Un gran acierto de la ley de educación es la visión - ADUR

La Universidad de la República en el Sistema Nacional de Educación: El nuevo escenario de la Ley de Educación de 2008
Rossana Patrón
Seminario Las Ciencias Sociales en la Reforma Universitaria
ADUR FCS 17 de Noviembre de 2008
I POR QUÉ IMPORTA LA PARTICIPACIÓN DE LA UNIVERSIDAD
DE LA REPÚBLICA EN LOS ORGANOS DEL SISTEMA NACIONAL
DE EDUCACIÓN (SNE)
Como productor de recursos, los sistemas educativos tienen un rol central en la determinación del crecimiento en el largo plazo. Sin embargo se ha observado ampliamente que los sistemas educativos en los países en desarrollo presentan ineficiencias tanto internas como externas. Por un lado, la presencia de altas tasas de repetición aumenta el costo de producir capacidades. Por otra parte, la presencia de deserción temprana reduce la calificación con que el individuo promedio llega al mercado de trabajo, lo que se contradice con lo que se demanda en forma creciente, lo que conduce probablemente a la informalidad y/o el desempleo.
Las tendencias del stock de trabajo no calificado está en relación inversa a la escolarización en primaria y secundaria, por tanto si se fortalece la eficiencia interna del sistema educativo, aumentando la tasa de estudiantes que completan sus estudios a niveles mas altos, la relación de trabajo calificado a no calificado aumentará. Esto también implicará fortalecer la eficiencia externa ya que los trabajadores que provea el sistema educativo estarán mas probablemente cercanos a los requerimientos del mercado de trabajo, donde la demanda de capacidades es creciente (ver por ejemplo, Sanchez and Schady, 2003, para el caso de América Latina). A nivel global, los sectores más dinámicos son aquellos intensivos en trabajo calificado, recurso de trabajosa creación en países en desarrollo.
La educación implica un proceso acumulativo de conocimientos, por lo que pasa en un nivel no es independiente de lo que pasa en los otros. En consecuencia, los problemas en el proceso de aprendizaje también son acumulativos y por tanto, las intervenciones a nivel básico tienen un amplio potencial de repercusiones a nivel superior. En Uruguay, los diagnósticos existentes indican importantes problemas de calidad, eficiencia y equidad en educación básica, especialmente educación media. Ello implica entre otras cosas que llegan a la universidad alumnos con características muy particulares marcados por su paso por educación primaria y media. A pesar de los esfuerzos de la reforma educativa de la última década, hay persistentes problemas a nivel de todo el sistema educativo uruguayo. A nivel de primaria existen fuertes problemas de repetición, así como problemas de equidad en cuanto al rendimiento escolar de alumnos provenientes de distintos contextos. A nivel de secundaria, que hereda una historia problemática de primaria, tiene a su vez problemas de calidad y repetición que tienden a generar altos niveles de deserción temprana del sistema. Un aspecto especialmente preocupante del sistema educativo uruguayo es la alta inequidad de los resultados educativos. Tanto en primaria como en secundaria aproximadamente la mitad de los estudiantes proviene de contextos desfavorables. Los indicadores de performance para este grupo de estudiantes son significativamente peores: a nivel de primaria la tasa de repetición de los estudiantes de contextos desfavorables es el triple de la del resto de los estudiantes; la tasa de deserción una vez culminada primaria es 10 veces más alta para los estudiantes de contextos desfavorables en relación al resto.
