Del Estado Unitario al Estado Autonómico. Su Proceso - e

DEL ESTADO UNITARIO AL ESTADO AUTONÓMICO:
SU PROCESO
POR
JUAN FERRANDO BADIA
Catedrático de Teoría del Estado y Derecho Constitucional
Universidad de Valencia
I.
INTRODUCCIÓN
El tránsito del Estado unitario centralista y centralizador español al Estado
autonómico previsto por la Constitución el 29 de diciembre de 1978 exige un
proceso, el llamado proceso autonómico, al que apuntaremos brevemente más
adelante, y ello a tenor de la propia Constitución. Sin embargo, y teniendo
en cuenta las fuertes y agudas corrientes descentralizadoras, unas; federalistas,
otras, y separatistas, las menos, que urgieron después del régimen autoritario
franquista y en el interim de que se aprobara la Constitución, el Gobierno
Suárez creyó oportuno arbitrar una fórmula jurídico-administrativa —las preautonomtas— que sirvieran de remedio transitorio a tales corrientes centrífugas.
II.
LAS PREAUTONOMIAS.
SU NATURALEZA, ÓRGANOS, COMPETENCIAS Y LIMITES. SU TEMPORALIDAD
A)
Introducción
La concesión de las preautonomías a Cataluña (29-IX-77), al País Vasco
(4-1-78), Galicia (16-III-78), Aragón (17-III-78), Canarias (17-III-78), Nacionalidad Valenciana (17-III-78), Andalucía (27-IV-78), Archipiélago Balear (13VI-78), Extremadura (13-VI-78), Castilla-León (13-VI-78), Asturias (27-VI-78),
Murcia (27-VI-78), la región Castellano-Manchega (31-X-78)... se llevó a cabo
mediante reales-decretos, cuyas fechas figuran entre paréntesis, al lado del
nombre de la Comunidad autónoma correspondiente, en la relación anteriormente indicada.
La promulgación de los citados reales-decretos se basó en el artículo 13
de la Ley Fundamental, llamada Ley de Cortes (17-VII-42, modificada por la
Ley Orgánica del Estado de 10-1-67), que dice: «Por razones de 'urgencia', el
Gobierno podrá proponer al Jefe del Estado la sanción de decretos-leyes para
Revista del Departamento de Derecho Político
Núm. 5. Invierno 1979-1980
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regular materias enunciadas en los artículos diez y doce. La 'urgencia' será
apreciada por el Jefe del Estado, oída la Comisión a que se refiere el artículo
anterior, lo cual podrá llamar la atención de la Comisión Permanente, si advirtiera materia de contrafuero. Acto continuo de la promulgación de un decretoley se dará cuenta de él a las Cortes.»
En relación con la creación de los regímenes provisionales preautonómicos
mediante reales decretos-leyes, hemos de manifestar nuestra disconformidad,
desde un punto de vista constitucional, pues opinamos que tales reales decretosleyes carecían de fundamento legal. Tengamos en cuenta que el artículo 13
de la Ley de Cortes —que es el fundamento legal de los reales decretos-leyes—
exige, como condición indispensable para que tengan validez jurídica, el que
tengan un carácter de urgencia. Recordemos el principio del artículo: «Por
razones de 'urgencia'...» La urgencia será, desde luego, apreciada, como prescribía el citado artículo 13, por el Jefe del Estado, oída la Comisión Legislativa de las Cortes. Esto es cierto, y, por tanto, cabía una interpretación subjetiva del carácter urgente o no de los decretos-leyes por parte del Jefe del
Estado. Ahora bien, lo que no comprendemos es si, en realidad, existía una
urgencia en orden a la creación de los regímenes preautonómicos. ¿Por qué
desde la declaración de la Comisión Legislativa, de carácter urgente, de la necesidad perentoria de que se crearan los regímenes preautonómicos hasta la
promulgación de los respectivos reales decretos-leyes transcurrieron, en algunos
casos, hasta quince días e incluso hasta dos meses? Este «retraso» o «desfase»
entre la declaración de urgencia por la Comisión Legislativa y la promulgación
de los reales decretos-leyes venía a patentizar que tales reales decretos-leyes
carecían de su conditio sine qua non para su constitucionalidad: «Por razones
de 'urgencia'» (art. 13). Por tanto, se debería haber hecho uso, por la Comisión
Permanente de las Cortes, del recurso de contrafuero ante el Rey, pues debemos de tener en cuenta que todas las leyes fundamentales de régimen autoritario preexistente estaban en vigor, salvo en aquello que contradecían a la Ley
para la Reforma Política de 1977. No se actuó así y los diversos reales decretos-leyes entraron en vigor. Fue, a nuestro criterio, un mal paso..., y, por
cierto, la precipitación en la creación de entidades preautonómicas está creando
al Gobierno y al país graves problemas, de difícil solución, y que no es el caso
de analizarlos aquí y ahora. El Gobierno Suárez, por no haber frenado el «ansia
cantonalista» que surgía por doquier, se está viendo obligado ahora a adoptar
una actitud más prudente ante el tema autonómico.
