LA AGENDA DE DAÑOS Y PÉRDIDAS EN EL CONTEXTO DE LAS

LA AGENDA DE DAÑOS Y PÉRDIDAS
EN EL CONTEXTO DE LAS NEGOCIACIONES SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO
Noviembre de 2013
Documento elaborado con el apoyo de: PNUMA-ROLAC y programa REGATTA1
Autora2: Isabel Kreisler
1
Los contenidos de este documento son responsabilidad de su autora. Las opiniones que pudiera reflejar no representan ni
comprometen al Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente o al Programa REGATTA.
2
La autora agradece los comentarios y aportaciones a este informe de: Julie Lennox (CEPAL), Jennifer Baumwoll (PNUD), Raúl
Artiga (CCAD-SICA) y Mayté González y Jason Spensley (PNUMA-ROLAC).
INTRODUCCIÓN
El Panel Intergubernamental del Cambio Climático publicaba el 27 de Septiembre de
este año su Quinto Informe (IPCC, 20133), un nuevo y apremiante recordatorio de la
comunidad científica sobre el avance del cambio climático. A pesar de que los efectos
adversos de este fenómeno parecen acelerarse con respecto a lo pronosticado por
escenarios y modelos de anteriores informes, las medidas de mitigación y adaptación
impulsadas por los gobiernos aún no responden a los retos planteados
con la ambición y celeridad que los países más vulnerables requerirían.
Por ello, la agenda sobre las Pérdidas y Daños (P&D) que se derivan de América Latina y el
los efectos adversos del cambio climático toma cada vez más fuerza y Caribe no son ajenos a
relevancia en el seno de la Convención Marco de Naciones Unidas
esta agenda emergente.
sobre Cambio Climático (CMNUCC).
De hecho, algunos de los
América Latina y el Caribe no son ajenos a esta agenda emergente. De países más expuestos y
hecho, algunos de los países más expuestos y vulnerables a las pérdidas vulnerables a las pérdidas
y daños derivados cambio climático se encuentran en la región. y daños derivados cambio
Tampoco los decisores políticos están al margen del debate. Tanto los climático se encuentran
países del Caribe (englobados en CARICOM4 y dentro del grupo en la región
negociador de AOSIS5) como los centroamericanos (reunidos en torno
al SICA6) y otros, desarrollan sus conocimientos y posicionamientos respecto a la
agenda de P&D. Sin embargo, ésta es aún una dimensión nueva para las negociaciones
de cambio climático tanto en el marco de la Convención, como para la comunidad
científica o los tomadores de decisión que están abocados a gestionar las pérdidas y
daños. En todos éstos ámbitos, la agenda de P&D plantea desafíos e interrogantes,
pero también algunas opciones de respuesta que permitirían salvaguardar los
intereses de las poblaciones y países más vulnerables.
Consciente de estos retos y de la relevancia del debate de los P&D para la región, la
Oficina Regional del PNUMA para América Latina y el Caribe (PNUMA-ROLAC), ha
comisionado el presente informe sobre “La agenda de pérdidas y daños en el marco de
las negociaciones de cambio climático”, con el fin de informar sobre dimensiones de
esta nueva agenda que pueden ser relevantes para los países latinoamericanos en el
marco de la CMNUCC. Este documento no busca responder a desafíos de carácter
científico ni político sino más bien busca ofrecer un marco de referencia conceptual
que pueda servir para orientar a los tomadores de decisión sobre las distintas
vertientes de la agenda de P&D, cuya naturaleza es amplia y compleja y está en
constante evolución. Por estos motivos, a través de este informe el PNUMA-ROLAC
busca favorecer una base para el entendimiento común, profundizar en el análisis y
recoger los avances teóricos y propuestas prácticas que puedan ser de utilidad a los
países en el abordaje de los P&D del presente y del futuro.
Este documento consta de siete secciones: (1) la agenda de P&D en el marco de la
Convención, (2) relevancia de la agenda de P&D en América Latina y el Caribe; (3)
marco conceptual de referencia; (4) retos de índole científica en la estimación de los
3
http://www.ipcc.ch/report/ar5/wg1/#.UnIOlI6Rcrg
Caribbean Community and Common Market, Comunidad del Caribe
5
Alliance of Small Island States, alianza de pequeños Estados Isla.
6
Sistema de Integración Centroamericana
4
2
P&D; (5) retos de índole técnica en el abordaje de los P&D; (6) retos de índole
institucional en la agenda de P&D; (7) expectativas y opciones de cara a la COP19 y (8)
la agenda de la P&D más allá de la COP19.
Este documento no se concibe sólo como un fin en sí mismo, sino que busca constituir
un insumo para la reflexión conjunta y el diálogo intrarregional sobre el debate
emergente entorno a la agenda de P&D. El PNUMA-ROLAC propiciará la dinamización
de este debate también a través de otras herramientas de diálogo e intercambio entre
países ofrecidas por su programa REGATTA.
3
1- LA AGENDA DE PÉRDIDAS Y DAÑOS EN EL MARCO DE LA CONVENCIÓN
1.1 Las bases del debate
La inquietud sobre cómo abordar las pérdidas y daños causados por el Los temores de AOSIS
cambio climático ha formado parte de los debates de expertos y han venido
negociadores desde los años noventa, cuando la Alianza de Pequeños confirmándose, y por
Estados Isla (AOSIS) planteó la idea de un fondo internacional para ello, la agenda de
asegurar riesgos climáticos. Los países isleños eran ya conscientes de que, P&D ha ido también
ante la insuficiente ambición de los esfuerzos de mitigación de emisiones, tomando entidad en
fenómenos graduales como el incremento de temperatura o el aumento el marco de las
del nivel del mar llevarían a la acumulación de pérdidas y daños negociaciones
irreversibles, que no podían ser evitados y cuyos efectos sólo podrían ser
atenuados con medidas de reducción de desastres o de adaptación. Los temores de
AOSIS han venido confirmándose, y por ello, la agenda de P&D ha ido también
tomando entidad en el marco de las negociaciones de cambio climático. Fue en la
COP16 de 2010 cuando, con el impulso y liderazgo de AOSIS, se establece oficialmente
el Programa de Trabajo sobre Pérdidas y Daños dentro de la CMNUCC como parte del
“Cancun Adaptation Framework”. Este Programa busca contemplar los distintos
acercamientos en el abordaje de las pérdidas y daños asociados con los impactos en
los países en desarrollo particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio
climático.
7
Cuadro 1: Decisiones adoptadas en la COP16, Cancún, 2010 (decisión 1/CP.16, § 25-29 ):
25. Reconoce la necesidad de fortalecer la cooperación internacional y los conocimientos técnicos a fin
de comprender y reducir las pérdidas y los daños asociados a los efectos adversos del cambio climático,
incluidos los efectos relacionados tanto con fenómenos meteorológicos extremos como con fenómenos
graduales;
26. Decide establecer por la presente un programa de trabajo a fin de examinar, entre otras cosas
mediante talleres y reuniones de expertos, según corresponda, enfoques para hacer frente a las
pérdidas y los daños asociados a las repercusiones del cambio climático en los países en desarrollo que
son particularmente vulnerables a sus efectos adversos;
27. Pide al Órgano Subsidiario de Ejecución que convenga en las actividades que
se llevarán a cabo en el marco del programa de trabajo arriba mencionado;
28. Invita a las Partes y a las organizaciones pertinentes a que presenten a la secretaría, el 21 de febrero
de 2011 a más tardar, sus opiniones e información sobre los elementos que deberían incluirse en el
programa de trabajo, con inclusión de lo siguiente:
a) La posible elaboración de un servicio de seguros contra el riesgo climático para hacer frente a los
efectos asociados con los fenómenos meteorológicos graves;
b) Las opciones relativas a la gestión y la reducción del riesgo, los mecanismos
de distribución y transferencia del riesgo, como los seguros, incluidas las opciones relativas a los
microseguros, y el fortalecimiento de la resiliencia, entre otras cosas mediante la diversificación
económica;
c) Los enfoques para abordar las medidas de rehabilitación relacionadas con los fenómenos graduales;
d) La implicación de los interesados con conocimientos especializados en la materia;
29. Pide a la secretaría que recopile esas comunicaciones en un documento de la serie MISC y que
prepare un informe de síntesis basado en ellas, que se someterá al examen del Órgano Subsidiario de
Ejecución en su 34º período de sesiones, con miras a formular recomendaciones sobre las pérdidas y
daños a la Conferencia de las Partes para que las examine en su 18º período de sesiones
7 http://unfccc.int/resource/docs/2010/cop16/spa/07a01s.pdf
4
1.2 Las áreas del Plan de Trabajo
Las tres áreas temáticas identificadas para el Plan de trabajo dentro del SBI (Órgano
Subsidiario de Ejecución, por sus siglas en inglés) son:
i) Caracterizar y evaluar las pérdidas y daños
ii) Identificar diversas opciones para abordar las pérdidas y daños
iii) Perfilar el papel de la Convención en la promoción de la agenda sobre
pérdidas y daños
Un año después de la adopción formal de esta agenda, tras los aportes de las Partes y
discusiones en el seno del SBI a lo largo del 2011, la COP17 de Durban
detalla la lista de actividades que la Secretaría de la Convención impulsó a lo La COP de Doha
largo del año 2012 dentro de estos tres ejes identificados para el Plan de formalizó el
Trabajo. Hasta la fecha, el Programa ha alojado una serie de seminarios compromiso de las
técnicos y regionales, revisiones académicas y documentos técnicos, análisis Partes de establecer
y estudios de caso que buscan arrojar luz sobre distintas vertientes de la arreglos
agenda de P&D8. El Programa de Trabajo alcanzó un hito en Diciembre de institucionales, tales
2012 con la Decisión aprobada dentro del paquete de medidas de la COP18 como un mecanismo
de Doha (Diciembre de 2012). Esta Decisión (“Doha Climate Gateway”) internacional, para
extiende el Programa de Trabajo al año 2013 y perfila el papel de la abordar las pérdidas y
Convención en el apoyo al mismo. Además, en la COP de Doha se formaliza daños
el compromiso de las Partes de establecer durante la COP19 (Varsovia,
Noviembre de 2013) arreglos institucionales, tales como un mecanismo
internacional, para abordar las pérdidas y daños asociados con los impactos
del cambio climático.
9
Cuadro 2: Decisiones adoptadas en la COP18, Doha 2012 (decisión 3/CP.18, § seleccionados ):
Destacando el papel importante y fundamental que incumbe a la Convención en lo que respecta a hacer
frente a las pérdidas y los daños asociados a las repercusiones del cambio climático, en especial en los
países en desarrollo que son particularmente vulnerables a sus efectos adversos, entre otras cosas
mediante la promoción del liderazgo, la colaboración y la cooperación, a nivel nacional, regional e
internacional y en relación con una amplia gama de sectores y ecosistemas, con el fin de facilitar la
adopción de enfoques coherentes y sinérgicos para hacer frente a esas pérdidas y daños, (…)
9. Decide establecer, en su 19º período de sesiones, arreglos institucionales, por ejemplo un
mecanismo internacional, con sus funciones y modalidades, que se elaborarán de conformidad con la
función de la Convención definida (…), para hacer frente a las pérdidas y los daños asociados a las
repercusiones del cambio climático en los países en desarrollo que son particularmente vulnerables a
sus efectos adversos;
10. Pide a la secretaría que, antes del 39º período de sesiones del Órgano Subsidiario de Ejecución, lleve
a cabo las siguientes actividades de carácter provisional en el marco del programa de trabajo sobre las
pérdidas y los daños:
a) La organización de una reunión de expertos para estudiar las necesidades futuras, incluidas las
necesidades de capacidad relacionadas con los posibles enfoques para hacer frente a los fenómenos
graduales, y la elaboración de un informe para que el Órgano Subsidiario de Ejecución lo examine en su
39º período de sesiones;
8
La lista actualizada de documentación generada por la CMNUCC relativa a la agenda de P&D es
accessible aquí: http://unfccc.int/adaptation/workstreams/loss_and_damage/items/7585.php
9
El texto completo de la decisión 3/CP.18 es accessible aquí,
http://unfccc.int/resource/docs/2012/cop18/spa/08a01s.pdf
5
b) La preparación de un documento técnico sobre las pérdidas no económicas;
c) La preparación de un documento técnico sobre las lagunas detectadas en los arreglos institucionales
existentes dentro y fuera del ámbito de la Convención para hacer frente a las pérdidas y los daños,
incluidos los relacionados con los fenómenos graduales
La figura a continuación sintetiza las distintas fases de avance de la agenda de P&D en
el marco de las negociaciones de la CMNUCC:
Figura 1: La agenda de P&D en el marco de las negociaciones de la CMNUCC
Fuente: UNFCCC, 2013
10
Durante las deliberaciones en el marco del Programa de Trabajo dentro de la
CMNUCC, el interés sobre la agenda de P&D ha ido extendiéndose, pero no solo entre
las Partes negociadoras sino también entre académicos, expertos en desarrollo y
tomadores de decisión a nivel nacional, regional y global. Este diálogo ha puesto en
evidencia las distintas concepciones y acercamientos a esta agenda, así como la
ausencia de una única definición oficialmente aceptada de “pérdidas y daños”. Por
ejemplo, resulta un reto establecer la relación entre P&D y la adaptación al cambio
climático, otra agenda amplia y ambiciosa dentro del marco de la CMNUCC. El debate
conceptual sobre P&D, así como sobre su abordaje y alcance, sigue abierto dentro y
fuera del marco de la Convención. Exploraremos los conceptos y términos del debate
en la sección 3 de este documento.
Overview of the implementation of the L&D Work Programme:
http://unfccc.int/files/adaptation/cancun_adaptation_framework/loss_and_damage/application/pdf/unfccc.pdf
10
6
2- RELEVANCIA DE LA AGENDA P&D EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
2.1 Países y regiones vulnerables
En su artículo 4.4 la CMNUCC determina que los países desarrollados (Partes incluidas
en el Anexo II) deben ofrecer asistencia a los países en desarrollo particularmente
vulnerables a los efectos adversos del cambio climático para asumir sus costes de
adaptación.
