etapas del ciclo presupuestario

Dirección General de Presupuesto
ETAPAS DEL CICLO PRESUPUESTARIO
Las definiciones del Sistema de Presupuesto, del ciclo presupuestario y sus diferentes etapas están
contempladas en la ley que crea DIGEPRES y el decreto que aprueba su reglamento de aplicación.
En el Artículo 2, de la Ley 423-06, se identifican como etapas del ciclo las siguientes: “formulación,
discusión y aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación.” Al conjunto de principios, normas,
órganos y procesos que rigen y son utilizados en esas etapas por las entidades públicas se conoce
como Sistema de Presupuesto.1
Formulación
La formulación de los presupuestos de ingresos, gastos y financiamiento de las instituciones tiene
como fundamento la política presupuestaria aprobada por el Consejo Nacional de Desarrollo. Su
diseño es una función del Ministerio de Hacienda en la que colaboran los organismos con
responsabilidad financiera que dependen de ella y otras instituciones, como el Ministerio de
Planificación, Economía y Desarrollo, que aportan informaciones sobre las estimaciones de variables
relevantes. Para garantizar un ejercicio que contemple una visión de mediano plazo, la ley exige que
la política presupuestaria que estará vigente sea consistente con la programación macroeconómica
que sirve de base al presupuesto, el plan y el marco financiero plurianual del sector público.
Una de las informaciones más relevantes del documento de política presupuestaria es la de los topes
institucionales de gastos. DIGEPRES es quien los sugiere y debe velar, una vez aprobados, para que
se respeten en los anteproyectos que recibe durante la etapa de formulación del ciclo
presupuestario. La Ley 423-06 establece que estos anteproyectos deberán también documentar los
siguientes aspectos:2





Grado de cumplimiento de la Política presupuestaria.
Programas y proyectos que han sido priorizados por el Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo.
Demanda o población que será beneficiada.
Resultados y metas físicas, con indicaciones para verificar la relación entre la producción
y los recursos a utilizar.
El organigrama, estructura y cantidad de cargos.
En los lineamientos remitidos para la formulación del presupuesto del año 2013, por ejemplo, se
destacan estos aspectos para los topes de gastos y proyectos de inversión:3
“2. El tope o techo presupuestario asignado a cada Institución, podrá ser modificado posteriormente
por DIGEPRES, de acuerdo a los ajustes en la programación de ingresos y financiamientos que
puedan ocurrir durante el proceso de formulación de los anteproyectos, así como por las decisiones
que surjan en la presentación del Anteproyecto de Presupuesto al Consejo de Ministro. Los ajustes en
los referidos topes, se realizarán de manera consensuada con las Instituciones.”
1
Artículo 1, Ley 423-06
Artículo 31, Párrafo I, Ley 423-06.
3
Circular No.1, DIGEPRES, 3/12/2012, disponible en este portal.
2
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“6. Los Proyectos de Inversión que se incluyan en los Anteproyectos de Presupuesto, deben contener
el código del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y ser consensuados previamente con la
Dirección General de Inversión Pública (DGIP), del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo
(MEPyD). Cuando los Proyectos sean financiados con recursos externos, se conciliarán además con la
Dirección General de Crédito Público, del Ministerio de Hacienda, incluyendo separadamente los
fondos de sus respectivas contrapartidas.”
Entre otras orientaciones o instrucciones para las proyecciones en esta etapa de formulación, en el
documento se destacan:
a. Gastos en bienes y servicios limitados al nivel ejecutado en el 2011.
b. Sueldos y salarios con tope del monto de la nómina a septiembre 2012.
c. Cumplir con las medidas de austeridad del gasto público que el Presidente estableció por
decreto en agosto del 2012.4
Discusión y Aprobación.
De acuerdo a la Constitución del 2012, a más tardar el primero de octubre, el Presidente de la
República debe someter al Congreso Nacional el Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado
para el año siguiente.5 La Constitución establece que el Proyecto contemple “los ingresos probables,
los gastos propuestos y el financiamiento requerido, realizado en un marco de sostenibilidad fiscal,
asegurando que el endeudamiento público sea compatible con la capacidad de pago del Estado.”