B) Naturaleza de las entidades preautonómicas
La Constitución, en sus Disposiciones Transitorias 1.*, 2.^ y 7.', reconoce
la existencia de los entes preautonómicos y les otorga diversas funciones. Ello
nos plantea una serie de cuestiones, la primera de las cuales es el problema de
la naturaleza constitucional de estas entidades.
Afirmemos, en primer lugar, que no son entidades constitucionales, pues
no gozan de una posición de relativa independencia frente a los poderes cen-
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trales del Estado y tampoco participan en la dirección de los asuntos generales
de la nación, que corresponden al Estado central. Las entidades preautonómicas
tienen una relevancia constitucional. Entendemos por entidades con relevancia
constitucional aquellas que la Constitución reconoce su existencia, organización
y funciones. Hemos de señalar que las Disposiciones Transitorias antes citadas
sí que contemplan la existencia de estas entidades preautonómicas y les conceden determinadas funciones, que luego examinaremos. En cuanto al reconocimiento de su organización, ésta se encuentra más diluida, pues la Disposición
Transitoria 1.^ habla únicamente de «órganos colegiados superiores»; la 2.^, de
«órganos preautonómicos colegiados superiores», y la 7.*, de «órganos provisionales autonómicos». Es decir, no se enumeran de forma terminante los órganos de los entes preautonómicos.
Para concretar aún más su naturaleza nos bastaría consultar los diversos
reales decretos-leyes que instituyen las citadas entidades preautonómicas existentes hasta la fecha. Estos tampoco contemplan de una forma terminante
la naturaleza de las entidades preautonómicas. Estos reales decretos-leyes sólo
se refieren a la naturaleza de los órganos de las correspondientes entidades
preautonómicas, calificando a sus órganos representativos con personalidad
jurídica plena. Cifiéndonos concretamente al caso valenciano, el Real Decretoley (17-III-1978) tampoco contempla, de una forma terminante, la naturaleza
del ente preautonómico. En efecto, este Real Decreto-ley únicamente se refiere
a la naturaleza de los órganos de la citada entidad preautonómica. Y califican
al Consejo del «País Valenciano» de órgano de gobierno con personalidad jurídica plena (art. 3.°) y de órganos de gobierno y administración de dicho Consejo al Pleno y a los consejeros (art. 4.°). Por ello es preciso analizar —como
más adelante haremos— las competencias de estos entes para determinar su
naturaleza jurídica.
Los entes preautonómicos y sus órganos son, pues, meras entidades administrativas, no gozando, por tanto, de ningún tipo de «potestad legislativa».
Esta afirmación traerá como consecuencia, entre otras, que todas aquellas materias que deban estar contenidas en el Estatuto autonómico —que tengan la
consideración de «ley formal y material»— escapan de la competencia de los
«órganos de las entidades preautonómicas». Pongamos un ejemplo muy debatido en la actualidad valenciana: el tema de la «Senyera», como símbolo de
autoidentificación. El artículo 4.°, apartado 2, de la Constitución dice: «Los
Estatutos podrán reconocer banderas... propias de las Comunidades autónomas»; y el artículo 147, apartado 1, que afirma que «los Estatutos serán la
norma institucional básica de cada comunidad autónoma». Luego si los Estatutos tienen el carácter de leyes y las competencias de las entidades preautonómicas son meramente administrativas, es obvio que concluyamos que los
órganos preautonómicos —el Consell Valenciano, en nuestro caso— no gozarán de la competencia a la hora de señalar una bandera para la nacionalidad
valenciana...; y, aún más, ni tan siquiera «su» propia bandera o símbolo, ya
que sería absurdo, o indirectamente anticonstitucional, que los «órganos de
gobierno», que son representativos del «colectivo», tuvieran una bandera distinta del mismo. Los órganos preautonómicos de gobierno deberán, por pura
lógica del mandato, adoptar como emblema el que su correspondiente y futura
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Comunidad autónoma adopte para sí mediante la previa aprobación, por referéndum, de su estatuto (véase art. 151, ap. 3.a), en el caso de que hubiere
seguido como vía de acceso a la autonomía la prevista en este artículo 151.