Las tasas de cobertura, de repetición y de deserción son indicadores de funcionamiento del sistema. Una primera aproximación a la evaluación de la eficiencia de cada subsistema es la siguiente:
a) Primaria: Tiene cobertura universal y altas tasas de egreso. Sin embargo, presenta altas tasas de repetición, especialmente en primer año donde alcanza el 20%. Se evidencian resultados escolares claramente estratificados por contexto socio­económico (Moreira el al. 2007).
b) Ciclo básico: Se presenta déficit de cobertura aún cuando se trata de un nivel obligatorio. El déficit de cobertura es del 12% en primer año, y de aquellos que se anotan abandonan aproximadamente el 30% sin completarlo. Las tasas de repetición son altas, de alrededor del 30% en promedio. En secundaria los repetidores son siete veces mas propensos a abandonar que los no repetidores. Se evidencian resultados estratificados por contexto socio­económico (MEMFOD, 2004a, 2002, 1999). En comparaciones internacionales la performance de los estudiantes liceales ha sido mala, donde, por ejemplo 46% no llega a u nivel de competencia mínimo ni en Idioma Español ni en Matemática (Resultados PISA, ANEP 2007). c) Bachillerato: Presenta un déficit de cobertura del 14% (sobre los egresados de ciclo básico). La tasa de egreso es baja, 58%, y la repetición es alta, 26% (MEMFOD, 2004a, 2004b). d) Universidad: Presenta serios problemas de rezago y deserción. Se estima que sólo un 16.8% de los estudiantes realiza sus estudios en tiempo (sin rezago), y que un 34% de los estudiantes abandonan durante el primer año (Torello y Casacuberta (1997, 2000). A nivel universitario los problemas arrastrados de los niveles anteriores llevan a una cobertura inequitativa según niveles socio­
económicos; aun así para aquellos que ingresan presentan altos niveles de rezago y deserción. Por ejemplo, de los matriculados en la Universidad de la República sólo el 16.8% estaba realizando sus estudios en tiempo (sin rezago), 48.4% estaba entre uno y cuatro años rezagado y el 34.8% estaba rezagado mas de 5 años (Torello y Casacuberta, 2000). Asimimo, hay una cobertura inequitativa a nivel de la universidad, donde menos del 20% de los estudiantes universitarios proviene de hogares de bajos ingresos (primer y segundo quintil de ingresos) (Torello y Casacuberta, 2000).
La ineficiencia puede ser vista como fricciones en el funcionamiento del sistema educativo, lo que lleva a que recursos sean desperdiciados en el proceso de enseñanza. Como consecuencia, el producto de la actividad educativa evaluada por el uso de insumos no mide correctamente la contribución de la actividad al resto de la economía. En efecto, construir el capital educativo de una economía requiere que los alumnos incorporen, en determinado tiempo y forma, los conocimientos que el sistema ofrece. Fallas en este objetivo implicarían que hay un costo excesivo en la construcción del capital educativo de la economía en comparación con un funcionamiento óptimo del sistema educativo.
Por otro lado, la presencia de estudiantes heterogéneos también plantea problemas de equidad a la hora de decidir sobre políticas educativas. La cuestión clave a considerar aquí es el dilema eficiencia­equidad cuando los servicios educativos atienden públicos diversos. Esto es así, ya que, por ejemplo, aplicar mas recursos a un grupo de peores rendimientos va encaminado a obtener resultados mas equitativos, pero podría afectar adversamente la producción de conocimiento a nivel global del sistema al desviar recursos de aquellos de mejor rendimiento. Sin embargo, dado que si no se ofrece un servicio de calidad tal como para que la educación sea asimilada por el grupo de peor rendimiento también se perderían recursos, las autoridades deberían encontrar un compromiso entre calidad­eficiencia­equidad en la provisión del servicio.
En consecuencia, las políticas educativas tienen un rol central en la estrategia de largo plazo en los países en desarrollo. En función de las debilidades apuntadas, las políticas educativas deberían apuntar a fortalecer el sistema, atendiendo a la relación costo­
efectividad de las mismas. Idealmente, se debería asegurar sistemas educativos de amplia cobertura y alta calidad, con equidad, altas tasas de egreso y tránsito oportuno entre los niveles del sistema. Por tanto, un gran acierto de la Ley de Educación es la visión global de todos los niveles y modalidades de la educación como un sistema, dado que la educación es un proceso acumulativo. Por tanto, la participación de la Universidad de la República, activa y pro­activa, en el SNE tiene un gran potencial de repercusiones, incluyendo al interior de la propia Universidad.
