1 dictamen 230 / 2006

DICTAMEN
230 / 2006
Materia sometida a dictamen:
Revisión de oficio de los actos de nombramiento de
Técnico en Gestión Local del Ayuntamiento de Nuévalos (Zaragoza).
ANTECEDENTES
Primero.- Con fecha 5 de septiembre de 2006 (Registro de la Comisión del día 6 del
mismo mes de 2006) el Vicepresidente del Gobierno y Consejero de Presidencia y
Relaciones Institucionales, traslada a esta Comisión Jurídica Asesora para la emisión del
correspondiente dictamen, el expediente enviado por el Ayuntamiento de Nuévalos
(Zaragoza) mediante oficio de su Alcalde de 30 de agosto de 2006, solicitando que por la
Comisión se emita el preceptivo dictamen acerca de la revisión de oficio del nombramiento
de R.S. como Técnico en Gestión Local.
Debe advertirse inicialmente, que esta Comisión Jurídica Asesora ha conocido ya de
un expediente de revisión de oficio relativo a la misma persona y a su nombramiento como
Técnico en Gestión Local, pero en este caso del Ayuntamiento de Ibdes (Zaragoza). En ese
marco se emitió el Dictamen 104/2006, de 13 de junio, en el que esta Comisión dio su
dictamen favorable a la revisión propuesta por dicho Ayuntamiento. El supuesto que se nos
plantea guarda una gran similitud con lo resuelto en aquél momento, por lo que ya podemos
anunciar inicialmente que la respuesta de esta Comisión será semejante a la del Dictamen
nombrado.
Del expediente remitido resulta la práctica de un conjunto de actuaciones que se
sintetiza en los siguientes antecedentes.
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Segundo.- La documentación remitida y referida al procedimiento de revisión de oficio
practicado tiene como punto final un Decreto de Alcaldía, fechado el 23 de agosto de 2006 y
numerado como 50/2006 y que, en realidad, se trata de la propuesta que se somete a
nuestro dictamen. Se comete el error de datarlo en “Ibdes” (recuérdese lo dicho en el primer
antecedente) cuando del encabezamiento del texto está bien claro que se trata de una
propuesta del Alcalde de Nuévalos y válida, por tanto, para este Municipio.
En el Decreto de Alcaldía citado se comienza dando cuenta de una petición de dos
Concejales del Grupo Popular en el Ayuntamiento de Nuévalos para que se incoase
procedimiento de revisión de oficio “de cuantos actos administrativos se refieran al
nombramiento de R.S. como técnico en gestión de ese Ayuntamiento, solicitar dictamen de
la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, y adoptar en su día un acuerdo por el
que se declare la nulidad de tales actos administrativos”. Esa solicitud fue desestimada por
silencio administrativo por lo que se interpuso recurso contencioso-administrativo que se
tramita como procedimiento abreviado 544/2004-B del Juzgado de lo ContenciosoAdministrativo nº 1 de Zaragoza y señalado para celebración de juicio oral el día 28 de junio
de 2005.
A continuación se hace referencia de un procedimiento semejante tramitado en el
Ayuntamiento de Ibdes pero en el que ya ha recaído Sentencia del Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo nº 3 de Zaragoza, en procedimiento abreviado 546/2004-BP de
28 de abril de 2005 cuyo fallo tiene el siguiente contenido:
“Primero.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por
D………contra la desestimación presunta de la solicitud formulada por los tres
demandantes, concejales del Ayuntamiento de Ibdes de que se iniciase procedimiento
de revisión de oficio del Decreto dictado el día 1 de agosto de 2003, de los Decretos
dictados en los años 1995 y 1999 y/o en general todos aquellos actos administrativos
por los que se haya procedido al nombramiento de R.S. como técnico en gestión local
del Ayuntamiento de Ibdes.
Anular dejando sin efecto la mencionada resolución por ser contraria al
ordenamiento jurídico.
Reconocer como situación jurídica individualizada el derecho de los recurrentes
a la iniciación, tramitación y resolución con arreglo a derecho del procedimiento de
revisión de oficio interesado respecto de la contratación laboral de R.S.”.
Se señala a continuación que el Ayuntamiento de Ibdes ha aceptado esa sentencia y
que “la conexión e incluso identidad de ambos procesos es evidente, por lo que es
coherente e incluso obligado tramitar ambas revisiones de oficio también conjuntamente
puesto que al estar ambos procesos inerconexionados la misma solución debe darse a
ambos, por la Comisión Jurídica Asesora si así corresponde y por ambos Ayuntamientos”.