La CMNUCC reconoce asimismo que países con depresión orográfica, El punto de mayor
pequeños estados-isla, países con costas de bajo relieve, áreas áridas o relevancia para el SICA en
semiáridas o áreas proclives a inundaciones, sequías o desertificación la agenda de las
así como países en desarrollo con ecosistemas montañosos frágiles son negociaciones ha sido la
“particularmente vulnerables” a los efectos adversos del cambio búsqueda del
climático. Por tanto, las regiones de América Latina que reúnen los reconocimiento de esta
condicionamientos geofísicos indicados, deben considerarse como sub-región como
“particularmente vulnerables” en el marco de las negociaciones de la particularmente
Convención. Aunque cada región tiene sus especificidades y requerirá vulnerable a los impactos
de respuestas acordes y diferenciadas, las diferencias en cómo y del cambio climático
cuándo se manifiestan las vulnerabilidades a los impactos del cambio
climático, no debieran dividir a los países en desarrollo sino unirlos en
la búsqueda de arreglos institucionales inclusivos que puedan ajustarse a las
necesidades de cada país afectado.
Estas consideraciones son muy relevantes puesto que la CMNUCC suele concentrarse
en “los países en desarrollo particularmente vulnerables a los efectos adversos del
cambio climático” a la hora de abordar la agenda de P&D.
Sin duda, América Latina es una región muy concernida por este debate:
o El Caribe sufre la amenaza del aumento del nivel del mar, salinización de
fuentes de agua, pérdida de ecosistemas costeros y marinos, etc. (no en vano,
el liderazgo de AOSIS en las negociaciones sobre P&D).
o Centroamérica ha sufrido en décadas recientes el efecto devastador de
eventos climatológicos extremos cuyas pérdidas asociadas en infraestructura y
sectores clave de la economía lastran el desarrollo de la subregión (según
proyecciones de la CEPAL, el cambio climático provocaría hacia 2100 pérdidas
sobre la producción agropecuaria de alrededor del 19% de su PIB11).
o En la subregión andina, la fundición de glaciares compromete la función de los
ecosistemas de montaña, amenaza el suministro de agua de grandes ciudades y
la seguridad alimentaria de las poblaciones rurales.
o Otros países experimentan P&D resultado de los efectos adversos del cambio
climático: en Colombia las inundaciones de 2010 dejaron unas pérdidas de
11
Una estimación de los efectos e impactos del cambio climático para los años futuros 2020, 2030, 2050, 2070 y 2100, mediante
modelos de funciones de producción, indica que el cambio climático producirá impactos negativos sobre la producción
agropecuaria. Estas pérdidas se proyectan en alrededor de 19% del PIB (Se toma como referencia los impactos a 2100 en
porcentajes del PIB de 2007 del Istmo Centroamericano). Las estimaciones realizadas con base en los escenarios climáticos
predicen que la mayor proporción de las pérdidas se deben a incrementos en la temperatura. (CEPAL, 2011)
7
cerca de $6M, en México, la severa sequía prolongada
de 2011 redujo la producción de maíz en un 60 % en
algunos Estados12.
Con unas capacidades técnicas y
un contexto institucional
frecuentemente más maduro que
el de otras regiones vulnerables,
América Latina también tendría
mucho potencial que aportar a la
agenda sobre P&D
Con unas capacidades técnicas y un contexto institucional
frecuentemente más maduro que el de otras regiones
vulnerables, América Latina también tendría mucho potencial
que aportar a la agenda sobre P&D en el marco de la
CMNUCC13. No en vano, ya son varios los grupos negociadores
en la región que definen su posicionamiento con mayor o menor grado de detalle de
cara a la COP19 (SICA, CARICOM -dentro de AOSIS, AILAC14, y otros países dentro del
G77, como queda reflejado en los anexos a este documento).
2.2 Centro América, una región particularmente expuesta
El Sistema de Integración Centroamericano se ha vuelto un grupo negociador cada vez
más activo en el marco de la CMNUCC. El punto de mayor relevancia para el SICA en la
agenda de las negociaciones ha sido la búsqueda del reconocimiento de esta subregión como particularmente vulnerable a los impactos del cambio climático. Por ello,
la agenda de P&D es de especial relevancia para el SICA. No en vano la región ha
priorizado este tema tanto en su posicionamiento regional de cara a la COP19 como
en la celebración de su evento paralelo de alto nivel en Varsovia.
Cuadro 3: Factores de vulnerabilidad en Centro América ante P&D derivados del cambio climático
Centro América es una región particularmente expuesta a los efectos adversos del cambio climático. El
impacto de los desastres naturales ha sido la evidencia más visible de esta vulnerabilidad, sin embargo
otros factores subyacen y no son menos relevantes a la hora de analizar las pérdidas y daños registrados
en la sub-región.
Factores geográficos y ambientales: la localización de Centroamérica, un istmo entre dos océanos,
sometido a las oscilaciones del fenómeno El Niño, determina en una medida importante la incidencia de
sequías, inundaciones, ciclones y otros eventos hidrometeorológicos extremos. Los procesos de
degradación ambiental (deforestación, contaminación, degradación de suelos) en la región son otro
factor de vulnerabilidad, que tienden además a verse agravados por los fenómenos acumulativos fruto
del cambio climático (pérdida biodiversidad, disponibilidad de agua, etc.). La capacidad de resiliencia de
los ecosistemas centroamericanos ante el cambio climático se ve afectada por la degradación ambiental.
Factores socioeconómicos: los países centroamericanos no se catalogan como Países Menos
Adelantados, pero tampoco disfrutan del nivel de ingresos de los Países de Renta Media que conforman
la mayoría de países en Latinoamérica. Excepto Costa Rica y Panamá, en 2013 todos los países del SICA
15
se sitúan en el furgón de cola latinoamericano del Índice de Desarrollo Humano , y todos siguen
16
registrados dentro del Índice Global del Hambre 2012 . Los índices de pobreza aún elevados
determinan las prioridades de la inversión pública (hacia servicios sociales básicos) y ofrecen márgenes
presupuestarios limitados (a su vez comprometidos por el impacto fiscal de los desastres naturales). A
12
http://mexico.cnn.com/nacional/2012/02/09/la-sequia-en-mexico-causa-perdidas-millonarias-en-el-campo-mexicano
13 Así lo indican las conclusiones de los Encuentros de Expertos Regionales celebrados en el marco de la CMNUCC en México DF
en Julio de 2012 (para ALC) y en Barbados en Octubre de 2012 (para Pequeños Estados Isla, incluyendo región Caribe).
14 Alianza Independiente de América Latina y el Caribe
15
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo: http://hdr.undp.org/en/media/HDR2013_ES_Summary.pdf
16
Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias, IFPRI:
http://www.ifpri.org/sites/default/files/publications/ghi12es.pdf
8
estos factores de vulnerabilidad se suma la alta dependencia de las economías centroamericanas de los
recursos naturales (tanto a nivel de producción macro –sectores agropecuario e hidroeléctrico-, como a
nivel micro –medios de subsistencia de las comunidades rurales-). Con todo, la capacidad de resiliencia
del sistema socioeconómico ofrece poco margen para la amortiguación de los impactos climáticos.
Factores institucionales: A pesar de su alto grado de dependencia de los recursos naturales, y aún
cuando en algunos casos existe desarrollo normativo, los países de la región centroamericana siguen
experimentando dificultades para implementar políticas de gestión de su capital natural. Por falta de
recursos y de capacidad institucional, por falta de claridad e indefinición respecto a derechos y usos de
la tierra, o bien por la capacidad de influencia sobre las instituciones que ejercen mafias o poderes
ilícitos en la región; los ecosistemas de los países centroamericanos sufren la flaqueza de sus
instituciones. El desarrollo de políticas públicas y marcos institucionales capaces que refuercen la
resiliencia de los sistemas (ambientales, económicos y socio-políticos) contribuiría a la adaptabilidad de
la región y reduciría su vulnerabilidad ante impactos futuros.
La figura a continuación da muestra de los impactos que implican los P&D derivados de
eventos hidrometeorológicos extremos para la región de Centroamérica. De acuerdo a
las estimaciones de CEPAL17, hasta 2011 se cuantifican 28.000 millones de dólares en
pérdidas acumuladas. El 28% de ellas se contabilizan en el sector infraestructuras y el
33% en sectores productivos, entre los que destacan las pérdidas en el sector agrícola
que concentra un 68% de éstas.
productivos
Medio Ambiente
H. Fifí
523,1
102,6
16,6
403,9
0
1982
Inundaciones
975,6
111,5
451,3
412,8
0
1988
H. Joan
1 412,7
606,5
289,3
234,3
282,6
1996
H. César
270
59,6
146,5
63,9
0
1997
El Niño
110
1,6
28,7
71,7
8
1998
H. Mitch
7 935,4
1 054,6
1 644,3
5 147,5
89
2000
H. Keith
398,8
55,4
65,2
242,4
35,9
2001
Sequía
171,2
0
33,2
138
0
2005
TT. Stan
1361
334,4
619,4
362,6
44,6
2007
H. Dean
108
20,7
7,1
76,2
4
2007
Félix/ Inundaciones
883
94,3
149,1
74,1
565,5
2009
TT.Aghata
12 033,1
1 891,3
6 661,2
1 349,4
2 131,2
2011
DT 12E
1 968,9
378,5
668,6
600,9
312,9
28 150,8
4 711
10 780,5
9 177,7
3 473,7
Total Nacional
Sectores
1974
Sectores
Evento
Total sectorial
Año
Infraestructura
Centroamérica
País
sociales
Figura 2: Pérdidas económicas en Centroamérica resultado de eventos hidrometeorológicos
extremos
Fuente: CEPAL, 2012 (Millones de USD actualizados a 2008)
17 Comisión Económica Para America Latina y el Caribe: www.cepal.cl/mexico/cambioclimatico
9
3. MARCO CONCEPTUAL DE REFERENCIA
3.1 Pérdidas y daños: definición, alcance y dimensiones
Ante el alcance limitado de las acciones de mitigación que serían necesarias para
frenar un avance peligroso del cambio climático18 y teniendo en cuenta el lento y
modesto progreso de las acciones de adaptación, reconocer y limitar las pérdidas y
daños (actuales y futuros) derivados del cambio climático se ha convertido en una
prioridad cada vez más acuciante en los últimos años, especialmente para aquellos
países y regiones más vulnerables. A falta de una definición oficial universalmente
aceptada sobre “pérdidas y daños”, algunos elementos clave y reconocidos ayudan a
acotar el término.
Se entiende por “pérdidas y daños” los resultados del impacto del
cambio climático sobre las personas, sociedades o sistemas, que no
se han podido evitar con medidas de mitigación o de adaptación y
que por tanto se manifiestan como pérdidas y daños. Éstos pueden
ser económicos y cuantificables en términos monetarios (Ej.:
destrucción de infraestructuras, freno a una actividad económica)
y/o no-económicos y por tanto no cuantificables monetariamente
(Ej.: pérdida de vidas, perturbación de servicios ecosistémicos,
desaparición de patrimonio cultural). Tanto unos como otros pueden
tener enormes impactos sobre las oportunidades de desarrollo
actuales y de futuro y, por tanto, ambos deben tenerse en
consideración.
Los P&D no-económicos
(pérdida de vidas,
perturbación de servicios
ecosistémicos, desaparición
de patrimonio cultural) no
son cuantificables
monetariamente, pero
pueden tener enormes
impactos sobre las
oportunidades de desarrollo
Las P&D resultan del “impacto residual” que no se ha evitado, de los
efectos negativos remanentes del cambio climático, una vez la mitigación no ha
llegado a tiempo y que las medidas de adaptación han sido insuficientes.
Esos impactos residuales del cambio climático se manifiestan de maneras distintas. El
incremento en la frecuencia e intensidad de fenómenos hidro-meteorológicos (como
huracanes, ciclones, inundaciones, etc.) derivan en “eventos meteorológicos
extremos” (EWE, por sus siglas en inglés) que suelen provocar pérdidas de vidas
humanas, destrucción de infraestructuras, pérdidas a la producción agropecuaria, etc.
y que comprometen el desarrollo de manera inmediata. Otros fenómenos derivados
del impacto del cambio climático se manifiestan de manera más silenciosa y a largo
plazo (como el aumento nivel del mar, incremento temperaturas, acidificación de
océanos, fundición de glaciares, salinización de acuíferos y tierra, pérdida de
biodiversidad, desertificación, etc.) y constituyen “eventos acumulativos” o
fenómenos graduales (SOE, por sus siglas en inglés) y con efectos adversos sobre los
ecosistemas, las sociedades y el potencial de desarrollo a futuro.
Las gráficas en la figura 3 (de carácter explicativo, no científico), ilustran los
distintos escenarios en función de las acciones de mitigación, adaptación y gestión
de los P&D resultantes del impacto residual del cambio climático:
El informe annual sobre “La Disparidad de las Emisiones” informa a Gobiernos sobre en qué medida ha avanzado la comunidad internacional
en los objetivos de mitigación de emisiones de GEI, y por tanto, en qué medida se están logrando las metas en la lucha contra el cambio
climático: http://www.unep.org/publications/ebooks/emissionsgapreport2013/
18
10
Figura 3: Impactos residuales del cambio climático y escenarios de P&D derivados
- Escenario (a): muestra la trayectoria del cambio climático y los P&D resultantes, en el supuesto de
contar únicamente con la capacidad de adaptación “natural” de los ecosistemas (sin introducir medidas
de mitigación ni de adaptación).
- Escenario (b): muestra la desaceleración de la trayectoria del cambio climático a través de la
introducción de medidas de mitigación. Con ello, se reducen los P&D a futuro.
Las pérdidas y
daños derivan de
los impactos
residuales del
cambio climático,
que serán
mayores o
menores en
función de la
ambición y éxito
de las políticas de
mitigación y
adaptación
impulsadas
- Escenario (c): muestra el incremento de la capacidad de resiliencia a través de la introducción
de medidas de adaptación. Con ello, se amortiguan los P&D a futuro.
- Escenario (d): muestra -en rosa- el esfuerzo que será necesario en el futuro para abordar los P&D
derivados impacto residual del cambio climático, a falta de la ambición necesaria en la introducción de
medidas de mitigación y adaptación.
Fuente: UNDP, 2013
19
Las pérdidas y daños derivan de los impactos residuales del cambio climático, que
serán mayores o menores en función de la ambición y éxito de las políticas de
mitigación y adaptación impulsadas.
