plan de emergencia para la reducción y control de pérdidas de

República de Colombia
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
PLAN DE EMERGENCIA PARA LA REDUCCIÓN Y CONTROL
DE PÉRDIDAS DE ENERGÍA ELÉCTRICA
Documento CONPES DNP-2425-UINF
Abril 11 de 1989
Circulación:
Miembros del Consejo Nacional
de Política Económica y Social
INTRODUCCIÓN
Este documento somete a la consideración del Consejo Nacional de Política
Económica y Social —CONPES—, un plan de emergencia para la reducción y control
de las pérdidas de energía eléctrica.
1.
ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LAS PÉRDIDAS DE ENERGÍA ELÉCTRICA
Se considera pérdida la energía generada y no facturada en un sistema eléctrico.
Las pérdidas se clasifican en dos categorías:
— Pérdidas Técnicas, constituidas por la disipación de energía por causas físicas
en los procesos de transmisión y distribución.
— Pérdidas Negras, debidas a robos de energía y deficiencias en la medición y
facturación.
Las causas de pérdidas negras son imputables a las empresas distribuidoras y a los
usuarios. Entre ellas cate destacar las siguientes:
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—
—
—
—
Descalibración y alteración de los medidores de energía.
Facturación con tarifas fijas promedio independientes del consumo.
No cobro por errores y omisiones en los sistemas de tarifación y recaudo.
Contrabando o robo de energía, por conexión directa a la red de distribución.
Fraudes realizados por usuarios que tienen contador de energía.
Se estima que en el sistema eléctrico colombiano la proporción aceptable de
pérdidas de energía respecto al total de la demanda debería ser cercana al 13%,
compuesto en un 10% por pérdidas técnicas y en un 3% por pérdidas negras. Sin
embargo, el índice actual de pérdidas es superior a 24%. La evolución de las
pérdidas en Colombia se registra en el Cuadro y la Gráfica No.1.
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Hasta 1976 el índice de pérdidas fue relativamente constante, con proporciones
cercanas al 17%. A partir de 1977, el índice de pérdidas comenzó a crecer
aceleradamente. Los programas remédiales, y particularmente los formulados en
1981, no tuvieron resultados positivos, debido a la restringida aplicación de medidas
de control por parte de las empresas del sector. Adicionalmente, el régimen de
sanciones a los comportamientos fraudulentos es muy débil, pues la legislación
vigente carece de disposiciones específicas y no los considera delito punible.
2.
EL CONTROL DE PÉRDIDAS EN EL PLAN DE AJUSTE DEL SECTOR
ELÉCTRICO
El nivel crítico de las pérdidas y su marcada incidencia en el desfinanciamiento de
las empresas de energía justificaron la inclusión prioritaria de objetivos de reducción
y control de perdidas en el Plan de Ajuste del Sector Eléctrico, adoptado por el
Gobierno Nacional en 1987 (Cuadro No.2).
Las metas establecidas para 1987 y 1988 no fueron cumplidas. En 1987 el nivel de
pérdidas fue del 24% y en 1988 del 24.4%, mientras las metas eran de 23.8% y
23.0% respectivamente, de tal modo que, contrariamente a lo previsto, los niveles
de pérdida continuaron elevándose.
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Las pérdidas en 1988 fueron de 7.512 Gigavatios hora, que representan casi $70
mil millones, de acuerdo con las tarifas medias de venta en bloque ($6.00/Kwh.) y
cobro al usuario final ($12.81 kwh.).
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La principal causa del incumplimiento en los objetivos propuestos ha sido la falta de
acciones decididas en las empresas del sector. Varias de ellas carecen de unidades
administrativas especializadas, dotación técnica adecuada, cuadrillas de control,
programas de instalación de contadores y sistemas eficientes de tarifación por
consumo, sin que en los últimos dos años estas restricciones hayan sido corregidas
con la celeridad requerida.
El incumplimiento de las metas y la falta de programas específicos en cada empresa
contradicen los objetivos nacionales de mejoramiento de las condiciones técnicas y
de saneamiento financiero del sector.
3.
PLAN DE EMERGENCIA PARA LA REDUCCIÓN Y CONTROL DE LAS
PÉRDIDAS DE ENERGÍA ELÉCTRICA
La situación descrita exige emprender un Plan de Emergencia para la Reducción y
Control de las Pérdidas, que permita acelerar el logro de las metas previstas para
1992 en el Plan de Ajuste del Sector Eléctrico.
Dicho Plan compromete el esfuerzo conjunto del Gobierno Central, a través del
Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Departamento Nacional de Planeación, de todas las empresas del sector y de la
Financiera Eléctrica Nacional.