Tras ello se señala que consta en el expediente “la celebración de un contrato a
tiempo parcial al amparo del artículo 12 del Estatuto de los Trabajadores, suscrito en fecha 6
de abril de 1998, contrato que se extinguió el 14 de agosto de 1998..”. Hubo luego otra
contratación en 11 de julio de 1999 en relación a la que se señala en la motivación de la
propuesta que consta en el expediente una oferta genérica de empleo, remitida al INAEM
para la contratación de un auxiliar administrativo con el fin de realizar las tareas de registro,
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contabilidad y registro civil…El INAEM propuso al citado señor y en sesión celebrada en
fecha 11 de junio de 1999 fue contratado como personal interino y para efectuar tareas de
apoyo al Secretario Interventor y donde se pactaba que la jornada se distribuiría entre tres
Municipios que componían una agrupación secretarial: 50% en Ibdes, 30% en Nuévalos y
20% en Monterde, pactando con el Alcalde de Ibdes la reducción de su jornada laboral al
50% con la finalidad de completar su jornada en los otros dos municipios. En relación a esta
contratación, la propuesta dice “que dicho contrato se suscribió siguiendo los trámites
establecidos en la legislación, y dando cumplimiento a los principios de publicidad, mérito y
capacidad, sin que exista causa alguna de nulidad”.
El 5 de febrero de 2001 se suscribió un nuevo contrato a tiempo parcial indefinido
completándose la jornada, igualmente, con el resto de municipios de la agrupación
secretarial. Tras transcribir una cláusula del citado contrato la propuesta comenta que
“queda patente que el acceso del trabajador a un puesto de trabajo fijo de la plantilla e
indefinido no se realizó mediante el preceptivo proceso selectivo, ni con publicidad. Si bien
podemos constatar que esta forma de acceso es irregular, incumple el procedimiento
legalmente establecido y es incluso inconstitucional, también es cierto que ha sido frecuente
e incluso admitido en toda la Administración Pública española”.
Finalmente se concluye con una propuesta concreta: “Proponer la revisión de oficio de
la decisión o acto administrativo que resolvió la contratación de R.S. con contrato ordinario
de carácter indefinido en fecha 5 de febrero de 2001, declarando su nulidad de pleno
derecho por aplicación de lo dispuesto en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre”.
Igualmente se acuerda solicitar dictamen de la Comisión Jurídica Asesora y someter la
decisión, una vez evacuado el informe por la Comisión Jurídica Asesora, a aprobación del
Pleno de la Corporación.
Tercero.- En el expediente remitido se encuentran, como documentos más notables,
los siguientes:
a)
Documentación relativa a la constitución de la Agrupación Secretarial IbdesNuévalos-Monterde.
b)
Escrito de dos concejales del Grupo Popular del Ayuntamiento de Nuévalos
por el que solicitan la revisión de oficio “de todos aquellos actos
administrativos por los que se haya procedido al nombramiento de R.S. como
técnico en gestión del Ayuntamiento de Nuévalos” (registro de entrada de 18
de mayo de 2004).
c)
Decreto de Alcaldía 21/05, de 7 de junio de 2005, por el que se acuerda
iniciar el procedimiento de revisión de oficio.
d)
Notificación de la Resolución de la Dirección General de Administración Local
de 13 de junio de 2005 por la que se nombra a una persona como funcionario
interino para el desempeño del puesto de trabajo de secretaría-intervención
de la Agrupación para el sostenimiento de un único puesto de secretaria-
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intervención integrada por los Municipios de Ibdes, Nuévalos y Monterde, de
la provincia de Zaragoza.
e)
Dictamen de Letrado de 19 de octubre de 2005 sobre la situación jurídica
existente.
f)
Informe del funcionario nombrado interino de la Agrupación Secretarial sobre
la situación jurídica existente y en el que se indica que “no se han encontrado
en el expediente administrativo antecedentes sobre la forma de provisión de
esta plaza de Técnico en Gestión Local y en concreto si dicha provisión se
realizó siguiendo el procedimiento reglamentario de acuerdo con los
principios de publicidad, mérito y capacidad en el acceso a la Administración,
por lo que, en opinión del que suscribe, el nombramiento como Técnico en
Gestión Local no se ajusta a la legalidad por infringir los principios
anteriormente mencionados”.