La tabla a continuación ejemplifica cómo los efectos adversos del cambio climático se
manifiestan y su impacto remanente aumenta gradualmente en función del
19
Documento pendiente de publicación, comunicación personal de su autora.
11
incremento de la temperatura global. En función de este aumento, los impactos y
“P&D” se manifiestan a lo largo de un continuo: como eventos hidrometeorológicos
extremos (ligados a la variabilidad climática actual) y como procesos acumulativos
(ligados al gradiente de aumento de temperatura actual y anticipado por los
escenarios climáticos en distintas regiones).
Figura 4: El continuo en la manifestación de P&D derivados del cambio climático
Fuente: UNFCCC, 2013
20
3.2 Principios de referencia en la CMNUCC y conceptos útiles a la agenda P&D
Una vez aclarada la definición de las pérdidas y daños asociados a los efectos adversos
del cambio climático, conviene también recordar algunos principios de referencia
asumidos por los negociadores en el ámbito de la CMNUCC o manejados en el derecho
ambiental internacional y que pueden ser de utilidad para hacer progresar las
discusiones entorno a la agenda sobre P&D.
- El principio de responsabilidades compartidas pero diferenciadas
Overview of the implementation of the L&D Work Programme:
http://unfccc.int/files/adaptation/cancun_adaptation_framework/loss_and_damage/application/pdf/unfccc.pdf
20
12
La Declaración de Río en 1992, que marca el desarrollo de las Convenciones de cambio
climático, biodiversidad y desertificación, adopta en su articulado el principio de las
responsabilidades compartidas pero diferenciadas.
La aplicación de este principio a la CMNUCC implica que todos los países tienen una
responsabilidad de controlar las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), pero
son los países industrializados que históricamente más han contribuido a la
concentración de un mayor volumen de gases GEI en la atmósfera, quienes deben
asumir metas específicas para asegurar de cara al 2020 un recorte de emisiones del
40% respecto a los niveles de 1990. En desarrollo de este principio, el artículo 4 de la
CMNUCC señala que éstos países (Partes del Anexo II) deben además dedicar recursos
financieros y adicionales para facilitar que los países en desarrollo adopten tecnologías
limpias que les permitan desvincular su crecimiento del incremento de emisiones así
como desplegar medidas de adaptación a los impactos del cambio climático. Este
principio se basa en un argumento de justicia moral, ya que son los países menos
desarrollados los que sufrirán el mayor impacto de las consecuencias del cambio
climático a pesar de ser los que menos responsabilidad histórica han tenido en la
generación del problema.
Como en la gestión de otros bienes públicos globales, la gestión de los
impactos del cambio climático conoce la dificultad de la atribución. Aunque
se pueda establecer la relación causa-efecto entre las emisiones de GEI y
los impactos derivados de las mismas (fenómenos extremos y
acumulativos), es difícil establecer en qué medida las emisiones de un país
A son responsables de los impactos específicos en un país B. Sin embargo,
el reconocimiento del principio de responsabilidades diferenciadas, y la
vinculación a él de responsabilidades mayores de los países
industrializados en el abordaje de los impactos del cambio climático, es
un argumento que sienta bases importantes en el debate de cómo
enfrentar los P&D.
La gestión de los
impactos del cambio
climático conoce la
dificultad de la
atribución, es difícil
establecer en qué
medida las emisiones
de un país A son
responsables de los
impactos específicos
en un país B
- El principio de precaución
De acuerdo al principio 15 de la Declaración de Río de 1992, “con el fin de proteger el
medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución
conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta
de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la
adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del
medio ambiente”. El principio de precaución queda recogido en diversos acuerdos
internacionales, incluida la CMNUCC, en su artículo 3 “las Partes deberían tomar
medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio
climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o
irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón
para posponer tales medidas, teniendo en cuenta que las políticas y medidas para
hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de
asegurar beneficios mundiales al menor costo posible”.
13
Según la concepción de la Unión Europea21 (UE), puede aplicarse el principio de
precaución cuando un fenómeno o un proceso puede tener efectos potencialmente
peligrosos identificados por una evaluación científica y objetiva, aún cuando dicha
evaluación no permita determinar el riesgo con suficiente certeza. El recurso al
principio se inscribe así en el marco general del análisis y gestión del riesgo (evaluación
del mismo y toma de decisión para abordarlo). Para invocar el principio de precaución,
la UE estima preciso que concurran tres condiciones (i) los efectos potencialmente
negativos han sido identificados, (ii) se han evaluado los datos científicos disponibles y
(iii) existe aún un margen de incertidumbre científica. Desde la óptica de los P&D, tal y
como veremos en la sección 4 de este informe, concurrirían las tres condiciones que
orientan la aplicación del principio de precaución en el contexto europeo y que tal vez
podrían ser ampliables al contexto global.
- El principio de quien contamina, paga
El principio de quien contamina paga quedó amparado desde el 2004 en las Directivas
Comunitarias Europeas22, con el fin de establecer un marco de referencia para
prevenir y reparar los daños al medio ambiente y los recursos naturales.
Más allá de las referencias regulatorias que limitan los usos posibles del capital natural,
este principio asume que, derivado de algunas actividades económicas se puede
generar un perjuicio ambiental y que éste debe ser reparado y/o compensado. El
principio se aplica a los daños medioambientales (directos o indirectos) y amenazas
inminentes de tales daños cuando sea posible establecer un vínculo causal entre los
daños y las actividades de que se trate. En el contexto europeo, se establece además
que es responsabilidad de las autoridades públicas asegurar que quienes sean
responsables del daño ambiental adopten y financien las medidas necesarias para
prevenir y reparar esos daños. Por ejemplo, ante una amenaza inminente de daño
ambiental, el Estado puede obligar a la adopción de medidas preventivas o tomar esas
medidas y exigir el pago de las mismas al responsable de los daños. Ante la
constatación de un daño ya producido, el Estado puede obligar al responsable a
adoptar las medidas de reparación necesarias, alternativamente el Estado puede
adoptar esas medidas reparatorias y exigir el pago de las mismas al causante del daño.
Si los responsables son múltiples, éstos deben asumir los costes de reparación de
manera solidaria o proporcional. Es interesante notar que las directivas europeas no
obligan, pero sí incentivan, a los operadores en sectores económicos susceptibles de
causar daños a suscribir seguros de riesgo u otras garantías financieras que les
permitan hacer frente a sus responsabilidades en caso de impago o insolvencia.
Desde 1972 este mismo principio de quien contamine paga también es referido por la
OCDE23 en diversas recomendaciones y convenios sobre la conservación de los
recursos naturales, tomándolo en ocasiones como referencia general del Derecho
Ambiental Internacional. Según la definición de la OCDE, el de quien contamine paga
21
Es en el entorno europeo donde, hasta la fecha, más se ha avanzado en la articulación legislativa del principio “Quien contamina,
paga”.
Por
ello,
éste
suele
ilustrarse
con
el
ejemplo
de
las
Directivas
europeas.
http://europa.eu/legislation_summaries/consumers/consumer_safety/l32042_es.htm
22
http://europa.eu/legislation_summaries/enterprise/interaction_with_other_policies/l28120_es.htm; http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:143:0056:0075:ES:PDF
23
http://www.monografias.com/trabajos37/quien-contamina-paga/quien-contamina-paga.shtml#ixzz2jDBQ04Uz
14
constituye un principio fundamental en la asignación de los costos de las medidas de
prevención y lucha contra la contaminación aplicadas por las autoridades públicas de
los estados miembros. Según esta máxima, quien contamina debe asumir los gastos
de la aplicación de las medidas adoptadas para asegurar la salud del medio ambiente
como parte de los costes de producción y/o consumo. Para una aplicación efectiva de
este principio, el mismo debería ser transcrito en las políticas nacionales de cada uno
de los Estados evitando así distorsiones de mercado. En la teoría, aquellos que dañen
los recursos deberían costear los gastos totales de su rehabilitación, aunque en la
práctica, esto ocurre raramente.
Aunque el principio quien contamina paga no quede recogido como tal por la
Convención de cambio climático, su espíritu sí está en la base de algunos mecanismos
aplicados en la lucha contra el cambio climático, como los mercados de carbono o los
mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kyoto que reconocen el pago por un
servicio ambiental y por la utilización de cuotas de contaminación atmosférica
(“permisos de emisión”, “certificados de reducción de emisiones”). En base a esta línea
argumentativa, los países más vulnerables que sufren los efectos adversos derivados
de las emisiones de GEI no mitigadas, podrían demandar un pago compensatorio que
les permitiera reparar los daños y pérdidas generadas por el impacto evento
extremos y procesos acumulativos. Como veremos en la sección 5 de este informe, tal
mecanismo de gestión compensatoria de los P&D plantea algunas dificultades en las
negociaciones en el marco de la CMNUCC.
Cuadro 4: algunas perspectivas de la sociedad civil sobre la compensación por pérdidas y daños.
Basándose en su experiencia con comunidades en las regiones más vulnerables, un grupo de
24
organizaciones de la sociedad civil han elaborado su propio posicionamiento respecto al debate sobre
P&D en virtud de los principios reconocidos por la CMNUCC. Ésta es la argumentación: “ Los países ricos
están faltando de manera flagrante a sus obligaciones legales y morales. Están contribuyendo a agudizar
los daños del cambio climático. Al tiempo, también están faltando a su compromiso de apoyar a los
países más afectados para que puedan reforzar su resiliencia y adaptarse a la espiral de impactos del
cambio climático. Como resultado, los daños y pérdidas que potencialmente podrían evitarse en algunos
de los países más vulnerables, no se están evitando. Para rectificar y revertir esta situación, los países
desarrollados tienen una obligación legal y moral de adoptar medidas urgentes para una mitigación
dramática de sus emisiones. Además deben ofrecer ayuda para acciones de prevención que eviten P&D
futuros y compensar y rehabilitar los P&D actuales provocados por sus acciones y su inacción en la
mitigación y reducción de riesgos (…) Un marco incluyente dentro de la CMNUCC garantizaría la
coherencia entre tres funciones necesarias que los órganos de la Convención asumirían con respecto a
los P&D: la prevención (con medidas de mitigación, reducción de riesgos de desastres y enfoques de
adaptación, apoyados por medios de implementación adecuados incluyendo financiación, tecnología, y
desarrollo de capacidades), la compensación y rehabilitación (a través del establecimiento de un
mecanismo internacional a tal fin) y el liderazgo regional/global y la coordinación (de esfuerzos para
abordar los P&D fuera del marco de la Convención de modo a asegurar la coherencia, también de los
esfuerzos relativos a migración, desplazamientos y re- ubicación de personas, así como de la
financiación internacional).”
24 La coalición formada por ActionAid, Care, Germanwatch y WWF ha publicado varios informes donde se sustentan estos
argumentos (“Into Unknown territory” http://germanwatch.org/es/download/4108.pdf y “Tackling the limits”:
http://www.careclimatechange.org/files/Doha_COP_18/tackling_the_limits_lr.pdf). Extracto y traducción propias.
15
4- RETOS DE ÍNDOLE CIENTÍFICA EN LA ESTIMACIÓN DE LOS P&D
4.1 Categorizar y dimensionar los P&D adecuadamente
No son pocos los retos con los que la comunidad científica se enfrenta a la hora de
evaluar las pérdidas y daños derivados del cambio climático.
El primero, categorizar y comprender mejor los P&D que han venido
ocurriendo en el pasado. ¿A partir de cuándo empezaron a intensificarse en
frecuencia y magnitud los fenómenos hidrometeorológicos extremos? ¿En qué
medida la frecuencia e intensidad actuales son resultado de la variabilidad
climática y en qué medida lo son fruto del cambio climático? Por tanto, ¿en
qué medida son los impactos y los P&D que conocemos hoy resultado de la
variabilidad climática “natural” y en qué medida es su incremento de magnitud
asignables a los cambios en la dinámica atmosférica? Estas preguntas no son
menores, puesto que de ellas se derivaría el grado de atribución al cambio
climático de estos P&D y por tanto el grado de responsabilidad a asumir por los
grandes emisores de GEI.
¿En qué medida la
frecuencia e
intensidad
actuales son
resultado de la
variabilidad
climática y en qué
medida lo son
fruto del cambio
climático?
Una dificultad similar se plantea con respecto a los procesos graduales. A falta de un
registro histórico (con indicadores y líneas de base universales), ¿cómo determinarían
los científicos cuándo y en qué medida comenzó a incrementar el nivel del mar en
algunos puntos de planeta?, ¿cuándo y en qué medida comenzaron a remitir los
glaciares?, ¿cuándo y en qué medida comenzaron los procesos de degradación de
tierras a cronificarse?, ¿cuándo comenzó el proceso de extinción de una u otra
especie? La vinculación de éstos fenómenos silenciosos y manifestados a largo plazo
con el avance del cambio climático pudo pasar desapercibida durante mucho tiempo,
y no es siempre científicamente posible el evaluar estos fenómenos de manera
retroactiva. Las inquietud de los científicos van más allá: es posible que actualmente
estén en marcha procesos ecosistémicos a escala local, regional o global que sean
desconocidos o imperceptibles para la ciencia hoy, ignorados por la sociedad y los
sistemas económicos, y que sin embargo tengan consecuencias desconocidas de cara
la futuro.
4.2 Límites de la resiliencia y puntos de irreversibilidad
Los ecosistemas, así como también los sistemas sociales y económicos, tienen una
capacidad propia de tolerancia al estrés, de auto-ajuste y adaptación a los cambios
externos o inducidos. Esta capacidad de resiliencia tiene límites, que se han llamado
los límites de la adaptación. Más allá de cierto umbral (la capacidad máxima de
resiliencia) las funciones y servicios del sistema se quiebran, su estructura se puede ver
alterada y el sistema pierde la capacidad de auto-ajuste, desembocando en una
dinámica impredecible e incierta. Consciente de estos límites, el Panel
Intergubernamental del Cambio Climático estimó en el equivalente a un 2ºC de
incremento de temperatura global, el umbral máximo de la resiliencia de nuestro
ecosistema, de acuerdo a los parámetros de la civilización que conocemos. En el
16
escenario actual, el incremento de emisiones apunta a un aumento de la temperatura
global de hasta 4ºC, por lo que se reconoce que los umbrales de adaptación del
ecosistema y del sistema socio-económico actual quedarían sobrepasados de largo. La
ciencia aún no puede predecir el punto exacto donde el umbral se sitúa, cuán cerca
estamos ahora del límite, en qué momento éste será superado, o qué procesos son
esperables más allá. Las respuestas vendrán y serán específicas a cada contexto. Sí
que se anticipa sin embargo que una vez superada la capacidad de adaptación y el
umbral de resiliencia, algunos procesos serán irreversibles y algunas pérdidas serán
irrecuperables.
