ADMINISTRACION INSTITUCIONAL

ADMINISTRACIONES INSTRUMENTALES: la “ADMINISTRACION INSTITUCIONAL”
Concepto: variedad de fenómenos organizativos públicos, fruto de la descentralización funcional de las
Administraciones territoriales, en busca de la mayor eficacia y eficiencia.
Trasfondo: escape al control que sobre la actividad del Ejecutivo ejerce normalmente el Legislativo.
Búsqueda de mayor libertad para la actuación administrativa, excepción de buena parte de las trabas
procedimentales y de las fiscalizaciones presupuestarias propias de la actuación directa de la Administración
(necesidad de previa habilitación legal de los créditos oportunos para sufragar cualquier actuación de la
Administración y control de la ejecución o gestión del Presupuesto).
Consecuencia: intento de huida del Derecho Administrativo, en aras de una mayor agilidad y mayor eficacia
en la gestión administrativa mediante la introducción de excepciones, derogaciones singulares al régimen
administrativo general al que deben ajustarse las Administraciones públicas.
Definición básica (Art. 2.2 LAP): “Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia
vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la
consideración de Administración Pública. Estas Entidades sujetarán su actividad a la presente Ley cuando
ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas
de creación”.
TIPOLOGIA (para la AGE, aunque se reproduce en los planos autonómico y local)
A) ORGANISMOS PÚBLICOS: 41 ss. LOFAGE
Entidades creadas bajo la dependencia o vinculación de la AGE, para la realización de cualquiera de las
actividades (de ejecución o gestión tanto administrativas de fomento o prestación, como de contenido económico
reservadas a la AGE), cuyas características justifiquen su organización y desarrollo en régimen de
descentralización funcional.
Adscritas, directamente o a través de otro Organismo autónomo, al Ministerio competente por razón de la materia, a
través del órgano que en cada caso se determine.
Personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión.
Potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, según sus estatutos, salvo la potestad
expropiatoria.
Creación por Ley: tipo de Organismo público, fines generales, Ministerio u Organismo de adscripción; recursos
económicos, peculiaridades de su régimen de personal, de contratación, patrimonial, fiscal. Extinción y
liquidación por Ley o por Real Decreto en algunos casos.
Plan de Actuación y Estatutos (Real Decreto): máximos órganos de dirección del Organismo, forma de
designación, funciones y competencias potestades administrativas, patrimonio, recursos económicos, régimen
relativo a recursos humanos, patrimonio y contratación, régimen presupuestario, económico-financiero, de
intervención, control financiero y contabilidad (LGP), facultad de creación o participación en sociedades mercantiles
cuando ello sea imprescindible para la consecución de los fines asignados.
1. ORGANISMOS AUTÓNOMOS dependen de un Ministerio, al que corresponde la dirección estratégica,
la evaluación y el control de los resultados de su actividad, a través del órgano al que esté adscrito el Organismo.
se rigen por el Derecho administrativo y se les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en
ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento,
prestacionales o de gestión de servicios públicos.
Recursos económicos: su patrimonio, productos y rentas de dicho patrimonio, consignaciones específicas en los
Presupuestos Generales del Estado, transferencias corrientes o de capital de las Administraciones o entidades
públicas, ingresos ordinarios y extraordinarios que estén autorizados a percibir, donaciones, legados y otras
aportaciones de Entidades privadas y de particulares, cualquier otro recurso que pudiera serles atribuido.
Los 70 organismos autónomos suman más de 60.000 empleos y concentran el 14% del presupuesto del Estado,
con 42.000 millones de euros en 2007.
Personal: funcionario o laboral, en los mismos términos que los establecidos para la AGE.
Patrimonio: régimen establecido en la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas (Ley 33/2003, de 3 de
noviembre)
Contratación: régimen general de contratación de las Administraciones públicas.
Procedimiento administrativo: Los actos y resoluciones de los órganos de los Organismos autónomos son
susceptibles de los recursos administrativos previstos en la LAP.
2. ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES son Organismos públicos a los que se encomienda la
realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público
susceptibles de contraprestación. Entes a medio camino entre la caracterización pública de los Organismos
autónomos y la privada de las Sociedades estatales mercantiles.
Dependen de un Ministerio o de un Organismo autónomo. Se rigen por el Derecho privado, excepto en la
formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y
en los aspectos específicamente regulados para las mismas en esta Ley, en sus estatutos, en la legislación
presupuestaria y en las normas reguladoras de la contratación administrativa general. La creación mediante Ley
revela su personalidad y esencia jurídico-pública, lo que pone de manifiesto que no es completamente privado todo
su régimen jurídico.
Recursos económicos (EPEs): su patrimonio, productos y rentas de dicho patrimonio, ingresos ordinarios y
extraordinarios que estén autorizados a percibir, según las disposiciones por las que se rijan, cualquier otro recurso
que pudiera serles atribuido. Excepcionalmente, otros recursos señalados par alos organismos autónomos.
Personal: se rige por el Derecho laboral, con alguns especificaciones y excepciones relativas a los funcionarios
públicos, quienes se regirán por la legislación sobre Función Pública que les resulte de aplicación. La Ley de
creación de cada EPE deberá determinar las condiciones para que los funcionarios puedan cubrir destinos en la
entidad. La selección del personal laboral: directivos, atendiendo a la experiencia en el desempeño de puestos de
responsabilidad en la gestión pública o privada; resto convocatoria pública basada en los principios de igualdad,
mérito y capacidad.
Patrimonio: régimen establecido en la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas (Ley 33/2003, de 3 de
noviembre)
Contratación: régimen general de contratación de las Administraciones públicas, como exige la jurisprudencia del
TJCE y la reciente reforma de la LCAP (no por voluntad de la LOFAGE o de las normas de creación, que tratan de
excepcionar este aspecto).
Procedimiento administrativo: Los actos y resoluciones de los órganos de las EPEs son susceptibles de los
recursos administrativos previstos en la LAP.
Ambito autonómico (aragonés): 66 ss. TRLPGA
Escasas diferencias con la LOFAGE: NOMINAL: Organismos autónomos y Entidades de Derecho público (en lugar de
EPEs).
1. organismos autónomos: no tienen función pública propia; la C.A. les adscribirá el personal necesario.
2. EDPs: en materia de personal se rigen por el derecho laboral, con las especificaciones de la propia TRLPGA y las
excepciones relativas a los funcionarios públicos, quienes se regirán por la legislación sobre función pública que les
resulte de aplicación. personal directivo: nombrado con arreglo a lo establecido en los mismos; no directivo: mediante
convocatoria pública basada en los principios de igualdad, mérito y capacidad.
Ambito local: 85.2 y 85 bis de la LRBRL
Los servicios públicos de la competencia local podrán gestionarse directamente mediante organismos autónomos
locales y entidades públicas empresariales locales, que se regirán, respectivamente, por lo dispuesto en los artículos
45 a 52 y 53 a 60 de la LOFAGE, en cuanto les resultase de aplicación, con las siguientes especialidades:
- creación, modificación, refundición y supresión por el Pleno de la Entidad local, quien aprobará sus Estatutos.
Adscripción a una Concejalía, Area u órgano equivalente de la Entidad local (las EPEs también a un organismo
autónomo local).
- dirección: el titular del máximo órgano de dirección deberá ser un funcionario de carrera o laboral de las
Administraciones públicas o un profesional del sector privado, titulados superiores en ambos casos, y con más de cinco
años de ejercicio profesional en el segundo. Debe existir un consejo rector en los organismos autónomos, o Consejo
de Administración en las EPEs. La composición se determinará en sus estatutos. El secretario del Consejo de
Administración, que debe ser un funcionario público al que se exija para su ingreso titulación superior, ejercerá las
funciones de fe pública y asesoramiento legal de los órganos unipersonales y colegiados de estas entidades.