g)
Documentación relativa a contratos de la persona indicada.
h)
Práctica del trámite de audiencia a interesados en el procedimiento de
revisión de oficio.
i)
Comparecencia de uno de los concejales del Partido Popular de Nuévalos
aportando distinta documentación.
j)
Decreto 15/2006 de Alcaldía de ampliación del plazo del trámite de audiencia
por estar incompleto el expediente.
k)
Comparecencia de R.S. en la que se opone a la revisión de oficio intentada.
l)
Comparecencia del segundo concejal del Grupo Popular del Ayuntamiento de
Nuévalos.
m)
Comparecencia de otro Concejal del Ayuntamiento de Nuévalos en el que
indica que la forma de contratar a la persona referida en este Dictamen se
basa en las dificultades de los pequeños Ayuntamientos para conseguir
personal competente que esté dispuesto a quedarse en los pueblos. Fueron,
dice, tres Ayuntamientos conjuntamente los que decidieron actual de una
determinada manera por la razón indicada. Indica que “me parece
impensable que pueda declararse nula la contratación de R.S.y que tenga
que volver el Ayuntamiento de Nuévalos a permanecer en permanente
inestabilidad, contratando auxiliares administrativos inexpertos y resolviendo
los problemas con profesionales externos para actos de trámite o
expedientes administrativos rutinarios y encareciendo así el coste de la
administración municipal”.
n)
Nuevo documento de los Concejales del Grupo Popular del Ayuntamiento de
Nuévalos en el que trasmiten el Dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora
al que se ha hecho mención en el primero de los antecedentes y relativo al
Ayuntamiento de Ibdes, pero a la misma persona y a situación jurídicamente
semejante.
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CONSIDERACIONES JURIDICAS
I
El Dictamen solicitado a la Comisión Jurídica Asesora se encuentra dentro de su
ámbito competencial definido en el art. 55.2 del Texto Refundido de la Ley del Presidente y
del Gobierno de Aragón aprobado por el Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio, que
refiere que “…conforme a lo autorizado por el ordenamiento jurídico aplicable, la Comisión
Jurídica Asesora informará en los asuntos de competencia de las entidades locales
aragonesas que requieran dictamen de un órgano consultivo”. La conexión de este art. 55.2
del Texto refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón con el art. 136.2 de la
Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón y con el art. 53 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, permite concluir
claramente en lo preceptivo de este Dictamen que tiene carácter habilitante para la
declaración de nulidad según lo indicado en el art. 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, en la redacción resultante de la Ley 4/1999, de 13 de enero.
Por fin, en función de lo indicado en el art. 64.1 en relación con el 63 del Texto
refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, resulta competente la
Comisión Permanente para la emisión de este Dictamen.
II
Debemos comenzar nuestra reflexión por tratamientos de mero orden formal. En ese
sentido tenemos que observar una correcta ordenación del procedimiento de revisión de
oficio conforme a los fundamentales principios que se deducen del art. 102 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, y una tramitación que sigue el procedimiento
legalmente regulado (que en otros muchos Dictámenes anteriores de esta Comisión hemos
indicado que sería el recogido en sus puntos fundamentales en el Título VI de la misma
Ley), practicándose el fundamental trámite de audiencia a los interesados habiendo
comparecido tanto R.S. como distintos Concejales del Ayuntamiento de Nuévalos en el
sentido mencionado en los antecedentes de este Dictamen.
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III
Desde el punto de vista del fondo del asunto, la cuestión que nos ocupa tiene una fácil
respuesta partiendo del recuerdo a unos presupuestos constitucionales que regulan un
derecho de acceso, en condiciones de igualdad, “a los cargos y funciones públicas” (art.
23.2 CE) complementado dicho precepto con la referencia del art. 103.3 CE a un estatuto de
los funcionarios públicos regulado por Ley, dentro del que el “acceso a la función pública”
debe realizarse de acuerdo con los “principios de mérito y capacidad”.
Con esos mimbres, el art. 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la
reforma de la función pública (precepto básico por disposición del art. 1.3 de la misma Ley)
indica que:
“Las Administraciones Públicas seleccionan su personal, ya sea funcionario, ya
laboral, de acuerdo con su oferta de empleo público, mediante convocatoria pública y
a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre en los que se
garanticen en todo caso los principios constitucionales de igualdad, mérito y
capacidad, así como el de publicidad”.
