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Managua, 12 de Abril de 2004
Elaborado por:
M. Olimpia Torres C.
Consultora Independiente
Proyecto Promoción de la Capacitación Rural – GTZ
[email protected] - [email protected]
2
Proyecto Promoción de la Capacitación Rural (PROCARU) – GTZ
Informe Final de Consultoría: “MACROECONOMÍA, COMPETITIVIDAD Y EQUIDAD DE
GÉNERO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO DE NICARAGUA”
INDICE DE CONTENIDO
Pág.

INTRODUCCIÓN
I.
3
¿POR QUÉ EL ENFOQUE DE GÉNERO EN EL COMPONENTE
ECONÓMICO Y PRODUCTIVO DEL PND?
5
II. COMENTARIOS GENERALES SOBRE LA PROPUESTA DEL PND
12
III. LAS POLÍTICAS MACROECONÓMICAS Y LA EQUIDAD DE GÉNERO
23
a) El Planteamiento conceptual
23
b) El Diagnóstico Base
26
c) Las Políticas más Relevantes para la Equidad de Género
28
c.1) La Política Fiscal (Política Tributaria y Política del Gasto)
c.2) La Política Crediticia
c.3) Las Reformas Estructurales del Sistema Financiero
IV. LAS POLÍTICAS MICROECONÓMICAS Y LA EQUIDAD DE GÉNERO
29
32
32
35
a) El Planteamiento conceptual
35
b) El Diagnóstico Base
39
c) Las Políticas más Relevantes para la Equidad de Género
42
c.1) Mejoramiento del Clima de Negocios y Promoción de la
Competitividad de las Empresas
c.2) Otras Políticas Complementarias
42
52
V. VALORACIONES GENERALES Y RECOMENDACIONES DE ACCIÓN
54
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA Y LISTA DE PARTICIPANTES EN LA
DISCUSION DEL DOCUMENTO INTERMEDIO DE ESTA CONSULTORÍA
61
ANEXO ÚNICO: Tablas Resumen “La Equidad de Género en los Resultados
de las Consultas”
66
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
3
INTRODUCCIÓN
La consultoría, realizada por encargo de GTZ-PROCARU y uno de cuyos productos se
presenta en este documento, fue planteada como una lectura crítica, desde la
perspectiva de género y con énfasis en los capítulos referidos a lo económico, de la
Propuesta de Plan Nacional de Desarrollo (PND), presentada por el Gobierno de
Nicaragua en octubre de 2003.
El objetivo general consistió en identificar los planteamientos del PND que presentaban
mayores probabilidades de impactos, positivos y negativos, sobre la situación de
desigualdad entre mujeres y hombres existente en la sociedad nicaragüense; así como
también posibles líneas de acción para el aprovechamiento de las oportunidades que
ofrece el PND y para superar las limitaciones que el mismo presenta de cara al logro de
mejores niveles de equidad entre los géneros.
Se consideró que un documento de este tipo podría ser de utilidad para orientar tanto
las acciones de incidencia de la sociedad civil como las de la cooperación externa que
buscaran impactar positivamente en la situación de inequidad de género,
especialmente en el área económica. Se consideró también que podría contribuir al
desarrollo futuro de una de las líneas estratégicas del Instituto Nicaragüense de la
Mujer (INIM) como es, la de asegurar la incorporación del análisis de género en la
formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas y, más
específicamente, en el PND.
Posteriormente, se integró al mandato de esta consultoría el apoyo al INIM para
incorporar el tema de la equidad de género en el proceso de revisión del PND que la
SECEP estaba llevando a cabo. Por razones prácticas (de tiempo y recursos), pero
también por el relativo menor avance en el país en la articulación de género con estos
temas, se decidió concentrar este informe final de la consultoría en los temas
económicos, aunque conservando siempre los objetivos originales.
Concientes de la importancia de abrir lo más posible el debate, dentro de las
restricciones de tiempo que toda consultoría impone, se trabajó un primer documento
con una versión comentada de los tres primeros capítulos de la Propuesta del PND (sin
incluir las políticas específicas, sectoriales o por rubros), tomando en cuenta esfuerzos
analíticos hechos por diversos actores nacionales e internacionales sobre el PND y/o
documentos relacionados con él. Este documento fue discutido con integrantes de la
Mesa Mujer & Economía y una representante del INIM. Además de los comentarios
expuestos en la reunión, algunas integrantes de la Mesa presentaron observaciones y
sugerencias por escrito. Los aportes relacionados con los temas seleccionados fueron
considerados en la elaboración de este informe final, pero su contenido es de la
absoluta responsabilidad de la consultora.
Este informe también se nutrió de los resultados de la participación de la consultora en
diversas actividades ligadas a la revisión del PND, en lo que corresponde al capítulo de
competitividad, y/o a la construcción del componente de Producción y Economía de la
PRSP II Generación, trabajada bajo la coordinación de la SECEP como un proceso de
formulación del Planes Operativos 2005 – 2009 del PND.
El documento ha sido estructurado en cinco capítulos sustantivos:
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
4
-
el primero es más bien de carácter teórico-conceptual e intenta explicitar el porqué
el enfoque de género es una herramienta necesaria en la formulación,
implementación, seguimiento y evaluación de las políticas económicas, como las
contenidas en el PND;
-
el segundo ofrece algunos comentarios generales, desde la perspectiva de
género, sobre el proceso de formulación y la propuesta misma del PND;
-
el tercero y el cuarto presentan los principales resultados del análisis realizado
sobre las políticas macroeconómicas y los aspectos conceptuales de la política de
competitividad, delineados en la publicación de la Propuesta de Plan Nacional de
Desarrollo; así como sobre las políticas microeconómicas reseñadas en versión
revisada del capítulo III del Plan1; y
-
el quinto y último resume las principales conclusiones derivadas del análisis hecho
y se identifican algunas líneas de acción que se consideran prioritarias para poder
contribuir a un crecimiento y desarrollo económico con equidad de género.
Desafortunadamente, al cierre de este informe todavía se desconoce cuáles, y/o hasta
qué punto, de las propuestas presentadas por el INIM a la SECEP serán consideradas
en la versión final del PND y/o de la PRSP II Generación. Por esta razón, los
resultados analíticos que se presentan en este informe corresponden a la versión del
PND publicada originalmente (excepto el ya mencionado caso del capítulo III).
1
La versión revisada del capítulo III utilizada en este análisis corresponde al 10/03/04 y es resultado de
un proceso de trabajo todavía en marcha a la fecha de este informe.
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
5
I.
¿POR QUÉ EL ENFOQUE DE GÉNERO EN EL COMPONENTE
ECONÓMICO Y PRODUCTIVO DEL PND?
Yo quisiera pedirle al público y a nuestros Ministros que nos imaginemos un día, o una
semana, en que las mujeres nos ponemos de brazos caídos, qué pasaría en este país?,
probablemente la niñez no iría a las escuelas, probablemente muchos hombres, animales y
ancianos morirían de hambre [...] realmente, ahí es donde hay que echarle pluma, como
decimos en buen nicaragüense, a cuánto las mujeres aportamos a la economía de este país,
en fin, yo creo que el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional ahí si podrían
pensar en nosotras, cuando el país se paralice, y ahí es donde hay que reflexionar que
realmente nosotras estamos sirviendo de alguna manera como un colchón para que este país
no explote en la situación tan cruda de pobreza que tenemos.
Haydee Castillo Flores, en la celebracion del
DIA DE LA MUJER RURAL, Matagalpa - 2003
De forma muy breve, hay cuatro razones que se pueden apuntar como respuestas a la
pregunta planteada como título de este capítulo:



Porque hay diferencias y desigualdades, construidas socialmente, entre mujeres y
hombres que determinan su comportamiento y aporte económicos.
Estas
diferencias y desigualdades son las que determinan que una misma acción de
política tenga respuestas e impactos también diferentes o desiguales sobre mujeres
y hombres.
Porque asegurar la corrección, vale decir la eficiencia, calidad y efectividad de las
políticas económicas, exige que las mismas partan del mejor conocimiento posible
de la realidad y parte importante de esa realidad son las diferencias y
desigualdades de género. Fundamentar las decisiones públicas económicas sobre
conocimientos parciales o distorsionados de la realidad incrementa el riesgo de
fracaso, de no lograr los resultados buscados y hasta de generar resultados
negativos, que obviamente no son buscados, con la implementación de las políticas
públicas. Si reconocemos que la situación, condiciones y posición de hombres y
mujeres es diferente, (diferencias que con mucha frecuencia se convierten en
desigualdades), entonces debemos reconocer también que una política que no
tome en cuenta estas diferencias tendrá impactos/resultados diferentes sobre ellos
y ellas en la práctica, independientemente de la “intencionalidad de neutralidad”
explícita o implícita, de la política pública.
Porque los valores, normas y roles de género se constituyen en verdaderos
estereotipos sociales que distorsionan no sólo la percepción individual sobre el
mundo que nos rodea sino también la de las instituciones/organizaciones (que, al fin
y al cabo, son productos sociales y están integradas por personas) intermediarias
obligadas en la operacionalización de las políticas económicas del Estado. Las
instituciones no son neutras desde el punto de vista de género. Los esquemas
sociales de género forman parte de la cultura organizacional, influenciando su
comportamiento interno y frente a la ciudadanía usuaria de sus servicios. Sin
importar cuántas mujeres puedan haber desarrollando actividades económicas,
ellas no son atendidas, como verdaderas actoras económicas, en la prestación de
los servicios públicos y privados para negocios. Sencillamente, porque el modelo
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
6

económico-empresarial sobre el que se montan teorías, decisiones y acciones,
sigue siendo masculino.
Y porque superar esas percepciones distorsionadas de la realidad requiere no sólo
de la voluntad de las instituciones sino también de su capacidad técnica para
hacerlo. El enfoque de género es una respuesta a esta necesidad ya que
constituye una herramienta técnica y política útil para captar mejor la realidad
diferenciada de mujeres y hombres, y para identificar y promover los cambios que
permitan superar las desigualdades existentes.
¿Cuáles son esas diferencias y desigualdades de género?
Todas las sociedades humanas se han organizado sobre la base de diferencias
sexuales las que devinieron en desigualdades políticas y sociales. El género 2
constituye así un elemento estructurador de la sociedad e influencia todos sus ámbitos.
Los roles, contenidos y valoraciones de "lo público" (socialmente asignado al género
masculino, dueño de la polis) y de "lo privado" (socialmente asignado al género
femenino, excluido de la polis) determinan las relaciones entre los dos géneros y
definen su posición y condiciones en una sociedad dada. Al parecer, esto es así sin
importar qué tan lejos de este modelo están las sociedades del mundo de hoy. Las
ideas parecen mucho más fuertes que la realidad, especialmente en lo que
corresponde a la organización genérica de las sociedades.
Esta división entre lo público y lo privado, nos lleva a la primera gran división del
trabajo: la economía productiva o de mercado en la que se concentran
mayoritariamente los hombres; y la economía reproductiva (fundamentalmente, el
trabajo doméstico y el cuido de seres humanos) en manos de las mujeres 3. Por
imperativos de la evolución de las economías, la barrera entre las esferas del trabajo
reproductivo y del productivo ha sido rota, aunque fundamentalmente en un solo
sentido: las mujeres continúan asumiendo, casi exclusivamente, el trabajo reproductivo
pero, de forma creciente, han venido irrumpiendo en la actividad económica productiva.
(En Nicaragua, la tasa de participación económica de las mujeres pasó de 27.6% en
1995 a 40% en 2001, alcanzado un 45% en el área urbana)4. Además, vale la pena
mencionar que el trabajo comunitario (voluntario, no remunerado) está también
mayoritariamente en manos de mujeres, convirtiéndose de hecho en una extensión de
su trabajo doméstico y de atención a la familia.5
Su inserción en la economía productiva, sin embargo, está también determinada por lo
que las sociedades consideran “propio” de y/o “apropiado” para las mujeres y los
2
La noción de género surge, a efectos no sólo descriptivos, sino valorativos y críticos, a partir de la idea
de que lo "femenino" y lo "masculino" no son hechos naturales o biológicos, sino construcciones (e
interpretaciones) culturales de la diferencia sexual.
3 Según los datos de la EMNV 2001, el 74% de las personas que realizaban exclusivamente trabajo
reproductivo eran mujeres así como el 47% de las que realizaban ambos tipos de trabajos. El 30% de
los hombres que reportaron hacer los dos tipos de trabajo tienen entre 10 y 19 años de edad. (INECMECOVI: s/f).
4 Espinosa, Isolda: s/f
5 Basta pensar en la gran cantidad de mujeres que forman parte de la red comunitaria de salud, que
apoyan las actividades pre-escolares, que asumen responsabilidades en iniciativas de mejoramiento de
la alimentación comunitaria, para citar sólo algunos ejemplos.
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
7
hombres, dando origen a una segregación horizontal y vertical de género del trabajo
productivo: hay actividades económicas (por ejemplo, el comercio, los servicios, la
producción de patio), tipos de unidades económicas (por ejemplo, las micro y pequeñas
empresas, con frecuencia ubicadas en sus propias viviendas), ocupaciones y niveles
(por ejemplo las de salud y educación, especialmente en sus niveles bajos y medios, o
las de obreras en la maquila) en que se concentran las mujeres; y otras en que se
concentran los hombres. En general, las mujeres, a diferencia de los hombres,
presentan una fuerte concentración en unos pocos empleos y unos pocos sectores 6.
Lo que, hasta cierto punto y en el caso del empleo formal, refleja su concentración
también en unos pocos campos de la formación profesional (en Nicaragua, entre 1995
y 2001, en la educación técnica, las mujeres representaron alrededor del 15% de la
población matriculada en el área agropecuaria y forestal; 7% en industria y
construcción; y 64% en comercio y servicios; y en la educación superior, en 2001, las
mujeres constituyeron el 29% de la población matriculada en ciencias puras; y el 69%
tanto en ciencias médicas como en ciencias de la educación y humanidades 7). Vale la
pena anotar, sin embargo, que en los países donde las barreras de género en el
acceso a las diferentes profesiones han sido reducidas y hasta superadas, las barreras
en el mercado de trabajo se muestras bastante más difíciles de romper. Al parecer,
una mayor y mejor calificación no es suficiente para romper las barreras culturales de
género que segregan el mercado de trabajo.
Por otra parte, las valoraciones sociales desiguales del trabajo de mujeres y hombres
están en la base de otro fenómeno asociado al mercado laboral: la desigual retribución
del trabajo cuando éste es realizado por mujeres o por hombres, en franca desventaja
para las primeras. Las brechas salariales en contra de las mujeres trabajadoras son
una realidad generalizada. Tanto en países desarrollados como en países en
desarrollo, los cálculos de la discriminación de género por el método residual8, arrojan
como resultado que de un 30% a un 60% de las brechas salariales entre mujeres y
hombres pueden ser calificadas como discriminatorias. Si consideramos que entre las
variables explicativas definidas por el método de cálculo ya está incluida la
discriminación (por ejemplo en el acceso desigual a las profesiones o al
entrenamiento), los porcentajes reales de la brecha de ingresos por razones de
discriminación de género son obviamente mayores. Algunas evidencias empíricas
6
Sólo a título ilustrativo, según la EMNV 2001, las mujeres migrantes laborales temporales de origen
urbano reportaron un total de 16 ocupaciones, mientras que los hombres reportaron 43; y un 89% del
total de estas mujeres se concentraron en 3 ocupaciones (Torres: 2003). Otro ejemplo nos lo ofrece el
empleo público: A abril de 1998, aunque las mujeres representaban menos del 40% del total de este
empleo, 64% de ellas se ubicaban en cargos docentes o de salud. Los hombre presentaban sólo un
área mayoritaria, un 37% ocupaban cargos de seguridad y defensa y se distribuían de forma más regular
entre las 7 categorías restantes (Torres: 1999).
7 Espinosa, Isolda: s/f
8 Este método divide la brecha promedio de ingreso entre mujeres y hombres en dos partes. La primera
es la “explicable” y consiste en diferencias de género en el capital humano (en entrenamiento, resultados
académicos finales, experiencia profesional o continuidad de su carrera laboral); diferencias de género
en las decisiones de participación (por ejemplo en cuanto a tipos de profesiones, sectores o carga
semanal de trabajo); o en diferencias en las características personales (tales como edad, estado civil, o
salud). La segunda parte de la brecha de ingresos es vista como aquella para la que no logra explicarse
por ninguna de las tres variables anteriores y es considerada como la parte discriminatoria de la brecha
de ingresos entre mujeres y hombres. (Schubert: 1997).
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
8
refuerzan la hipótesis de la discriminación de género en la retribución al trabajo: la
brecha de género en los ingresos se incrementa en la medida en que se incrementa el
nivel jerárquico de las posiciones ocupadas por mujeres; así como en la medida en que
se incrementa su nivel de formación profesional. Nicaragua no es una excepción a
este fenómeno. Aunque a veces las aproximaciones globales de las estadísticas
nacionales no reflejan adecuadamente el problema, sí indican la existencia de brechas
de ingresos entre mujeres y hombres, en contra de las primeras, independientemente
del número de años de estudio aprobados9.
Otras muchas desventajas que enfrentan las mujeres, para su inserción económica y
social plena, pueden ser consideradas como un resultado directo e indirecto de la
división de trabajo más básica de las sociedades, que asigna a las mujeres el espacio
doméstico o privado, y de las valoraciones desiguales de lo masculino y lo femenino
que ella origina. Entre ellas podemos destacar:


Brechas de género en la calidad de la inserción económica y laboral de mujeres y
hombres, en contra de las primeras. Además de su aporte innegable desde la
economía reproductiva y vía el trabajo productivo no remunerado, la pobreza
creciente, frente a limitadas ofertas de empleo formal, ha determinado una también
creciente participación de mujeres en la PEA, caracterizada por concentrarse
fundamentalmente en las modalidades de auto-empleo y en el sector informal; así
como por una creciente brecha de género, en contra de las mujeres, en los niveles
de desempleo y sub-empleo (aunque también han surgido algunos mercados de
trabajo que presentan una franca preferencia femenina, como el de las maquilas de
zonas francas). En general, la inserción económica o laboral de las mujeres
presenta problemas de calidad ya sea por su informalidad, por su nivel de
productividad o ingresos, por su nivel tecnológico, por su estabilidad o por
condiciones laborales o de seguridad social inadecuadas.
Brechas de género en el acceso a los recursos productivos. Algunas de ellas
pueden ser medidas vía las mismas estadísticas oficiales, otras pueden ser
visualizadas por diversos estudios e investigaciones.
En Nicaragua, como
prácticamente en cualquier país del mundo, las mujeres enfrentan algún nivel de
desigualdad de oportunidades para el acceso a recursos productivos tangibles e
intangibles (propiedad, formación y capacitación profesional, participación en la
toma de decisiones, crédito y otros servicios financieros, servicios públicos de
negocios, para citar los más importantes)10. “Este menor acceso de las mujeres a
9
Los datos del empleo público nos ofrecen un ejemplo más concreto: a Abril de 1998, la razón sueldo
promedio masculino/sueldo promedio femenino era 1,58. Esta razón se elevaba a 1,91 en el caso del
personal de dirección. Se encontraron instituciones donde para un mismo cargo de dirección en áreas
de apoyo (donde se da la mayor concentración de personal femenino), la razón se elevaba aún más,
hasta alcanzar un 3.43%; y, en el caso de un mismo cargo de dirección en áreas sustantivas, hasta
alcanzar un 2.65%. (Torres: 1999)
10 Algunos datos del SIEG pueden ilustrar esta situación: al 2001, 18% de las explotaciones
agropecuarias individuales estaban en manos de mujeres (con o sin problemas legales), este porcentaje
se eleva hasta un 25% para explotaciones de 5 mzs o menos y se reduce hasta menos de 10% y menos
de 8% para explotaciones de entre 200 y 500 mzs y de más de 500 mzs, respectivamente. Pero ellas
representaron un 13.6% de las personas productoras individuales que recibieron capacitación y/o
asistencia técnica; un 37% de las que gestionaron crédito pero sólo un 12% de las que lo recibieron. Al
2000, 37% de las empresas estaban en manos de mujeres (porcentaje que se reduce a menos de un 9%
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
9


los recursos determina una situación de deprivación en diferentes ámbitos sociales,
fundamentalmente dentro de tres sistemas estrechamente imbricados: el mercado
de trabajo, el sistema de bienestar o protección social y los hogares”11; pero
también en el mismo ámbito económico-empresarial en el que ellas enfrentan una
inserción desventajosa y de poca calidad.
Las diferencias y desigualdades de género están también presentes en el hogar.
Ellas determinan desigualdades en el acceso a recursos y bienes del hogar, en la
toma de decisiones sobre el uso o destino de dichos recursos o bienes y, por ende,
también determinan beneficios desiguales entre las distintas personas miembros del
hogar, generalmente en contra de mujeres, niñas y niños.
Diferencias de género en los patrones de conducta económica (consumo y ahorro,
por ejemplo) determinan respuestas diferentes a los estímulos de las políticas
macroeconómicas y sociales y, por lo tanto, impactos diferentes de dichas políticas.
Esta aseveración es validada por diversos estudios realizados en distintos países
por el mismo Banco Mundial. Por ejemplo, en el estudio realizado en Guatemala 12,
la conclusión fue que lograr un determinado impacto en el mejoramiento de las
condiciones de vida de las familias costaba 15 veces más si se incrementaba el
ingreso del hombre que si se incrementaba el ingreso de la mujer. Un estudio de la
CEPAL sobre el uso de las remesas familiares del exterior en Nicaragua indica que,
aún en condiciones muy difíciles, las mujeres tienden a incrementar el uso de estos
recursos en educación y salud y en desarrollar iniciativas económicas propias.
¿Cuáles son las implicaciones de esta situación para las políticas económicas?
Según la Propuesta del PND, “los objetivos económicos básicos de la sociedad [son],
mejorar el nivel de vida y asegurar la participación en la vida económica”13. La
situación de desigualdad de género en el ámbito económico, descrita arriba, limita
severamente el logro de estos objetivos. Así lo comprueban numerosos estudios sobre
los impactos de las políticas de ajuste estructural. La responsabilidad casi exclusiva
del trabajo reproductivo ha convertido a las mujeres en el actor compensador principal
de los típicos recortes en los servicios públicos básicos de estos programas. Los
estudios indican que los programas de ajuste estructural, adelantados en muchos
países del mundo desde la década de los ochentas, evidencian claramente que la
búsqueda de la “eficiencia” en la economía productiva o de mercado se ha “resuelto”
mediante el traspaso de costos a la economía reproductiva. Para citar tan sólo un
ejemplo, la reducción de tiempo de hospitalización para “hacer más eficiente” este
servicio ha significado un incremento del tiempo que, fundamentalmente, las mujeres
de la familia deben invertir en la atención de estas personas enfermas o
convalecientes.
Las desigualdades de género pueden determinar niveles de logro de estos objetivos
inferiores a los deseados y previstos. Ellas determinan, en la práctica, niveles de
exclusión, en calidad y/o cantidad, de las mujeres en cuanto a su participación
en el caso de empresas con más de 100 trabajadores/as), pero casi el 99% de estas empresas en
manos de mujeres tienen menos de 6 trabajadores. (INEC: 2004)
11 Mora: 2003.
12 Banco Mundial: 1993
13 Propuesta del PND (p.60).
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
10
económica y en cuanto al disfrute de los beneficios generados por la actividad
económica; y/o cargas desproporcionadas sobre las mujeres de los costos del
crecimiento económico. Dada la inserción diferenciada (en áreas y condiciones) de las
mujeres y hombres, las políticas económicas, supuestamente neutrales (vale decir, que
no consideran las desigualdades de género, entre otras) pueden llegar a desembocar
en la expulsión de las mujeres de actividades económicas o en el agravamiento de las
condiciones de su inserción económica o laboral, alimentando la cantidad de población
empobrecida e incrementando las correspondientes demandas de atención social. En
el mejor de los casos, pueden perpetuar las condiciones de desventaja en que las
mujeres se insertan en la actividad económica. Dada la creciente importancia de los
ingresos de las mujeres para el sostenimiento del hogar, los impactos negativos de las
políticas económicas sobre las mujeres, en tanto actoras económicas y/o trabajadoras,
implican impactos negativos para todo el grupo familiar. El no reconocimiento,
promoción activa y defensa de los derechos económicos de las mujeres, además de
ser irreconciliable con el modelo de sociedad democrática que se propugna en el
mundo, priva a las sociedades del aporte potencial de la mitad de su población al
crecimiento económico y a la superación de la pobreza.
De cara al logro de la eficiencia económica, considerada como vital para la
maximización del resultado económico, las desigualdades de género impactan
directamente la eficiencia de los procesos económicos micros y macros. Las
desigualdades de género en el ámbito de la economía productiva impiden la libre
movilidad de los recursos, al funcionar como barreras en el acceso a los mercados,
especialmente para las mujeres, generándose así la oportunidad para una alocación
ineficiente, y consecuente desperdicio, de recursos (no sólo el trabajo sino también
financieros, materiales y otros intangibles) impactándose negativamente la
productividad y el mismo resultado económico. Diversos estudios adelantados por las
mismas instituciones financieras internacionales (BM, BID, FMI) indican los impactos
positivos esperables sobre los resultados económicos (de la unidad productiva, de la
comunidad y del país) de una ruptura de las barreras de género en la alocación de
recursos. La desigualdad e inequidad social es un factor de insostenibilidad; y cada
vez es más reconocido que la inversión en igualdad y equidad tiene consecuencias
positivas en el crecimiento económico.
Por otra parte, una adecuada medición y el logro de una verdadera eficiencia
económica, a nivel de la sociedad en su conjunto, exige el reconocimiento de los
aportes de la economía reproductiva14 como factores de costo del resultado económico.
La fuerza de trabajo es constantemente reproducida y renovada. Sus costos son
cubiertos sólo en parte por la economía de mercado, a través de salarios, y los
servicios públicos de educación y salud. El principal costo del suministro de este factor
de producción es asumido por las mujeres, mediante su trabajo reproductivo y
productivo no remunerado; y es un costo que ha sido ignorado por los economistas que
no incluyen el análisis de género.
Sin embargo, en realidad, es producido
internamente: el tiempo de las mujeres invertido en la reproducción y mantenimiento
14
Estimaciones del valor equivalente del trabajo reproductivo, en base a datos de la EMNV 1998, indican
que el mismo equivalía a un 30% del PIB de ese mismo año. 78.4% de este valor fue generado por las
mujeres (23.4% del PIB). Resultados similares obtuvo FIDEG en 1996. (Espinosa: s/f)
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
11
de la fuerza de trabajo tiene usos alternativos: costos de oportunidad.
Hay
competencia por el tiempo de las mujeres entre los sectores productivos y
reproductivos. La literatura de género sobre el impacto de los programas de ajuste
estructural, particularmente de las reducciones del presupuesto social, muestra que
esta separación entre reproducción y producción es falsa. Lo que pasa en un sector
afecta al otro. El productor individual puede ignorar cómo son producidos los insumos
que él usa, pero los macroeconomistas no, si aspiran a hacer apropiadamente su
trabajo. “Hasta que no haya una consideración de los recursos que las mujeres usan
para proveer economías externas y bienes públicos (impuros) a la economía de
mercado, la eficiencia económica colectiva (de la sociedad en su conjunto) no podrá
ser valorada”15.
La competencia por el tiempo de las mujeres entre la economía reproductiva y la
productiva puede llegar a amenazar el éxito de políticas económicas si éstas, en su
formulación, implementación y evaluación, no la toman en consideración. Muchos
fracasos en la promoción de nuevas empresas o actividades en diversos países, con
problemáticas parecidas a las de Nicaragua, se han originado en el error de no
considerar que las mujeres “inactivas”, en edad de trabajar, pueden tener ya una carga
de trabajo, altamente consumidora de tiempo; y que, por lo tanto, su incorporación al
trabajo remunerado formal dependerá de la existencia de una solución para atender su
“no trabajo”: el trabajo reproductivo; o de su disposición a involucrarse en una situación
de sobre-explotación con los consecuentes impactos, no sólo sobre ellas sino también
sobre sus descendientes, la futura fuerza de trabajo del país.
15
Palmer: 1997 (Traducción propia).
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
12
II.
COMENTARIOS GENERALES SOBRE EL PND
Las mujeres saludamos la lucha contra la corrupción, las mujeres saludamos el hecho que
exista un Plan Nacional de Desarrollo, las mujeres saludamos que se quiera tener una visión
de nación y también por eso las mujeres acompañamos la lucha por la institucionalidad de
este país, donde no prive el partido, el interés personal, el estado botín, por eso las mujeres
también apoyamos esta lucha... Pero cuando hablamos del Plan Nacional de Desarrollo
queremos que éste no nos ignore...
Haydee Castillo Flores, en la celebracion del
DIA DE LA MUJER RURAL, Matagalpa - 2003
La revisión de la Propuesta del PND, desde la perspectiva de género, se hizo buscando
las respuestas a las siguientes preguntas:



¿Hay evidencias en el proceso de consulta de que el tema de género, el objetivo de
la equidad de género, haya sido considerado? y ¿En qué forma ha sido
considerado, si este es el caso?
¿Hay referencias explícitas al tema de género o de la equidad de género en el texto
de la Propuesta del Plan Nacional de Desarrollo? y ¿Cuál es el manejo que se le dio
al tema?
¿Cuáles son los aspectos o temas de políticas que resultan más relevantes desde
el punto de vista de la equidad de género?; ¿Cuáles de ellos constituyen fuentes
probables de impactos positivos o negativos sobre las desigualdades de género?; y
¿Cuáles podrían constituirse en oportunidades para el mejoramiento de la equidad
de género y cómo podrían ser aprovechadas?
En este capítulo se resumen los hallazgos relacionados con los dos primeros bloques
de preguntas. El tercero será abordado en los dos capítulos siguientes.
El Proceso y los Resultados de las Consultas
El proceso de consulta, desarrollado como parte del proceso de formulación de la
Propuesta del PND, no parece haber tenido en cuenta la necesidad e importancia de
asegurar la participación de las mujeres, ni la inclusión de sus necesidades y
potencialidades específicas. Si la estructura de los informes refleja de alguna manera
la metodología utilizada para la realización de las consultas, no encontramos ninguna
evidencia de que el tema de la equidad de género hubiese estado en la mente de las
personas que diseñaron estas actividades.
Vale la pena recordar que está
comprobado que el uso de una metodología que promueva, conciente y activamente, el
surgimiento de los temas específicamente vinculados a las mujeres, sus condiciones y
situación, es vital para lograrlo.
El segundo aspecto importante tiene que ver con el aseguramiento de la participación
adecuada de mujeres en los procesos de consulta. Es verdad que en la consulta
sectorial se incluyó, como uno de los sectores, a las mujeres. Pero,
independientemente de la limitación que supone el perfil poco propositivo de los
planteamientos de las mujeres participantes en esta consulta, esta “segregación”,
cuando no está acompañada de una promoción activa de la discusión del tema con
todos los demás sectores, conspira contra las posibilidades de integrar efectivamente el
tema de la equidad de género en el proceso de formulación del Plan en su conjunto.
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
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Esto es todavía más importante, cuando se trata de aspectos en los que no se ha
trabajado mucho el tema de la equidad de género, tal es el caso del componente
económico y de producción del PND. No asegurar una participación adecuada de
mujeres en las consultas a los diferentes grupos (sectores y territorios) contribuye a
esta dificultad.
Contamos con datos diferenciados por sexo de las personas participantes sólo para la
consulta sectorial. En esta consulta, y exceptuando el sector “Mujeres”, encontramos
que los sectores que presentaron una mayor presencia femenina fueron el de
“Adolescentes” (51%) y el de “Movimientos Sociales” (41%). Vale la pena anotar que la
consulta con el primer sector mencionado no estuvo en manos del gobierno. Los
sectores con menos participación femenina fueron el de “Productores” (11%) y el de
“Alcaldes” (14%). El balance de género del grupo total consultado es de 46% de
mujeres y 54% de hombres, pero ello obedece a que 72% de las personas consultadas
correspondieron al sector de “Adolescentes”, donde se dio la mayor participación
femenina. Si excluimos a los y las adolescentes y al grupo de mujeres, el balance de
género del resto de los grupos fue francamente masculino: 21% de mujeres y 79% de
hombres.
¿Se encuentran referencias al tema de género, la equidad o igualdad de género, las
mujeres, a problemas específicos que afectan a las mujeres o que son tradicionalmente
considerados como “de mujeres”? Hasta cierto punto16.
En el caso de la consulta sectorial, no sorprende encontrarse con que los dos únicos
grupos en los que no aparece ninguna referencia, ni cercana o remotamente vinculada
al problema de la inequidad de género, son el de “Alcaldes” y el de “Productores”. Si
bien la participación de mujeres no es condición suficiente para que se traten las
desigualdades de género, si es una condición necesaria (su escasa participación es
una característica común de los procesos en los que se dan este tipo de resultados).
Lo que sí sorprende, hasta cierto punto, es que el documento de la Coordinadora Civil
incluido en el informe de la consulta no tiene tampoco ninguna referencia al tema.
Quizás esto tenga que ver con su contenido altamente económico o de políticas
económicas macro, pero sigue siendo una sorpresa.
Las referencias encontradas, exceptuando el sector “Mujeres”, son escasas y
fundamentalmente ligadas a los derechos (aprobación Ley de Igualdad de
Oportunidades; salud; empleo para mayores de 30 años; no discriminación en el apoyo
público; equidad de género como parte de la equidad social). Un par de los sectores
platean la necesidad de cambios en las “visiones” sobre niños, niñas, adolescentes y
jóvenes (deben ser vistos como potencial de desarrollo y como grupo meta prioritario
de la inversión); y sobre el mismo desarrollo (debe considerar el bienestar de mujeres,
hombres...; el plan debe incluir los beneficios y aportes de mujeres, hombres...). El
grupo de “Jóvenes” planteó un vacío en el Plan recomendando la “definición del
componente de género y generacional”. Y el grupo de “Adolescentes” fue el único que
planteó el problema de la violencia, incluyendo la VIF, la violencia sexual y laboral
(explotación) en contra de la niñez y la adolescencia.
16
En el Anexo Único de este informe, se recogen las referencias al tema encontradas en los informes de
ambas consultas.
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Los planteamientos del grupo de mujeres giraron alrededor del eje inclusión-exclusión.
Reclamaron la no inclusión de las mujeres en el proceso de formulación (diagnóstico y
definición de políticas); la no consideración de su situación de exclusión (invisibilización
económica, atropello político y social, subordinación) como un problema estructural;
plantearon su preocupación sobre la frecuencia con que la forma en que se incluye a
las mujeres [en las políticas públicas] es a veces peor que la exclusión; y afirmaron que
[asegurar] la inclusión es una responsabilidad del Estado. Según sus palabras, se
necesitan “políticas públicas para las personas y de cara a la realidad”.
Ellas también plantearon la necesidad de cambios en las “visiones” sobre las mujeres y
la juventud (deben verse “como un potencial para nuestro país, que si no se invierte en
ellas hoy, no entrarán nunca a ese futuro a construir; o “las mujeres como población
con potencial productivo”); y sobre la economía (la imposibilidad de separar la
economía de mercado de la economía reproductiva). En esta misma línea, la
Procuraduría Especial de la Mujer agregó el tema del desarrollo (la imposibilidad del
desarrollo sin derechos, la necesidad de un enfoque integral: “ejercicio de la libertad, la
igualdad y la seguridad social” afirmando que “sin igualdad, libertad, sin condiciones de
equidad, sin normas o proyectos y programas concretos para el aseguramiento de la
salud, de la educación, de la participación democrática y de la no discriminación no
puede hablarse de desarrollo”; y que “el respeto a la ciudadanía de las mujeres es
condición esencial del desarrollo”); y el tema de la equidad en la educación (planteando
una relación de doble vía entre ambos temas: la educación contribuye a la equidad,
pero la equidad es necesaria para que “haya una educación exitosa, para que haya
desarrollo, democracia y derechos humanos”).
El grupo de mujeres agregó algunos elementos de diagnóstico sobre la situación
diferenciada de las mujeres (el problema de la calidad del empleo para las mujeres, las
condiciones de desventaja e inequidad en que ellas se insertan en el mercado laboral,
la creciente inserción de mujeres al sector informal por la pobreza, la creciente
participación de las mujeres en los flujos migratorios).
La Procuraduría Especial de la Mujer, por su parte, y desde el enfoque de derechos
humanos, planteó la necesidad de que el Plan incluya una política integral de salud
para las mujeres que “abarque lo sexual y lo reproductivo”; y la necesidad de que se
creen las condiciones para el “ejercicio efectivo de los derechos de las mujeres”
(construcción de ciudadanía), lo que implicaría “la eliminación de la visión androcéntrica
del sistema político y del conjunto de valores y normas patriarcales que permea el
sistema”.
Las mujeres y la Procuraduría coincidieron en la importancia de que se respete
efectivamente el precepto constitucional de un Estado laico, como “punto de fondo en
el caso de los derechos de las mujeres”.
Para la consulta territorial, como ya hemos dicho, no tenemos datos sobre la
participación por sexo. No obstante, es importante anotar una primera evidencia de la
posición, o en el mejor de los casos de la visión, del gobierno frente al tema de la
equidad de género: el INIM no participó en este proceso. Por otra parte, también es
importante, para valorar los resultados, tener presente que de las 966 personas
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
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participantes en la consulta, un 43% correspondió a representantes de sectores
sociales y ONGs.
Encontramos que siete de los 17 departamentos y regiones autónomas no incluyeron,
de ninguna forma, el tema de género. Entre los 10 restantes, las referencias se
reparten entre dos grandes grupos: los temas más o menos tradicionales de atención a
las mujeres, especialmente en su condición de madres activas o potenciales o
responsables de la familia; y la mención de la equidad de género como necesaria pero
sin lograr establecer cómo asegurarla. Como era de esperarse, las referencias ligadas
al ámbito económico están prácticamente ausentes.
Entre las referencias del primer grupo, los temas más comunes se relacionaron con la
salud. En orden de frecuencia, los temas específicos fueron: la morbi-mortalidad
materna (sola o acompañada por la infantil); la salud sexual y reproductiva; la atención
al binomio madre-niño; planificación familiar; y embarazos en adolescentes (una sola
mención). La educación fue mencionada: dos veces relacionada con la VIF (como
medio para promover la seguridad y protección de niñas, niños y mujeres y para reducir
los índices de recurrencia); una vez relacionada con la reducción de los niveles de
analfabetismo; y otra, con la promoción de la educación técnico-vocacional de mujeres
y jóvenes. El ejercicio efectivo de los derechos, vinculado al cumplimiento de la ley
frente a problemas como la prostitución y la explotación de la niñez, fue mencionado
una vez. Un departamento mencionó la necesidad de políticas de fortalecimiento
familiar.
Entre las referencias del segundo grupo: La equidad o la igualdad de género fue
mencionada por 5 departamentos, vinculada a: estado de derecho; equidad social;
acceso a los servicios básicos; participación; relaciones desiguales y relaciones
interculturales. Dos de los departamentos (Río San Juan y la RAAN) la mencionaron,
explícita o implícitamente, como parte de su visión de futuro. Uno habló de la
necesidad de promover el desarrollo estratégico de la mujer, con programas especiales
para ellas, pero no se sabe qué entienden por esto.
La Región Autónoma del Atlántico Norte (RAAN) merece un comentario aparte. Es la
que presenta mayor número de referencias al tema de género, además de un esfuerzo
evidente por evitar el uso de lenguaje que invisibilice a las mujeres. La equidad de
género forma parte de los principios, valores y ejes transversales definidos en su
propuesta de plan de desarrollo. Sin embargo, su operacionalización se reduce a: la
necesidad de programas especiales dirigidos a “grupos vulnerables”, entre los que
incluyen a las mujeres en edad fértil (¡!); programas de atención al binomio madre-niño;
promoción de la planificación familiar; salud sexual y reproductiva “para disminuir los
riesgos de contraer” el SIDA y otras enfermedades de transmisión sexual. Dado el
contenido del documento, una podría pensar que cuando hablan de “sostenibilidad
turística y equidad” están, al menos, incluyendo también la equidad de género.
Es imposible concluir este apretado resumen del proceso y resultados de las consultas,
sin referirnos al problema de la falta de credibilidad de las instituciones públicas.
Elementos como el alto nivel de desconfianza que parece haberse dado entre personas
participantes en las consultas, la frecuencia con que las personas participantes califican
el documento que se les entregó como complicado, difícil de entender o con vacíos de
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información, el rechazo de la Coordinadora Civil y del grupo de mujeres a participar en
el proceso previsto, entre otros, afectan la credibilidad del proceso de construcción de
consenso alrededor del PND y del mismo gobierno que lo impulsa. El problema de la
falta de credibilidad fue planteado, con especial fuerza, por el grupo de las mujeres. Es
muy difícil no pensar que esta posición no esté ligada, al menos en parte, a la exclusión
permanente de las mujeres, como actoras sociales, económicas, culturales y políticas,
en las políticas gubernamentales.
Parafraseando a Haydee, las mujeres
nicaragüenses continúan esperando no ser ignoradas, continúan esperando poder
“verse”, en instrumentos de política, como el PND.
El Contenido de la Propuesta del Plan Nacional de Desarrollo
Una primera lectura general del PND, pone ya en evidencia la ausencia de la
consideración de las desigualdades entre mujeres y hombres, aún cuando las mismas
tienen alguna incidencia sobre problemáticas sociales, tradicionalmente consideradas
como femeninas, que sí se rescatan con mayor o menor énfasis (embarazos en
adolescentes, morbi-mortalidad materna); las diferencias en el acceso al empleo de
mujeres y hombres; a la par de la mención de género en algún tema de la política
social. Por último, y no por ello menos importante, el lenguaje que utiliza el PND
invisibiliza a las personas en general, pero especialmente a las mujeres. En realidad,
tendríamos que coincidir con algunas de las críticas expuestas en las consultas: el
problema mayor lo origina la prácticamente ausencia de la “gente” en el desarrollo del
documento del PND.
El primer vacío importante que una encuentra es el relacionado con los objetivos,
resultados o impactos finales perseguidos. No hay ningún apartado dedicado a este
tema. A lo largo del documento, se podría concluir que lo que se busca es el bienestar
de la población (a veces, dicen que para toda la población y otras, que para la
mayoría), pero no está claro qué es lo que se entiende por bienestar. Aparentemente,
se espera que ese bienestar sea resultado del empleo que generará un mayor
crecimiento económico. Por lo tanto, el bienestar parece estar vinculado con los
ingresos.
Un segundo vacío se relaciona con la “distribución” de cargas y beneficios del modelo
de desarrollo propuesto (¿Quiénes ganan/quiénes pierden?, ¿Cómo se atenderán
estos impactos diferenciados?, ¿Hasta cuándo?). No está explícitamente definida.
Cualquier camino escogido para el desarrollo supone la existencia de actores que se
benefician más que otros, de actores que cargan más que otros con los costos del
desarrollo. En aras de la transparencia y la respondabilidad que deben caracterizar la
gestión pública, es necesario aclarar este punto, así como las medidas que se tomarán
para minimizar los impactos negativos sobre determinados actores y/o el horizonte
temporal en que la situación variará y cómo. Indudablemente, el uso de términos como
“la población”, esconde las diferencias y desigualdades existentes entre los distintos
sectores de esa población, impidiendo la posibilidad de explicitar las que existen entre
mujeres y hombres por razones de género.
Un tercer vacío tiene que ver con la falta de un marco claro y explícito de principios
sobre los que se fundamenta el PND. Tampoco hay ningún apartado destinado a este
fin. De esta forma se permite la co-existencia de varios conceptos para un mismo
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aspecto. Tal es el caso de la equidad. Definida como principio de la política social, y
se considera que se cumple atendiendo “prioritariamente” a los grupos más vulnerables
y pobres de la población. No hay mención alguna en este principio sobre todas las
formas de desigualdad que caracterizan a la sociedad nicaragüense: urbano/rural;
etnia; raza; edad y todas ellas cruzadas por las desigualdades de género; y, mucho
menos, acciones para enfrentarlas. La equidad es mencionada también en las políticas
económicas donde, aunque se habla de la desigualdad de ingreso, específicamente en
el campo tributario17 parece tener que ver más con que haya más personas que
paguen impuestos y no necesariamente, las que tengan mayores ingresos. En las
políticas económicas el problema del sistema tributario parece reducirse a las altas
tasas sobre el consumo, mientras que alguien en la política social identificó como
problema su carácter regresivo.
Los tres vacíos mencionados arriba deberían formar parte de la introducción o
presentación general que está desarrollada en el capítulo I de la Propuesta. Su
ausencia determina la pérdida de una oportunidad importante para explicitar la
consideración de mujeres y hombres en el PND y el compromiso del Estado con la
promoción activa de la equidad e igualdad entre ellos, tanto en su incorporación plena
al esfuerzo nacional de desarrollo como en su participación equitativa en las cargas y
beneficios que él genera.
El diagnóstico-país: Las personas formuladoras de la Propuesta del PND califican la
situación del país (si se continúa “haciendo más de los mismo”) como de “inviabilidad o
sostenibilidad económica y social comprometida”. Pero hay un ausente esencial en el
análisis: la alta desigualdad que caracteriza a la sociedad nicaragüense, una de cuyas
manifestaciones es la que se da entre mujeres y hombres y que cruza todas las otras
desigualdades existentes.
Se identifican cinco tipos de insostenibilidades. Como las relacionadas con las políticas
económicas las trataremos más adelante, reseñamos aquí algunos comentarios sobre
las otras tres:

Insostenibilidad ambiental: a) Hay que hacer “aparecer” a la gente en este análisis,
como co-responsables, víctimas y agentes de recuperación (activos o potenciales)
del deterioro ambiental; b) se debe incluir también la calidad del medio ambiente
que afecta el recurso central del país: su gente. Y esta calidad del ambiente no
sólo está afectada por los factores mencionados (relacionados con la sobre
explotación de los bosques y sus impactos sobre las fuentes de agua y el clima).
Un diagnóstico más completo sobre la problemática ambiental, que incluya la gente
y su participación en ella así como otros factores (contaminación por desechos de
actividades industriales, por falta de infraestructura de saneamiento, o costumbres
de la población, etc.), permitiría una base de conocimiento mejor para sustentar la
toma de decisiones al respecto. Sin ir muy lejos, el avance que el MARENA ha
logrado en el conocimiento de la situación ambiental, desde el punto de vista
humano, permite identificar diferencias de roles o niveles entre mujeres y hombres
en la degradación del ambiente, en la carga de sus consecuencias y en las
17
Específicamente, con la denominada Ley de Equidad Fiscal.
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actitudes frente a su mejoramiento. Diferencias que deberían ser consideradas
para una política ambiental exitosa y efectiva en la solución del problema que,
necesariamente, pasa por la promoción de cambios de actitud en la misma gente y
la potenciación de sus aportes positivos.