En conclusión: el órgano de gobierno de cualquier entidad preautonómica
no puede, con el texto de la Constitución en la mano, establecer una bandera
del colectivo que representa. En cuanto al establecimiento de «su» propia
bandera o enseña, pudiera interpretarse que está dentro de las competencias
reglamentarias del órgano de gobierno preautonómico, pero siempre con el inconveniente de que un «órgano llamado representativo» tuviera una bandera
distinta —o contradictoria— del colectivo, a quien se supone representa. Y los
citados órganos de gobierno no son ni una sociedad cultural, ni un club deportivo, ni un partido político, sino que son instituciones preautonómicas de carácter meramente administrativo, provisional y, por tanto, radicalmente transitorias, pero no por ello dejan de ser —aun con este status capitidisminuido—
«órganos representativos» de su correspondiente comunidad. Y, en tanto, serán
representativos en cuanto sean reflejo de la personalidad del colectivo representado.
C)
Dimensiones de las entidades preautonómicas
Después de referirnos a la naturaleza jurídica de las comunidades preautonómicas, reíirámonos brevemente a las dimensiones representativa y politica que encierran.
El ente y los órganos preautonómicas presentan las dos dimensiones propias de toda institución: la «dimensión representativa», que constituye el
soporte básico de su legitimación, y la «dimensión política», esto es, la esfera
de facultades, competencias, atribuidas a los órganos institucionales para el
cumplimiento de sus funciones.
Ambas dimensiones se han visto condicionadas por el peculiar proceso de
transformación política que ha presidido el paso de un régimen fuertemente
centralizado y carente de legitimación democrática a otro caracterizado por
la existencia de fórmulas autonómicas y democráticas, que son las previstas en
la Constitución.
Los regímenes preautonómicos se configuran, pues, como institucionespuente de esta fase de transición y reflejan, en consecuencia, las contradicciones
e insuficiencias de la fase en su conjunto.
1. Las entidades preautonómicas no poseen, desde este punto de vista,
una legitimación democrática plena, específica y directa.
No es plena porque las antiguas Diputaciones Provinciales, antes de haberse
celebrado elecciones democráticas de ámbito local, disfrutaban de presencia
en los órganos preautonómicos.
No es una «legitimación democrática específica» porque la designación de
los representantes en las elecciones generales del 15 de junio de 1977 tuvo,
en primer término, un «objetivo central» (Cortes Constituyentes) y una base
provisional, y sólo «en segundo lugar un carácter de representación autonómica».
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2. Por otro lado, los presupuestos de funcionamiento de todo régimen
preautonómico, en la actualidad, están gravemente limitados por el control del
poder central, manifestado en su texto regulador a partir de la extremada cautela con que el poder central ha abordado la solución de las demandas autonómicas, y por la injerencia de las Diputaciones Provinciales en el proceso
preautonómico. En este sentido, el preámbulo del Real Decreto-ley por el que
se aprueba el régimen preautonómico valenciano alude a que el Gobierno, en
su Declaración Programática, asumió la institucionalización de las regiones en
régimen de autonomía y la posibilidad de acudir a fórmulas transitorias desde
la «legalidad vigente».
Pero es, quizá, la «provisionalidad» misma del ente preautonómico la nota
distintiva más relevante en el régimen actual. El Real Decreto-ley valenciano,
por ejemplo, establece taxativamente que «al instituir el Consejo del País
Valenciano el presente Real Decreto-ley no condiciona la Constitución ni prejuzga la existencia, contenido y alcance del Estatuto de Autonomía que en su
día pueda tener». En la Disposición final tercera se refuerza la anterior afirmación en el sentido de que «el régimen establecido en el Real Decreto-ley,
así como las entidades y órganos a que se refiere, tiene carácter provisional
y transitorio hasta la entrada en vigor de las instituciones autonómicas del
'País Valenciano' que se creen al amparo de lo previsto en la Constitución».
3. Este doble condicionamiento debe ser tenido en cuenta a la hora de
interpretar el régimen general del funcionamiento de los órganos preautonómicos, así como el alcance y los límites de su actividad en el orden jurídico.
Naturalmente, las afirmaciones anteriores pueden relativizarse en buena
medida; así, consideramos el aspecto dinámico de la fase preautonómica actual
y partimos de la necesidad de que los órganos preautonómicos, más allá del
estrecho marco institucional en que jurídicamente se mueven, deben tomar
aquellas iniciativas políticas que conduzcan de manera eficaz a la consecución
de la autonomía plena con base constitucional. Es evidente que la representación política tiene en cuenta no las voluntades de personas particulares o de
determinados grupos, sino más bien los «intereses generales» de toda la colectividad, tal como viene a resultar de: a) las fuerzas sociales y políticas que en
ella se mueven; b) las corrientes de pensamiento, y c) las variadas propuestas
que se formulan y sostienen.