En cuanto a la anticipación y evaluación de los P&D los científicos se enfrentan pues a
varias capas de incertidumbre:
- El grado de incertidumbre inherente a las predicciones de incremento de
temperatura global basadas en registros históricos y modelos, proyecciones y
escenarios climáticos
- La incertidumbre respecto a los umbrales de resiliencia y cuándo éstos sean
superados así como la impredictibilidad de las consecuencias (eventos
hidrometeorológicos y procesos graduales) a futuro
- La incertidumbre respecto a lo “no-descubierto”; cuando el conocimiento respecto al
funcionamiento de los ecosistemas aún es inexacto y la catalogación de la
biodiversidad biológica que contienen es incompleta, es difícil estimar cuáles serán los
daños y pérdidas en términos de servicios ecosistémicos, riqueza del capital natural y
oportunidades de desarrollo sostenible a futuro.
Dada la multitud de preguntas y el alto grado de incertidumbre en la
caracterización y dimensionamiento de los P&D -en especial de los Aunque se trata de un
fenómenos graduales-, algunas Partes en las negociaciones de cambio área científica difícil
climático, proponen reforzar la investigación científica bajo el marco de la de explorar, es
CMNUCC (y en concreto bajo el liderazgo del Órgano Subsidiario de urgente desarrollar el
Asesoramiento Científico y Tecnológico, SBSTA por sus siglas en inglés) para conocimiento
arrojar más luz antes de establecer mecanismos institucionales o vinculado a las P&D
económicos que permitan abordar los P&D. Sin embargo, es precisamente actuales y futuros
ante un contexto como éste, ante el que los tomadores de decisión tal vez
debieran invocar el Principio de Precaución para prevenir y evitar P&D de cara al
futuro. Aunque se trata de un área científica difícil de explorar, es urgente desarrollar
el conocimiento vinculado a las P&D actuales y por venir, de manera a mitigar sus
impactos sobre las posibilidades de desarrollo futuras.
17
Cuadro 5: La pérdida de biodiversidad, un impacto gradual del cambio climático crítico y difícil de
estimar
El cambio climático está introduciendo cambios en las fronteras de los ecosistemas. Incremento del
nivel del mar, salinización costera, inundaciones o degradación de tierras, aumento de temperatura,
pérdida de hábitats como los arrecifes o lo manglares, etc.; son factores que harán que unos
ecosistemas se expandan y otros se contraigan. Estos cambios en el hábitat determinan la supervivencia
de especies así como su distribución, la extinción de endemismos o la aparición de especies invasivas.
Más allá de este vínculo evidente, el cambio climático pude influir en la estructura y funcionamiento de
los ecosistemas. Por ejemplo, el aumento de temperatura altera los ciclos reproductivos y el sexo de
algunas especies, perturba las interacciones planta-insecto, etc. De ese modo, pueden también verse
alterados los servicios ambientales que un ecosistema en buen funcionamiento proporciona: regulación
de ciclos hidrológicos, protección costera (a través de manglares y arrecifes coralinos), polinización de
cosechas, etc. A su vez, estas alteraciones ecosistémicas tienen un impacto sobre la resiliencia y
capacidad de adaptación de los sistemas naturales. La biodiversidad contribuye a los ecosistemas
saludables y un ecosistema fragmentado o perturbado es más vulnerable al cambio climático.
Este círculo vicioso preocupa a Latinoamérica y el Caribe, dos regiones que Naciones Unidas ha
25
denominado “súper potencias de la biodiversidad ”. Centroamérica por ejemplo ocupa tan solo el 0,5%
de la superficie de la tierra pero concentra el 7% del total de especies terrestres del planeta. Este istmo
entre dos mares es uno de los “puntos calientes” de la biodiversidad, de gran valor al concentrar gran
número de especies y de endemismos. Las pérdidas y daños en este tipo de ecosistema de gran valor
suponen una verdadera amenaza a la biodiversidad y capital genético a escala global. Preocupa
especialmente el hecho de que un gran número de organismos amenazados aún no han sido descritos ni
estudiados. Aunque menos aparente que la incidencia de los fenómenos extremos, la pérdida de
biodiversidad es un proceso gradual de P&D cuyos costes futuros en términos de capital de desarrollo ni
siquiera sabemos hoy dimensionar. La figura 5 visibiliza las áreas críticas de Centroamérica, donde
confluyen una elevada tasa de biodiversidad y una proyección de cambio climático (bajo el escenario
A2) que alteraría el ecosistema más allá de los “límites de confort” y viabilidad de las especies.
Figura 5: Áreas de confluencia entre biodiversidad e impactos del cambio climático
Fuente: CATHALAC, 2012
25
26
26
http://www.undp.org.ar/nov272.html
http://www.cathalac.org/en/publications/publication-news/climate-change/235-potential-impacts-of-climate-change-on-biodiversity
18
5- RETOS DE ÍNDOLE TÉCNICA EN EL ABORDARJE DE LOS P&D
5.1 Dificultades de la gestión derivadas de la naturaleza de P&D
Márgenes de incertidumbre y escalas temporales a largo plazo
Si los márgenes de incertidumbre con respecto a los modelos y proyecciones climáticas
aún constituyen un reto para los científicos, especialmente cuando se trata de
concretar las proyecciones a escalas regionales y sub-regionales, la incertidumbre se
acrecienta para estimar los P&D en ámbitos como por ejemplo, la pérdida de
biodiversidad biológica, cuya amplitud aún hemos alcanzado a dimensionar
suficientemente, ¿cómo evitar la pérdida de aquello que no se conoce?
La incertidumbre en realidad se amplia en la agenda de P&D sobretodo por la
naturaleza a largo plazo de los procesos graduales y fenómenos acumulativos, cuyo
riesgo que evolucionan de manera lenta, en comparación con los fenómenos
hidrometeorológicos extremos. Gestionar o frenar los procesos acumulativos es una
tarea complicada. Las medidas de adaptación difícilmente podrán atenuar o revertir
el aumento de la temperatura global o del nivel del mar y su acidificación, la pérdida
de biodiversidad, la salinización o la desertificación.
Mientras estos procesos avanzan y su impacto aumenta en el tiempo,
cada vez resulta más difícil gestionarlos y los márgenes de adaptación Las pérdidas derivadas de
se vuelven cada vez más estrechos. Con el aumento del nivel del mar, fenómenos graduales
los territorios se van haciendo inhabitables, con la salinización las tienden a ser irreversibles,
fuentes de agua dulce para el consumo se van perdiendo y con las y no se manifiestan sólo en
sequías prolongadas los suelos se van tornando improductivos. La términos económicos.
adaptación es cada vez menos factible en los asentamientos en las
zonas más bajas de algunas islas, así como en las zonas cada vez más áridas del
planeta. Las pérdidas derivadas de fenómenos graduales tienden a ser irreversibles, y
no se manifiestan sólo en términos económicos. La pérdida del territorio de una isla
por ejemplo, implica pérdidas irremplazables, de medios de vida, de culturas enteras
de comunidades que se verán forzadas a migrar o desaparecerán.
Resulta complicado gestionar los P&D que se manifestarán en el largo plazo y efectuar
un análisis de coste-beneficio fiable en la toma de decisión, cuando serán las
generaciones futuras quienes asuman el coste de éstas, y las generaciones actuales las
que gocen de los “beneficios”. Este desacoplamiento entre beneficios actuales y
costes futuros distorsiona el análisis y llevar a decisiones erradas, como preferir no
mitigar las emisiones para no asumir su coste económico hoy e hipotecar a cambio el
futuro con costes de adaptación o medidos en términos de P&D mucho mayores.
Pérdidas y daños no económicos
Durante los debates sobre P&D en el seno del SBI en 2012, el G77 y el grupo de los
países menos adelantados identificaron los P&D no económicos como “territorios,
ecosistemas, patrimonio y valores culturales, medios de vida, conocimientos locales e
indígenas, disponibilidad de agua, desplazamientos y otras pérdidas socio19
económicas”.
Para estos P&D a los que no se puede asignarse un valor monetario, tampoco pueden
aplicarse mecanismos de gestión ligados al mercado. Al no medirse en términos
transables, actualmente los P&D no-económicos apenas se miden y raramente se
gestionan (aquello difícil de medir, es difícil de gestionar).
Al no medirse en
En respuesta al mandato de la COP18, el Secretariado de la Convención términos monetarios,
recientemente comisionó un Documento Técnico sobre la gestión de los P&D no-económicos
los P&D no económicos27, publicado como borrador en Septiembre de apenas se miden y
2013. El documento reconoce las dificultades en la gestión de los P&D raramente se
no económicos por no ser monetarizables, pero también señala que gestionan
“su efecto sobre el bienestar humano no es por ello menos
importante”, de hecho, “en mucho países en desarrollo los P&D no
económicos bien podrían ser más significativos que los económicos, por lo que su
gestión debe ser una pieza central de las políticas climáticas”.
Para la evaluación de estos P&D no económicos, definidos como “pérdidas de vidas,
salud,
desplazamientos,
territorios,
patrimonio
cultural,
conocimientos
locales/indígenas, biodiversidad y servicios ecosistémicos”, el Documento Técnico de
la Convención señala varios enfoques:
(i)
la evaluación económica (atribuir un valor en base a las preferencias o
disponibilidad a pagar expresada);
(ii)
el análisis de decisión multi-criterio;
(iii)
los índices compuestos de riesgo; y
(iv)
la combinación de métodos cualitativos y semi-cuantitativos
En cuanto a mecanismos útiles para la gestión y orientar la toma de decisión respecto
a los P&D no económicos, se señalan: las evaluaciones de impacto ambiental y
evaluaciones ambientales estratégicas, las evaluaciones de riesgos ambientales y
análisis de coste-beneficio, así como las evaluaciones de vulnerabilidad, métodos de
evaluación de P&D post –desastre y los estudios de impacto, vulnerabilidad y
adaptación al cambio climático. Tal vez los análisis de “coste de oportunidad” podrían
sumarse también a esta lista para poder tener en cuenta las oportunidades de
desarrollo sostenible que se pierden con muchos P&D no económicos.
El problema de la atribución
Como con el resto de los bienes públicos globales, con los efectos adversos del cambio
climático surge el problema de la atribución. La relación causa-efecto entre las
emisiones de GEI y los impactos que se derivan y se manifiestan en forma de P&D es
clara, pero no son directamente atribuibles los P&D manifestados en el país B a las
emisiones de las que es responsable el país A. Este problema de atribución se suma a
las dificultades en la gestión de los P&D, ya la fuente generadora del problema
(emisiones de GEI en el país A) repercute globalmente sobre un bien público (la
atmósfera) y derivado de ello impacta indirectamente sobre terceros (por ejemplo,
27http://unfccc.int/files/adaptation/workstreams/loss_and_damage/application/pdf/background_information.pdf
20
aumento del nivel del mar en el país B). Es éste el argumento que esgrimen los países
desarrollados y grandes emisores al rechazar un eventual recurso legal para la
“compensación por P&D”. Aunque éste sea aún un ámbito en exploración, las
dificultades de atribución minimizarían las posibilidades de abordar los P&D a través
de un tribunal, recurso que algunos pequeños Estados- Isla del Pacífico han intentado
perseguir. Como la acumulación de GEI se realiza de manera global, éstas se
encuentran con la dificultad de individualizar en un país, o en una industria, la fuente
generadora de los daños y pérdidas que enfrentan en su territorio.
Sin embargo, una vez más los principios establecidos en la Cumbre de Río en 1992 y en
los que la Convención de Cambio Climático se fundamenta (principio 13) tal vez
puedan servir de inspiración: “los Estados deben cooperar de manera expedita y más
determinada para desarrollar la legislación internacional que recoja las obligaciones y
compensaciones por los efectos adversos del daño ambiental causado por actividades
bajo el marco de su jurisdicción o más allá de su jurisdicción28”.
Para sortear la dificultad de la atribución, algunos marcos internacionales
que regulan obligaciones ambientales han explorado mecanismos colectivos
de compensación, tales como un fondo internacional, para ofrecer
opciones alternativas o adicionales de compensación a las víctimas de los
daños. Éste tipo de arreglos de compensación colectiva fueron desarrollados
en algunos casos para ofrecer garantías de pago y superar las limitaciones de
los mecanismos de seguros. La Convención sobre Biodiversidad Biológica
estableció un Grupo de Trabajo Ad-hoc de Expertos Legales y Técnicos sobre
obligaciones y resarcimiento en el contexto del Protocolo de Bioseguridad
de Cartagena29. El proceso podría informar e inspirar a los negociadores de
la CMNUCC sobre vías para superar los desencuentros en la agenda de P&D
que las dificultades de la atribución y la compensación pueden suponer.
Algunos marcos
internacionales que
regulan obligaciones
ambientales han
explorado
mecanismos
colectivos de
compensación, tales
como un fondo
internacional
4.2 Márgenes de maniobra y mecanismos al alcance
El concepto de “daños y pérdidas” ha sido manejado por la comunidad de
práctica que se ocupa de la gestión de desastres naturales derivados de la variabilidad
climática30. Aunque el cambio climático ha introducido nuevas dimensiones, las
respuestas desarrolladas ante la ocurrencia de desastres fruto de la variabilidad
climática sigue estando vigente y es de gran valor.
En el amplio espectro de la gestión del riesgo, distintos países han adoptado enfoques
diferentes para afrontar los P&D: desde la retención del riesgo (invertir y perfeccionar
la gestión y reducción riesgo de desastres, asumiendo internamente su coste) como
mayoritariamente sucede en Centroamérica; a la transferencia del riesgo
(instrumentos similares a los seguros agrarios para asumir los riesgos asociados al
cambio climático) ya en práctica en Caribe31, México o Perú; o a la construcción de
http://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm
http://www.cbd.int/doc/meetings/bs/bswglr-04/information/bswglr-04-inf-03-en.pdf
30 La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) desarrolló hace tiempo para metodología DALA (Damage and Loss
Assessment) para evaluar el impacto macroeconómico de los desastres naturales.