Insostenibilidad social:
Parece necesario introducir en este diagnóstico y
proyección de futuro, otros elementos relevantes que afectan la situación social de
las y los nicaragüenses y al mismo país en su conjunto. Entre ellos: la violencia en
general, y la violencia intrafamiliar y sexual, en particular y, por supuesto, el
problema de la desigualdad social y de género (con sus impactos sobre aspectos
mencionados como el crecimiento poblacional y sobre las posibilidades de acceso a
los servicios básicos y a un empleo decente), así como la afectación diferenciada de
la pobreza sobre mujeres y hombres. No menos importante, es la creciente
migración externa y la también creciente (a mayor velocidad que la de los
hombres18, según las encuestas nacionales de 2001) migración femenina y sus
impactos diferenciados sobre la calidad de vida de la propia persona migrante y de
sus familias en el hogar de origen y hasta sus comunidades.
Basar las decisiones de política social sobre un diagnóstico ciego a las diferencias
entre mujeres y hombres sólo puede llevar, en el mejor de los casos, a mantener la
situación de desventaja que afecta a las mujeres y, en el peor, a agudizarla. Ello
puede limitar, a su vez, el éxito mismo de tales políticas. Un ejemplo claro lo ofrece
el tema del crecimiento poblacional, especialmente en lo que corresponde a las
tasas de fecundidad. Ya es ampliamente reconocido que los programas orientados
a reducir estas tasas y/o a la reducción de la mortalidad materna, centrados
únicamente en las mujeres, tienen serios problemas de efectividad. La causa? Por
lo menos una de ellas, es la no consideración de las relaciones desiguales de poder
entre mujeres y hombres que, en la mayoría de los casos, dejan muy poco espacio
o ninguno para la decisión de las mujeres sobre su propio comportamiento
reproductivo. Quizás haya algo de esto detrás de los hallazgos de estudios
recientes de la CEPAL, que identifican que una educación secundaria es el mínimo
para obtener cambios significativos en los patrones de fecundidad, entre otros
cambios (por ejemplo, mortalidad materna y mortalidad infantil).
Es difícil entender la no inclusión de un problema como la violencia, con sus fuertes
bases culturales (que promueven valores que impulsan al uso de violencia,
especialmente en el caso de los hombres), y en franco crecimiento en el país a
partir de la última década, con sus consecuentes y graves efectos sociales y
económicos. Tan o más difícil de entender es la no inclusión de un problema como
la violencia intrafamiliar y sexual que afecta, según encuestas nacionales que el
mismo documento del PND cita, a un tercio de las mujeres nicaragüenses (sin
considerar las enormes, ampliamente estudiadas y reconocidas dificultades para
acercarse a las dimensiones reales del problema). Un problema que tiene impactos
directos sobre la economía del país vía el gasto público (atención a las víctimas) en
salud, seguridad, administración de justicia; e indirectos, al afectar negativamente la
inserción económica de las víctimas (ausentismo, trabajos de peor calidad, pérdida
18
Torres: 2003
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de trabajo) y/o sus capacidades para atender adecuadamente a sus hijos e hijas.
Sin olvidar las características incrementales que esta violencia presenta y que la
violencia vivida por hijos e hijas, como testigos o víctimas, los convierte en
candidatos/as de primer orden para reproducir los patrones de violencia en su vida
adulta, asegurando así la continuidad del problema en el tiempo. Sorprende
especialmente esta omisión porque ha habido esfuerzos conjuntos de instituciones
públicas, no sólo de gobierno, y organizaciones de la sociedad civil que han
desembocado en el Plan Nacional de Prevención de la Violencia Intrafamiliar y
Sexual contra Mujeres, Adolescentes y la Niñez y en cuya implementación se ha
venido trabajando ya desde hace algunos años, en reconocimiento del carácter y
dimensión del problema.
En los últimos años ha habido numerosos esfuerzos por acercarse a las diferentes
formas en que mujeres y hombres viven la pobreza y son afectados por ella. Una
de las conclusiones de estos esfuerzos que vale la pena resaltar es que la
pertenencia a “hogares no pobres” no es ninguna garantía de que mujeres y
niños/as de esos hogares no sean efectivamente pobres. La realidad indica que la
desigualdad en el acceso a los ingresos, en la toma de decisiones sobre su
aplicación, en la distribución de bienes y servicios comprados con los ingresos, etc.
es característica de la mayoría, si no todos, de los hogares nicaragüenses. Ante
este hecho, el énfasis actual sobre los hogares jefeados por mujeres solas, como
estrategia para atender demandas específicas femeninas, resulta por lo menos
insuficiente. Por otra parte, las desigualdades entre mujeres y hombres también
determinan deficultades específicas para que las mujeres puedan beneficiarse del
accionar público en la provisión de servicios básicos o de la implementación de
políticas públicas. La no consideración de estas desigualdades puede volver un
abosoluto desperdicio hasta las políticas diseñadas para atender necesidades de
las mujeres en condición de pobreza.
Por último, la no mención de la creciente femenización de la migración autónoma
(no como acompañantes de la persona migrantes o por motivos de reunificación
familiar) hacia el exterior impide la consideración de una problemática que afecta de
forma muy particular a las mujeres por su mayor vulnerabilidad a ser víctimas de
abusos específicos desde el mismo proceso de traslado hasta en el mismo
desempeño laboral en el país de destino, dado que el tipo de trabajo en que se
concentran (trabajo doméstico) se caracteriza por el aíslamiento, y aunado a la
frecuente condición irregular de las migrantes, las ubica en mayor riesgo de
violaciones a sus derechos fundamentales, humanos y laborales. Además de los
impactos particulares que su migración genera sobre la calidad del ambiente
familiar para el desarrollo integral de sus hijos e hijas que se quedan (normalmente
a cargo de abuelas u otras familiares o amigas y con el padre ausente). Para
ilustrar este planteamiento, podemos decir que problemas como la temprana
deserción escolar entre adolescentes, la integración a pandillas juveniles, entre
otros, aparecen relacionados con la condición de hijos/as de mujeres migrantes.
Las mujeres constituyen un número cada vez más importante de fuentes de
ingresos externos para el país, vía las remesas, con características especialmente
positivas (según estudios cualitativos realizados) como su estabilidad o regularidad
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en el envío y su tendencia a permanecer mas tiempo que los hombres, después del
momento de la emigración, enviando recursos a sus familias.

Insostenibilidad institucional: a) No hay ninguna mención sobre la desigualdad e
inequidad en la participación en “las instancias de ‘producción’ de la democracia y
gobernabilidad”19, que determina claras desventajas para las mujeres; b) la
insostenibilidad institucional es caracterizada en función de las percepciones de la
población (desconfianza), pero debería incluir el reconocimiento del carácter de
reproductor de desigualdades sociales, incluyendo las de género, del aparato
institucional. Es importante mencionar esta condición de las instituciones públicas.
Ella permite identificar la necesidad de invertir en su propio cambio interno, en esta
dirección. El problema no es tanto las percepciones negativas de la población
sobre esta institucionalidad, sino que su accionar real en el servicio a ciudadanas y
ciudadanos, justifica muchas veces estas percepciones.
En palabras de Mora20, “no puede hablarse de sistemas democráticos y/o de
gobernabilidad democrática sin la plena participación de las mujeres en las
instancias de ‘producción’ de democracia y gobernabilidad. En este sentido, la débil
presencia de las mujeres en los diferentes niveles de representación política, y de
manera particular en los poderes municipales, constituye un déficit democrático”.
Una política seria de inclusión política debería considerar, en el caso de las
mujeres, las condiciones particulares en que se encuentran y que limitan, por
ejemplo, su acceso a la información, elemento central para una participación
ciudadana efectiva.
Por otra parte, las instituciones son producto de la sociedad que les dio origen y a
través de su personal (al fin y al cabo es gente la que le da cuerpo y realidad a una
institución) asumen valores, ideas vigentes en la sociedad (entre ellos, los
relacionados con lo masculino y lo femenino) que limitan un funcionamiento interno
eficiente y uno externo efectivamente al servicio de la ciudadanía, cuyas realidades
diferenciadas no son captadas ni consideradas en sus procesos de decisión. Es
necesario agregar a todos los cambios propuestos para la institucionalidad pública,
el de su avance hacia un funcionamiento interno y un accionar frente a la
ciudadanía que haga suyo el principio de la promoción activa de la equidad, en
general, y de la equidad entre mujeres y hombres, en particular. Esto, como parte
de su proceso de cambio hacia instituciones efectivamente al servicio de toda la
ciudadanía, sin exclusiones, y preocupadas por el bien común. Los esfuerzos
orientados hacia el logro de mejores niveles de equidad de género en diversos
países, especialmente los desarrollados, permiten constatar que en ausencia de
una voluntad institucional de cambio en este tema (expresada en acciones
concretas), aún cuando se cuente con marcos legales, políticos, institucionales que
aseguran formalmente la equidad, a la hora de aplicarlos se diluyen prácticamente
en nada. Este fenómeno es reconocido a nivel mundial. Un primer paso para
superar esta dinámica es aceptar explícitamente la necesidad de cambiar.
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Mora: 2004
Mora: 2004
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Por último, es difícil pensar que las mujeres no sean unas potenciales e importantes
aliadas en todo esfuerzo nacional tendiente al fortalecimiento y mejoramiento
contínuo de la democracia en el país. Al fin y al cabo ellas han sido las más
desfavorecidas en el ejercicio vertical y abusivo del poder a lo largo de la historia
humana. Así que su exclusión no sólo las afecta a ellas sino al país, al propiciar la
pérdida de su aporte a este proceso.
La ausencia de un diagnóstico adecuado favorece errores posteriores. Un ejemplo
claro nos lo ofrece la inclusión del tema de la VIF en la política social, donde es
vinculado a la pobreza y luego retomado como parte de la política integral de
protección social para “grupos vulnerables”.
Todos los estudios acumulados
comprueban que, si bien este problema puede ser agravado por una situación de
pobreza, NO es causado por ella, NI afecta solamente a mujeres pobres. Ubicarlo
dentro de la “política de protección a grupos vulnerables”, además de errado, es un
retroceso en relación al avance que ha sido logrado en el país en el abordaje de este
tema.
Como ya dijimos, la desigualdad es un tema ausente en el diagnóstico, especialmente
la de género. Sin embargo, en el planteamiento de la ya vieja discusión sobre Estado –
Mercado nos encontramos con una sorpresa. Si bien las desigualdades de género
siguen ausentes, las desigualdades sociales y económicas no lo están. No se puede
menos que preguntarse por qué este análisis no filtró los puntos anteriores y las
políticas propuestas. Es necesario reconocer que, tanto en los factores que determinan
“la capacidad real de las personas para alcanzar logros” como en las desigualdades
que limitan las libertades económicas y políticas, la situación de las mujeres es peor
que la de los hombres y, por tanto, la atención a dichas desigualdades deben formar
parte de la “necesaria” intervención del Estado no sólo para lo que denominan
“creación de un entorno estimulante para el desarrollo de potentes mecanismos de
mercado” sino también para el desarrollo de las capacidades de todas las personas.
Pareciera necesario corregir un cierto sesgo hacia la promoción de la igualdad,
entendida en términos de “una distribución más amplia de los beneficios del
crecimiento”, aunque encontramos una referencia implícita a la desigualdad en la
participación en los mercados, al mencionar la necesidad de evitar su concentración.
Es necesario incluir la atención al problema de las desigualdades, incluyendo las de
género, en la participación tanto en los mercados de bienes y servicios como en el
mercado laboral. Es necesario superar la reducción del “principio de libertad” al tema
de la “libre empresa y la propiedad privada”, que deja por fuera la libertad, de los
muchos y muchas, para acceder a un trabajo decente; y es necesario tomar en cuenta
el derecho de la población entera de acceder a bienes y servicios con calidad y precios
justos. Todos y todas son actores en los mercados.
La visión de las desigualdades existentes y reconocidas como “resultado” de, y no
como factor incidente en, la situación – país, también debe ser superada. Esta visión
está seguramente en la base de una atención al problema de la desigualdad (reducida
al tema de la distribución de los ingresos), centrada en la “redistribución” de ingresos,
como una función a cargo del Estado, ex – post al resultado económico, vía el gasto
social. Si la labor del Estado en el cumplimiento de una de sus responsabilidades
básicas (el servicio a toda la población, sin exclusiones de ningún tipo) se limita a una
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intervención ex-post al resultado económico, resultaría poco efectiva y hasta podría ser
fuente de nuevas desigualdades. La no consideración de las desigualdades sociales y
de género en el ámbito económico, normalmente desemboca en su profundización y/o
en el surgimiento de nuevas; y puede llegar hasta la expulsión del mercado de
empresarios/as o trabajadores/as, contribuyendo así al incremento de la presión de
demanda de trabajo y/o a la de las demandas de protección social. Es necesario
conocer lo mejor posible qué factores afectan negativamente la iniciativa individual para
insertarse en la economía, como potenciales empresarios/as y/o trabajadores/as,
(coartando de esa forma el principio de libertad), para poder incidir en la superación de
los mismos.
Ligado a lo anterior, el planteamiento implícito de que el crecimiento económico es LA
SOLUCIÓN para los problemas del país (desde la “salud” macroeconómica hasta la
superación de la pobreza), es equivocado. Si bien se anuncia la necesidad de “un
enlace más directo” entre crecimiento económico y reducción de la pobreza, no se
desarrolla esta idea y queda un poco en el aire cómo es que piensan lograrlo.
Las personas formuladoras de la Propuesta del PND afirman categóricamente que el
Plan beneficiará a la población. Sin embargo, tomando en cuenta todo lo expresado
arriba, la ausencia de una rearfimación explícita del compromiso con la promoción
activa de la igualdad y la equidad o, visto en negativo, con la superación de la
desigualdad e inequidad, es difícil “creer” en la mencionada afirmación. De no atender
el problema de las desigualdades existentes, el beneficio a la población podría
restringirse a un pequeño grupo y resultar más bien afectada negativamente, la
mayoría.
Si el objetivo último del PND es incrementar el bienestar de toda la población, debió
poner en el centro de atención a las personas y sus circunstancias diferenciadas.
Debió partir del conocimiento y reconocimiento de esa realidad diferenciada y sus
implicaciones para el logro de ese objetivo último y de sus objetivos instrumentales o
intermedios. Y debió considerar esa situación diferenciada en la formulación,
implementación, seguimiento y evaluación de las políticas que propone. Sin embargo,
no es demasiado tarde. La operativización del PND, a nivel sectorial y, muy
especialmente, a nivel territorial ofrece espacios para fortalecer la calidad de las
decisiones que deben ser aprovechados, si se desea impulsar un desarrollo en
beneficio de todos los y las nicaragüenses.
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
23
III. LAS POLÍTICAS MACROECONÓMICAS Y LA EQUIDAD DE
GÉNERO
En este capítulo se presentan algunos comentarios sobre el planteamiento conceptual
de las políticas macroeconómicas que limita su contribución al mejoramiento de los
niveles de equidad de género en la sociedad nicaragüense; se identifican los
principales vacíos de género en el diagnóstico base de la formulación de dichas
políticas; y se analizan las implicaciones de las políticas propuestas que resultan más
relevantes para la igualdad y la equidad entre mujeres y hombres.
a) El Planteamiento Conceptual
Parece claro que el abordaje de lo macroeconómico en el PND es bastante teórico y se
observan pocos esfuerzos por relativizar esa teoría en función de las realidades
nacionales. El elemento humano está prácticamente ausente. No es de extrañarse,
por tanto, que las diferencias de género también lo estén. A pesar de que, en algún
momento, reconocen que las fronteras entre lo económico, lo social y lo institucional
sólo pueden existir en la teoría y no en la realidad, una no logra ver manifestaciones
concretas de esta posición en el cuerpo de políticas propuestas. Se trata de políticas
macroeconómicas que no consideran (ni a nivel del diagnóstico ni a nivel de las
“soluciones” propuestas) los impactos diferenciados sobre los sectores poblacionales,
en razón de las diferencias y desigualdades existentes entre ellos, incluyendo las de
género, ni la incidencia que estas diferencias y desigualdades pueden tener sobre el
éxito mismo de las políticas definidas.
Aceptando el riesgo implícito en todo intento de síntesis, el mensaje del PND en este
ámbito, pudiera resumirse así: a) la política macroeconómica debe promover el
crecimiento económico; b) este crecimiento sólo puede ser logrado, al nivel y con la
rapidez necesarios, a través del incremento de la inversión (especialmente la
extranjera) y de las exportaciones; c) para propiciar ese incremento de la inversión y
de las exportaciones es necesario que la inversión pública se concentre en la
infraestructura física y el desarrollo del capital humano que fortalezca la competitividad
de las empresas; d) el crecimiento es lo que asegurará, en el largo plazo, la
sostenibilidad fiscal y externa, evitando así que el Estado nicaragüense llegue a ser
financieramente inviable; y e) el crecimiento es lo que incrementará el empleo,
mejorando así los niveles de vida de la población en general; y asegurará que se pueda
sostener en el tiempo la lucha contra la pobreza, con mejores resultados (el incremento
de los ingresos públicos, originado por este crecimiento económico, permitirá atender
mejor el problema de la extrema pobreza, el problema de los “grupos más
vulnerables”).
En el texto, la sostenibilidad fiscal y externa son manejadas a veces como fines y a
veces como condiciones para el crecimiento económico. La principal novedad, positiva
en principio, es que ahora se acepta que la sostenibilidad fiscal debe ser vista como
una variable de largo plazo. Aunque no está explícito, este planteamiento implica que
también se está hablando del logro de la eficiencia económica de largo plazo. Se
acepta que el déficit fiscal puede crecer “en las primeras etapas” del Plan y se habla de
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
24
un déficit fiscal sostenible entendido como el que se puede manejar sin necesidad de
recurrir al incremento del endeudamiento interno o externo para cubrirlo.
Sin embargo, la sostenibilidad fiscal y externa deberían ser reconocidas como
condiciones quizás necesarias, pero no suficientes, para el logro de la sostenibilidad
económica y social, fin último de la política económica. En realidad, ellas no son fines
en sí mismas. Si bien se puede aceptar que son una condición para la “salud
económica”, ellas no aseguran el desarrollo equitativo y pueden incluso afectarlo
negativamente, precisamente cuando en las políticas para su aseguramiento no se
toma en cuenta, entre otras, la desigualdad de género existente que, al final, lo que
determina son cargas desproporcionadas sobre las mujeres y límites para el país en el
uso de este recurso humano.
El crecimiento del PIB, en condiciones de desigualdad como las existentes en
Nicaragua, no necesariamente desemboca en “empleo y bienestar” para todos los y las
nicaragüenses. Estas condiciones de desigualdad social y económica, con la
excepción relativa de la de género, están aceptadas en el documento. Una esperaría
que se usara más este elemento del diagnóstico en el desarrollo de los diferentes
temas, económicos y sociales. Habría que recordar que “la sostenibilidad y el
crecimiento económico requieren de inversiones sostenidas en igualdad y equidad. El
desarrollo no puede centrarse únicamente en crecimiento económico, sobre todo dada
la considerable cantidad de evidencias (estudios, investigaciones) que muestran que
crecimiento económico no implica necesariamente mayor desarrollo para todos los
sectores de la población”21.
La consideración de las desigualdades, incluyendo la de género, es necesaria tanto
para relativizar la importancia de un crecimiento económico (sin adjetivos), como para
reconocer que los comportamientos teóricos esperados de las variables (por ejemplo,
el impacto esperado de la reducción del desempleo sobre el incremento de salarios
reales y la disminución del subempleo; o los impactos sobre las condiciones de vida de
la población) pueden verse afectados por una realidad social y económica desigual. Un
crecimiento económico, sin atender el problema de las desigualdades, puede llevar a
un crecimiento en favor de unos pocos y a mantener o profundizar la actual
desigualdad en la distribución del ingreso. En el caso de las desigualdades de género,
además de entorpecer el mismo desarrollo, implica la afectación desproporcionada de
las mujeres (dada la relativa baja calidad de su inserción económica y laboral y su falta
de autonomía de decisiones en el uso de los ingresos del hogar aún si, como sucede
en muchos casos, son generados por ellas). Los mercados, desde el punto de vista de
la desigualdad entre mujeres y hombres, funcionan de forma mucho menos que
“perfecta”, en contra de las mujeres. Es precisamente la existencia de situaciones
graves de desigualdad lo que limita la capacidad de indicadores como el Ingreso per
cápita (utilizados en el PND) para representar o captar la realidad de los resultados del
crecimiento económico. De ahí la necesidad de complementarlos.
La necesidad de trabajar el tema de las desigualdades de género a nivel macro, se
fundamenta en numerosos estudios que han establecido una doble relación entre la
macroeconomía y el género de las personas: “por una parte, las desigualdades de
21
Mora: 2004
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
25
género en el nivel micro y meso tienen implicaciones macroeconómicas, dado que la
inequidad en la distribución del ingreso y la riqueza entre hombres y mujeres pueden
tener efectos de corto y largo plazo sobre el crecimiento general de la economía,
operando como un obstáculo para el desarrollo sustentable; por otra, la supuesta
neutralidad de género de las políticas puede en realidad reforzar esas desigualdades.
Por lo tanto, la necesidad de ir más allá, [hacia un] análisis macroeconómico que se
plantea desde las preocupaciones por comprender los determinantes de la conducta
tecnológica y de inversión y los cambios en el tejido productivo, es de absoluta
relevancia para los intereses de género, así como para la articulación entre ambos
aspectos”22.
Avanzar hacia una visión más integral de la economía es una necesidad urgente, si hay
interés en eliminar, o por lo menos reducir, las exclusiones que caracterizan el
funcionamiento de las sociedades. Para el análisis de las desigualdades e inequidades
de género y su interacción con lo económico, se ha desarrollado el enfoque “MacroMeso-Micro”, que reconoce las diversas dimensiones de las mismas y plantea una
interacción entre estos tres niveles. De una forma muy resumida, los planteamientos
del enfoque son:

El nivel macro abarca la economía productiva (tal como se registra en las cuentas
nacionales) y la economía reproductiva (que, en algunos países es ya registrada en
cuentas satélites). El análisis enfatiza en la división por género de la fuerza de
trabajo entre ambas economías y en la interdependencia de ambas. Los resultados
a este nivel están mediatizados por el accionar del nivel meso y determinados por el
comportamiento económico de los diferentes agentes en el nivel micro.

El nivel meso centra su atención en las instituciones que ayudan a estructurar la
distribución de los recursos y las actividades en el nivel micro, constituyéndose en el
puente entre lo macro y lo micro. El análisis enfatiza en el examen de las
desigualdades e inequidades de género en la provisión de servicios públicos; la
actuación de las organizaciones no gubernamentales, el funcionamiento de los
mercados (de trabajo, bienes, crédito, etc.), los contenidos y la aplicación de las
leyes, normas y reglas.

El nivel micro abarca a los agentes, consumidores, productores (hombres y
mujeres, niños y niñas) en hogares, empresas, fincas, y lo que ellos y ellas hacen
con sus recursos, ingresos y gastos. El análisis incluye tanto las actividades
productivas como las reproductivas, y toma en consideración las diferencias de
género en roles, responsabilidades, control y uso del tiempo. Las políticas macro y
meso tienen impactos diferenciados según género en este nivel y generan distintos
tipos de respuesta a los estímulos macro, en función de las desigualdades de
género existentes.
La corriente tradicional y todavía principal del pensamiento económico no reconoce la
estrecha vinculación y complementariedad entre la economía productiva y la economía
reproductiva. Esta perspectiva parcial de la economía está en la base de los efectos
negativos que han tenido algunas de las políticas clásicas de los programas de ajuste o
22
Mora: 2004
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
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estabilización macroeconómica sobre las mujeres. Pero, además, sin considerar esta
relación entre las dos economías, los resultados de la evaluación de la eficiencia
económica resulta engañosa: “[ ] si bien las políticas se implementan en nombre de la
mayor eficiencia, la invisibilidad del trabajo de reproducción social de las mujeres oculta
los costos que se transfieren al ámbito privado y que al no ser considerados, parecen
alcanzarse incrementos en la eficiencia23.
Un Estado democrático, para ser consecuente con sus principios, con el marco
constitucional del país, para honrar sus compromisos internacionales en la materia, y
para cumplir con toda su población, debería procurar avanzar en la consideración de la
categoría de género en el análisis macroeconómico. Ello “requeriría tomar en cuenta al
menos tres aspectos: a) las instituciones económicas [que al final, son las que aplican u
operativizan las políticas] sostienen y transmiten los sesgos de género; b) el “libre
mercado” (uno de los principales elementos de la teoría predominante) no sólo refleja
un importante número de desigualdades de género, sino que lo refuerza; c) el costo de
reproducción y mantenimiento de la fuerza de trabajo permanece invisibilizado al no
pasar por el mercado, en la medida que las denominadas actividades económicas no
incluyen el trabajo doméstico no pago”24.
b) El Diagnóstico Base
Lamentable pero congruente, la base en que se sustentan las políticas
macroeconómicas propuestas no contiene ningún análisis del elemento humano que
interviene en el funcionamiento económico.
Fundamentalmente, el análisis se centra en las políticas de ajuste económico
implementadas a la fecha y sus dificultades para promover crecimiento económico. Se
afirma que el ajuste de la economía es una acción obligada y que el costo de no
hacerlo es mayor que el que debe asumirse en el corto plazo cuando se hace,
reconociendo que “este costo generalmente recae sobre la población más vulnerable”.
Vale la pena mencionar que esta es la única referencia explícita a las personas,
aunque evidentemente, poco específica. Habría que reconocer a la gran mayoría de
las mujeres (vulnerables, vulnerabilizadas o no vulnerables) entre los grupos que
cargan los costos del ajuste, de manera desproporcionada. Al fin y al cabo, reflejar lo
mejor posible la realidad es una responsabilidad primaria en un documento que quiere
ser instrumento de construcción de consenso social.
Los problemas que se identifican, a nivel de las políticas macroeconómicas y el
funcionamiento económico, son valorados siempre en términos de sus implicaciones
para la competitividad, esencialmente externa, de la economía nacional. Esto es
consistente con la propuesta de una política macroeconómica que promueva el
crecimiento económico, pero no es tan consistente son el otro objetivo también
mencionado: la reducción de la pobreza. Uno de los elementos que relevan en este
marco macroeconómico es importante de resaltar por su estrecha vinculación con
políticas propuestas posteriormente: se considera que el ajuste del gasto vía la
contracción de la inversión pública “es el elemento más inconsistente del Programa”.
Evidentemente, se está hablando de inversión productiva.
23
24
Mora: 2004
Mora: 2004
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
27
El tema de la “dolarización” de hecho de la economía nacional es incluido como parte
del diagnóstico. Se reconoce la coexistencia de tres monedas (córdoba, córdoba con
mantenimiento de valor y el dólar americano) y se explicita el hecho de que el córdoba,
a secas, sólo es utilizado para pagar salarios y en “algunas transacciones menores”.
Ninguna referencia sobre lo que esta situación implica para la capacidad adquisitiva de
esos salarios de los diferentes sectores poblacionales.
El problema del empleo, tradicionalmente considerado como parte de lo social pero
íntimamente vinculado al funcionamiento económico, es también utilizado para justificar
la prioridad asignada al crecimiento económico. La amenaza de “una explosión social
[...] por el alto nivel de desempleo” es considerada parte de los elementos que están
“presionando por un giro de timón” en la política macroeconómica. Pero, ni siquiera en
esta variable tan cercana a las personas, hay ningún análisis sobre los
comportamientos diferenciados según los sectores poblacionales de que se trate.
Entre los factores identificados como negativos para las posibilidades de crecimiento
económico del país, tampoco encontramos ninguna referencia a la situación real de las
y los nicaragüenses, aunque sí una nueva mención inespecífica de los “grupos
vulnerables”: la imposibilidad de mantener una política de estabilidad fiscal vía la
reducción del gasto “si limita el crecimiento de la economía”, porque el país entraría “en
un círculo vicioso costoso para la población más vulnerable”. La necesidad de
“flexibilizar” el gasto público es también sustentada en las condiciones de recesión en
que se encuentra la economía, reconociendo que la pérdida de ingresos producto de la
desaceleración del crecimiento económico “no se ha notado por los flujos externos y las
dos reformas tributarias”. No hay ninguna mención, sin embargo, sobre quiénes están
sometidos a presiones tributarias desproporcionadas, a quiénes está afectando más
negativamente el carácter regresivo del sistema impositivo. Las personas más pobres
y, especialmente, las mujeres (independientemente de si son catalogadas como pobres
o no pobres, según la línea de pobreza) constituyen sectores de la población
especialmente afectadas por este tipo de política tributaria.
La importancia del crecimiento económico para la reducción de la pobreza está
sustentada en una afirmación. Al parecer, los programas de estabilización que no
producen “resultados importantes en la economía real y el crecimiento económico,
genera[n] un costo que se está volcando en contra de los objetivos sociales de reducir
la pobreza”. Sin un crecimiento importante de la economía real, se considera que los
objetivos de la ERCERP no serán viables y el gasto en pobreza fijado no será
sostenible.
A manera de cierre: Es importante destacar que la imposibilidad de cumplir las metas
de la ERCERP no depende sólo de que el crecimiento económico no genere suficientes
recursos, sino también de la misma política o estrategia de crecimiento económico
(cuando no es inclusiva, cuando no acciona frente a las desigualdades que afectan a
los mercados, puede incrementar la cantidad de población en situación de pobreza y/o
el nivel de ésta). Implicar que la superación de la pobreza depende solamente de la
disponibilidad de recursos, deja de lado causas básicas de este fenómeno que están
relacionadas con la existencia de desigualdad y exclusión en el funcionamiento de la
sociedad; y oscurece la necesidad de enfrentar las desigualdades que constituyen
verdaderas imperfecciones de mercado que, además de determinar la profundización
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
28
de las brechas de equidad existentes, limitan el logro de las altas tasas de crecimiento
que supuestamente se necesitan.
El caso de las mujeres, como empresarias o productoras, es muy difícil de “ver”, por
razones eminentemente culturales. Pero no nos cansaremos de repetir que su
inserción económica de mayor precariedad, menor acceso a crédito, a servicios de
negocios públicos o privados, a programas productivos gubernamentales, etc. no
pueden ser catalogados como un problema social únicamente, es un problema
económico que priva al país de un potencial productivo.
Estas condiciones
desventajosas que enfrentan las mujeres en el ámbito económico las convierten en
actoras económicas especialmente vulnerables frente a los resultados prácticos de las
políticas económicas en general; y en actoras sociales altamente vulnerables a las
restricciones del gasto público social, si ello afecta el nivel y calidad de la prestación de
servicios básicos.
Pero, como ya hemos dicho, la relación entre las desigualdades de género y las
políticas macroeconómicas es de doble vía. Por ejemplo, el incremento del flujo de
inversiones y el de las exportaciones, además de que puede afectar en forma
diferenciada a mujeres y hombres (la femenización del mercado laboral vinculado a las
zonas francas; el impacto negativo de nuevas formas organizativas de la producción
sobre las estructuras tradicionales de sostenimiento de las familias rurales, son
ejemplos de esto) es influenciado por la disponibilidad, en cantidad y calidad, y las
condiciones del recurso humano: la participación de agentes económicos (como
actores/as económicos/as y/o como trabajadores/as) en el desarrollo de inversiones y
de la producción para exportación dependen en mucho de su acceso a recursos
productivos, a servicios de negocios y de algunas otras condiciones muy particulares
en el caso de las mujeres, para las que existen barreras culturales que les impiden la
entrada en determinadas actividades económicas, normalmente más productivas y
mejor pagadas. Esto, sin entrar en el conflicto que genera la competencia por su
tiempo entre la esfera productiva y la reproductiva, un conflicto cuya solución individual
puede de hecho afectar a la sociedad en su conjunto, ya sea porque determina niveles
de ineficiencia en el uso del recurso humano, afectando negativamente las
posibilidades de maximizar el esfuerzo productivo del país; o porque genera niveles de
sobre-explotación de ese mismo recurso humano, con impactos negativos directos en
corto plazo y seguros impactos indirectos en el largo plazo sobre la capacidad de
reproducción de la fuerza de trabajo.
Son estas desigualdades, en el ámbito económico y dentro del hogar, las que
determinan un impacto negativo, más que proporcional, sobre las mujeres de las
políticas tributarias regresivas, para citar sólo un ejemplo. Centrar la captación de
ingresos para el Estado en impuestos al consumo, afecta mucho más a las mujeres ya
sea por sus ingresos más bajos que los de los hombres, o por su responsabilidad de
manejar (y hacer ajustar) el presupuesto familiar para la vida diaria.
c) Las Políticas más Relevantes para la Equidad de Género
En este último apartado, se analizan las implicaciones de las políticas
macroeconómicas con mayores impactos sobre la equidad e igualdad de género (o, por
lo menos, las que han sido más estudiadas a este respecto). Sin embargo,
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
29
consideramos importante hacer algunas acotaciones generales sobre los cambios de
política propuestos.
En primer lugar, los “elementos centrales para alcanzar un marco macroeconómico de
mediano plazo en línea con los objetivos” del PND identificados son: fortalecimiento
del SFN, las instituciones de control y del BCN; alineamiento de la política
macroeconómica; la sostenibilidad fiscal de largo plazo; y la reorientación de la política
de inversiones públicas. Al parecer, no importa si algunos de los cambios de política
necesarios están limitados (por los compromisos adquiridos por el gobierno) porque “el
avance en la dirección correcta dependerá más de reformas estructurales que de
medidas de corto plazo”.
¿Pero, en qué consiste el cambio propuesto? Fundamentalmente, se trata de lograr:





una política fiscal más propicia para el logro de los objetivos de desarrollo
económico
una política monetaria liberada de la dinámica del endeudamiento interno y que no
se utilice como sustituta de la política fiscal
una política cambiaria más orientada hacia el objetivo de la balanza de pagos
una política crediticia más favorecida por la política monetaria y fiscal en pro de la
producción
una política de inversión mas conectada con la formación de capital fijo e inversión
en capital humano, que fomente la competitividad del sector privado y, por lo tanto,
un mayor nivel de crecimiento del PIB. El “manejo diferente” de la inversión pública
orientada a estos objetivos se justifica en que, “según las evidencias”, el logro de la
sostenibilidad fiscal de largo plazo (que continúa siendo un objetivo central de la
política macroeconómica) pasa por: la reducción de la deuda pública; el incremento
del flujo de inversión; un incremento “considerable”del PIB originado por incremento
de las exportaciones; y el incremento de la competitividad y la productividad.
Y como último elemento, “las reformas estructurales ligadas a las reformas
económicas” (que tienen que ver con el sector financiero) actualmente en curso se
continuarán.
Las preguntas sin respuesta en este marco de política tienen mucho que ver con las
debilidades del diagnóstico base. Sólo a título de ejemplos: ¿Cómo se van a enfrentar
las desigualdades que afectan precisamente la competitividad que se quiere fomentar?;
o ¿cómo se van a enfrentar las desigualdades que reproduce y refuerza el
funcionamiento del sistema financiero del país y que afectan negativa y especialmente
a las mujeres, como actoras económicas?.
c.1) La Política Fiscal (Política Tributaria y Política del Gasto)
Vale la pena mencionar lo que el gobierno hizo en este campo para lograr la firma del
PRGF que se reconoce como el instrumento que “determina el marco macroeconómico
y las medidas de política y reformas estructurales para los próximos tres años” y, por lo
tanto, constituye la base sobre la que se estructuró el PND: La reducción del déficit
fiscal y cuasi fiscal a través de la reforma tributaria (para aumentar los ingresos en
0.7% del PIB), y la reducción del gasto de capital (en un 20% con respecto al año
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
30
anterior). Además, “el gobierno se ha comprometido a reducir el gasto primario del
sector público no financiero a un ritmo promedio del 1.4% del PIB”.
En la misma dirección, nos encontramos que los elementos de la política fiscal
propuesta son:

Continuar “profundizando la reforma tributaria para reducir la protección excesiva
que aún gozan algunos sectores y lograr una base más amplia, que sea más
equitativa y pro exportadora, y conduzca a la reducción de las tasas de impuestos”
(con esto se espera lograr un aumento de la recaudación fiscal; el control de la
evasión fiscal y el contrabando)
Estos objetivos de la política tributaria son viejos conocidos. Ninguna mención, ni
siquiera en términos de posibles cambios futuros, al problema de la regresividad de la
política tributaria. El único objetivo de cambio planteado es la reducción de las tasas
de impuestos (para cuando haya una base tributaria más amplia), pero no la
superación del carácter regresivo del sistema ligada al peso mayoritario de los
impuestos sobre el consumo. Como ya hemos dicho, este tipo de sistema impositivo
tiene impactos desproporcionado sobre las mujeres.
Por otra parte, en un país donde las personas tienen que asumir cada vez más costos
de los servicios básicos universales (salud, educación) u otros bienes como la
construcción o remodelación de la vivienda, por lo menos debería estudiarse la
posibilidad de introducir en el sistema tributario, descargos (para el IR, por ejemplo) por
este tipo de gastos; o por número de dependientes, como se hace en muchos países
latinoamericanos. Además de que medidas como ésta tendrían un impacto positivo
sobre la actitud de las personas para pagar sus impuestos, también beneficiarían el
control de prestadores privados de servicios como los de salud. El establecimiento
actual de la renta no gravable en 50,000 córdobas anuales no es un buen reflejo de la
realidad de los gastos de las familias nicaragüenses.

Una “política de gasto más consistente con los objetivos de crecimiento económico
y reducción de la pobreza”, lo que parece significar que “el gobierno emprenderá un
programa de inversiones públicas más agresivo en términos de construcción de
infraestructura con proyectos de alto impacto en la economía” (con esto se espera
“romper con el ciclo recesivo de la economía y reducir costos al sector privado”).
En el capítulo VII del PND, titulado “Nuevo Enfoque del Gasto Público” se identifican los
objetivos del Programa de Inversión Pública. En primer lugar, elevar la competitividad
(que se traduce en bajar los costos de transacción de la empresa privada); y en
segundo lugar, brindar los servicios sociales básicos (donde la prioridad parece ser
bajar los costos de prestación de estos servicios a través de su articulación a los planes
locales de promoción del crecimiento económico; la selección de los proyectos de
mayor impacto (no se sabe sobre qué o quiénes); y evitando la “proliferación de
unidades ejecutoras y la falta de coordinación sectorial”). En este mismo capítulo se
identifican las principales líneas de política para el Programa de Inversión Pública.
Entre ellas destacan:
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
31

Mejorar la eficiencia: Lo que significa25, por una parte, la “[modificación] de
proyectos de bajo impacto económico y social, evaluar la ubicación geográfica, total
o parcial de los mismos, o la redefinición de la población meta” (lo que exige un
proceso de negociación con los organismos financiadores); y, por la otra, fortalecer
los niveles de coordinación e integración de diversos programas para mejorar su
ejecución.
Dada la falta de una adecuada visión de género de las realidades nacionales en las
instituciones públicas y los mismos actores sociales, una no puede menos que
preguntarse si en la dinámica de “revisión” propuesta, no enfrentarán las mujeres
nicaragüenses nuevas “oportunidades” de exclusión.
Es lamentable que la
“negociación” se reduzca a los organismos financiadores y no a las organizaciones
nacionales involucradas y/o a las poblaciones meta. Se podría esperar que el interés
manifiesto de las agencias de cooperación en el tema de la equidad de género sería un
elemento positivo para contrarrestar el riesgo de exclusión de las mujeres, pero no
podemos menos que reconocer que mucho personal de estas agencias tiene, con
frecuencia, problemas para operativizar los discursos oficiales de sus organizaciones.