Sobre los gastos, se requiere que el documento presente la asignación que corresponde a cada
institución del Estado, mostrar una distribución territorial equitativa y que tenga en cuenta
principios y criterios como transparencia, eficiencia, prioridad y economía.6
Los legisladores tienen la facultad de aprobar con mayoría simple el Proyecto de Presupuesto o
introducir modificaciones, que para ser incorporadas requieren de la aprobación por las dos terceras
partes de los presentes en cada Cámara. En el caso de sugerir nuevas erogaciones, la Constitución
obliga a que se identifiquen las fuentes. Con la aprobación de la Ley de Presupuesto General del
Estado, los recursos estimados para gastos de las instituciones están protegidos porque se prohíben
los traspasos discrecionales de una entidad a otra.
En el Presupuesto vigente para el presente año,
el Congreso Nacional aprobó las estimaciones
de ingresos, asignaciones de gastos y monto del
déficit presupuestario del cuadro adjunto. Del
financiamiento para cubrir la brecha entre ingresos y gastos, se especifica la distribución por el
origen interno o externo de las fuentes de fondos, conjuntamente con el detalle de las
amortizaciones y otras aplicaciones financieras.
El plan de financiamiento autoriza el monto máximo para bonos globales a emitir en los mercados
de capitales y los desembolsos previstos de préstamos internacionales por tipo de acreedor.
4
5
6
Decreto No.499-12, 22/08/2012
Artículo 128, numeral 2), literal g)
Artículos 233-240. Constitución 2010.
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También se aprueban los topes del crédito interno, a obtener vía préstamos bancarios o subastas de
títulos valores, y de las Letras del Tesoro para administrar liquidez, que circulan y vencen durante el
ejercicio fiscal del año. Para un listado de 35
proyectos de inversión pública en carreteras,
hospitales, acueductos, presas y otras obras de
infraestructura, los legisladores aprobaron el
monto máximo individual para ser contratados
en préstamos internacionales.
El Congreso Nacional tiene la facultad de
aprobar modificaciones, con vigencia durante el
ejercicio presupuestario, a leyes de naturaleza impositiva que especializan recaudaciones para
gastos específicos. En el 2013, por ejemplo, a las entidades públicas que por diversas leyes reciben
un porcentaje fijo de las recaudaciones se les asignó un nivel de gasto inferior a las estimaciones de
ingresos. En el caso del Banco Central, se aprobó transitoriamente traspasar un porcentaje menor al
previsto en su ley de recapitalización.
El Presupuesto General del Estado que aprueba el Congreso Nacional es el primer eslabón para
cumplir con el principio de transparencia y publicidad que la ley exige cumplir a la DIGEPRES. En
efecto, información detallada se ofrece sobre la estimación de
ingresos por concepto, el origen por
fuente y oficina
recaudadora así como su clasificación económica. Para los
gastos la cobertura también es amplia. Se presenta su
distribución global por instituciones y de donde llegarán los
fondos. El cuadro adjunto del Ministerio de Educación, para
citar un caso, muestra que la mayoría de los fondos provienen
de la Fuente General, indicando el nivel de compromiso con la
primera asignación de gastos equivalente al 4% del PIB,
estimado en la elaboración del Presupuesto 2013.
Esta desagregación por fuente para el total de
gasto por institución, también existe para los
programas, proyectos, actividades y obras
para los que se presupuestaron erogaciones.
En el recuadro a la derecha, se listan las 15
escuelas que se planean construir en la
Provincia Espaillat, con una inversión de
RD$474.5 millones.
Estas conforman el
Proyecto No. 17 que está dentro del Programa
de Construcción, Ampliación y Rehabilitación
de Planteles Escolares, en el presupuesto
aprobado en el 2013 para el Ministerio de
Educación.