31 Algunas iniciativas interesantes en el ámbito de la transferencia del riesgo climático, a nivel regional son: el CCRIF (Caribbean Catastrophe
Risk Insurance Facility), y el RIFCA (Regional Insurance Facility for Central America).
28
29
21
resiliencia (diversificación económica y rehabilitación “a prueba de impactos”) que se
empieza a testar a través de enfoques como la adaptación basada en ecosistemas o la
promoción de sistemas de subsistencia sostenibles.
Hasta la fecha, se han ido ampliando los enfoques “tradicionales” de gestión de riesgo
para abordar los eventos climatológicos extremos y los P&D económicos, pero es
necesario desarrollar y poner en práctica otros enfoques, en particular para manejar
los P&D no-económicos y abordar los eventos acumulativos. Para éstas dimensiones
de los P&D, otros enfoques como la Adaptación Basada en Ecosistemas (utilizando la
biodiversidad y los servicios ecológicos para fomentar la capacidad de adaptación del
ecosistema) o los sistemas de pago por servicios ambientales pueden ofrecer
márgenes de maniobra sobre los que trabajar.
La figura a continuación ayuda a visualizar algunas de las herramientas útiles a la
gestión de P&D (presentes o futuros) que pueden aportar disciplinas como la
reducción del riesgo de desastres, la recuperación post-desastre, la respuesta
humanitaria, la adaptación al cambio climático y las gestión basada en ecosistemas.
Figura 6: vínculos entre enfoques relevantes a la gestión de P&D
Fuente: UNDP, 2003
Por último, no debe dejar de mencionarse que las medidas de mitigación del cambio
climático, son en realidad el abordaje más efectivo para evitar P&D futuros (como
quedó explicado en la sección 2 de este informe).
22
6- RETOS DE ÍNDOLE INSTITUCIONAL EN LA AGENDA DE P&D
6.1 Funciones relativas a la agenda de P&D asumidas en el marco de la CMNUCC
Las decisiones de la COP18 ofrecieron una primera orientación sobre el papel que se
esperaba de la Convención respecto a su función institucional vinculada con la agenda
de P&D: desarrollo y gestión del conocimiento, fortalecimiento de la coordinación y
diálogo y apoyo a la articulación de acciones para abordar los P&D.
32
Cuadro 6: Decisiones adoptadas en la COP18, Doha 2012 (decisión 3/CP.18, § seleccionados ):
5. Conviene también en que la función de la Convención de promover la aplicación de enfoques para
hacer frente a las pérdidas y los daños asociados a los efectos adversos del cambio climático abarca,
entre otras cosas, lo siguiente:
a) Mejorar el conocimiento y la comprensión de los enfoques integrales de gestión del riesgo para hacer
frente a las pérdidas y los daños asociados a los efectos adversos del cambio climático, incluidos los
efectos de los fenómenos graduales;
b) Fortalecer el diálogo, la coordinación, la coherencia y las sinergias entre los interesados pertinentes;
c) Intensificar las medidas y el apoyo, en particular en lo que respecta a la financiación, la tecnología y el
fomento de la capacidad, para hacer frente a las pérdidas y los daños asociados a los efectos adversos
del cambio climático.
Además del mandato específico otorgado en la COP de Doha a la Convención y del Plan
de Trabajo sobre P&D comprendido bajo el SBI y ejecutado en coordinación con el
Secretariado de la Convención (ver sección 1.2 de este documento), el SBSTA
contribuye también a los avances de esta agenda a través del Programa de Trabajo de
Nairobi (PTN) sobre impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático. A
través de éste, todas las Partes (pero especialmente los países en desarrollo) reciben
apoyo para: (i) mejorar el entendimiento y la evaluación de impactos, vulnerabilidad y
alternativas de adaptación y (ii) tomar decisiones informadas sobre sus opciones y
medidas de adaptación en función de escenarios actuales y proyecciones futuras para
ajustar sus planes de desarrollo de manera acorde a la variabilidad y cambio climático.
Así, el PTN se ha ido constituyendo en una plataforma de diálogo e intercambio en el
seno de la CMNUCC, donde distintas partes interesadas comparten enfoques y
aprendizajes de índole científica, técnica o socio-económica sobre cómo abordar los
retos de la adaptación. Por la proximidad de la temática, de manera natural el PTN ha
venido ampliando también los debates científicos y técnicos hacia la agenda de P&D.
Algunas Partes de la Convención han llegado a plantear como una opción la creación
de un “Comité Ejecutivo sobre P&D” dentro del seno del SBSTA para analizar y dirimir
las cuestiones planteadas por esta agenda en el marco de la Convención.
32
El texto completo de la decisión 3/CP.18 es accessible aquí: http://unfccc.int/resource/docs/2012/cop18/spa/08a01s.pdf
23
6.2 Algunas lagunas en el abordaje institucional de los P&D
Fruto de la extensión del Plan de Trabajo sobre P&D bajo el liderazgo del
SBI, el Secretariado de la Convención publicó en Noviembre de 2013,
previo a la COP, su Documento Técnico sobre lagunas existentes en el
marco institucional (dentro y fuera de la Convención) para hacer frente a
los P&D33. Éstas son algunas de las conclusiones generales de ese
documento:
-
-
-
Tanto a nivel global como regional, existe un número significativo
de arreglos institucionales vinculados a aspectos relevantes en
la agenda de P&D: el desarrollo de políticas, el apoyo técnico y Predominan los arreglos
la generación y socialización de datos. Sin embargo, existe poca institucionales
coordinación o coherencia en la articulación de iniciativas focalizados sobre la
institucionales.
gestión de los eventos
En casi todas las regiones analizadas, predominan los arreglos hidrometeorológicos
institucionales focalizados sobre la gestión de los eventos extremos, muy por
hidrometeorológicos extremos, muy por encima de los marcos encima de aquellos que
institucionales que pudieran servir para abordar fenómenos pudieran servir para
abordar fenómenos
acumulativos/procesos graduales.
acumulativos
No se identifica en el análisis institucional realizado, ningún
marco específico dedicado a la evaluación de P&D no económicos
(aunque a escala global emergen algunas evaluaciones sobre
impactos del cambio climático sobre fenómenos migratorios o
impactos culturales).
-
Los mecanismos financieros con dotación de fondos identificados
en relación a dimensiones de la agenda de P&D se sitúan casi
exclusivamente en la escala global y bajo el “paraguas” de fondos
de adaptación. No se localizan fondos específicos para abordar los
reto de la agenda de P&D.
-
Existen pocos vínculos establecidos entre los distintos MEAs
(acuerdos multilaterales en materia de medio ambiente, por sus
siglas en inglés). La excepción es un Grupo Técnico ad-hoc que
reúne a expertos de la Convención de Biodiversidad Biológica y la
Convención de Cambio Climático para ofrecer orientación sobre
cómo integrar aspectos de la protección de la biodiversidad en la
CMNUCC.
6.3 Arreglos institucionales en América Latina y el Caribe
En la región latinoamericana existe un entramado institucional con capacidad para
impulsar la agenda de P&D. Aunque no se identifiquen marcos normativos,
mecanismos o fondos específicamente destinados a abordar los P&D, sí que destacan
en la región centros de investigación, plataformas de intercambio de conocimientos y
33 http://unfccc.int/resource/docs/2013/tp/12.pdf
24
órganos institucionales que, especialmente a nivel sub-regional, están
desarrollando políticas y marcos estratégicos vinculados con la
evaluación y gestión de P&D o experimentando con distintos enfoques
dentro del espectro de la gestión del riesgo. La mayoría de estos
instrumentos y marcos institucionales han surgido dentro de la
comunidad de práctica de la gestión y reducción del riesgo de desastres,
por lo que no es de extrañar que Latinoamérica esté potencialmente
mejor dotada para abordar las P&D derivados de fenómenos
hidrometeorológicos extremos que las P&D vinculados con procesos
graduales/fenómenos acumulativos. En general, la región no está
preparada institucionalmente para evaluar ni gestionar adecuadamente
éstos fenómenos.
América Latina ha
efectuado esfuerzos
importantes por evaluar
los impactos y
vulnerabilidad ante el
cambio climático en
sectores críticos como la
agricultura, el acceso al
agua y la salud
En América Latina se han efectuado esfuerzos importantes por evaluar los impactos y
vulnerabilidad ante el cambio climático, especialmente en sectores críticos como la
agricultura o el acceso al agua y la salud34 (a nivel sub-regional y nacional). En general
los países conocen bien los riesgos climáticos a los que se enfrentan, y en general han
desarrollado políticas, estrategias y programas de gestión y reducción de riesgos
derivados de la variabilidad y cambio climático (especialmente los países más
expuestos) pero más allá, las herramientas institucionales para abordar los P&D aún
están por desarrollar. A excepción de algunas experiencias piloto innovadoras sobre
transferencia del riesgo (en particular en Perú, México y en Caribe y Centroamérica),
los enfoques más extendidos son la retención del riesgo y estrategias de reducción de
la vulnerabilidad y construcción de resiliencia ante desastres. La región atesora buenas
capacidades institucionales y técnicas para afrontar las P&D derivadas de los eventos
extremos, pero tiene carencias para abordar los impactos de los fenómenos graduales.
Latinoamérica es líder en el desarrollo de metodologías para capturar y contabilizar los
P&D económicos, especialmente los derivados de la variabilidad climática actual (no
en vano, enfoques y abordajes metodológicos como DALA o DESINVENTAR35 fueron
desarrollados en la región). Contrasta este liderazgo con la falta de
instrumentos metodológicos o marcos institucionales que permitan Aunque siguen primando
también evaluar y gestionar los P&D no-económicos, que sin embargo enfoques de retención del
constituyen una amenaza en potencia para las oportunidades de riesgo, la región explora
desarrollo de muchos países de la región (como quedó expuesto en las ya mecanismos de
transferencia del riesgo
secciones 2 y cuadros 3 y 5 de este documento).
climático como RIFCA o
CCRIF
34
En este ámbito, caben destacar las iniciativas de CEPAL, PNUMA-Regatta y PAHO/WHO.
DESINVENTAR consiste en un Sistema de Inventario de Desastres, con un marco conceptual y metodológico para la
adquisición, consulta y despliegue de información sobre desastres naturales de pequeños, medianos y grandes impactos.
35
25
7- EXPECTATIVAS EN LA AGENDA DE P&D DE CARA A LA COP19
7.1 Contexto para la negociación en Varsovia
El protagonismo que alcanzó la agenda de P&D durante la COP18 de Doha tomó a
algunas Partes por sorpresa, pero el lugar y la dimensión propia que ha tomado esta
agenda dentro del marco de la Convención es resultado de una “carrera de fondo” de
los negociadores de AOSIS, con el apoyo del G77, el Grupo africano, los Países Menos
Adelantados y los países del SICA. Juntos consiguieron un reconocimiento en el texto
de decisiones de Doha a esta nueva realidad que los P&D derivados de los efectos
adversos del cambio climático imponen en los países más vulnerables.
Aún cuando muchos aspectos de la agenda quedan por definir (en concreto la forma,
modalidades y financiación del “mecanismo internacional” de P&D), el hito alcanzado
en Doha ofrece también dos lecciones a tener en cuenta de cara a las negociaciones en
Varsovia:
- Una definición inclusiva del concepto de “países más vulnerables”
(siguiendo el espíritu de la letra del artículo 4 de la CMNUCC) permite
generar consensos entre las Partes interesadas y refuerza el poder
negociador de quienes persiguen avances en la agenda de P&D. El
trabajo de generación de consenso entre países más vulnerables fue
facilitado por el G77 y sería positivo mantenerlo de cara a la COP19.
Una definición
inclusiva del concepto
de “países más
vulnerables” permite
generar consensos
entre las Partes
interesadas y refuerza
el poder negociador
de quienes persiguen
avances en la agenda
de P&D
- Los logros de Doha no fueron menores pero tampoco fue fácil
alcanzarlos dada las reservas (cuando no resistencia) de algunos países
desarrollados con respecto a una agenda que les llevaría a tener que
asumir las responsabilidades (económicas u otras) por las
consecuencias de las emisiones que no se consigan mitigar. Todo ello
explica que las cuestiones más sensibles y potencialmente
controvertidas en la agenda de P&D quedaran pospuestas en Doha. Es de prever que
éstas resurjan en Varsovia, que la oposición a algunas de las propuestas más
ambiciosas del G77 sobre P&D siga en pie, y que las posiciones de todos estén más y
mejor elaboradas. La consecución de un acuerdo en la COP19 respecto a P&D no será
fácil.
- El Fondo Verde para el Clima está en rodaje en su nueva sede coreana, pero aún son
tímidas las aportaciones financieras de las Partes. El 2013 ha constituido un año de
impass en la agenda de financiación, acabado el periodo de Fast Start Funds (20102012) y todavía sin las estructuras operativas necesarias para canalizar los nuevos
recursos comprometidos que permitan apuntar hacia la movilización de los cien mil
millones anuales antes del 2010. Si la COP18 supuso cierta “transición” en el apartado
de financiamiento, la COP19 genera expectativas y ya se ha dado ya en llamar “la COP
de la financiación”. La discusión respecto a quiénes y cómo deben llenar las arcas del
FVC sigue abierta. Mientras algunos exploran “mecanismos innovadores” como el
crowdfunding o miran hacia la inversión privada, otros esperan que tomen liderazgo
26
los países emergentes con un PIB en aumento36, y muchos reclaman que los países
desarrollados respondan con compromisos a la altura de sus responsabilidades
históricas. Las discusiones sobre la capitalización del FVC podrían acaparar gran parte
de la atención de la COP19. Para los negociadores que persiguen el establecimiento de
un Mecanismo Internacional de P&D, será importante estar atentos al debate sobre
financiación de manera a ultimar una propuesta integradora e informada sobre la
dirección que tomen las negociaciones sobre la financiación a largo plazo, el Fondo
Verde para el Clima y otros fondos multilaterales. El equilibrio entre adaptación y
mitigación en la asignación de los recursos financieros disponibles, así como la
articulación de la “ventana de adaptación” en el seno del Fondo Verde
para el Clima serán cuestiones críticas para el futuro de la agenda de El equilibrio entre
P&D (especialmente si no se consiguiese asegurar fondos específicos adaptación y mitigación
para el futuro Mecanismo internacional de P&D).
en la asignación de los
recursos financieros
disponibles, así como la
articulación de la
7.2 Cuestiones por concretar en Varsovia respecto a P&D
“ventana de adaptación”
Además de las funciones y modalidades del futuro “Mecanismo en el seno del Fondo
Internacional” de P&D, otros asuntos pendientes de decisión son cómo Verde para el Clima serán
se gestionará la agenda de P&D en el seno del sistema de Naciones cuestiones críticas para el
Unidas (comprendiendo la CMNUCC, otras Convenciones vinculadas a futuro de la agenda de
la agenda P&D, las agencias del sistema, etc.) y cómo se movilizarían y P&D
canalizarían los recursos financieros para abordar los P&D.