- contenido de los Estatutos:
a) determinación de los máximos órganos de dirección del organismo y su forma de designación, con indicación
de aquellos actos y resoluciones que agoten la vía administrativa.
b) funciones y competencias del organismo, con indicación de las potestades administrativas generales que
éste puede ejercitar.
c) EPEs: órganos a los que se confiera el ejercicio de las potestades administrativas.
d) patrimonio asignado y recursos económicos que hayan de financiar el organismo.
e) régimen de recursos humanos, patrimonio y contratación.
f) régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, de intervención, control financiero y control
de eficacia, que serán, en todo caso, conformes con la legislación sobre las Haciendas Locales y la LRBRL.
3. ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES son organismos públicos supervisores y reguladores de
sectores “sensibles”, exigidos -por el Derecho comunitario en muchos casos- para garantizar que en
determinadas actividades de trascendencia económica se respete un ámbito de autonomía y neutralidad
frente al poder político directo de la AGE. Por ello no caben en el esquema de la simple relación de
instrumentalidad existente entre la AGE y sus organismos públicos. La heterogeneidad de supuestos
aconseja remitir a la regulación legal específica de cada ente, que, en cualquier caso, supone generalmente
un alto grado de participación del poder legislativo. Desde la LOFAGE (Disp. Ad. 10ª), las Administraciones
Independientes se equiparan a Organismos públicos (a los que más se parezcan): <<La Comisión Nacional del
Mercado de Valores, el Consejo de Seguridad Nuclear, el ente público RTVE, las Universidades no transferidas (UIMP y UNED), la
Agencia Española de Protección de Datos, el Consorcio de la Zona Especial Canaria, la Comisión Nacional de Energía y la
Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones se regirán por su legislación específica y supletoriamente por esta Ley. El
Gobierno y la AGE ejercerán respecto de tales Organismos las facultades que la normativa de cada uno de ellos les asigne, en su
caso, con estricto respeto a sus correspondientes ámbitos de autonomía. Los Organismos públicos a los que, a partir de la entrada
en vigor de la (LOFAGE), se les reconozca expresamente por una Ley la independencia funcional o una especial autonomía
respecto de la Administración General del Estado, se regirán por su normativa específica en los aspectos precisos para hacer
plenamente efectiva dicha independencia o autonomía. En los demás extremos y, en todo caso, en cuanto al régimen de personal,
bienes, contratación y presupuestación, ajustarán su regulación a las prescripciones de esta Ley, relativas a los Organismos
públicos que, en cada caso resulten procedentes, teniendo en cuenta las características de cada Organismo >>.
Por cierto: la LOFAGE no nombra al Banco de España (Ley 13/1994, de 1 de junio), ni a las recién creadas
Comisión Nacional de la Competencia (Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia) y Comisión
Nacional del Sector Postal (Ley 23/2007, de 8 de octubre).
4. AGENCIAS ESTATALES son organismos públicos introducidos por la Ley 28/2006, de 18 de julio,
de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos, con el fin de reconducir progresivamente a una
única fórmula organizativa los muchos organismos públicos existentes dotados de un régimen específico,
básicamente de Derecho privado, por resultarles insuficiente el diseñado en la LOFAGE (47 de 138 actuales).
La Agencia Estatal es un tipo de organismo público expresivo de un nuevo enfoque organizativo y funcional
orientado a la autonomía funcional, la gestión por objetivos y la evaluación de resultados. Su régimen de
funcionamiento es más flexible: la AGE fija sus objetivos y establece un marco de evaluación y de control
mediante indicadores, sin interferir en su gestión. Ello se realiza a través del contrato de gestión, instrumento
que fija los compromisos asumidos por la Agencia y los planes estratégicos necesarios para ello, los niveles
de calidad de los servicios prestados, los medios humanos, materiales y financieros requeridos, los efectos
asociados al grado de cumplimiento y la consiguiente exigencia de responsabilidad al equipo directivo de la
Agencia. La Agencia de Evaluación de las Políticas Públicas está encargada de presentar al Congreso un
informe anual de evaluación de la actividad de todas las demás.