II LA UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA EN EL SISTEMA NACIONAL DE EDUCACIÓN: ESTRUCTURA DEL SISTEMA
El artículo 49 define el Sistema Nacional de Educación Pública (SNEP), conformado por la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), la Universidad de la República y demás entes autónomos de la educación pública estatal (en particular aquellos a creados a partir de la nueva ley). El artículo 79 define el Sistema Nacional de Enseñanza Terciaria Pública (SNETP), constituido por la Universidad de la República, el Instituto Universitario de Educación y el Instituto Terciario Superior (estos dos últimos creados por la nueva ley). Los objetivos del SNETP son básicamente promover la generalización de la enseñanza terciaria, diversificar las modalidades de enseñanza terciaria, y contribuir a formar capacidades acordes con el desarrollo productivo del país.
Mientras la Universidad de la República se rige por la ley 12.549 de 1958, los otros institutos se rigen por lo dispuesto a partir de la nueva ley. El Instituto Universitario de Educación (IUDE) es creado por el artículo 84 con actividades de enseñanza, investigación y extensión, para la formación de maestros, maestros técnicos, educadores sociales y profesores. El Instituto Terciario Superior (ITS) es creado por el artículo 87 como red de instituciones unidades en diferentes lugares del país, con actividades de enseñanza, investigación y extensión, para la formación de técnicos en diversas áreas de la producción y servicios.
Más en general, el Artículo 20 define el Sistema Nacional de Educación (SNE) como el conjunto de propuestas educativas integradas y articuladas para todos los habitantes a lo largo de toda la vida. El SNE está formado por: a) La educación formal: inicial, primaria, media básica y superior y educación terciaria (privada y pública); b) La educación no formal; c) La educación de primera infancia (0 a 3 años).
III ROLES ASIGNADOS POR LA LEY DE EDUCACIÓN A LA UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA
Los principales roles asignados por la nueva Ley de Educación a la Universidad de la República en el SNE y SNEP son:
1) Integrar la Comisión de Implantación del Instituto Universitario de Educación (IUDE)
2) Integrar la Comisión de Implantación del Instituto Terciario Superior (ITS)
3) Integrar la Comisión Coordinadora del SNEP
4) Integrar la Comisión Nacional de Educación (COMINE) 5) Integrar la Comisión Directiva del Instituto Nacional de Evaluación Educativa
6) Integrar las Comisiones Coordinadoras Departamentales de Educación
7) Integrar la Comisión Directiva del Consejo Nacional de Educación No Formal
A continuación se detallan la integración y los cometidos de cada una de dichas comisiones:
1) Comisión de Implantación del Instituto Universitario de Educación (IUDE)
Dicha comisión es creada por el artículo 85 y está integrada por representantes del MEC, la ANEP, el INAU y la Universidad de la República
Los cometidos principales son: ­ Elaborar una propuesta de estructura y funcionamiento para el IUDE antes del 30 de abril de 2010.
­ Asimismo, el artículo 85 establece que el órgano de conducción del IUDE incluirá representantes electos por docentes, estudiantes y egresados y representantes de la ANEP y la Universidad de la República
2) Comisión de Implantación del Instituto Terciario Superior (ITS) La comisión se crea por el artículo 87 y está integrada por representantes del MEC, la ANEP y la Universidad de la República.
Los cometidos de dicha comisión son: ­ Elaborar una propuesta de estructura académica y funcionamiento del Instituto Terciario Superior antes del 30 de abril de 2010.
­ El artículo 87 también establece que el órgano de dirección del ITS esté conformado por representantes electos por docentes, estudiantes y egresados y representantes de la ANEP y Universidad de la República.