De esta manera se establece entre representantes y representados un ciclo
completo de relaciones que, para seguir un comportamiento democrático, debe
operar, ateniéndose a la siguiente secuencia: a) explicitación de las propuestas;
b) síntesis y reducción de las mismas, y c) decisión.
Es claro, sin embargo, que este ciclo se cumple de manera diferente, según
la índole de la materia objeto de decisión: aquellas que constituyen el círculo
de tareas y competencias que forman parte de la gestión normal de los órganos
representativos, que se resuelven institucionalmente por estos mismos órganos;
pero aquellas otras que son básicas para la convivencia y la definición del marco
sociopolítico no pueden resolverse marginando a los representados, los cuales,
en una tal situación, no estarían representados por nadie. En estos casos, tanto
en el momento de la explicitación de las propuestas como en la fase de decisión
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de las mismas, «es el pueblo quien opina, discute y, en última instancia, debe
decidir».
«Tanto la denominación identificadora de la futura Comunidad autónoma
como sus símbolos son materias importantes y decisivas, que deben ser tratadas
de la forma antedicha.»
4. Esta es la solución que se establece modernamente en todos los ordenamientos constitucionales: es la Constitución, como norma básica aprobada
mediante consulta popular, la que decide sobre los símbolos del Estado.
Paralelamente, en las Comunidades territoriales autónomas «el establecimiento de sus símbolos identificadores sólo puede basarse jurídica y políticamente en sus respectivos Estatutos de Autonomía, que son la norma básica de
la Comunidad territorial, sometida a la consulta popular».
A este respecto, el artículo 4.°, apartado 2, de la Constitución española, que
no ha sido modificado, señala: «Los Estatutos podrán reconocer banderas y
enseñas propias de las Comunidades autónomas.»
5. Este es el precepto constitucional al que, de manera primordial, debe
atenerse la entidad preautonómica ante la eventualidad de una toma de postura
sobre el tema. Pero no se trata sólo de la existencia de un límite constitucional,
sino también de la «inexistencia de una capacidad legal» para que los órganos
preautonómicos puedan pronunciarse acerca de esta temática, a tenor de lo
dispuesto en sus Reales Decretos-leyes regulares de las preautonomías respectivas.
Y ello por dos razones fundamentales: en primer lugar, porque es senciUamente absurdo que una entidad preautonómica, cuya característica fundamental
es su provisionalidad y transitoriedad, pueda resolver sobre cuestiones definitivas y básicas.
En segundo lugar, porque entre las atribuciones y facultades de los órganos
preautonómicos no hay ninguna que permita adoptar decisiones que, como los
«símbolos de identificación», exceden naturalmente de su ámbito de competencia. Además de las competencias establecidas en los Reales Decretos-leyes,
que tienen contenido orgánico, de coordinación y de gestión —y que estudiaremos más adelante—, figura el que se podrá proponer al Gobierno cuantas
medidas afecten a los intereses generales de la Comunidad preautonómica respectiva; es claro que no puede aquí encontrarse base para una decisión sobre
el tema de los símbolos de identificación nacional cuando es el Gobierno quien
tiene que aceptar una propuesta de este tipo.
Temas, pues, relativos a la «problemática estatutaria» son los siguientes:
¿Qué es xm Estatuto autonómico? ¿Cuál es o puede ser su contenido? ¿Quién
inicia el proceso autonómico y a qué órgano le corresponde elaborar el Estatuto? ¿Quiénes deben dar fuerza de ley a los Estatutos autonómicos?, etc. Todas estas cuestiones han comenzado a cobrar suma actualidad desde el día mismo
de ser refrendado el Proyecto de Constitución por el pueblo español y sancionado por el Rey, es decir, a partir del 6 de diciembre de 1978, y más concretamente, a partir de la entrada en vigor de la Constitución (29-XII-78).
Digamos ya de entrada —y que repetiremos como una constante— que el
Estatuto autonómico, es decir, «la norma institucional básica» en el que se
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expresa, en sus aspectos esenciales, el poder de autogobierno de la Comunidad
autónoma se reduce a reglamentar la organización interna de las mismas; hay
que tener en cuenta que el Estatuto es —debe ser— trasunto de su personalidad histórico-cultural diferenciada y no viceversa. El Estatuto no puede ser
obra exclusiva de un partido. Tiene que ser la obra de todo un pueblo. Ahora
bien, ¿era competencia de la «Generalitat» catalana, la «Xunta» gallega y demás órganos preautonómicos para intervenir en la elaboración del Estatuto?