Creación: autorización por Ley que determine el objeto de la Agencia, posterior creación por RD.
Organización: órganos de gobierno (Consejo Rector y Presidente), ejecutivos (Director) y de evaluación
(Comisión de Control, órgano especializado del Consejo Rector), el resto regulados en cada Estatuto.
Personal: mantenimiento del modelo general de función pública -evitándose las transformaciones forzadas al
régimen laboral, frecuentes en recientes procesos de configuración de Organismos públicos-, con mayor
autonomía en la ordenación y provisión de los puestos de trabajo, y vinculación de la parte variable de las
retribuciones a la productividad y cumplimiento de objetivos. Inclusión de la categoría de personal directivo de
las Agencias Estatales que se proveerá, mediante procesos internos de selección.
Medios económico-financieros: capacidad de generar ingresos mediante la posibilidad del patrocinio.
La Ley de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos crea la Agencia de
Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL: RD 1418/2006, de 1 de
diciembre) y la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado (ex OA-BOE: RD 1495/2007, de 12 de
noviembre), y autoriza al Gobierno para la creación de las siguientes: Consejo Superior de
Investigaciones Científicas (ex OA-CSIC), A.E. Antidopaje (“de España” según la Ley de Agencias,
sin más en la LO 7/2006, de 21 de noviembre, de protección de la salud y de lucha contra el dopaje
en el deporte), A.E. de Inmigración y Emigración, A.E. de Seguridad Aérea, A.E. de Seguridad del
Transporte Terrestre, A.E. de Artes Escénicas y Musicales (ex OA- Instituto Nacional de las Artes
Escénicas y de la Música), A.E. de Meteorología (ex OA-Instituto Nacional de Meteorología) A.
Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ex OA-AECI),A.E. de Investigación en
Biomedicina y Ciencias de la Salud Carlos III (ex OA- Instituto de Salud Carlos III), A.E. de
Evaluación, Financiación y Prospectiva de la Investigación Científica y Técnica. Por su parte, otras
Leyes crean nuevas Agencias: Agencia Estatal Red de Parques Nacionales (ex OA-Parques
Nacionales, Ley 5/2007, de 3 de abril, de la Red de Parques Nacionales). Otros entes se mantienen
bajo la denominación de Agencias, sin ostentar la naturaleza jurídica de las mismas: Agencia
Española de Protección de Datos (autoridad independiente)
Pero con los citados ORGANISMOS PÚBLICOS no acaba la relación de entes integrantes del SECTOR PÚBLICO: según el
art. 2.1 Ley 47/2003, de 26 de noviembre, LGP: forman parte del sector público estatal:
d) Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad
Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social.
e) Las sociedades mercantiles estatales (empresas públicas): sociedades con personalidad jurídica mercantil en cuyo capital
social es mayoritaria la participación, directa o indirecta, de alguna Administración. Naturaleza y régimen jurídico privados
(mercantil), sin perjuicio de especialidades presupuestarias, contables, patrimoniales, de control financiero, etc. en atención al
control financiero, presupuestario o directivo que se reserva la Administración. No son Administración pública y, por ello no pueden
disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública. Especialidades recientes en materia de contratación.
f) Las fundaciones del sector público estatal. (Fundaciones privadas de iniciativa pública: figuras surgida de la derogada Ley
30/1994, de 24 de noviembre, de fundaciones (arts. 6.1 y .4) y mantenida en la vigente Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de
fundaciones (art. 8.4), que reconoce capacidad a las personas jurídico-públicas en general para la constitución de fundaciones de
Derecho privado con personalidad jurídico-civil, como forma de personificación alternativa a los organismos autónomos y entidades
públicas empresariales).
g) Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia (arts. 6.5, de la LAP y 87 de la LRBRL), en ciertos casos.
Disposición Adicional 8ª del TRLPGA (autonómicas aragonesas); arts. 85 bis (nuevo) de la LRBRL, 217 de la LALA y 112 y 317 a
320 del REBASO (locales aragonesas).