3) Comisión Coordinadora del SNEP
La comisión se crea por el artículo 107 y está integrada por:
­ El Ministro o Subsecretario del MEC
­ El Director de Educación del MEC
­ El Rector o el Vice­Rector de la Universidad de la República
­ Dos integrantes del Consejo Directivo Central de la Universidad de la República
­ El Presidente u otro integrante del Consejo Directivo Central de la ANEP
­ Dos integrantes del Consejo Directivo Central de la ANEP
­ Representantes de las nuevas instituciones autónomas que se crean en la presente ley
Los cometidos principales de la comisión son:
­ Coordinar y concertar las políticas educativas de la educación pública
­ Promover la planificación educativa, y conformar comisiones de asesoramiento y estudio de distintas temáticas educativas
­ Convocar al Congreso Nacional de Educación
4) Comisión Nacional de Educación (COMINE)
La comisión es creada por el artículo 42 y está integrada por: ­ Los miembros de la Comisión Coordinadora del SNEP
­ Directores Generales de los Consejos de la ANEP
­ Máxima autoridad del Instituto Universitario de Educación
­ Presidente del INAU ­ Representantes de: la educación privada, los trabajadores, los trabajadores de la educación, los estudiantes, los empresarios, y de las ONGs vinculadas a la educación.
La COMINE se crea como órgano asesor y consultivo del SNE cuyos cometidos principales son:
­ Procurar la articulación de la política educativa con otras políticas públicas ­ Integrar comisiones de asesoramiento o coordinación en materia educativa
5) Comisión Directiva del Instituto Nacional de Evaluación Educativa
El Instituto Nacional de Evaluación Educativa es creado en el artículo 113 y su Comisión Directiva, según el artículo 114, está integrada por:
­ Un miembro designado por el MEC que presidirá la Comisión
­ Tres miembros designados por el CDC de la ANEP
­ Dos miembros designados por la Universidad de la República ­ Un miembro por la educación privada
Los cometidos principales de la comisión son:
­ Evaluar la calidad educativa en niveles inicial primario y medio
­ Dar a conocer el grado de cumplimiento de los objetivos y metas de las instituciones educativas
­ Favorecer la producción de conocimiento sobre los procesos de evaluación
­ Proponer criterios y modalidades de evaluación
­ Aportar información sobre aprendizajes de los educandos
6) Comisiones Coordinadoras Departamentales de Educación El artículo 90 crea las Comisiones Coordinadoras Departamentales de Educación, integradas en cada departamento por:
­ Un miembro por cada Consejo de la ANEP
­ Un miembro por el Instituto Universitario de Educación
­ Un miembro por el Instituto Terciario Superior
­ Un miembro por el Consejo Nacional de Educación No Formal
­ Un miembro por el Consejo Coordinador de Educación en la Primera Infancia
­ Un miembro por la Universidad de la República
Los cometidos principales de dichas comisiones son:
­ Promover la coordinación de planes y programas que contemplen las necesidades, intereses y problemas locales
­ Asesorar a los órganos de la SNEP sobre la aplicación de recursos en el departamento
7) Comisión Directiva del Consejo Nacional de Educación No Formal El Consejo Nacional de Educación No Formal es creado en el artículo 92 como órgano desconcentrado del MEC, y su Comisión Directiva, según el artículo 93 está integrado por la ANEP, el MEC y la Universidad de la República.
Los cometidos principales de dicha comisión son:
­ Articular los proyectos y programas de educación no formal en el país
­ Llevar un registro de instituciones de educación no formal
­ Promover la profesionalización de los educadores del ámbito de educación no formal
­ Promover acciones educativas dirigidas a personas jóvenes y adultas, y contribuir a reincorporar a la educación formal a quienes la hayan abandonado.
