fijan en el proyecto las
normas que haya de regir la coordinación y cooperación de dichas Administraciones Públicas en
el ejercicio de las competencias en materia de turismo.
Sobre lo que haya de considerarse reglamento ejecutivo, ya ha expuesto este Consejo en
anteriores dictámenes (entre otros 62/1997, de 7 de octubre y 81/1997, de 16 de diciembre) la
posición que al respecto mantiene, más o menos uniformemente, la jurisprudencia en el sentido
de considerar así al "directa y concretamente vinculado a una Ley, un artículo o artículos de una
Ley o a un conjunto de leyes, de manera que dicha Ley es completada, desarrollada,
pormenorizada, aplicada, cumplimentada o ejecutada por el Reglamento" (Sentencia del Tribunal
Supremo de 22 de abril de 1974, Aranzadi 1921), considerando, por el contrario, reglamentos
independientes a los dictados "con fines puramente organizativos o en el marco de las relaciones
de sujeción especial" (Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1981). Asimismo, el
Tribunal Constitucional, sin llegar a admitir expresamente la categoría de reglamentos
independientes, manifiesta en su Sentencia 18/1982, de 4 de mayo, que: "Existe en nuestro
derecho una tradición jurídica que dentro de los reglamentos, como disposiciones generales de la
Administración con rango inferior a la Ley, y aun reconociendo que en todos ellos actúa el
ejercicio de la función ejecutiva en sentido amplio, destaca como reglamentos ejecutivos aquéllos
que están directa y concretamente ligados a una Ley, a un artículo o artículos de una Ley o a un
conjunto de leyes, de manera que dicha Ley (o leyes) es completada, desarrollada, pormenorizada,
aplicada y cumplimentada o ejecutada por el Reglamento. Son reglamentos que el Consejo de
Estado ha caracterizado como "aquéllos cuyo cometido es desenvolver una Ley preexistente o que
tiene por finalidad establecer normas para el desarrollo, aplicación y ejecución de una Ley".
Pero, junto a éstos, existen los reglamentos de organización que, todo lo más, alcanzan a normar
las relaciones de la Administración con los administrados en la medida en que ello es
instrumentalmente necesario por integrarse éstos de una u otra forma en la organización
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administrativa, pero no los derechos y obligaciones de éstos en aspectos básicos o con carácter
general". Sobre estos últimos concluye el Tribunal afirmando "que no aparecen necesariamente
como complementarios de la Ley".
Conforme a la doctrina jurisprudencial expuesta y teniendo en cuenta el objeto del proyecto
(creación de un órgano consultivo y regulación de sus funciones y régimen de funcionamiento) y
la inexistencia de un mandato legal de desarrollo, ha de concluirse que la norma proyectada es
una norma de organización -reglamento independiente, por tanto, en la doctrina expuesta del
Tribunal Supremo- que no afecta a materias reservadas material o formalmente a la ley y que, en
consecuencia, no estaría encuadrada en los supuestos de preceptiva consulta a este Consejo
previstos en el artículo 54.4 de la Ley 7/1997.
En consideración a lo expuesto, se emite el presente dictamen con carácter facultativo, conforme
a lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha.
II
Procede en esta consideración analizar el procedimiento de elaboración del proyecto de Decreto y
su adecuación a la normativa que lo regula constituida por el artículo 36 de la Ley 7/1997, de 5 de
septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.
El apartado 2 del citado precepto dispone que el ejercicio de la potestad reglamentaria requerirá
que la iniciativa de la elaboración de la norma reglamentaria sea autorizada por el Presidente o el
Consejero competente en razón de la materia, para lo que se elevará memoria comprensiva de los
objetivos, medios necesarios, conveniencia e incidencia de la norma que se pretende aprobar.
En cumplimiento de dicho mandato el Consejero de Industria y Trabajo, a propuesta de la
Dirección General de Turismo, Comercio y Artesanía dictó resolución el 1 de diciembre de 1997
autorizando la elaboración de una "norma tendente a la creación del Consejo Regional de
Turismo".
La citada Dirección General había acompañado la propuesta de una Memoria en la que explicaba
la necesidad de "creación de un órgano de consulta y asistencia en materia de turismo, adscrito a
la Consejería de Industria y Trabajo, que se convierta en un canal de colaboración, interlocución
y cooperación entre las Administraciones Públicas y los interlocutores sindicales, empresariales y
sociales...".
Asimismo y en cumplimiento del apartado 3 del citado artículo 36, que establece que en la
elaboración de la norma se recabarán los informes y dictámenes que resulten preceptivos, así
como cuantos estudios se estimen convenientes, se incorporaron al expediente un informe del
Servicio de Asuntos Jurídicos y otro de la Secretaría General Técnica de la propia Consejería.
Finalmente, se cumplimentó el trámite de audiencia remitiendo el Proyecto de creación del
Consejo Regional de Turismo a las entidades y asociaciones relacionadas con el sector turístico,
para que formularan las alegaciones que estimasen oportunas al texto del mismo.
En consecuencia, cabe afirmar que se han cumplido los requisitos formales exigibles para el
ejercicio de la potestad reglamentaria, dando cumplimiento a los trámites establecidos para ello en
el artículo 36 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de
Castilla-La Mancha, si bien y en lo referente a la Memoria -que el informe del propio Servicio
Jurídico de la Consejería calificaba de "excesivamente escueta"- al tratarse de la creación de un
órgano, debería haber incluido un estudio económico del coste que el funcionamiento del órgano
va a suponer, con el fin de determinar la dotación precisa.