La meta del Plan de Emergencia es reducir el índice nacional de pérdidas de energía
eléctrica a 18.9% en diciembre de 1992, tal como está previsto en el Plan de Ajuste
Sectorial. El Ministerio de Minas y Energía, con la colaboración del Departamento
Nacional de Planeación, realiza actualmente sesiones de trabajo con cada una de las
empresas del sector, para definir sus respectivas metas institucionales,
conjuntamente con las acciones especificas que debe ejecutar cada una de ellas y
los cronogramas para su implantación y realización, de tal manera que pueda
garantizarse el logro del objetivo previsto
Las acciones de nivel nacional y las acciones básicas que corresponde ejecutar a
cada una de las empresas se presentan en el Anexo No. 1
La implantación y el impacto de las acciones previstas están directamente
relacionados con la eficiencia organizacional de las empresas. Muchas de ellas
requieren programas específicos de modernización institucional para cualificar los
procesos de toma de decisiones y las operaciones técnicas y financieras. El anexo
No. 2 contiene un listado de las áreas críticas que deben ser revisadas y mejoradas.
El costo del Plan para la Reducción y el Control de Pérdidas de Energía Eléctrica se
ha estimado en US $400 millones. Su financiamiento se ha previsto en dos fases, la
primera de las cuales contempla US $120 millones de créditos de la Financiera
Eléctrica Nacional con recursos propios y US $80 de un empréstito contratado con el
Banco Interamericano de Desarrollo. El financiamiento de la primera fase se
destinará a la compra de equipos y el montaje de los procedimientos previstos.
Paralelamente, el FONADE continuará financiando los estudios de consultaría
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requeridos para terminar los diagnósticos de pérdidas en cada empresa e identificar
las actividades correctivas requeridas.
4.
RECOMENDACIONES
Con base en las consideraciones anteriores, el Departamento Nacional de Planeación
recomienda al CONPES:
— Adoptar el Plan de Emergencia para la Reducción y Control de las Pérdidas de
Energía Eléctrica formulado en este documento.
— Encargar al Ministro de Minas y Energía de la Dirección General del Plan, de
controlar su ejecución y de gestionar la expedición de las normas de apoyo y
sanción requeridas para el efecto.
— Establecer el obligatorio cumplimiento por las empresas, de los programas y
acciones específicos definidos con el Ministerio de Minas y Energía y el
Departamento Nacional de Planeación.
ANEXO No. 1
ACCIONES BÁSICAS DEL PLAN DE EMERGENCIA PARA LA REDUCCIÓN Y
CONTROL DE PÉRDIDAS DE ENERGÍA ELÉCTRICA
1.
ACCIONES DE NIVEL NACIONAL
a.
Coordinación y Seguimiento. El Comité de Seguimiento del Plan de Ajuste
tendrá la función de coordinar las acciones previstas, promover las gestiones
nacionales destinadas a facilitar la labor de las empresas, evaluar
mensualmente los avances obtenidos, identificar los correctivos requeridos y
propiciar su aplicación.
Con este objetivo, el Comité deberá ser reestructurado, con la presidencia del
Ministro de Minas y Energía, la participación del Ministerio de Hacienda y el
Departamento Nacional de Planeación, el Presidente de la FEN, el Gerente de
ISA y el apoyo de un equipo técnico especializado. Para sus sesiones
convocará la presencia indelegable de los gerentes de las empresas.
b.
Dirección técnica. La dirección técnica del Plan de Emergencia será realizada
por ISA a través de una dependencia especializada para el efecto,
responsable de evaluar los procedimientos técnicos adoptados por las
empresas y su impacto. La dirección técnica rendirá un informe mensual al
Comité de Seguimiento.
c.
Sistema de Información. Para conocer mensualmente el impacto de las
acciones de cada empresa en el índice de pérdidas, se adecuarán sus
respectivos sistemas de información para garantizar la entrega oportuna de
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los datos requeridos. ISA se encargará de procesar y consolidar dicha
información.
d.
Apoyo logístico. Adopción en el nivel nacional de procedimientos que permitan
la adquisición expedita de contadores, registradores y equipo, y la
contratación del personal necesario para el control y reducción de las pérdidas
negras.
e.
Educación del usuario. Desarrollo de campañas promociónales y educativas a
través de medios masivos de comunicación, coordinadas por el Ministerio de
Minas y Energía, sobre el impacto de las pérdidas en la calidad de los
servicios de energía, en la carga tarifaría a los usuarios y en la economía
nacional.
f.
Sanciones: Establecimiento por Decretos del Gobierno Nacional de un
régimen de cortes, multas y otras sanciones a los usuarios responsables de
las pérdidas negras. Promoción de acciones penales contra los usuarios
fraudulentos.
Difusión a través de los medios de comunicación de los casos de fraude
comprobado.
g.