Para arrojar luz sobre algunas de estas cuestiones, durante el 2013, el Secretariado de
la Convención ha orquestado una serie de actividades que le fueron encomendadas de
cara a la 39 sesión del SBI y de las cuales ya se han ejecutado: la publicación de un
Documento Técnico sobre P&D no económicos37 (referido en la sección 5 de este
documento) y de un Documento Técnico sobre arreglos institucionales existentes
relevantes a la agenda de P&D38 (referido en la sección 6 de este documento).
También se celebró recientemente una reunión de expertos sobre P&D donde se
consideraron necesidades futuras, incluyendo aquellas relativas a capacidades
asociadas a posibles enfoques para abordar los eventos acumulativos (encuentro que
tuvo lugar en Fiji en Septiembre de 2013 y cuya documentación asociada ya ha hecho
pública el Secretariado39).
A primeros de Octubre de 2013, el Gobierno de Polonia convocó una reunión “preCOP” de alto nivel con Ministros y los Presidentes del ADP40, SBI y SBSTA para
identificar cuestiones clave en la agenda de la COP19 y facilitar las discusiones en
Varsovia. El capítulo de P&D mereció una mención específica en las memorias de esta
reunión. A título orientativo de cara a la COP de Noviembre, los puntos destacados en
la “pre-COP” fueron:
En su propuesta de resolución de cara a la COP19, el Parlamento Europeo señala “que 32 de los países que la Convención considera «países
en desarrollo» ya tienen un PIB per cápita superior al de los Estados miembros de la UE con el PIB más bajo”,
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+MOTION+B7-2013-0482+0+DOC+XML+V0//ES
37http://unfccc.int/files/adaptation/workstreams/loss_and_damage/application/pdf/background_information.pdf
38 http://unfccc.int/resource/docs/2013/tp/12.pdf
39 http://unfccc.int/adaptation/workstreams/loss_and_damage/items/7705.php
40 Plataforma de Acción de Durban
36
27
-
-
Se reconoce un amplio consenso entre los Ministros respecto a la necesidad de
avances en la agenda de P&D en Varsovia.
Se destaca el vínculo existente entre mitigación, adaptación y P&D.
Se subraya la necesidad de avanzar de manera colectiva hacia la definición de
abordajes efectivos para los P&D, incluyendo la necesidad de ofrecer asistencia
a los países más vulnerables, incluido en forma de apoyo tecnológico y
financiero.
Se señala la necesidad de reforzar la gestión de riesgos, la cooperación entre
las Partes, coordinación, acceso y uso compartido de los datos existentes.
Algunos Ministros insistieron en la necesidad de seguir explorando la agenda
de “fenómenos acumulativos” para reforzar el entendimiento y diseñar
mejores respuestas a los riesgos e impactos que acarrean.
7.3 Opciones propuestas para el Mecanismo internacional de P&D
Varios de los países más vulnerables que, de manera creciente, asumen
P&D derivados del cambio climático cuentan con el establecimiento de
arreglos institucionales, tales como la creación de un Mecanismo
internacional de P&D, bajo autoridad de la CMNUCC. Las Partes que
más han avanzado en sus propuestas sugieren que el Mecanismo
podría contemplar una combinación de modalidades como:
Muchos de los países
más vulnerables asumen
el establecimiento de
arreglos institucionales,
tales como la creación de
un Mecanismo
internacional de P&D,
bajo autoridad de la
Convención
o Un fondo solidario que promueva medidas de apoyo financiero
para aquellos países que necesiten abordar41 P&D resultado de
los efectos adversos del cambio climático (estos fondos podrían
ser varios regionales o uno global).
o Una facilidad financiera que promueva la transferencia del
riesgo a través de seguros climáticos (mecanismo que atrae el interés del sector
privado).
o Un fondo de contingencia frente a catástrofes que permita amortiguar la
vulnerabilidad fiscal de los países más expuestos a fenómenos extremos
o Un instrumento de apoyo a los países vulnerables para el desarrollo de
capacidades en la evaluación de vulnerabilidades y gestión de riesgos
climáticos, que podría apuntar especialmente a los P&D no económicos.
La figura 7 busca reflejar cómo podrían articularse estas ideas y arreglos institucionales
bajo el paraguas de la Convención.
“Reparar”, “rehabilitar” o “compensar” P&D son distintas nomenclaturas que se han propuesto para describir a qué serían destinados estos
fondos.
41
28
Figura 7: Posible articulación del Mecanismo internacional de P&D bajo el marco de
la CMNUCC
Posible arreglo institucional bajo el marco de la Convención
Órganos ya existentes que contribuirían
a abordar los P&D
SBSTA
Contribuiría al
desarrollo de
investigación y
soporte cientifico
para evaluar los
P&D
SBI
Contribuiría a
poner en
práctica
enfoques para
abordat los P&D
Mecanismo Internacional
sobre P&D, de nueva
creación
Comprendería varias modalidades:
Comité de
Adaptación
Contribuiría a
asegurar la
coordinación de
las agendas de A
(ej.: NAPs) y P&D
en los niveles
regional y global
- Facilidad de seguros climáticos
(transferencia de riesgo)
-Fondo solidario global o regionales (para
abordar /reparar los P&D)
- Fondo fiduciario para catástrofes
(amortiguar el riesgo financiero)
- Fondo de desarrollo de capacidades (para
abordar medidas para los P&D no
económicos)
Más allá de estos modalidades de gestión, varios los países (o grupos de países) más
vulnerables continúan explorando medidas de “compensación” por los P&D derivados
por el modelo de desarrollo y emisiones históricas y presentes por parte de los países
desarrollados. Como se señaló en la sección 5 de este documento, esta vía se dificulta
por el problema de la “atribución”. En ese sentido, el camino recorrido por la
Convención sobre la Biodiversidad Biológica puede resultar inspirador para los
negociadores de la CMNUCC.
29
8. LA AGENDA DE P&D MÁS ALLÁ DE LA COP19 (RECOMENDACIONES)
8. 1 Proyección de la agenda de P&D más allá de Varsovia
El desarrollo de la agenda de P&D no culminará en la COP19. Más allá de los avances
que se consigan en el marco de las negociaciones de la CMNUCC en el corto y medio
plazo, la agenda de P&D plantea unos desafíos sobre los que se puede seguir
avanzando en paralelo.
Es necesario desarrollar conocimientos y capacidades en distintos ámbitos (científico,
técnico e institucional) y son varias las partes interesadas en esta agenda las que
podrían realizar aportaciones de cara al futuro. A continuación se apuntan algunas
ideas a explorar:
En el ámbito científico
o En lo referente a P&D vinculados con procesos graduales y fenómenos
acumulativos, se ha puesto en evidencia la insuficiencia de datos y registros
históricos. Es importante profundizar la investigación científica sobre la
capacidad de adaptación de los ecosistemas y los umbrales de resiliencia.
Además es preciso desarrollar y alimentar bases de datos sobre estos
fenómenos, como por ejemplo inventarios de biodiversidad y registros sobre
temperatura, incremento del nivel del mar, procesos de salinización,
degradación de suelos, etc.
o La necesitad de reforzar las bases de datos e información sobre pérdidas y
daños (provocadas por eventos hidrometeorológicos extremos o por procesos
graduales) está muy relacionada por el trabajo en desarrollo acerca de los
indicadores de adaptación y el registro de líneas de base que permitan en un
futuro medir avances y adecuación de las medidas de adaptación en las que se
está invirtiendo. Aunque bajo el marco de la Convención (Comité de
Adaptación, Programa de Trabajo de Nairobi, Planes Nacionales de Adaptación)
ya se están impulsando acciones en esta línea, es necesario redoblar esfuerzos
y coordinar líneas de trabajo con los investigadores científicos para desarrollar
en el ámbito de la adaptación sistemas de Monitoreo, Reporte y Verificación
tan riguroso como los que ya se están implantando en el ámbito de la
mitigación (MRV Systems).
o El enfoque de “Adaptación basada en Ecosistemas” está siendo ya explorado
por los científicos, así como por algunos países y agencias de Naciones Unidas.
También en este ámbito, la investigación científica podría alumbrar nuevas
áreas de intervención para reforzar las medidas de adaptación. Algunas líneas
de investigación interesantes son ¿cómo puede potenciarse la resiliencia de los
ecosistemas?, ¿Es posible restaurar de manera efectiva los servicios
ecológicos cuando se han visto perturbados?, ¿Qué componentes y funciones
de la biodiversidad y los ecosistemas es más crítico preservar de modo a
mantener su capacidad de adaptación a futuro?
30
En el ámbito de la gestión
o Tal vez en parte por la dimensión que el reto que el cambio climático supone, o
tal vez por la consideración de criterios de rentabilidad a nivel
macroeconómico, los enfoques a gran escala tienden a primar entre las
grandes inversiones tanto para la mitigación como para la adaptación al cambio
climático (Ej.: elevación de diques marinos, plantas hidroeléctricas). Enfoques a
pequeña escala (como la adaptación a nivel comunitario o la reducción de
vulnerabilidad a través de la gestión sostenible de ecosistemas) han merecido
menos atención de los grandes inversores. Es posible que tanto para la gestión
de los P&D asociados a procesos graduales como de los P&D no económicos
convenga explorar este tipo de enfoques, que requerirán un tipo de inversión
más gradual y sostenida en el largo plazo, pero con menores costes de
inversión iniciales.
o Desarrollar mecanismos que permitan internalizar los costes ambientales en los
sistemas de producción y consumo sería sin duda una enorme contribución a
las dificultades de gestión y preservación de los servicios ecosistémicos. Para
ello, es necesario desarrollar sistemas de medición y de valorización de los
servicios ambientales y los bienes públicos globales. De nuevo, este desarrollo
de instrumentos de gestión (económica o política), que permitan orientar la
toma de decisiones hacia un futuro más sostenible, es crítica en el ámbito de
los P&D derivados del cambio climático. El trabajo incipiente sobre abordajes
posibles para los P&D no económicos (recogido en el Documento Técnico
comisionado por el Secretariado de la CMNUCC) apunta direcciones y
metodologías interesantes y a explorar.
En el ámbito institucional
o La articulación de arreglos institucionales que permitan aplicar en la práctica
principios como el de precaución, el de quien contamina paga o el de las
responsabilidades compartidas pero diferenciadas es una tarea pendiente en el
marco de la CMNUCC. Más allá de las dificultades para encontrar un equilibrio
entre los intereses de unas y otras Partes de la Convención que genere
consensos y respaldo suficiente, existen lagunas en cuanto al desarrollo
normativo a nivel internacional que regule y gobierne los bienes públicos
globales. Un mayor esfuerzo en la exploración de modelos de gobernanza
global y marcos legislativos que acompañasen el reconocimiento de estos
principios básicos, podría situar a la comunidad internacional en un escenario
de posibilidades para evitar los P&D en el futuro y abordar la gestión de los
P&D económicos y no económicos en el presente.
o En este sentido, sería interesante reforzar los vínculos, la interacción y las
agendas conjuntas de la CMNUCC y de otras Convenciones Marco surgidas de
la Cumbre de Río. La Convención sobre la Biodiversidad Biológica ha realizado
avances institucionales interesantes sobre cómo aplicar el principio de
precaución o como dar respuesta a escenarios donde serían aplicables medidas
de compensación por daños irreparables y costes de oportunidad en términos
31
de desarrollo futuro. La Convención sobre Desertificación asimismo tendría
aportes importantes que ofrecer en cuestiones pendientes de explorar en el
marco de la CMNUCC, como la progresión de fenómenos acumulativos (pérdida
de fuentes de agua, degradación de suelos, desertificación).
El desarrollo del Plan de Trabajo sobre P&D se ha establecido ya como una agenda
propia en el marco de la Convención. Existen expectativas y márgenes de avance
interesantes de cara a la COP19, que los negociadores de todas las Partes deben
aprovechar. Sin embargo, resulta claro también, que algunas dimensiones de esta
agenda merecen un desarrollo que va más allá de la negociación y el consenso político
posible en el marco de la CMNUCC. En este informe hemos señalado algunas de estas
dimensiones, pero la lista puede ampliarse: migraciones resultado de las P&D,
impactos sobre la salud pública (distribución geográfica de algunas enfermedades a
nivel nacional y global), impactos diferenciales en forma en P&D sobre minorías y
poblaciones especialmente vulnerables (como comunidades indígenas, jóvenes y
mujeres) o la manifestación de P&D en el contexto urbano (que debería considerarse
de cara al desarrollo de planes urbanísticos y despliegue de infraestructuras).
Cada una de estas dimensiones es relevante a la región latinoamericana y en el futuro
próximo deberán ser exploradas en mayor profundidad, en paralelo a la evolución de
las negociaciones entre Partes de la Convención y en coordinación con ella.
32
ANEXOS
ANEXO 1: POSICIÓN CONJUNTA DEL G77 Y CHINA SOBRE P&D DE CARA A LA COP19
42
Input from the G77 & China in preparation for COP19 on loss and damage associated with climate
change impacts in developing countries that are particularly vulnerable to the adverse effects of
climate change
1. The G77 & China takes this opportunity to present views in preparation for COP19 for achieving the
mandate set out in 3/CP18.