Otras informaciones relevantes sobre los
gastos son la clasificación por objeto para cada entidad y el detalle de sus transferencias corrientes y
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de capital. La distribución por objeto del gasto es una de las más consultadas por la opinión pública
al ofrecer, como destaca el Manual de Clasificadores Presupuestarios, respuestas a la pregunta “EN
QUE SE GASTA”. La estructura comprende las erogaciones por servicios personales y no personales,
materiales y suministros, transferencias corrientes y de capital, más los activos, pasivos y gastos
financieros. Para el gasto en transferencias, DIGEPRES presenta a los legisladores las entidades que
recibirán los fondos y la deducción por fuentes que se hará al presupuesto de la institución que los
aporta.7
Para ilustrar este aspecto, nuevamente con el Ministerio de Educación y su presupuesto aprobado
para el 2013. El monto de las transferencias aprobadas fue de RD$20,415.6 millones. En el en el
cuadro “Clasificación del Gasto por Instituciones, según Objeto” se observa que este monto
correspondió a transferencias corrientes, y el de “Transferencias a Instituciones, Según Fuente de
Financiamiento” indica que el Ministerio lo hará afectando solo la Fuente General, identificando a las
siguientes entidades receptoras de recursos:
El Instituto Nacional de Bienestar Estudiantil, que aparece en este listado de entidades que reciben
transferencias del Ministerio de Educación, pertenece al grupo de Instituciones Descentralizadas y
Autónomas No Financieras. Estas, conjuntamente con las Instituciones Públicas de la Seguridad
Social, se agrupan en una sección diferente en el documento presentado para aprobación a los
legisladores. Para los ingresos y gastos se destaca exclusivamente el total de los que son corrientes
o de capital y para el financiamiento, el monto global de las fuentes y aplicaciones. 8
Entidades Receptoras
INSTITUTO NACIONAL DE BIENESTAR ESTUDIANTIL
6,856.2
JUNTAS DE CENTROS EDUCATIVOS
INSTITUTO NACIONAL DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN
CENTROS COMUN .Y ESTANCIAS INF. DE DES. INTEGRAL P/L
INSTITUTO SALOME UREÑA
JUNTAS DISTRITALES DE EDUCACION
4,290.7
900.9
888.2
599.9
500.0
300.0
250.0
250.0
200.0
175.0
53.4
POLITÉCNICO EDUCATIVO
JUNTAS REGIONALES DE EDUCACION
ORGANIZACION NO GUBERNAMENTAL EN EL AREA DE
PROGRAMA DE REDUCCION DE LA REPITENCIA
INSTITUTO NACIONAL DE EDUCACIÓN FÍSICA
INSTITUTO POLITECNICO DE DAJABON
INSTITUTO DOM. DE EVALUACION E INVEST. DE LA CALIDAD
EDUCATIVA (IDEICE
INSTITUTO NACIONAL DE BIENESTAR MAGISTERIAL (INABIMA)
SEGURO MÉDICO DE LOS MAESTROS
CENTRO INFANTIL HAINAMOSA
INSTITUTO PANAMERICANO DE GEOGRAFIA E HISTORIA
7
8
1 5 ,4 1 5 .0
47.1
45.0
30.0
28.6
7.4
Ese listado incluye a los Ayuntamientos.
En el 2013 fue así. La Ley 423-06, Art. 35, Párrafo III, establece que deben tener todos los detalles.
“Párrafo III: El Proyecto de Presupuesto de cada una de las Instituciones Descentralizadas y
Autónomas no Financieras e Instituciones Públicas de la Seguridad Social se presentará a nivel de
Capítulos, y Partidas, incluyendo la cuenta ahorro, inversión y financiamiento, así como el
organigrama y la estructura y cantidad de cargos de cada Capítulo. A título informativo se presentará
el desglose de los programas comprendidos en cada Partida del respectivo Capítulo.”
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Agregando el presupuesto aprobado de estas instituciones descentralizadas a las que conforman el
Gobierno Central, se tiene el Presupuesto Consolidado del Sector Público. Una vez descontadas las
transferencias intragubernamentales, como la referida del Ministerio de Educación al Instituto de
Bienestar Estudiantil o las que el Ministerio de Agricultura hace al Instituto Agrario Dominicano, se
aprueban los montos ingresos, gastos y financiamiento consolidado del sector público.
La clasificación funcional del gasto es otra información importante para que los congresistas, y el
público en general, conozcan el destino de los fondos públicos hacia los servicios sociales,
económicos y de administración general que provee el Estado. En el del 2013 se presenta un cuadro
con las funciones por objeto se utiliza para mostrar cómo se gasta en cada una de las funciones que
identifican los bienes y servicios que el Estado brinda a la población. Estas se agrupan en Servicios
Generales, como Justicia y Defensa; Servicios Sociales, tales como Educación y Salud; Servicios
Económicos y los relacionados al Servicio de la Deuda. El cuadro a continuación tiene para la
clasificación por funciones la distribución de los RD$530.8 mil millones aprobados en el Presupuesto
del 2013.