¿A quién corresponde la coiniciativa del proceso autonómico? ¿A quién le corresponde elaborar el futuro Estatuto de las respectivas Comunidades autónomas? Nos referiremos a ello detalladamente.
D)
Los órganos preautonómicos
Tras haber expuesto la naturaleza jurídica que encierran las entidades preautonómicas, es conveniente que prestemos breve atención a sus órganos de
gobierno, para pasar luego al estudio de sus competencias y límites.
Los diversos Reales Decretos-leyes creadores de las preautonomias establecen, aunque con nombres diversos, unos órganos superiores, llámense «Generalitat», «Xunta», Consejo General del País Vasco, el «Consell» del anticonstitucionalmente llamado «País Valenciano», etc. Todos estos órganos están integrados por unos consejeros, elegidos, a su vez, por el «Pleno parlamentario», y por un presidente, elegido por el respectivo Consejo preautonómico de entre sus miembros, salvo en el caso catalán, que el presidente de la
«Generalitat», cuyo nombramiento «se realizará por Real Decreto, a propuesta
del presidente del Gobierno» (véase Real Decreto-ley del 29-IX-1977, artículo 4.°).
Los órganos de gobierno preautonómicos —a tenor de sus correspondientes
Reales Decretos-leyes— no .tienen más funciones que las estrictamente de carácter reglamentario y administrativo. Ningún Real Decreto-ley concede a estos
órganos preautonómicos funciones normativo-legislativas. Es importante subrayar esto porque de sus competencias se derivarán «sus» propios límites.
Y para mayor confirmación de que las competencias atribuidas a estos órganos
son administrativas, todos los citados Reales Decretos-leyes prescriben que «los
acuerdos y actos de... serán recurribles ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa y, en su caso, suspendida por el Gobierno, de conformidad con la
legislación vigente» (véase Real Decreto-ley catalán, art. 7.°; Real Decreto-ley
vasco, art. 8.°; Real Decreto-ley gallego, art. 9.°; Real Decreto-ley valenciano,
artículo 10, etc.). Pero más adelante nos referiremos a esta materia de las
competencias.
E)
Competencias de los órganos preautonómicos
Como ya indicamos, para mejor comprender la naturaleza jurídica de las
entidades preautonómicas nada mejor que analizar sus competencias y limites.
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aparte de que el estudio de estas competencias es fundamental para estudiar
y comprender las vías de acceso a la autonomía, en breve: el proceso autonómico.
Distinguiremos, a este respecto, las funciones constitucionales, que son las
que le reconoce el texto de la Constitución, y las funciones que les atribuyen
los respectivos Reales Decretos-leyes.
1)
Funciones «constitucionales»
a) La iniciativa del proceso autonómico. En efecto, la Disposición Transitoria primera dispone: «En los territorios dotados de un régimen provisional
de autonomía, sus órganos colegiados superiores, mediante acuerdo adoptado
por la mayoría absoluta de sus miembros, podrán sustituir la iniciativa que,
en el apartado 2 del artículo 143, atribuye a las Diputaciones Provinciales o a
los órganos interinsulares correspondientes.» Se trata, pues, únicamente de la
«iniciativa» del proceso autonómico y no de su «protagonismo» a lo largo de
todo el proceso autonómico. Además, esta función no tiene por qué poseerla
los entes preautonómicos, pues la Disposición Transitoria habla de «podrán»,
lo cual no quiere decir que necesariamente tengan que poseer dicha iniciativa.
Pero nos interesa subrayar que la Constitución del 29 de diciembre de 1978
reconoce a los «órganos preautonómicos» tan sólo la función de «cotitularidad»
de la iniciativa del proceso autonómico. Decimos que se trata de «cotitularidad» en la iniciativa del proceso autonómico, porque los órganos preautonómicos, como órganos colegiados superiores, únicamente pueden sustituir la iniciativa que el artículo 143, ap. 2, atribuye a las Diputaciones Provinciales. Pero
resulta que dicha iniciativa corresponde a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de
cada provincia. Es decir, al corresponder la iniciativa del proceso autonómico
a las Diputaciones y municipios y no poder los órganos preautonómicos sustituir la iniciativa autonómica de los municipios, sino únicamente la de las Diputaciones, resulta que, al aplicar la Disposición Transitoria primera, la iniciativa
del proceso autonómico no corresponderá exclusiva y únicamente a éstos, sino
que tendrá que ser compartida con los municipios, en los términos que establece el artículo 143. Por esta razón señalábamos que los órganos provisionales
autonómicos, según la Constitución, son «cotitulares» de la iniciativa del proceso autonómico, debiendo compartir esta titularidad con los municipios. Y así
cualquier iniciativa, en otro sentido, que adopten o puedan adoptar los citados
órganos preautonómicos será «anticonstitucional».