Control financiero. Expedición y aplicación de normas nacionales que
condicionen las autorizaciones de endeudamiento e inversión y las garantías
de la Nación, al estricto cumplimiento, por parte de las empresas, de sus
acciones en el. Plan de Emergencia para el Control y Reducción de Pérdidas.
2.
ACCICNES EN LAS EMPRESAS
Cada una de las empresas debe adelantar las acciones que permitan maximizar su
capacidad administrativa, operativa, técnica y financiera en las siguientes áreas:
a.
Estructura Organizativa:
— Creación de una unidad especializada en el control y de pérdidas, adscrita a la
Gerencia de la Empresa. Esta unidad deberá ser coordinada, con dedicación
exclusiva, por un profesional debidamente calificado. El personal adscrito a la
unidad deberá ser capacitado en los aspectos determinados para el efecto por
ISA.
— Diseño e implantación de manuales de procedimientos y funciones para el
control de pérdidas y de mecanismos para el tratamiento legal y la liquidación de
fraudes.
b.
Diagnóstico, programación y seguimiento:
— Realización o actualización de los estudios necesarios para determinar las
causas y correctivos de las pérdidas en cada empresa.
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— Elaboración de un programa de control de pérdidas en el corto y mediano
plazo, que incluya las metas específicas de la empresa, las responsabilidades
y mecanismos para lograrlas y los respectivos cronogramas.
— Seguimiento mensual de los logros alcanzados y evaluación de la eficiencia de
las cuadrillas de control.
c.
—
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—
—
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—
Normalización de las mediciones de consumo:
Instalación de contadores a los usuarios que no los tienen.
Cambio de contadores defectuosos, obsoletos o de baja calidad.
Legalización de las conexiones subnormales.
Normalización de las conexiones transitorias.
Calibración cíclica de contadores.
Adopción de la especificación unificada de contadores de energía, elaborada
por el Subcomité de Normalización y Unificación del sector, adscrito al Comité
de Desarrollo y Estímulo de la Industria Nacional de ISA.
d. Optimización de los procedimientos de facturación:
— Establecer el sistema propio de facturación en las empresas que aún no lo
tienen.
— Corrección de las deficiencias de los procesos de facturación:
* Mejoramiento de la toma de lecturas y utilización de terminales portátiles
para el efecto,
* Agilización de los sistemas de procesamiento y crítica,
* Cualificación de los mecanismos de recaudo tarifario y cobro de cartera,
* Automatización de los reportes de cortes y cartera,
* Creación de mecanismos para el reporte mensual del estado de pérdidas y
* Fortalecimiento de la auditoria del, sistema.
e.
Equipamiento técnico y control:
—
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—
—
Adquisición en cada empresa de medidores y equipos de control de pérdidas
negras (Mesas de calibración, patrones portátiles, terminales de lectura,
registradores, etc.)
Creación de cuadrillas de revisión y corte de instalaciones fraudulentas,
asignándoles la dotación y los recursos humanos requeridos.
Monitoreo de los circuitos de distribución, mediante registradores para
detección y control de pérdidas negras y técnicas.
Revisión periódica de las instalaciones en cada sistema, estableciendo. un
orden de prioridad de acuerdo con el grado estimado de pérdidas por
circuito.
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ANEXO No. 2
ASPECTOS CRÍTICOS PARA EL DESARROLLO INSTITUCIONAL
Los aspectos que requieren programas específicos de modernización institucional,
con el fin de cualificar la operación de las empresas del sector eléctrico y maximizar
la eficacia del Plan de Emergencia para la Reducción y Control de Pérdidas de
Energía Eléctrica, son los siguientes:
1.
Aspectos Administrativos:
—
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—
—
—
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—
2.
Establecer o mejorar los procedimientos de planeación, evaluación y
seguimiento del área administrativa.
Evaluar y modernizar la estructura orgánica.
Optimizar la planta de personal.
Mejorar la administración de los recursos humanos.
Establecer y aplicar indicadores de gestión.
Establecer o cualificar los procedimientos de control interno.
Establecer o modernizar los manuales de funciones y procedimientos.
Actualizar los inventarios de los activos y optimizar los seguros para su
protección.
Mejorar las áreas y procedimientos de atención al usuario.
Aspectos financieros:
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—
Fortalecer la planeación financiera de corto, mediano y largo plazo.
Modernizar los sistemas de contabilidad.
Fortalecer los procedimientos de control presupuestal.
Fortalecer el manejo de cartera y los procedimientos ordinarios y judiciales
de recaudo.
3. Aspectos técnicos:
—
—
Establecer o mejorar los procedimientos de planeación, evaluación y
seguimiento en las áreas técnicas.
Revisar, adecuar y normalizar las normas de operación técnica,
especialmente en los componentes de diseño y construcción.
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