2. Climate change and related loss and damage is happening now - at different scales on the national,
regional and international levels, that will require additional resources. At the heart of the challenge of
loss and damage is comprehensively addressing the needs and aspirations of communities and people,
who have contributed least to the causes of climate change, yet are among its first and worst victims.
The urgency and importance of responding to these challenges are beyond dispute and requires real
action. We call for an approach that considers needs to address loss and damage in order to develop the
functions and modalities of the international mechanism.
3. The recent IPCC AR5 SPM points to irreversible negative consequences for physical and social
systems that will set back or reverse human welfare. Addressing loss and damage will require diverse of
tools to manage climate risks, and entirely new approaches at different and greater scales. The scientific
certainty of the IPCC AR5 SPM bolsters the need for a systematic response to address loss and damage
and to soften the consequences of loss and damage from the adverse impacts of climate change on
socioeconomic development and ecosystems.
4. The G77 & China reiterates that the COP “invited Parties, taking into account common but
differentiated responsibilities and respective capabilities and specific national and regional development
priorities, objectives and circumstances, to enhance action on addressing loss and damage associated
with the adverse effects of climate change, taking into account national development processes”.
Carrying out such actions requires the provision of adequate support and creating the appropriate
mechanism and calling for meaningful activities. In this context, the Group reiterates the “request (to)
developed country Parties to provide developing country Parties with finance, technology and capacitybuilding, in accordance with decision 1/CP.16 and other relevant decisions of the Conference of the
Parties”. There are clear gaps in multiple areas, particularly in the area of slow onset events. Filling the
knowledge gaps requires guidance and oversight from the UNFCCC, even though the expertise may exist
outside the Convention. However, it is also not possible to wait for all knowledge gaps to be addressed
before acting, including under the Convention.
5. Leadership from the UNFCCC is critical and the UNFCCC is the primary international,
intergovernmental forum for negotiating the global response to climate change. The frequency of
occurrence and magnitude of climate change-related events and their resulting impacts cannot be
predicted. Therefore, there are limits to adaptation planning and the mainstreaming of adaptation
concerns. As the policy-relevant forum for climate change, the UNFCCC must take a leading role in
managing the problem of loss and damage and signalling to other bodies what assistance is required.
6. At COP18 we decided to establish, at COP19, institutional arrangements, such as an international
mechanism, to address loss and damage associated with the impacts of climate change, and fulfilling
this mandate is key for the success of Warsaw. The G77 and China has been calling for the establishment
of an international mechanism, under the Convention, on loss and damage that addresses the needs of
developing countries as a result of extreme and slow-onset events, and the urgency for this mechanism
has only increased. This mechanism cannot be an empty shell, and addressing loss and damage under
the Convention cannot be done through talk-shops, in the form of forums, platforms, or any other similar
arrangements that does not clearly support implementation on the ground. The mechanism has to
ensure enhanced action on addressing loss and damage associated with the adverse effects of climate
change through the provision of new, predictable, and reliable financial support for the assessment of,
and responses to, loss and damage through an appropriate financial mechanism.
7. The G77 and China reiterates its call for international mechanism to address loss and damage
associated with the adverse effects of climate change from extreme and slow onset events by developing
country Parties, especially the least developed countries and small island developing States and other
42
http://unfccc.int/files/adaptation/application/pdf/ld_g77_submission_nov_2013.pdf
33
developing countries particularly vulnerable to the adverse effects of climate change by, inter alia:
- provide global oversight and coordination on the assessment and implementation of actions
related to loss and damage associated with the adverse effects of climate change;
- promote cooperation, linkages and enhanced action to address loss and damage, and strengthen
engagement between national, regional, and international organizations, centres, and networks
involved in assessing and addressing loss and damage;
- develop and, as appropriate, strengthen the knowledge base at multiple levels on loss and
damage to the adverse effects of climate change, including on slow onset events, non-economic losses,
migration, and displacement;
- develop innovative measures, approaches and modalities to assess and address permanent losses
and irreversible damage, including non-economic losses;
- enhance action to address loss and damage associated with the adverse effects of climate change
through provision of technical support and guidance to national governments on comprehensive
approaches to risk assessment and risk management for extreme and slow onset events, including
socioeconomic and non-economic impacts; support for the efficient development and operationalization
of approaches, at all levels, to address loss and damage from extreme weather events and slow onset
events;
- support the establishment of social safety net and social protection programmes to address
damage to or loss of livelihoods associated with the adverse effects of climate change;
- support the development and ensure that a spectrum of risk transfer tools is available to Parties and
regional bodies, including insurance, to address loss and damage associated with the adverse effects of
climate change;
8. Further, the G77 & China believes that the SBI work programme on loss and damage should continue
contributing to the systematic work under the Convention on loss and damage including, inter alia,
assessing the risk of loss and damage associated with the adverse effects of climate change and the
current knowledge on the same; exploring a range of approaches to address loss and damage associated
with the adverse effects of climate change, including impacts related to extreme weather events and
slow onset events, taking into consideration experience at all levels; and on the role of the Convention in
enhancing the implementation of approaches to address loss and damage associated with the adverse
effects of climate change.
9. The G77 & China is committed to work constructively and expediently to achieve the mandate set for
Warsaw to strengthen the actions undertaken under the Convention to address loss and damage
associated with climate change impacts in developing countries.
34
ANEXO 2: POSICIÓN CONJUNTA DEL SICA SOBRE P&D DE CARA A LA COP19
PERSPECTIVA DEL SICA SOBRE EL MECANISMO DE PERDIDAS Y DANOS EN LA CONFERENCIA DE LAS
PARTES DE LA CONVENCIÓN MARCO DE NACIONES UNIDAS SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO (COP) 19,
43
VARSOVIA, POLONIA .
Los países del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), sobre las negociaciones de cambio
climático para la reunión de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático (COP) 19 y la novena Reunión de las Partes del Protocolo de Kioto, en relación
al Mecanismo de Pérdidas y Daños manifiestan:
1.
Respaldamos el establecimiento de arreglos institucionales, tal como el Mecanismo
internacional para hacer frente a los daños y pérdidas asociados con los impactos del cambio
climático, dentro de la autoridad y bajo la orientación de la Conferencia de las Partes y con la
supervisión de un grupo de expertos sobre daños y pérdidas.
2.
Ratificamos que el Mecanismo internacional se establece para hacer frente a los daños y
pérdidas asociados con los efectos adversos del cambio climático – fenómenos extremos y
graduales- sobre los países en desarrollo, especialmente los países menos adelantados,
pequeños Estados isla y todos los otros países en desarrollo especialmente vulnerables a los
efectos adversos del cambio climático;
3.
Consideramos que el Mecanismo debe fortalecer y desarrollar vínculos con otros programas
de trabajo, órganos e instituciones en el seno de la Convención, incluyendo el Comité de
Adaptación, el Comité Ejecutivo de Tecnología, el Programa de Trabajo de Nairobi, fondos
vinculados a la Convención (como el Fondo Verde para el Clima, el Fondo de Adaptación y el
Fondo para el Medio Ambiente Global) y otras instituciones financieras externas.
El Mecanismo también establecerá vínculos y contará con la experiencia de instituciones,
organizaciones, plataformas, redes y centros relevantes con vistas a fortalecer la coherencia,
coordinación, sinergias y cooperación sobre las pérdidas y daños derivados del cambio
climático, tanto dentro como fuera del marco de la Convención;
4.
5.
43
Proponemos – en virtud del párrafo 5 de la Decisión 3/CP.18- que las funciones del Mecanismo
deben incluir:
a. Ofrecer supervisión global y coordinación en torno a la valoración e implementación
de acciones relativas a los daños y pérdidas;
b. Promover sinergias, fortalecer la colaboración, cooperación y vínculos entre
organizaciones, centros y plataformas nacionales, regionales e internacionales
involucradas en evaluar y hacer frente a pérdidas y daños;
c. Fortalecer la base de conocimiento a múltiples niveles sobre daños y pérdidas,
incluyendo fenómenos graduales, migraciones y desplazamientos así como pérdidas y
daños no económicos
d. Consolidar y fortalecer la coherencia e intercambio de información, conocimientos,
experiencias y mejores prácticas relacionadas con la evaluación y desarrollo de
medidas de respuesta apropiadas a las pérdidas y daños a escala local, nacional,
regional e internacional
e. Desarrollar medidas innovadoras, enfoques y modalidades para evaluar y hacer frente
a las pérdidas permanentes y daños irreversibles, incluidos los no-económicos, con
especial atención a los daños y pérdidas asociados a los fenómenos graduales y vías de
rehabilitación, reparación, transferencia de riesgo y acciones preventivas para reducir
las pérdidas y daños inminentes;
f. Ofrecer asistencia técnica y orientación a los gobiernos nacionales sobre enfoques
inclusivos para la gestión integral del riesgo de fenómenos extremos y graduales,
incluyendo impactos socio-económicos y no-económicos; con miras a desarrollar
Posicionamiento del SICA,, comunicación personal de CCAD (Noviembre 2013).
35
g.
h.
i.
capacidades a nivel nacional y regional para aumentar las capacidades adaptativas y la
resiliencia;
Facilitar y catalizar los esfuerzos para el desarrollo eficiente y operacionalización de
enfoques, a todos los niveles, para hacer frente a los daños y pérdidas derivados de
fenómenos extremos y graduales, incluyendo apoyo para las acciones contenidas en el
párrafo 6 de la Decisión 3/CP.18 así como enfoques para la rehabilitación, reparación,
transferencia de riesgo y acciones preventivas para reducir los daños y pérdidas
inminentes
Asegurar el refuerzo de acciones encaminadas a la provisión de recursos financieros
nuevos, predecible y fiables
Apoyar el establecimiento de redes de seguridad social, programas de protección
social y herramientas de transferencia de riesgo para hacer frente a daños y pérdidas
6.
Requerimos que el Órgano Subsidiario de Implementación (SBI), desarrolle en el marco de su
Programa de Trabajo sobre Pérdidas y Daños, los términos de referencia para el Comité
Ejecutivo sobre Pérdidas y Daños
7.
Apuntamos que las modalidades del Mecanismo Internacional sobre Pérdidas y Daños están
basadas, entre otras funciones, en:
a. Ofrecer supervisión, coherencia y coordinación a nivel global,
b. Fortalecer la cooperación, colaboración y vínculos con otros arreglos institucionales
dentro y fuera del marco de la Convención,
c. Desarrollo e intercambio de conocimientos,
d. Tecnología y apoyo de cara al desarrollo de capacidades para la implementación de
acciones,
e. Apoyo financiero para la implementación de acciones,
f. Apoyo y coordinación para los mecanismos de transferencia de riesgo
8.
Finalmente, consideramos que el mecanismo internacional debe ser financiado a través de un
fondo específico con apoyo financiero de los países desarrollados y otras fuentes de
financiación y ejecutado a través del Fondo Verde para el Clima y el Fondo de Adaptación entre
otros.
36
ANEXO 3: SUBMISSION CONJUNTA DEL AILAC AL ADP, PREVIO A LA COP19
44
Durban Platform for Enhanced Action (ADP) -Workstream 1
Submission by AILAC (Independent Alliance of Latin America and the Caribbean: Chile, Colombia,
Costa Rica, Guatemala, Panamá, Perú.)
(…)The ultimate objective of the UNFCCC as defined under article 2, includes the need to stabilize
greenhouse gas emissions within a time frame that allows ecosystems to adapt naturally to climate
change, in order to promote sustainable development. Under article 4.1 the definition of commitments
to be undertaken by all Parties to the Convention includes the establishment of national and even
regional programmes to facilitate adaptation (art. 4.1. (b)) and the need for cooperation on this (art. 4.1.
(e)). Also under UNFCCC, Parties included in Annex II to the Convention shall assist developing country
parties that are particularly vulnerable to climate change to meet the costs of adaptation (art. 4.4).
Despite the fact that the need for adaptation action and support are included in UNFCCC, the issue only
recently gained relevance in the negotiations of the Convention. The Cancun Adaptation Framework
(CAF), adopted during COP16, was the first attempt to fully capture the complexity of adaptation under
the Convention, whereby the COP explicitly recognized that AILAC: Chile, Colombia, Costa Rica,
Guatemala, Panamá, Perú ADP Submission – WS1 September 2013 enhanced action and international
cooperation on adaptation is an urgent need that must be addressed by parties to the Convention
(Decision 1/CP.16, paras. 11-35).
During COP16, Parties agreed to establish an Adaptation Committee to promote the implementation of
enhanced action on adaptation under the Convention, and also agreed to establish the Green Climate
Fund (GCF). It was moreover agreed that a significant share of multilateral funding should be channeled
through the GCF, with a balanced allocation between adaptation and mitigation actions. The CAF also
established the National Adaptation Plans (NAPs) process that seeks to enable Parties to identify
adaptation needs and develop strategies to address them. The new legally binding agreement to be
adopted should build upon these agreements.
Adaptation, however, poses a challenge for the negotiation process. Whereas the need for, and benefits
of, mitigation actions can be readily understood at a global level, adaptation takes place basically at
national and sub-national levels. Therefore support given and action undertaken to address specific
adaptation needs directly benefits the country in which such action takes place, and the global benefits
of local adaptation actions are generally difficult to track and not so clearly visible. This poses a major
challenge on defining how the Convention and the international community can commit to and deliver
on adaptation. This challenge however, cannot be interpreted to mean that the UNFCCC need not assign
highest priority to adaptation actions. Adaptation is central to the Convention because we have so far
failed to effectively address anthropogenic climate change, and the impacts are already being felt
around the world. Future scenarios pose daunting threats to development gains everywhere.
Although the CAF was a key step in the negotiations under the UNFCCC and finally focused attention on
adaptation, it remains a very general framework that needs to be further developed. The new
agreement must build upon the CAF, establishing the central elements around which the commitments,
resources and support from Parties to the Convention will focus on, while allowing Parties to asses, plan
and implement adaptation action taking into account national circumstances, priorities and specific
needs.
Concrete action on adaptation under the new legally binding agreement should include the following
elements: First, an adaptation assessment framework is to be established under the Convention, which
must enhance the evidence-base that enables Parties to accurately assess and quantify levels of
vulnerability and exposure, adaptation options, and the costs of adaptation actions with a view to
identifying the most cost-effective, no-regret or win-win alternatives. Therefore the Convention should
provide guidance on common methodologies to undertake such assessments (and include scientific,
technical, and socio-economic data) as well as to monitor the effectiveness of a representative range of
adaptation measures. This information made visible under the Convention will guide public policy and
investment decisions at national and sub-national level, and cooperation on adaptation measures at
international and regional levels.