Pero hay que subrayar que esta función, la «cotitularidad» de la iniciativa
del proceso autonómico, es la única competencia que la Constitución atribuye
a los órganos preautonómicos «comunes», pues las otras funciones que se atribuyen a los órganos preautonómicos de Cataluña, Galicia y País Vasco, como
son la iniciativa en el proceso de asunción de competencias y la participación
(reducida a la «convocatoria» de las Asambleas de Diputados y Senadores que
ha de elaborar el Estatuto, a tenor del art. 151, ap. 2) en la elaboración del
Estatuto de Autonomía, previstas en la Disposición Transitoria segunda, no
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afectan a las citadas entidades preautonómicas que podríamos denominar de
«comunes».
Resulta, además, que esta única función —la de la «coiniciativa» en el
proceso autonómico— atribuida a los citados órganos preautonómicos, solamente podrán ejercerla si la iniciativa del proceso autonómico se efectúa con
arreglo a lo previsto en el artículo 143, apartado 2, y por el artículo 151, apartado 1, que regulan la iniciativa autonómica de las Comunidades preautonómicas llamadas, vulgarmente, de «segunda división»: a saber, la coiniciativa
del proceso autonómico deberá ser ejercida en su plenitud y producirá todos
sus efectos, en el plazo de seis meses, a contar «desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas», una vez
celebradas las primeras elecciones locales (véase art. 143, ap. 2, y Disposición
Transitoria tercera). Y si la iniciativa no cristalizase en ese plazo de seis meses,
«los organismos provisionales autonómicos» quedarán disueltos, a tenor de lo
establecido en la Disposición Transitoria séptima, apartado c). Y la iniciativa
—en caso de haberse ejercido—, si no prosperase, «solamente podrá reiterarse
pasados cinco años» (véase art. 143, ap. 3.°). A este respecto hay que tener
en cuenta la salvedad hecha por el párrafo 151.1.
Pero si los pueblos afectados quieren llegar a la constitución de una Comunidad autónoma plena, con el máximo posible de competencias y no con las
mínimas que atribuye el artículo 148, la iniciativa del proceso autonómico, si
no se quiere esperar a que transcurran cinco años (a que se refiere el art. 148,
apartado 2), no deberá hacerse por los trámites previstos en el artículo 143,
sino por los establecidos en el artículo 151, apartado 1. Y en relación con este
precepto, la iniciativa del proceso autonómico ya no será compartida por los
«órganos preautonómicos» y los municipios, sino que corresponderá a las Diputaciones y a las tres cuartas partes de los municipios. Es decir, en este supuesto,
los citados «órganos» no pueden sustituir la iniciativa autonómica de las Diputaciones, careciendo, por tanto, de toda competencia o atribución. En este caso,
los órganos preautonómicos no poseerán ninguna función constitucional, pues
la iniciativa del proceso autonómico corresponderá a las Diputaciones o a los
órganos interinsulares correspondientes y a las tres cuartas partes de los municipios (véase art. 151, ap. 1).
Con ello vemos que las atribuciones constitucionales de los «órganos provisionales autonómicos» se reducen, pura y simplemente, a la «cotitularidad»
de la iniciativa autonómica, siempre que sigan los trámites previstos en el artículo 143, apartado 2.
b) Participación en la elaboración del estatuto de Autonomía. Así lo
establece la Disposición Transitoria segunda, que, en su último párrafo, dispone: «El Proyecto de Estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en
el artículo 151, número 2.1, a convocatoria del órgano colegiado preautonómico», en el caso de Galicia, País Vasco y Cataluña. En este caso, la función de
los «órganos colegiados superiores» del ente preautonómico se reduce, pues,
sustituyendo la iniciativa que tiene el Gobierno con el caso de las entidades
preautonómicas «comunes» que hubiesen seguido la vía autonómica prevista
en el artículo 151. Dice así el artículo 151, número 2.2: «El Gobierno convocará a todos los diputados y senadores en las circunscripciones comprendidas
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en el ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno, para que se constituyan en asamblea, a los solos efectos de elaborar el correspondiente Proyecto
de Estauto de Autonomía, mediante el acuerdo de la mayoría absoluta de sus
miembros» (art. 151, núm. 2.1).