Finalmente y en línea concordante con el anterior precepto, el art. 91.2 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local dice que:
“La selección de todo el personal, sea funcionario o laboral, debe realizarse de
acuerdo con la oferta de empleo público, mediante convocatoria pública y a través del
sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre en los que se garanticen,
en todo caso, los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como
el de publicidad”.
No tiene, pues, capacidad de lectura equívoca el ordenamiento jurídico constitucional y
básico que se debe utilizar, y al mismo se orientan también otro tipo de normas (Leyes de
distintas Comunidades Autónomas como la aragonesa –las de función pública o de
Administración Local- o Reglamentos desarrolladores de previos textos legales como, por
ejemplo el Reglamento General de Ingreso del personal al servicio de la Administración
General del Estado y de Provisión de Puestos de trabajo y Promoción Profesional de los
funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, aprobado por RD 364/1995, de
10 de marzo, cfr. sus arts. 29 y ss. relativos a la selección del personal laboral). Ello permite
concluir, como la misma propuesta de resolución y la comparecencia en el trámite de
audiencia del interesado, que se cometió una violación de lo previsto en estas normas al
llevarse a cabo en distintos momentos la contratación de esta persona sin atenderse a los
criterios de publicidad, mérito, capacidad o igualdad.
La cuestión que debemos plantear a continuación es la de las consecuencias jurídicas
de esta violación y el ámbito objetivo de decisiones, actos o documentos administrativos al
que debe extenderse la misma.
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La propuesta de resolución dispone la nulidad de la contratación realizada el 5 de
febrero de 2001 por haberse incurrido en lo previsto en el art. 62.1.e) de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común que predica la nulidad de los actos administrativos cuando éstos se
hayan dictado “prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos colegiados”.
Es claro que en el supuesto que nos ocupa ha habido una ausencia total de
procedimiento pues, tal y como se acredita suficientemente en el expediente remitido, han
existido unos contratos en 1998 y 1999 sin que éstos hayan sido precedidos, siquiera, de un
Decreto del Alcalde ordenando dicha contratación. Se da, pues, el supuesto del art. 62.1.e)
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, supra reseñado.
Otra cuestión es el ámbito objetivo de la declaración de nulidad. La propuesta de
resolución la ciñe al contrato de 2001 sin mencionar los anteriores.
Al contrario que la propuesta de resolución pensamos, sin embargo, que todos los
contratos y Decretos -por si existieren- vinculados a la decisión de contratar deben
encontrarse en el ámbito objetivo de la declaración de nulidad lo que puede tener una
importancia específica desde el punto de vista de la hipotética antigüedad que en algún caso
pudiera asumirse o de efectos de dichas actuaciones que en estos momentos no entran en
el ámbito de la problemática jurídica pero que un día pudieran plantearse. El vicio jurídico
cometido fue lamentable y de seguro que, con una mínima atención y respeto al
ordenamiento jurídico, podría no haberse dado lugar a una situación y a unos perjuicios
inequívocos sobre el interesado que, por otra parte, parece haber cumplido sus funciones
con total corrección tal y como se deduce del expediente remitido a esta Comisión.
Finalmente debemos indicar que el art. 102 de la Ley 30/1992 en su apartado 4 indica
que: “Las Administraciones Públicas al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán
establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los
interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta
Ley…”. Nada se halla en el expediente ni en la propuesta de resolución en relación a esta
hipotética indemnización al interesado, por lo que no podemos hacer ningún planteamiento
sobre la misma fuera de señalar la conveniencia de que el Ayuntamiento tenga en cuenta,
de la forma que estime oportuna, el contenido material de tal precepto en la resolución final
que dicte relativa a este procedimiento.
En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite
el siguiente DICTAMEN:
Que en disconformidad con la propuesta de resolución que se nos ha hecho llegar,
procede declarar nulos de pleno derecho las actuaciones administrativas conducentes a la
relación laboral y encomienda de funciones a R.S., haya realizado el Ayuntamiento de
Nuévalos y no sólo el contrato suscrito el 5 de febrero de 2001 tal y como era el contenido
de dicha propuesta.
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En Zaragoza, a siete de noviembre de dos mil seis.
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