III
Por lo que respecta al fondo de la regulación proyectada, ninguna observación esencial ha de
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hacerse acerca de su contenido. Sí cabe, no obstante, poner de manifiesto determinadas cuestiones
conceptuales, gramaticales o de redacción sobre el contenido de sus artículos que pudieran
contribuir a mejorar la calidad técnica de la norma.
1.- Preámbulo: Ya se ha expuesto, en la consideración primera del presente dictamen, la opinión
de este Consejo acerca del carácter de la norma proyectada. No procede, en consonancia con este
juicio, comenzar el Preámbulo reproduciendo el mandato de desarrollo reglamentario que
contiene la Ley 2/1992, de 10 de diciembre, de Ordenación y Disciplina en materia turística de
Castilla-La Mancha.
2.- Artículo 2º.: este artículo -que dispone: "Las funciones del Consejo Regional de Turismo
serán las conferidas por el presente Decreto y las que puedan atribuírsele por disposiciones
posteriores"- ningún contenido normativo aporta a la presente norma reglamentaria, por lo que
podría ser suprimido.
3.- Artículo 3º.: En el apartado 1.2 del artículo se recoge, como función del Consejo, la de
informar y asesorar sobre las medidas y planes dirigidos al fomento y mejora del sector turístico
que someta a su consideración el Consejero de Industria y Trabajo. En el apartado 1.3 se
contempla, como otra función, la de "Informar sobre las acciones y programas de promoción
turística", sin especificar a requerimiento de quién se ejercerá. La similitud entre ambos
apartados precisa que se explicite en el texto el diferente contenido que se pretende dar a cada una
de las funciones, pues en otro caso, carece de sentido diferenciarlas en epígrafes distintos.
4.- Artículo 5º.: Varias cuestiones suscita la lectura de este precepto:
- En primer lugar, la confusión que se aprecia en el apartado 1 -y, concretamente, en los
apartados d) y e)- entre composición del órgano y sistema de designación de sus miembros, asunto
éste al que se dedica el apartado 2. Una mejor sistemática interna del precepto en cuestión,
requeriría que los aspectos relativos al sistema de designación se tratasen conjuntamente en el
referido apartado 2.
- En segundo lugar, en el apartado 3 del artículo, debería concretarse qué se entiende por
"partes", en la expresión "cada una de las partes designará un suplente por cada miembro titular
del Consejo".
- Por último, los cuatro párrafos finales del artículo, reguladores del funcionamiento del Pleno
debieran ser objeto de un artículo independiente o, cuando menos, separarse del resto de la
regulación del artículo dedicada a determinar la composición del órgano, creando un nuevo
apartado en el mismo.
5.- Artículo 6º.: Este artículo prevé la posibilidad de ampliar los miembros del Pleno del Consejo
con representantes de otras entidades relacionadas con el sector turístico que lo soliciten. Dicha
ampliación requiere la valoración favorable de "la Consejería de Industria y Trabajo" y de los
dos tercios de los vocales de la Comisión. Pues bien, con relación a este artículo, aparte de sugerir
una revisión de su redacción y de la puntuación ortográfica empleada, se sugiere también un
desarrollo en la regulación de las consecuencias de esta ampliación de los miembros del Pleno.
Ello es así por cuanto, si la Comisión Permanente se define como el órgano de representación del
Consejo y el que puede ejercer las mismas funciones que éste por delegación, en su composición
ha de garantizarse una proporcionalidad con la representación de los distintos sectores
representados en el Pleno; por ello, las modificaciones en los miembros que componen el Pleno
pueden suponer también un cambio en la composición de la Comisión, cambio que, de no
adoptarse ya alguna previsión al respecto en el presente Decreto, exigiría su ulterior modificación,
una vez acordada la ampliación del Pleno.
Se sugiere, en consecuencia, que al modificar la redacción del artículo que se examina, se detalle
el contenido del acuerdo de inclusión de nuevos miembros (así como el órgano al que
correspondería adoptar tal acuerdo), indicando que en él se determinará el grupo de
representación al que se adscriben las nuevas entidades y si dicha inclusión afecta o no a la
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composición de la Comisión Permanente.
6.- Artículo 7º.: Se sugiere modificar la redacción de los párrafos 4, 6, 7 y 8 del apartado 1,
cambiando las expresiones "otro vocal" o "el vocal", por la de "un vocal".
Al igual que se señaló al comentar la composición del Pleno, se aprecia nuevamente en este
apartado que se regula conjuntamente la composición de la Comisión y el sistema de designación
de sus miembros, estimándose más correcto que se contemplen ambas cuestiones en apartados
separados, así como que se mencione quién procederá al nombramiento de los miembros.
7.- Artículo 8º.: En la regulación de las funciones de la Comisión, se contempla, en primer lugar,
la de "Representar al Consejo Regional en aquellos actos y reuniones que se estime necesario".
No parece lógico que la representación de un órgano se atribuya a otro órgano colegiado en su
integridad y no a uno unipersonal, como lo es el Presidente del Pleno o la Comisión, lo que sería,
además, coherente con las funciones que a este respecto atribuye la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común -artículo 23.1.a)- a los Presidentes de los órganos colegiados. Se sugiere,
en consecuencia que, si así se quiere, se atribuya esta función de representación en actos y
reuniones, al Presidente de la Comisión y no al órgano en su totalidad.
8.- Artículo 12º.: Este artículo supone una reiteración innecesaria de lo dispuesto en el artículo
10, por lo que se propone su supresión.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
"Que, tenidas en cuenta las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede
V.E. elevar al Consejo de Gobierno, para su aprobación, el proyecto de Decreto objeto de consulta
sin que se señalen como esenciales ninguna de las consideraciones efectuadas".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.