La competencia para elaborar el Estatuto tan sólo le corresponderá a la
Asamblea de Parlamentarios (en el caso de que la iniciativa autonómica sea
ejercida de acuerdo con lo establecido en el art. 151, núm. 2.1) o a la Asamblea
compuesta por los miembros de las Diputaciones u órgano interinsular de las
provincias afectadas y por los diputados y senadores de las provincias integrantes de la entidad preautonómica respectiva (véase art. 146), en el supuesto de
que la iniciativa autonómica venga ejercida según lo previsto en el artículo 143,
apartado 2. En cualquier caso, ningún órgano de gobierno preautonómico está
legitimado para condicionar, directa o indirectamente, el contenido del futuro
Estatuto, y si lo hace será anticonstitucional su comportamiento y, por tanto,
carente de valor jurídico alguno. Y como el Estatuto es la única ley que puede
albergar el tema de las «banderas y enseñas», hemos de concluir que ningún
órgano de gobierno preautonómico tiene competencia a la hora de señalar una
bandera para la futura Gjmunidad autónoma, pues ello implicaría que el citado
órgano de gobierno tendría competencias para elaborar el Estatuto. La Constitución le niega expresamente tal competencia legislativo-estatutaria.
En conclusión, sólo los órganos de gobierno de las entidades preautonómicas de Galicia, País Vasco y Cataluña tienen, pues, la iniciativa de convocatoria,
pero no la de elaborar el Proyecto de Estatuto de Autonomía, que corresponderá siempre a la Asamblea de los Parlamentarios, siguiéndose, por otra parte,
los restantes trámites que establece el artículo 151, en los cuales no participarán para nada los órganos de gobierno ejecutivos del ente preautonómico.
En conclusión, podemos afirmar que los «órganos provisionales autonómicos» poseen únicamente la función de la «cotitularidad de la iniciativa autonómica», a tenor del artículo 143 y Disposición Transitoria primera. Teniendo
en cuenta lo previsto en la Constitución del 29 de diciembre de 1978, resulta
evidente que éstos carecen de cualquier atribución a la hora de elaborar el
Estatuto de Autonomía. La Constitución —^lo repetimos una vez más— no les
atribuye dicha competencia, ni tan siquiera la atribuye a los órganos preautonómicos catalanes, vascos y gallegos, pues éstos únicamente pueden convocar
a la Asamblea de Parlamentarios, que es el titular legitimado para elaborar el
Estatuto de Autonomía (véase Disposición Transitoria segunda y art. 151, número 2.1.°). Dicha facultad «corresponderá al Gobierno».
Por ello resulta a todas luces «anticonstitucional» que ciertos «órganos
preautonómicos», como es el caso del «Consell» valenciano, hayan solicitado,
a nivel «oficial», anteproyectos de Estatuto, pues con ello vienen usurpando
una competencia que tan sólo les corresponderá a la Asamblea de Parlamentarios (en el caso de que la iniciativa autonómica sea ejercida —como ya dijimos— de acuerdo con lo establecido en el art. 151) o a la Asamblea compuesta
por los miembros de las Diputaciones y por los diputados y senadores de las
provincias integrantes de la Comunidad autónoma respectiva (véase art. 146),
en el supuesto de que la iniciativa autonómica venga ejercida según lo previsto
en el artículo 143, apartado 2.°
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Por estas razones creo que —y por limitarnos al caso del «ConseU» valenciano— se viene actuando de una forma «anticonstitucional» —al menos
así parece reflejarse de algunas de sus actuaciones— al asumir (al menos así se
está dando a entender) una competencia que, en modo alguno, le corresponde:
a saber: su «inicial e indirecta» participación en la elaboración del futuro Estatuto autonómico. Si su actuación continúa así usurpará —repitámoslo una vez
más— facultades que pertenecen a la futura Asamblea de Parlamentarios. Su
comportamiento será «anticonstitucional» y, por tanto, carente de valor jurídico
alguno.
De todas las funciones constitucionales podemos deducir las siguientes
conclusiones:
a) Que no son funciones que necesariamente tenga que asumir los órganos de gobierno de los entes preautonómicos, pues ambas Disposiciones Transitorias, primera y segunda, hablan únicamente de «podrán».
b) Que son funciones que los órganos de los entes preautonómicos han
asumido únicamente al aprobarse el texto constitucional.
c) Que son «simples funciones administrativas», en consecuencia con lo
previsto por la Constitución, que califica de órganos de gobierno a los de las
entidades preautonómicas. Así lo hacen también los respectivos Reales Decretosleyes de las correspondientes entidades preautonómicas.
Tras haber expuesto las competencias y funciones que se les atribuye a las
entidades preautonómicas y que han de llevar a cabo sus respectivos órganos,
es lógico que concluyamos que de la citada referencia se deduzca las limitaciones que tengan los correspondientes órganos preautonómicos. Consideramos
innecesario detenernos en ello.