IV
ALGUNOS
ASPECTOS
QUE
DEBERÍA
ABORDAR
LA
PARTICIPACIÓN DE LA UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA EN EL
SNE
Los roles asignados por la Ley de Educación a la Universidad de la República en el SNE y SNEP son muy variados, lo que requiere definición y coordinación de propuestas. La intervención de la Universidad de la República en el SNE involucra unas 25 personas, aunque en la mayoría de los casos no está previsto cómo serán designadas, cómo coordinarán su participación, y cómo se definirán las propuestas a impulsar en cada uno de los ámbitos en que su participación es requerida.
El Sistema Nacional de Educación le da a la Universidad de la República un rol activo en diversas cuestiones fundamentales a todo nivel, lo que tiene un gran potencial de repercusiones al interior del funcionamiento de la propia Universidad. Algunos de los puntos sobre los que sería importante que la Universidad de la República tuviera una participación relevante en los órganos del SNE podrían ser los siguientes.
1) Se deberán definir las posiciones y propuestas a realizar como miembro de la Comisión Coordinadora del SNEP y de la COMINE en temas relativos a la formulación de políticas educativas a nivel de todo el sistema y de la articulación con el resto de políticas públicas. En particular se podrían diseñar estrategias y realizar propuestas tendientes a reducir la deserción a nivel medio, lo que permitiría aumentar el número de estudiantes que están en condiciones de cursar estudios superiores, permitiendo aumentar la cobertura de la educación terciaria, generando a su vez una demanda adicional para el creado Instituto Terciario Superior. Esta propuesta debería tener contenidos que apunten específicamente a combatir la deserción selectiva en educación básica que afecta principalmente a los estudiantes de contextos desfavorables, lo que lleva a que la cobertura a nivel terciario sea además de baja, muy inequitativa. En cuanto a la coordinación con el resto de políticas públicas parece razonable reflexionar sobre la deserción escolar y el crecimiento. La pregunta obvia es ¿y que si no estamos produciendo la combinación adecuada de capacidades que brinden la mano de obra que el crecimiento requiere? La deserción escolar temprana reduce la calificación con que los individuos entran en el mercado de trabajo. Las tendencias recientes de la economía mundial muestran que la demanda en sectores intensivo en calificaciones está en aumento.
2) La Universidad de la República integra el Instituto Nacional de Evaluación Educativa que entre sus funciones deberá proponer criterios y modalidades en los procesos evaluativos del SNE (niveles inicial, primario y medio); calidad significa cosas muy diferente a los distintos niveles, por lo que definir criterios de evaluación resulta una tarea compleja. Asegurar la calidad en la educación básica también tiene directas repercusiones en el nivel de calidad obtenible a nivel terciario por lo que el rol de la Universidad de la República en el Instituto Nacional de Evaluación Educativa es relevante. Se deberían promover no sólo la fijación de estándares sino que además se deberían diseñar propuestas concretas de estrategias de mediano y largo plazo para alcanzarlos. En particular, los estudiantes llegan a la universidad con serios déficit de secundaria en competencias básicas (ej. comprensión de textos en Idioma Español), por lo que la definición de estándares por parte de la Universidad de la República en coordinación con Educación Secundaria parece imprescindible. 3) Impulsar el desarrollo articulado y armónico del Sistema Nacional de Enseñanza Terciaria Pública (SNETP). Esto implica por un lado, promover la complementariedad entre la Universidad de la República y el Instituto Universitario de Educación, tanto tendiente al mejoramiento de la formación docente como de la promoción de líneas de investigación conjuntas entre la Universidad de la República y el Instituto Universitario de Educación, en particular sobre procesos de aprendizaje a nivel de educación básica (lo que debería incluir, por ejemplo, la evaluación de alternativas didácticas a la repetición). Este es un punto con un enorme potencial de repercusiones a nivel de los estudiantes, de la educación básica y de la propia Universidad de la República, dada la fuerte asociación de la repetición con la deserción. Por otro lado, también se debería promover la complementariedad entre la Universidad de la República y el Instituto Terciario Superior a efectos de evitar duplicaciones y potenciar recursos.
BIBLIOGRAFIA
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