SERVICIOS GENERALES
66.2 SERVICIOS SOCIALES
34.0 EDUCACIÓN
ADMINISTRACIÓN GENERAL
JUSTICIA Y ORDEN PÚBLICO
16.2 DEPORTES, REC., CUL. Y REL.
9.9 SALUD
DEFENSA NACIONAL
RELACIONES INTERNACIONALES
6.1 ASISTENCIA SOCIAL
PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
VIVIENDA
1.4 AGUA POTABLE Y ALCANT.
PROTECCIONL AIRE, AGUA Y SUELO
PROTECCION BIODIVERSIDAD
1.2 SERVICIOS MUNICIPALES
0.2 SEGURIDAD SOCIAL
URBANISMO
AGROPECUARIO Y PESCA
RIEGO
INDUSTRIA Y COMERCIO
MINERÍA
TRANSPORTE
SERVICIOS ECONOMICOS: RD$ 89.9
11.7 COMUNICACIONES
2.5 ENERGÍA
2.3 TURISMO
0.8 TRABAJO
24.3 BANCA Y SEGUROS
234.0
108.5
4.7
41.7
23.8
1.6
10.8
16.5
26.4
0.1
0.6
43.8
2.5
0.6
0.8
INTERESES Y AMORTIZACION DEUDA PUBLICA RD$139.3
Las transferencias a las asociaciones sin fines de lucro (ASFLs) se detallan en un anexo del
documento del presupuesto. Anualmente, éstas deben depositar sus solicitudes para ser evaluadas
por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, organismo que incluye a las que aprueba
en los capítulos ligados a la naturaleza de sus funciones. En el Presupuesto 2013 están listadas 920
AFLSs con unas apropiaciones para transferencias que ascienden a RD$1,476.6 millones, para apoyar
iniciativas diversas en el área de la salud, producción, apoyo social a grupos vulnerables, promoción
de la mujer y deportes. DIGEPRES cuenta con un área para asistirlas en la formulación del
presupuesto y dar seguimiento en la ejecución.
Ejecución.
Luego de la aprobación del Presupuesto en el Congreso Nacional, DIGEPRES está facultada por ley
para realizar la distribución administrativa de los gastos estimados para las instituciones del
Gobierno Central. Esta se basa en la programación de la ejecución física y financiera que las
entidades preparan, teniendo en cuenta que las apropiaciones no representan una obligación de
desembolso por parte de DIGEPRES. La ley las establece como un “límite máximo de gasto”, que
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estará en función del comportamiento real de las recaudaciones que informa y controla la Dirección
General de Tesorería. Con la programación referida de las instituciones, las disponibilidades de caja y
las erogaciones previstas para proyectos de inversión, DIGEPRES propone las cuotas trimestrales de
compromiso para aprobación por el Ministro de Hacienda, mientras Tesorería establece las cuotas
mensuales de pago.
El Reglamento de Aplicación de la Ley 423-06 indica que en la distribución administrativa las
instituciones deben identificar sus unidades ejecutoras con las metas y apropiaciones de los
programas, proyectos y actividades. También informar, cuando corresponda, sobre el avance físico
de las obras, su cronograma y mediciones de los trabajos, con la finalidad de compararlas con el uso
de los recursos financieros. La distribución administrativa se aprueba por decreto del Poder
Ejecutivo, que autoriza el uso de las apropiaciones conjuntamente con el procedimiento que será
aplicado cuando se someta para aprobación modificaciones presupuestarias.
Siguiendo el postulado del Proceso de Reforma Financiera del Estado sobre “centralización
normativa y descentralización operativa”, corresponde a las instituciones registrar las ejecuciones de
ingresos y gastos con las directrices de DIGEPRES y la Dirección General de Contabilidad
Gubernamental. Con respecto a gastos que tienen sus cuotas de compromiso, por ejemplo, es
fundamental la información en las etapas de afectación preventiva, compromiso, devengado y pago.
En todo momento se debe contar, a nivel institucional o agregado, con el monto de las solicitudes
tramitadas con probabilidad de generar compromisos formales frente a proveedores de bienes o
servicios. De igual manera, conocer la sumatoria de las obligaciones de pago que resultan al recibir
conforme lo que se había contratado, que es la etapa del devengado, y el valor que corresponde al
de obligaciones que ya han recibido pagos que las cancelan total o parcialmente.
Seguimiento.