2)
Otras funciones
Si nos fijamos en los diversos Reales Decretos-leyes podemos establecer
otras competencias que les incumben a los órganos de gobierno de las entidades
preautonómicas. Veámoslo:
a) Elaborar y aprobar las normas «reglamentarias» de su régimen interior, de conformidad con lo que se establece en el desarrollo de sus respectivos
Reales Decretos-leyes.
b) Integrar y coordinar las actuaciones y funciones de las Diputaciones
Provinciales y del territorio correspondiente, sin perjuicio de las facultades
privativas de aquéllas.
c) Gestionar y administrar las funciones y servicios que le transfieren la
Administración del Estado y, en su caso, las expresadas Diputaciones Provinciales.
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JUAN FERRANDO BADIA
d) Asimismo podrán proponer al Gobierno cuantas medidas afecten a los
intereses generales de los cuadrantes geográficos sometidos al régimen preautonómico.
Como puede apreciarse, se trata «simplemente de competencias de gobierno
interior», de carácter meramente «administrativo o reglamentario». Todo ello
nos induce a considerar que los entes preautonómicos son «meros entes administrativos», con potestad reglamentaria limitada y sin ningún tipo de «potestad
legislativa», aunque tengan, como ya hemos dicho, «relevancia constitucional».
F)
Su temporalidad
Como que se trata de entes de naturaleza provisional, por ello la Constitución contempla la posibilidad de disolución de estos organismos provisionales, que sucederá en los siguientes supuestos:
1. Una vez constituidos los órganos que establezcan los Estatutos de Autonomía aprobados conforme a esta Constitución.
2. En el supuesto de que la iniciativa del proceso autonómico no llegara
a «prosperar», por no cumplir los requisitos previstos en el artículo 143.
3. Si el organismo no hubiere ejercido el derecho que le reconoce la
Disposición Transitoria primera, es decir, la iniciativa del proceso autonómico,
«en el plazo de tres años» (véase Disposición Transitoria séptima).
Y también, y así lo dispone, por ejemplo, el artículo 11 del Real Decretoley de 17 de marzo de 1977: «Los órganos de gobierno del Consejo del Tais
Valenciano', establecidos por este Real Decreto-ley, podrán ser disueltos por
el Gobierno por razones de seguridad del Estado.»
SITUACIÓN ACTUAL DE LAS COMUNIDADES PREAUTONOMICAS
De las actuales Comunidades preautonómicas, el País Vasco y Cataluña ya
elaboraron su Estatuto, y, tras los trámites previstos por la Constitución, se
sometió a referéndum popular el 25 de octubre de 1979; tuvieron, en la Secretaría del Congreso, entrada los textos de los Estatutos de Autonomía para
el País Vasco y para Cataluña, aprobados en sendos referendums y remitidos
ahora por el Gobierno para, a tenor de la Constitución, someterlos al voto de
ratificación de las Cortes Generales, Congreso y Senado, pues así lo dispone
el artículo 151, apartado 4, de la Constitución: «Si el proyecto de Estatuto es
aprobado en cada provincia por la mayoría de los votos válidamente emitidos,
será elevado a las Cortes Generales. Los plenos de ambas Cámaras decidirán
sobre el texto, mediante un voto de ratificación. Aprobado el Estatuto, el Rey
lo sancionará y lo promulgará como ley.»
La Junta de Portavoces del Congreso, que se reunió el 26 de noviembre de
1979, por la mañana, decidiría si la ratificación de los dos citados Estatutos se
incluía en el orden del día del Pleno, que comenzaría la tarde del 27. Y así fue.
Esperamos pronto su sanción real y su promulgación; Galicia presentó a la
Mesa del Congreso su Estatuto y, tras borrascosas sesiones habidas en la Comisión Constitucional y la Comisión Mixta, fue tan sólo aprobado por la UCD,
DEL ESTADO UNITARIO AL ESTADO AUTONÓMICO
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habiéndose abstenido todos los demás partidos, pues consideraban y consideran
que el citado Estatuto concede menos competencias a Galicia que los otros
Estatutos al País Vasco y a Cataluña. Por eso la oposición gallega (PSOE, PSG,
PCG, POG, PG, PTG, CCOO, UGT, USO, CTG y SGS) convocó para el
día 4 de diciembre una jornada de lucha «frente al Estatuto centralista de UCD,
por una auténtica autonomía y por la reconstrucción nacional de Galicia».
Aragón, Canarias, Valencia, Andalucía y el Archipiélago Balear se hallan ya
insertos, unos más que otros, en el proceso autonómico, bien siguiendo el
camino prescrito por el artículo 143 o —como en el caso valenciano— la vía
autonómica prevista en el artículo 151.