In this regard, National Communications should include a robust section on adaptation needs and
Se han seleccionado las secciones de la Submission referentes a la agenda de adaptación y daños y pérdidas,
http://unfccc.int/files/documentation/submissions_from_parties/adp/application/pdf/adp_ailac_workstream1_20130830.pdf
44
37
actions at the national and sub-national level, as these will require significant investments, public policy
decisions, and other actions that should be reflected in the work under the Convention. Adaptation
actions cover a broad range of interventions, and it is important that guidance be provided by a Partydriven process under the Convention to enable a degree of coherence and comparability in the reporting
under a common format. If adaptation is expected to reach an equally important status as mitigation
under the Convention, it is fundamental that the needs, impacts and responses by Parties are duly
assessed, reported and noted.
Second, the new legally binding agreement shall include enhanced financial, technical and scientific
support for countries to undertake these assessments.
Third, the NAPs provide the essential basis for all countries to undertake necessary steps to identify and
assess vulnerabilities and exposures within and across sectors, identify options, and define both soft and
hard adaptation responses. Therefore, under the new legally binding agreement, all Parties shall develop
NAPs. Support should be provided, as required, according to the different conditions and situations of
each country. NAPs will provide a basis for progressive understanding of the impacts of adaptation,
response options, best and worst practices, and the costs of both inaction, and implementation of
adaptation measures. This will be a basic tool for the Convention to assist countries in addressing
existing and emerging climate-driven impacts.
Fourth, as clearly agreed in COP 18 in Doha, there is a need to identify within the UNFCCC framework,
and to establish in the new agreement, more permanent and solid structures that support adaptation
processes of non-LDC parties, without undermining the existing ones in place for LDCs. Specifically,
support for non-LDC developing country parties for implementation of adaptation plans is a major issue
that will need to be addressed in the new agreement, and for which there is still no specific mechanism,
fund, or body in place under the Convention.
Sufficient funding is and will be needed for all phases of adaptation actions and efforts. Funding, and
more generally means of implementation including technology transfer and capacity building, will need
to be provided by Parties who are able to do so. Particularly vulnerable countries will need greater access
to international resources. Also, new and additional international non-refundable cooperation should be
allocated to assess vulnerability and enhance capacity of countries to adapt to climate change. Funding
for adaptation cannot be solely based on sources that are subject to market speculation such as the
monetization of CERs in the carbon market. Specific sources, especially public ones, need to be identified
in order to exponentially rise the available funding for adaptation measures. Inaction will be very costly
and thus the support needed from Parties to the most vulnerable and affected ones shall increase
significantly.
In addition, innovative approaches to address loss and damage must be assessed, and particular
attention shall be given to those generated by slow-onset events. Enhanced action to strengthen
capacity to cope with non-economic losses shall be evaluated via an inter-governmental expert group
established within the structures of the new legally binding agreement.
A variety of studies and research have been undertaken on the costs of adaptation, the benefit of timely
action and the costs of inaction that should be taken into account. According to the World Bank, “the
price tag between 2010 and 2050 for adapting to an approximately 2ºC warmer world by 2050 will be in
the range of $70 billion to $100 billion a year”.1 The study also suggests that costs could be even high if
cross-sectoral impacts were taken into account.2 As an example, another study on the costs of impact of
climate change suggests that the mean impacts by 2060 are about 1.5 trillion dollars, but increase to 2.4
trillion without adaptation measures.3 Downing and Butterfield show that 1m of sea level rise could
generate costs of about 67 billion dollars only for the Latin America region, equivalent to 3% of the
world’s GDP. That is to say that aggregated possible climate change effects worldwide could have a cost
similar to 10% of world production. On the other hand, in 2010 the World Bank suggested that costs of
adaptation worldwide vary between 70 and 100 billion dollars annually, of which Latin America’s annual
cost could reach 21.3 billion dollars. However, according to estimates by Agrawala et al, the cost for only
this region could reach 98.4 billion dollars.
AILAC expects that these and all the other recent reports made by scientists and practitioners of the
adaptation area are taken into account in the technical paper on the assessment costs and benefits of
adaptation that the Secretariat will prepare for the resumed second session of the ADP.
38
ANEXO 4: POSICIÓN CONJUNTA DE AOSIS SOBRE P&D POSTERIOR A COP18
N.B.: A fecha de cierre de este informe (11-11-13) AOSIS no ha hecho publico su posicionamiento sobre
P&D, ni constan Submissions específicas sobre este punto a la COP19. La web institucional de AOSIS
(www.aosis.org) refiere al artículo sobre pérdidas y daños publicado por una de las negociadoras jefe del
45
grupo, Malia Talakai. El artículo (de Agosto de 2012) se reproduce a continuación.
International climate change negotiations have long been focused on mitigation and adaptation - that is,
on reducing the greenhouse gas emissions responsible for the growing climate crisis and helping
vulnerable communities adapt to its impacts.
But with no end to emissions in sight, and only scant progress made towards building resilience,
negotiators have been forced to confront a troubling new reality: what happens when mitigation and
adaption efforts fall short?
Not only does the most recent global onslaught of droughts, floods and famines offer a glimpse of what
the future may hold; it underscores that climate change is especially devastating for countries that lack
the resources needed to prepare and respond to environmental disasters.
A submission by the Alliance of Small Island States (AOSIS) from the earliest days of the talks anticipated
this dilemma, and sought to address it by creating a system that would help poor and vulnerable
countries manage climate-related impacts.
Our proposal is referenced in the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC)
and draws on numerous principles of international law, including the responsibility of a state, polluter
pays, common but differentiated responsibilities and respective capabilities, intergenerational equity,
trans-boundary harm and others.
th
At the 17 Conference of the Parties to the UNFCCC last year in Durban, negotiators were able to reach
consensus on key elements of a work programme that called for the implementation of approaches to
“address loss and damage associated with climate change impacts in developing countries that are
particularly vulnerable to the adverse effects of climate change and to make recommendations on loss
and damage to the Conference of the Parties for its consideration at its 18th session”.
Discussions continue at the expert level, most recently prior to the start of the latest round of climate
talks in Bangkok this week. The final meeting, which will focus on small-island developing states, will
take place in Barbados in October.
The proposal has received support from the Least Developed Country and Africa groupings as well as a
growing number of developed country partners. While loss and damage is not on the agenda for the
additional negotiating session here, it will undoubtedly come up as parties prepare for a broader
conversation at COP 18 in Doha at the end of the year.
INSURANCE FOR CLIMATE IMPACTS
AOSIS’s plan envisions a three-part organisational structure housed under the UNFCCC with oversight
from technical and finance panels. Linkages could also be drawn to existing adaptation funds as well as a
number of U.N. bodies, non-governmental organizations, and the private sector.
The first component recognises that managing climate impacts demands acquiring baseline historical
information about weather hazards and quantified assessments of a variety of new risks. The data
should be used to guide the development and implementation of country-specific measures that reduce
exposure to climate impacts in the first place.
45
http://www.trust.org/item/?map=small-island-states-need-action-on-climate-loss-and-damage/
39
A second part resembles insurance systems commonly found in the developed world and would cover
countries for costs associated with sudden climate impacts, such as tropical storms, hurricanes, floods,
and droughts.
This is particularly relevant for small islands because our populations tend to be concentrated in highly
vulnerable coastal zones. What’s more, the elevated risks we face often make the cost of insurance
premiums prohibitive if coverage is available at all.
Finally, the plan calls for the creation of an international solidarity fund, or ‘mechanism’, that would
compensate countries for economic and non-economic losses stemming from slow-onset climate
impacts, such as sea-level rise, ocean acidification, coral bleaching, saltwater intrusion and
desertification. This could include lost revenue to the tourism and fishing industries, cultural impacts,
and, in the worse case, the cost of relocation should islands become uninhabitable.
Both the fund and insurance premiums would be supported by contributions from industrialised
countries based on their responsibility for greenhouse gas emissions and ability to pay for its
consequences. At the present time, developing countries are left to cover the costs of loss and damage
from climate impacts that are not of their making.
Additionally, preliminary discussions with the private sector suggest there is potential for the creation of
new insurance markets and products, especially if risks can be spread over a large enough pool - perhaps
regionally or internationally.
“Parametric insurance”– that is, when payments are triggered once agreed baselines for rainfall, wind
speed, storm surge and so on are exceeded – would be one desirable aspect of the system so that critical
resources are made available in the immediate aftermath of a disaster.
With typhoons and hurricanes already taking a toll this season, and water supplies reduced to critical
levels in Nauru and elsewhere after a series of record droughts, it is clear that for small islands and other
vulnerable countries struggling to prepare for the impacts of climate change the future is now.
40
LISTA DE ACRÓNIMOS
ADP
Plataforma de Durban para la Acción Reforzada (sigla en inglés)
AOSIS
Alianza de los Pequeños Estados Isla (sigla en inglés)
CARICOM
Comunidad del Caribe (sigla en inglés)
CBA
Análisis Coste Beneficio (sigla en inglés)
CCRIF
Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility
CMNUCC
Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático
DALA
Evaluación de Daños y Pérdidas (sigla en inglés)
DESINVENTAR
Sistema de Inventario de Desastres Naturales
EWE
Eventos Hidrometeorológicos Extremos (sigla en inglés)
G77
Grupo del 77 y China (bloque negociador en la CMNUCC)
GEI
Gases de Efecto Invernadero
IPCC
Panel Intergubernamental del Cambio Climático
MEAs
Acuerdos Multilaterales sobre Medio Ambiente (sigla en inglés)
OCDE
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
P&D
Pérdidas y Daños
PTN
Programa de Trabajo de Nairobi
RIFCA
Regional Insurance Facility for Central America
SBI
Órgano Subsidiario de Ejecución de la CMNUCC (sigla en inglés)
SBSTA
Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (sigla
en inglés)
SICA
Sistema de Integración Centroamericano
SOE
Fenómeno acumulativo/Proceso gradual (sigla en inglés)
UE
Unión Europea
41
BIBLIOGRAFÍA
Andersen T et al 2010. Natural Disasters Financial Risk Management - Technical and Policy Underpinnings for the
Use of Disaster-Linked Financial Instruments in Latin America and the Caribbean.
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35428799
ActionAid, Care, Germanwatch y WWF, 2012. Into Unknown territory. The limits to adaptation and reality of loss
and damage from climate impacts” http://germanwatch.org/es/download/4108.pdf
ActionAid, Care, WWF, 2012 “Tackling the limits”:
http://www.careclimatechange.org/files/Doha_COP_18/tackling_the_limits_lr.pdf).
CATHALAC, 2008. Potential impacts of climate change on biodiversity in Central America.
http://www.cathalac.org/en/publications/publication-news/climate-change/235-potential-impacts-of-climatechange-on-biodiversity
CCAD (Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo). 2010. Regional Strategy on Climate Change Excecutive Document. http://www.uncsd2012.org/rio20/content/documents/regionalstrategyelsalvador.pdf
CCRIF (Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility). 2012. Climate Risk Adaptation and Insurance in the
Caribbean. Project Brochure No. 2.
http://www.ccrif.org/sites/default/files/CRAI/ClimateRiskAdaptationInsurance_Caribbean_brochure.pdf
ECLAC (Economic Commission for Latin America and the Caribbean) 2012. La economía del cambio climático,
Síntesis, 2012. Sede Subregional de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). México DF,
México. www.cepal.cl/mexico/cambioclimatico
IPCC, 2013. Climate Change 2013, summary for policymakers:
http://www.climatechange2013.org/images/uploads/WGI_AR5_SPM_brochure.pdf , September 2013.
Morrissey J. and Oliver-Smith A., Perspectives on Non-Economic Loss and Damage. Understanding values at risk
from climate change September 2013 http://www.lossanddamage.net/download/7213.pdf
RIFCA (Regional Insurance Facility for Central America). 2013. The New IDB Insurance Facility. Inter- American
Development Bank. Project Brochure: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35128760
UNEP, 2013.The Emissions Gap Report, 2013. UNEP Synthesis:
http://www.unep.org/publications/ebooks/emissionsgapreport2013
UNFCCC (2012). Background paper to the Regional expert meeting on: A range of approaches to address loss and
damage associated with the adverse effects of climate change, including impacts related to extreme weather events
and slow onset processes . Mexico City, Mexico 23-25 July 2012.
http://unfccc.int/files/adaptation/cancun_adaptation_framework/loss_and_damage/application/pdf/20120718_fo
urth_order_draft_lit_review_unu_ra_lsf.pdf
UNFCCC, 2013.Gaps in existing institutional arrangements within and outside of the Convention to address loss and
damage, including those related to slow onset events http://unfccc.int/resource/docs/2013/tp/12.pdf
UNFCCC, 2013. Non-economic loss and damage. Advance version Technical Paper:
http://unfccc.int/files/adaptation/workstreams/loss_and_damage/application/pdf/background_information.pdf
42
OTRAS REFERENCIAS CONSULTADAS
Documentación referente a la CMNUCC
http://unfccc.int/resource/docs/2010/cop16/spa/07a01s.pdf
http://unfccc.int/resource/docs/2012/cop18/spa/08a01s.pdf
http://unfccc.int/adaptation/workstreams/loss_and_damage/items/7585.php
http://unfccc.int/files/adaptation/cancun_adaptation_framework/loss_and_damage/application/pdf/u
nfccc.pdf
http://unfccc.int/files/adaptation/application/pdf/ld_g77_submission_nov_2013.pdf
http://unfccc.int/files/documentation/submissions_from_parties/adp/application/pdf/adp_ailac_works
tream1_20130830.pdf
Referencias a legislación internacional y otras convenciones
http://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm
http://www.cbd.int/doc/meetings/bs/bswglr-04/information/bswglr-04-inf-03-en.pdf
http://europa.eu/legislation_summaries/consumers/consumer_safety/l32042_es.htm
http://europa.eu/legislation_summaries/enterprise/interaction_with_other_policies/l28120_es.htm
http://www.monografias.com/trabajos37/quien-contamina-paga/quien-contamina-paga.shtml#ixzz2jDBQ04Uz
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