Para el seguimiento a la ejecución presupuestaria, las normativas establecen reglas que deben seguir
las instituciones con respecto a temas como: a) cumplir los plazos para solicitudes o
reprogramaciones de cuotas de compromiso; b) evitar sanciones por compromisos que superen los
balances disponibles de apropiaciones; c) preparar sus informes internos de ejecución que deben
remitir trimestralmente a DIGEPRES; y d) para el cierre del ejercicio fiscal, seguir el instructivo de la
Dirección General de Contabilidad con respecto a libramientos impagos, compromisos devengados
con orden de pago en trámite y otros aspectos que deben atender sus unidades de presupuesto.
A DIGEPRES se le asigna la responsabilidad de velar para que las instituciones cumplan con el pago
de los servicios públicos básicos, como energía eléctrica, agua y comunicación. La entidad tiene
facultad legal para afectar directamente las apropiaciones de las instituciones que presenten
atrasos, con la finalidad de evitar cortes que afecten las responsabilidades que tienen frente a la
población.
Evaluación
Evaluación es una etapa del ciclo presupuestario que DIGEPRES lleva a cabo durante todo el año
fiscal, con responsabilidad de producir informes en fechas específicas. Se nutre de los reportes
trimestrales que las instituciones deben remitir evaluando su gestión y de eventos relevantes que
resulten del proceso continuo de seguimiento por las áreas técnicas de DIGEPRES.
Luego de
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recopilar y analizar estas informaciones referidas al cierre de cada trimestre, la entidad dispone de
un plazo para “elaborar y presentar sus propios informes de evaluación sobre la ejecución de los
presupuestos y efectuar las recomendaciones a las autoridades superiores y a los responsables de las
unidades afectadas” 9 Para la evaluación de la situación al primer semestre, el Reglamento
determina lo siguiente, en el Párrafo I, del Artículo 50:
“Antes del 25 de julio de cada año, la Dirección General de Presupuesto deberá presentar al
Secretario de Estado de Hacienda, un resumen sobre la evaluación de la ejecución presupuestaria
durante el primer semestre, destacando el cumplimiento de las metas y su relación con la ejecución
del gasto para la totalidad de los Capítulos, Instituciones Descentralizadas y Autónomas no
Financieras e Instituciones Públicas de la Seguridad Social e incorporando sus comentarios sobre los
aspectos destacables a nivel de aquellos Capítulos e instituciones que lo ameriten.”
Con este reporte el Ministro de Hacienda se auxilia para presentar al Congreso Nacional el informe
sobre la ejecución de ingresos, gastos y financiamiento del primer semestre, cuyo plazo de entrega
vence el 31 de julio.
Al cierre del ejercicio fiscal, DIGEPRES elabora el informe anual que la Ley establece debe contener
para los objetivos, metas, resultados económicos y financieros un análisis de las variaciones entre lo
programado y ejecutado. Las causas de estas desviaciones y las iniciativas de DIGEPRES para
advertirlas y corregirlas durante el ejercicio fiscal, forman parte de este informe que se entrega,
entre otros destinatarios, a la Dirección General de Contabilidad para ser incorporado al Estado de
Recaudación e Inversión de las Rentas.10 La Cámara de Cuentas utiliza ese estado para auditar y
analizar la ejecución del Presupuesto General del Estado que presenta al Congreso Nacional para su
aprobación, de acuerdo a la Constitución, antes del 30 de abril.11 El informe de DIGEPRES, con la
aprobación y modificaciones sugeridas por el Ministro de Hacienda, y el Estado de Recaudación e
Inversión de la Rentas son piezas claves para la rendición de cuentas en materia presupuestaria que
el Presidente debe rendir al Congreso Nacional, el 27 de Febrero, con la primera legislatura
ordinaria. Así lo establece el Artículo 114 de la Constitución vigente:
Artículo 114.- Rendición de cuentas del Presidente de la República. Es responsabilidad del Presidente
de la República rendir cuentas anualmente, ante el Congreso Nacional, de la administración
presupuestaria, financiera y de gestión ocurrida en el año anterior, según lo establece el artículo 128,
numeral 2, literal f) de esta Constitución, acompañada de un mensaje explicativo de las proyecciones
macroeconómicas y fiscales, los resultados económicos, financieros y sociales esperados y las
principales prioridades que el gobierno se propone ejecutar dentro de la Ley de Presupuesto General
del Estado aprobada para el año en curso
9
Artículo 50 del Reglamento Ley Orgánica DIGEPRES.
Antes del 15 de febrero, Párrafo IV del Artículo 50 del Reglamento.
11
Artículo 250, Numeral 3, Constitución 2010
10