Varias líneas de política relacionadas con el fortalecimiento de capacidades de las
instituciones públicas (presupuestos multianuales con indicadores a nivel municipal
y departamental; evaluación de costos/beneficios de los proyectos; preinversión,
formulación, seguimiento y evaluación de proyectos; plataforma informática del
SNIP; entre otros temas).
Estas líneas constituyen una oportunidad desaprovechada para crear las necesarias
capacidades de integrar el tema de género por lo menos en los temas citados arriba,
vía la capacitación y el apoyo técnico. Esta capacidad es también necesaria entre el
personal que será responsable del “aval técnico” que se quiere establecer como
requisito para todo proyecto antes de su presentación para financiamiento.
La ampliación del SNIP hacia los territorios es una oportunidad para que las mujeres
puedan poner en la agenda pública de inversión sus prioridades, pero esta oportunidad
se ve limitada por su ausencia en los contenidos del PND que se supone serían el
marco orientador de las decisiones de inversión.
No deja de preocupar la forma en que se diluyó la inversión social a lo largo del texto
de este capítulo y la ausencia de una política del gasto corriente. En el marco
restrictivo del PRGF, de la franca priorización de la inversión productiva y del horizonte
temporal que se requiere para el logro de los resultados esperados del crecimiento
económico, la competencia sobre los recursos disponibles entre el gasto de inversión
productiva y el de inversión social y entre éstos y el gasto corriente, será muy fuerte. Y
todo indica que será el gasto social el que saldrá perdiendo. Desde el punto de vista
de género, es fundamental que se asuma un compromiso serio con el aseguramiento
de la prestación adecuada, en cantidad y calidad, de servicios (que depende
fuertemente del gasto corriente) como salud, educación y seguridad ciudadana.
A manera de cierrre: Las implicaciones de género, en contra de las mujeres, de la
política fiscal han sido objeto de numerosos estudios y está comprobado que son
25
Dado que el 80% dew la cartera de inversión está conformada por proyectos de arrastre.
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
32
realmente significativas. Por lo tanto, el aseguramiento de la equidad en los resultados
de estas políticas macroeconómicas (vale decir, su contribución a la superación de las
desigualdades que limitan el desarrollo económico y social del país) exige la
consideración, en el caso de la desigualdad de género, de los impactos negativos que
tiene sobre las mujeres la reducción, en cantidad y/o calidad, de los servicios públicos
(normalmente provenientes de la restricción del gasto y hasta de la búsqueda de
“eficiencia” en una concepción estrecha que la hace equivaler a reducción de costos,
sin considerar los impactos en la calidad del servicio); y las políticas tributarias
concentradas en los impuestos al consumo.
c.2) La Política Crediticia
En la política crediticia planteada como parte de las políticas macroeconómicas hay dos
elementos que se relacionan con la oferta de crédito: a) “el crédito del sistema
bancario al sector privado podrá ser estimulado, una vez que se resuelvan problemas
de carácter microeconómico que afectan a los productores y se inyecten recursos
frescos provenientes de la comunidad internacional, tal como se contempla en el PND”;
y b) se fortalecerá el Fondo de Crédito Rural y el FNI (que permanece como banco de
segundo piso), y se concentrará recursos externos “que están asignados
dispersamente en otras instituciones como el IDR, MAGFOR y FISE para aumentar la
oferta de crédito”.
La primera línea de política mencionada difícilmente podrá beneficiar mujeres puesto
que ellas difícilmente forman parte de “los productores” afectados por “problemas
microeconómicos” que se mencionan. De hecho, todo indica que el nivel de exclusión
de las actoras económicas del crédito formal y del crédito de inversión, cualquiera que
sea su fuente, es extremadamente alto.
La segunda línea de política sólo podría atender la demanda femenina de crédito en la
medida en que se definieran políticas, mecanismos, procedimientos, y servicios
financieros adecuados a las condiciones específicas de las actoras económicas. Aún
más, la concentración de recursos externos podría ser incluso contraproducente para
las mujeres si la o las instancias que vayan a concentrarlos están todavía menos
interesadas en atender sus demandas que las instancias actuales (IDR y FISE, por
ejemplo, parecen tener una política específica de otorgamiento de crédito a mujeres).
A menera de cierre: El acceso al crédito, como hemos dicho ya en otras partes de este
documento, es parte central del problema que enfrentan las mujeres en el acceso a los
recursos productivos. Como este problema no está reconocido ni, como es obvio,
considerado en el proceso de formulación de esta política, difícilmente las mujeres
actoras económicas verán incrementado sus niveles de acceso a un crédito adecuado
a las necesidades y potencialidades de sus iniciativas económicas, limitándose así sus
potenciales aportes a ese crecimiento económico tan buscado.
c.3) Las Reformas Estructurales del Sistema Financiero
Muy en consonancia con el diagnóstico hecho sobre los problemas del sector financiero
y con la afirmación que los problemas de desigualdad (llamados en el PND
“características” y sólo reconocidas a nivel micro) que afectan al mercado de crédito
son resultado de esos problemas, entre las reformas estructurales del sistema
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
33
financiero nacional se plantea, entre otras líneas, la del fortalecimiento institucional del
SFN (incluyendo la SIBOIF y el BCN). Todo indica que el énfasis de este
fortalecimiento está orientado a evitar o disminuir los riesgos de quiebras bancarias y
sus impactos negativos sobre la “salud” fiscal del gobierno. Algunas medidas
contempladas son: nuevas normas prudenciales; fortalecimiento de la supervisión del
Fondo de Garantía de los Depósitos; definición de reglas de juego para la relación
(financiamiento) entre el BCN y el gobierno; asignación al MHCP de la responsabilidad
de asumir los costos de “posibles rescates bancarios”.
Hay un factor objetivo que pone en riesgo el acceso de las mujeres al crédito y otros
servicios financieros, cuando se aplican este tipo de políticas. Tiene que ver con el
mucho menor acceso de las mujeres a la propiedad. El fortalecimiento de los
colaterales del crédito suele ser una línea clásica en este tipo de políticas de
“fortalecimiento” de los sistemas financieros. De esta forma, en la práctica, una política
que no tiene objetivos de exclusión se convierte en fuente de mayor exclusión para las
mujeres. Pero, además, hay factores subjetivos, eminentemente culturales, que
dificultan a las instituciones bancarias ver a las mujeres como clientas efectivas o
deseables. Dos líneas de acción son necesarias para atender y superar este
problemas: a) la incorporación del enfoque de género en la formulación de estas
nuevas normas, ya sea para identificar medidas alternativas para asegurar la oferta de
crédito a las mujeres y/o para minimizar los impactos negativos sobre ellas de las
medidas tomadas; y b) la promoción activa de la introducción del principio de la
equidad de género como parte y basamento de su cultura organizacional, de forma que
permee su funcionamiento interno, como parte de los procesos de fortalecimiento
institucional.
A manera de cierre: El creciente reconocimiento sobre el impacto tangible que la
inversión en las mujeres tiene sobre el estatus económico y el bienestar de las familias
pobres (con el consecuente beneficio para la sociedad), no se ha traducido en
instituciones financieras que reconozcan a las mujeres, en especial a las pobres, como
clientas. Los requerimientos de colaterales (sin acompañarlos por políticas de acceso a
la propiedad de las mujeres), la burocracia en la aplicación para préstamos, los
procedimientos de desembolso, el tiempo y recursos necesarios para visitar los bancos,
y la cultura discriminatoria de estas instituciones, a menudo, excluyen, particularmente,
a las mujeres pobres de ser sujetas de crédito en las instituciones formales de crédito26.
Se le ha traspasado la responsabilidad de proveer crédito a mujeres a las
microfinancieras, pero el mismo PND plantea las dificultades que éstas enfrentan para
su sostenibilidad, tienen una cobertura limitada y, producto de las nuevas reglas del
juego, no incluyen servicios de asistencia técnica o asesoría para el desarrollo de los
negocios. En estas circunstancias, la mayoría de ellas no puede asegurar un impacto
real del crédito en el mejoramiento de la actividad económica y, mucho menos, en el
nivel de vida de las mujeres y sus familias.
El conocimiento acumulado a la fecha indica que la inversión en la ruptura de las
barreras que determinan desigualdades entre mujeres y hombres en las diferentes
26
Traducción libre de texto en inglés ubicado en el sitio web desarrollado por la GTZ:
www.wiram.de/gendersourcebook
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
34
esferas de la economía, en términos de su impacto sobre el crecimiento económico y
del aseguramiento de mejores niveles de distribución de los ingresos y riquezas, es
significativo, y, por tanto, de especial importancia para la superación de la pobreza.
Pero lo contrario también es verdad, el sostenimiento y/o agravamiento de estas
desigualdades funciona como obstáculo importante para lograr metas de crecimiento
económico y de superación de la desigualdad en la distribución de los ingresos.
Los objetivos del PND no se orientan únicamente a la obtención de crecimiento
económico. Aunque con una variedad de formas, se menciona la búsqueda de
impactos positivos sobre las condiciones de vida de la población. Esto no será posible
con políticas que pueden ser condición necesaria pero no suficiente para lograrlo y,
peor aún, que se pueden convertir en instrumentos que promueven lo contrario de lo
buscado si no toman en consideración los factores (fundamentalmente, las
desigualdades) que impiden la participación económica y el desarrollo con equidad.
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
35
IV.
LAS POLÍTICAS MICROECONÓMICAS Y LA EQUIDAD DE
GÉNERO
Este capítulo se desarrolla con un esquema similar al seguido para el análisis de las
políticas macroeconómicas. El material que se analiza corresponde a los aspectos
conceptuales planteados en la versión publicada de la Propuesta del PND y el
contenido de una versión revisada del capítulo III del PND, a marzo de 2004, facilitada
a la consultora por la secretaría del grupo de Producción y Economía organizado por la
SECEP. Se especifican los casos en que elementos conceptuales aparecen en ambos
documentos y se resaltan sus diferencias, si las hay.
a) El Planteamiento Conceptual
La primera justificación de la necesidad de una estrategia de competitividad la
encontramos en el capítulo I de la Propuesta del PND. Hace referencia a la
globalización que es definida como “un fenómeno que puede gustar o no, con
consecuencias positivas para algunos países y sectores, y negativas para otros. Pero
está ahí y vino para quedarse”. Por ello, “lo que Nicaragua tiene que hacer es
reconocer esta realidad y desarrollar una estrategia que le permita sacar ventajas de la
misma y minimizar los impactos negativos”. Esta estrategia sería la de competitividad.
Las políticas microeconómicas están incluidas bajo el paraguas del componente de
competitividad, en el capítulo III del PND. No deja de ser interesante observar las
variaciones que ha sufrido el título del capítulo. En la versión publicada de la
Propuesta del PND es: “La competitividad como Estrategia de Reducción de la
Pobreza”; en la versión revisada varió a: “Desarrollo de la producción competitiva como
estrategia de crecimiento y desarrollo económico”; y en una última versión todavía
pendiente de elaboración, que al parecer será utilizada para la PRSP II Generación, el
título que se maneja a la fecha es: “Producción Competitiva”. Una tendría derecho a
preguntarse si ya se renunció a que esta estrategia de competitividad ofrezca
elementos claros de su aporte al desarrollo económico (que normalmente se entiende
como un concepto más amplio que el de crecimiento) y a la superación de la pobreza.
Sin embargo, las dos versiones de que disponemos coinciden hasta cierto punto en
que lo que se quiere es impulsar (versión publicada) o facilitar el desarrollo y
consolidación de (versión revisada), un sector empresarial con ciertas características 27
que le permitan generar empleo y crecimiento económico y que permita la reinserción
de Nicaragua en los mercados regionales e internacionales (según la versión
publicada), o generar empleo, atraer inversión nacional y extranjera y hacer crecer las
exportaciones (en la versión revisada).
En ninguna de las dos versiones se encuentra nada sobre la promoción activa de la
participación económica en condiciones de igualdad (vale decir un crecimiento
económico equitativo); sobre la necesaria sostenibilidad ambiental de la actividad
económica (tema que sí es rescatado a algún nivel posteriormente); sobre la imperiosa
necesidad de un empleo de calidad y del acceso equitativo al mismo (también tratado,
27
Según la versión publicada, estas características son: vibrante, innovador, competitivo y exitoso.
Según la versión revisada: productivo, innovador y rentable.
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
36
aunque ya dentro de la política social). Estos calificativos o acotaciones permitirían un
mensaje claro y consistente en cuanto a que el PND no se propone promover un
crecimiento basado en explotación inhumana de la fuerza de trabajo (como,
lamentablemente, ha sido el caso en muchas de las actuales empresas de zonas
francas, afectando especialmente a las mujeres que, hasta ahora, constituyen el grupo
poblacional preferido de estas empresas) o de carácter excluyente (que expulse de los
mercados a los y las agentes más débiles).
Aunque la inclusión social es mencionada como uno de los objetivos específicos de la
estrategia de competividad, al parecer no contempla la inclusión económica. Además,
al hablar de inclusión y cohesión social se suele pensar en cualquier tipo de exclusión o
desigualdad, menos las que afectan a las mujeres por el simple hecho de ser mujeres.
A pesar de que ellas enfrentan condiciones de desventaja, construidas a lo largo de la
historia, para su integración en la vida económica y política (especialmente en los
niveles de toma de decisiones), para acceder a información, para participar, para ser
oídas, para ser atendidas por las instancias proveedoras de servicios, especialmente
los económicos o de negocios… y la lista podría ser mucho más larga). Así que si se
habla de inclusión, no pueden quedar excluidas las que conforman la mitad de la
población de este país.
El tema de las desigualdades y sus impactos sobre la competitividad está también
ausente en la definición de competitividad (en las dos versiones analizadas) y de las
fuentes de la misma (tanto a nivel de empresas como a nivel de territorio) identificadas
en la versión publicada. Vale la pena recordar que las desigualdades de género, entre
otras, fundamentadas en el entramado cultural de la sociedad, tienen impactos directos
sobre la eficiencia (máximo resultado con máxima calidad, al menor costo posible) en la
alocación y uso de los recursos y sobre la productividad de unidades económicas.
Ambos aspectos estrechamente vinculados con la competitividad. La equidad social y
económica, particularmente la de género, debería formar parte del planteamiento del
componente de competitividad y ser efectivamente considerada en el desarrollo
práctico de la estrategia, el seguimiento y la evaluación de la misma. La igualdad y la
equidad deben ser incluidas como parte del “capital competitivo”, al menos, de los
territorios. La disminución o erradicación de las desigualdades existentes es necesaria
para maximizar el potencial de generación de riqueza del país.
En la definición de la “competitividad” aparece un tema, cuyo planteamiento preocupa
un poco. Se trata de la inversión extranjera directa y sus supuestas ventajas. Hasta
ahora, no hay evidencias de que este tipo de inversión en el país se haya traducido en
generación de empleo de calidad (cuantitativamente, tampoco es mucho su aporte
relativo y si se eleva su nivel tecnológico como parece ser el propósito, puede ser aún
menor y, según la experiencia de otros países, puede disminuir la participación de
mujeres en ese empleo); o que haya promovido la adopción de nueva tecnología por
parte de la fuerza de trabajo o empresas nacionales. Una no puede menos que
preguntarse cómo se asegurará que estos beneficios “teóricos” de la IED se den en el
país. Por otra parte, esta inversión en la modalidad de maquilas de las zonas francas
presenta un alto nivel de “movilidad” (por algo la llaman capital golondrina), que es una
amenaza en sí misma para la estabilidad de empleo generado. La competencia por
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
37
atraer este tipo de inversiones entre los países pobres se ha vuelto especialmente
fuerte y no es resuelta precisamente en beneficio de la población de estos países.
Otro elemento que surge como importante es el rol de apoyo activo que se asigna el
gobierno en el logro del mejoramiento de la competitividad. En el cumplimiento de este
rol, es necesario considerar la condición de reproductoras y generadoras de las
desigualdades de género de las instituciones públicas e incluir la promoción activa de la
equidad de género en el acceso a los servicios de apoyo al mejoramiento de la
competitividad y sus beneficios. La experiencia acumulada, y los resultados de algunas
evaluaciones de servicios públicos realizadas28 comprueban que una característica
generalizada de la institucionalidad pública nicaragüense es la exclusión, en la práctica,
de las mujeres actoras económicas de los servicios económicos o de negocios
brindados o promovidos por el gobierno. Esta situación tiene su raíz en aspectos
culturales que determinan una imagen específica de las mujeres de la que no forma
parte su condición de actoras económicas, y se traduce tanto en malos tratos como en
diseños de servicios que no consideran las demandas específicas de las mujeres,
generadas por sus condiciones particulares, excluyéndolas en la práctica del acceso a
esos servicios o reduciendo severamente su calidad y efectividad para ellas.
En el marco analítico propuesto para la revisión, monitoreo y apuntalamiento de la
competitividad encontramos, como uno de los “factores claves”, un elemento adicional
para el que es vital la aplicación del enfoque de género: el desarrollo de los recursos
humanos. Sin una promoción activa de la equidad de género, difícilmente podrá
superarse la segregación de género, en contra de las mujeres, que caracteriza tanto el
sector de formación profesional como el mercado de trabajo, determinando una
subutilización del recurso humano femenino. Sin esa promoción, las políticas definidas
para este fin podrían llevar, en el caso límite, a la exclusión de las mujeres ya sea
porque la formación requerida por los procesos económicos promovidos o priorizados
es todavía socialmente considerada como “de hombres” o porque, aún teniendo la
formación, su condición de mujer limita sus posibilidades de acceso al trabajo porque la
actividad o el perfil de las unidades productivas es también socialmente considerada
como “de o para hombres”.
El enfoque territorial, que completa el planteamiento conceptual, presenta también el
problema de la no inclusión de las desigualdades económicas y sociales relevantes
para el éxito de la estrategia de competitividad. La productividad, uno del criterios
utilizados para clasificar los territorios, está medida en términos del ingreso per cápita
que, por su propia definición, no puede medir desigualdades. El aseguramiento de la
participación económica, sin exclusiones, de la población y los fines mismos del
programa de desarrollo de la competitividad, exigen la consideración de desigualdades
que impiden el uso eficiente del principal recurso del país, su gente, y el desarrollo
máximo de sus potenciales. Es indispensable incluir en la agenda de apoyos
necesarios, la promoción de la igualdad y equidad entre mujeres y hombres, jóvenes y
adultos, pobres y no pobres, población de origen rural y urbano, grupos étnicos, etc.
De lo contrario, como el mismo PND plantea en su capítulo I, se puede crecer hasta
Para mayor detalle sobre esta realidad, ver “Hacia una Gerencia Pública de Calidad: El Enfoque de
Género en la Evaluación de Servicios”, publicado por el Proyecto de Promoción de Políticas de Género,
Nicaragua 2001.
28
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
38
cierto punto y hasta cierto momento, pero no se asegura sostenibilidad en el tiempo.
Más temprano que tarde, estas desigualdades se convierten en frenos para el
crecimiento económico mismo y para su aporte al desarrollo social. En este sentido, la
selección de territorios en base a indicadores que no pueden reflejar las desigualdades
existentes, obligarían a retomar el tema al inicio de las acciones, para asegurar que los
resultados buscados sean alcanzados a su máximo nivel. El énfasis en lo territorial, así
como el de participación, cooperación, corresponsabilidad y complementariedad que
también se mencionan, puede y debe ser visto como una oportunidad para mejorar el
funcionamiento del Plan, desde el punto de vista de la equidad de género, que puede
ser mejor aprovechada en al medida en que se fortalezca el conocimiento sobre la
realidad económica diferenciada por género de los territorios y se busque la articulación
entre los diferentes actores y actoras.
No podemos dejar de mencionar, sin embargo, el “cambio de paradigma” que se
plantea como “necesario” para el desarrollo de la competitividad y para el que “se
requiere que los empresarios, en concordancia con un gobierno facilitador y reforzador
de este proceso de cambio, sean quienes conformen el destino económico de una
región”. ¿Quiénes son estos empresarios y por qué son ellos los actores que
conformarán el destino económico de un territorio?.
Se dice que para que un conglomerado de negocios sea “generador de la ventaja
competitiva y propicie el equilibrio sectorial y la equidad regional, requiere de una
infraestructura económica sólida y sensible a sus necesidades de crecimiento” y se
define esta “infraestructura económica [como] la infraestructura física, los recursos
humanos, tecnología de clase mundial, recursos financieros y de capital, un clima de
negocios con relaciones laborales sanas, transparencia institucional, seguridad pública,
marco legislativo y regulatorio apropiado, relaciones internacionales, cuidado
ambiental, y las tecnologías de información que conecten a la región con el resto del
mundo de una manera eficiente y oportuna”, pero no hay preocupación explícita sobre
la equidad en el acceso al disfrute de estas condiciones y a sus beneficios.
Se afirma que “para llevar a cabo este proceso de asignación de recursos,
garantizando el logro de los objetivos específicos y su respectivo impacto en el entorno
socio-económico, es importante definir iniciativas dentro de cada acción, para el
posicionamiento competitivo de los sectores de la economía, enfocando los esfuerzos y
los recursos hacia un desarrollo sustentable para la región”, pero se olvida que la
sostenibilidad tiene un componente social y que el logro de la eficiencia y la efectividad
en la distribución de los recursos públicos requiere el mejor conocimiento posible sobre
la actividad económica de los territorios, los diferentes agentes económicos, sus
características, condiciones, necesidades y demandas, y sus vinculaciones, existentes
y potenciales, con los conglomerados priorizados en el territorio.
Creemos importante mencionar también algunos de los planteamientos hechos en la
“ilustración” de la aplicación de la estrategia de competitividad al caso de Puerto
Morazán y la camaronicultura. Aquí, se identifica a “la persona [como] el elemento
fundamental de todo este proceso [económico]”; se le cataloga como “mas complejo”
que cualquier otro insumo; se establece que “sin el bienestar de las personas es muy
difícil pensar en que los procesos productivos pueden ser competitivos”. El bienestar
de las personas es definido como el resultado de contar con: libertad, paz e igualdad;
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
39
seguridad, justicia, participación ciudadana, control destino; educación, salud, nutrición,
agua, vivienda; y empleo, ingreso, consumo.
Desafortunadamente, no está
desarrollado el cómo se piensa contribuir a asegurar las diferentes dimensiones
apuntadas del “bienestar de las personas”. Desde el punto de vista de género, sería
importante, por lo menos, agregar al listado de lo que es necesario hacer para convertir
la zona en competitiva, el compromiso activo con la igualdad de oportunidades (acceso
a la educación, al empleo decente, a los servicios básicos) y de derechos (justicia,
participación, control de su propio destino). En el mundo de hoy, muchos de los
elementos intangibles identificados como determinantes del bienestar de las personas
son considerados “bienes públicos”. En tal sentido, el Estado tiene una responsabilidad
concreta frente a ellos. La inversión en igualdad y equidad contribuye al logro de esas
condiciones de bienestar.
Para cerrar, es importante mencionar que en la versión revisada del capítulo de
competitividad encontramos que la equidad y/o igualdad de género o la
perspectiva/enfoque de género, forman parte de los planteamientos conceptuales de
las estrategias de apoyo a la MIPYME y del desarrollo rural productivo, aunque con
más fuerza en la primera que en la segunda. En realidad, en el caso del desarrollo
rural productivo, el planteamiento se acerca bastante a la gente, pero más desde un
punto de vista social que propiamente económico. Sin embargo, se menciona la
inclusión económica como características del enfoque que promueve la estrategia.
a) El Diagnóstico Base
Aunque no hay un apartado específicamente destinado al desarrollo del diagnóstico
sobre el que se fundamenta la estrategia de competitividad, hay elementos de
diagnóstico, explícito o implícitos, disgregados a lo largo del capítulo sobre
competitividad y en otros capítulos del PND. Algunos de estos elementos están
recogidos en un texto, relacionado con las bases del Programa de Competitividad, que
merece ser citado textualmente:
“En países como Nicaragua, se requiere de un liderazgo y una participación activa por
parte del Estado como única vía para lograr cambios sustantivos en el corto plazo y
para asegurar la participación de todos” […] …en países como Nicaragua, con un gran
rezago de infraestructura básica, tecnológico, gerencial y de capital humano el mercado
por sí solo no podría lograr ni el crecimiento acelerado que requiere el país, ni mucho
menos el balance en el desarrollo regional que necesitamos para garantizar que las
bondades del crecimiento lleguen a todos los nicaragüenses en todos los territorios, por
lo menos no en el plazo de tiempo que las condiciones actuales exigen” […] Por esta
razón, es esencial, y hasta moral, una intervención activa del gobierno a través de sus
políticas públicas que mejoren la posición competitiva del país, de las pequeñas y
medianas empresas y que conlleve a un mejor nivel de vida.”29
Esta justificación de la necesidad de la intervención del Estado constituye el mejor
acercamiento encontrado, en el componente económico del PND, a las
responsabilidades básicas de un Estado frente a su población. Sin embargo, las
desigualdades en general y las de género en particular, que pueden afectar
29
Propuesta del PND (p. 68)
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
40
significativamente el cabal cumplimiento de estas responsabilidades, siguen ausentes
del análisis. Implícitamente, parece reconocerse la situación desigual de las pequeñas
y medianas empresas (en comparación a las grandes) al resaltarlas como grupo meta
de la “intervención activa del gobierno”. Pero las desigualdades de género que afectan
aún a este grupo no se rescatan30.
En otro momento reconocen implícitamente que el esquema de valores vigente no es el
adecuado para el avance hacia una mayor competitividad. Se habla entonces de la
necesidad de un nuevo sistema de valores que “promueva el respeto, la solidaridad, la
ética de trabajo, el espíritu empresarial y la innovación tecnológica; predicar que la
comunidad debe ser solidaria” con los que fracasan cumpliendo las reglas del juego y
dura con los que triunfan violándolas. Se dice que la competitividad “es también un
estado mental” afirmando que se requiere de una nueva cultura empresarial “que
premie la cooperación entre actores –empresarios, trabajadores, gobierno–; la
honestidad, transparencia, la competencia y el deseo de superación; y que penalice, el
clientelismo y el proteccionismo” y se afirma que “esto es igual para las empresas
nacionales y las extranjeras, sean éstas pequeñas, medianas o grandes”. Otra vez, la
igualdad y la equidad parecen no haber merecido estar dentro de este nuevo sistema
de valores.
Un elemento más “económico” del análisis es el problema del reducido o limitado
tamaño del mercado interno. El mensaje parece ser que este elemento restringe las
posibilidades de crecimiento económico y, por lo tanto, justifica el énfasis en el logro de
la competitividad internacional “si queremos reducir la pobreza en forma significativa”.
Ligado a este tema mencionan como “un aspecto importante a considerar en el proceso
de promoción, fortalecimiento y desarrollo de empresas en todos lo territorios [ ], el
aíslamiento que muchas de las empresas han tenido con el mercado regional e
internacional”. Y, por esta razón, el programa de promoción de exportaciones será
parte integral de este programa de competitividad “en todos los territorios del país”.
Esta prioridad asignada a la producción exportable tiene implicaciones de género, no
necesariamente positivas para las mujeres empresarias o productoras. Ellas no están
precisamente concentradas en las actividades de exportación. Nos parece que lo del
tamaño limitado del mercado es relativo. Para muchas mujeres rurales, el acceso al
mercado de las ciudades medianas y grandes sería un incremento importante de su
“mercado” local actual y generaría importantes beneficios. Para muchas mujeres
urbanas, un incremento de la demanda efectiva de la población (resultado posible del
éxito en la promoción del crecimiento económico) permitiría la consolidación y
crecimiento de sus unidades económicas.
El acceso a nuevos mercados (aún dentro del país) es vital para el mejoramiento de los
resultados de las actividades económicas de muchas mujeres, especialmente las
ubicadas en zonas rurales. De aquí la importancia de la infraestructura vial y los costos
de transporte. La situación deficitaria y/o de deterioro de esta infraestructura es
reconocida en el documento de la Propuesta del PND pero, dado el énfasis en la
producción exportable, sólo es vista como la necesidad de “aumentar la
30
Vale la pena advertir, sin embargo, que en la versión revisada de este capítulo se ha incluido un punto
relacionado con la estrategia de desarrollo para la MIPYME en el que hay un acercamiento a esta
realidad diferenciada por género de este segmente económico.
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
41
interconectividad” interna vinculada a la competitividad internacional del país. El alto
costo de transporte interno está reconocido también como problema pero no se definen
respuestas para el mismo. Sería conveniente aclarar cómo se va a resolver este
problema o, por lo menos, cuál es la posición frente a él, dado que afecta temas tan
importantes como la seguridad alimentaria del país, mayoritariamente en manos de
mujeres.
Otros elementos de diagnóstico mencionados son: los problemas de productividad, la
existencia de deseconomías de escala31 (especialmente en la actividad agrícola), y la
inexistencia de economías externas de aglomeración (generadas por la proximidad
física de las empresas; la presencia de proveedores de insumos y el surgimiento de
una masa crítica de mano de obra especializada en la misma localidad). Vale la pena
recordar que la situación y condiciones de las mujeres actoras económicas pueden
determinar diferencias en el acceso a los supuestos beneficios de la aglomeración; que
las desigualdades de género afectan la productividad de las empresas y de la fuerza de
trabajo; y que, en general, la presencia de mujeres es mayor en los segmentos de
unidades económicas de menor tamaño.
Un último comentario nos lo permite el “caso” de Puerto Morazán y la camaronicultura
ya mencionado. En términos de diagnóstico, el perfil de género (dónde, cómo y en qué
condiciones participan mujeres y hombres en este proceso productivo) está ausente.
Superar este vacío constituiría una manifestación clara de la consideración de las
personas en el análisis del proceso de producción y aseguraría consistencia con un
discurso sobre la igualdad y equidad entre mujeres y hombres. El primer paso para
comenzar un cambio es conocer la realidad a cambiar.
Para cerrar este punto, se presentan algunos comentarios a elementos de diagnóstico,
incluidos en la versión revisada del capítulo, sobre la MIPYME y la economía rural:

En el caso de la MIPYME, hay un reconocimiento explícito de la inserción
diferenciada de las mujeres en este segmento de la economía nacional. Sin
embargo, consideramos necesarias algunas acotaciones: a) se califican a los
jóvenes como el principal potencial por su actitud más abierta frente a cambios
productivos y económicos, pero otro sector importante lo constituyen las mujeres
empresarias/productoras (experiencias nacionales acumuladas, especialmente en el
sector agropecuario, indican que las mujeres productoras o pequeñas empresarias
constituyen un sector abierto e interesado en cambios tecnológicos y económicos;
y, por lo tanto, ellas también constituyen un potencial insuficientemente explotado
por falta de atención y apoyo adecuados); b) se rescata, como una de las
potencialidades de estas empresas, la posibilidad de integrarse a los
conglomerados como suministradoras “de bienes finales o intermedios y servicios
que los sectores de mayor modernidad y dinamismos demanden” en los territorios,
pero no se destaca la posibilidad de aprovechar el incremento de la demanda de
bienes y servicios de la población de estos territorios (incluso la posibilidad de
sustituir eficientemente importaciones de bienes de consumo) que tendría sentido
para una mayor cantidad de pequeñas o microempresarias; c) se identifican
31
Surgen cuando un incremento en todos los insumos (mayor tamaño de la explotación o empresa)
genera un incremento menos que proporcional en la producción, generando así costos crecientes.
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
42
posibles oportunidades para su integración en diferentes conglomerados de
negocios priorizados, pero aquí se pierde el análisis diferenciado por género de los
actores y actoras económicos, especialmente de las reconocidas condiciones
desventajosas de las mujeres y los no reconocidos potenciales, para cuya
consideración es necesario un análisis de género ex – ante y ex – post para
asegurar que estas oportunidades sean también para ellas.

En el caso de la economía rural, el diagnóstico se presenta por zonas
caracterizadas, pero carece de la dimensión de género.
c) Las Políticas más Relevantes para la Equidad de Género
En términos generales, las políticas para la promoción de la competitividad reseñadas
en la versión revisada del capítulo sobre competitividad son consistentes con los
planteamientos de la versión publicada. Incluso podría decirse que representan un
avance en el nivel de consistencia interna, en tanto la versión revisada incluye
elementos de estrategia para el desarrollo de MIPYME y el desarrollo rural productivo.
Sin embargo, hay que reconocer que no está muy claro cómo se articularán estas
estrategias con los objetivos de desarrollo de conglomerados. Por otra parte, también
hay una ampliación de los rubros de producción a ser atendidos32.
A continuación se presentan las políticas reseñadas en la versión revisada del capítulo
sobre competitividad.
c.1) Mejoramiento del Clima de Negocios y Promoción de la Competitividad de
las Empresas
Los lineamientos de política en este ámbito son numerosos y diversos. Están
organizados alrededor de las siguientes grandes líneas: simplificación administrativa;
capacitación; logística y transporte (incluye inversión en infraestructura); promoción de
la competencia; sistema integrado de calidad; tecnología; servicios financieros;
derechos de propiedad y conflictos de tierras; permisos de trabajo para personal
extranjero; y cumplimiento de contratos. Identificándolas como temas transversales,
“que por su relevancia merecen ser abordados en un acápite aparte”, se agregan: la
promoción de inversiones; la promoción de exportaciones, el apoyo a la MIPYME y el
desarrollo rural productivo. Las líneas de promoción de la competitividad de las
empresas se relacionan con la promoción de los conglomerados de negocios
priorizados y, en su mayoría, simplemente significan la aplicación de las políticas
anteriores en función de las demandas planteadas por el sector privado en cada
conglomerado.
Debido a que los lineamientos de política son tan numerosos, en este caso los
comentarios se presentan organizados en función de las principales brechas de
equidad existentes entre las mujeres y los hombres nicaragüenses, que limitan una
inserción económica de calidad de la mayoría de las mujeres actoras económicas.
Frente a cada una de ellas se identifican las implicaciones (oportunidades o riesgos)
que presentan los lineamientos de política propuestos:
32
Debemos advertir que no está claro si esta ampliación será recogida en una versión revisada del PND
o si sólo formará parte de la PRSP II Generación (concebida como plan operativo del PND).
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
43

Segregación de género en los mercados (Inserción económica desigual en las
distintas ramas o actividades y la inserción laboral desigual en ocupaciones y
niveles jerárquicos, niveles salariales y condiciones laborales):
Frente a estas desigualdades de género, resultan especialmente relevantes
lineamientos de política para: a) la promoción de inversiones; b) la promoción de
exportaciones; c) el apoyo a la MIPYME; d) el desarrollo rural productivo; e) la
promoción de la competencia; y f) logística y transporte.
La prioridad asignada en la política de promoción de inversiones a la inversión
extranjera directa y, específicamente, a la promoción de zonas francas presenta el
riesgo de profundizar las desigualdades de género en la inserción económica y laboral.
La feminización del mercado laboral, en el caso de las empresas de zonas francas
(más del 70% del personal, según datos de la OIT para Nicaragua), es un característica
compartida por todos los países receptores de este tipo de inversión. El aspecto
positivo de este fenómeno es que introduce una alternativa más de empleo en una
oferta que es bastante reducida para las mujeres; y ofrece niveles salariales superiores
a las principales ocupaciones disponibles para las mujeres pobres (empleadas
domésticas, por ejemplo). En este sentido, hasta podría pensarse que hace un aporte
a la superación de los niveles de pobreza de las familias de estas mujeres.
El problema surge cuando se considera la calidad del empleo y sus impactos reales:
es un empleo precario, de muy baja calidad, con un nivel prácticamente nulo de
“transferencia de tecnología y conocimientos gerenciales” (planteada como una de las
ventajas de la IED en el PND). Diversos estudios nacionales identifican niveles
preocupantes de violaciones a los derechos humanos fundamentales y laborales de las
personas empleadas en empresas de las zonas francas. Por lo tanto, dada la
concentración de mujeres en este tipo de empleo, esta situación las afecta
especialmente a ellas. Esta precariedad del empleo abarca también al creciente
número de mujeres que son sub-contratadas por las empresas (tal es el caso de la
maquila de confección) para la realización de determinadas tareas del proceso de
producción, en sus propias casas o en pequeños talleres de confección. En este
sentido la estrategia que se propone desarrollar para la integración de las PYMES con
las empresas manufactureras locales y el régimen de zona franca, enfrenta el riesgo de
agravar la situación si no se toman las medidas necesarias para salvaguardar la
calidad de la inserción productiva y/o laboral de las y los nicaragüenses.
La superación de las violaciones a los derechos humanos y laborales de mujeres, ya
que son la mayoría en las actuales zonas francas, es un imperativo de justicia. Pero
también una necesidad económica, dada la dinámica creciente del movimiento en pro
de la exigencia de condiciones laborales dignas en la producción, que se da en los
países destino de las producciones generadas. La no atención a estos aspectos
puede, en definitiva, afectar negativamente la demanda, y con ello a las mismas
empresas y sus trabajadoras.
El anunciado propósito de promover IED con mayores niveles tecnológicos presenta
otro riesgo importante. La experiencia vivida por otros países indica que este tipo de
cambio en la IED reduce la participación en este empleo de las mujeres pobres. En el
mejor de los casos, dependiendo de las actividades económicas, abre ofertas, aunque
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
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mucho menos masivas, para cierto sector de las mujeres (con mejores niveles
educativos, por ejemplo). Tal es el caso de los servicios de comunicación. 33 En
general, parece reducir la participación de mujeres o el nivel de su inserción laboral en
estas empresas.
Por último, vale la pena mencionar los riesgos de impactos negativos sobre las
condiciones de vida de las familias cuando esta inversión produce una alteración de la
estructura económica tradicional sobre la que se fundamenta su sobrevivencia, a pesar
de que se puedan lograr resultados positivos en las cifras macro. Un ejemplo nos lo
ofrece la agricultura por contrato, asociada con la IED en agroindustrias. Según un
estudio realizado en zonas rurales de Guatemala, empresas extranjeras dedicadas al
procesamiento y empaque de productos naturales introdujeron la modalidad de
“agricultura por contrato”. El resultado fue un significativo incremento de la demanda
de fuerza de trabajo familiar, para poder cumplir con un proceso de producción que
presentaba más requerimientos técnicos y/o tecnológicos que los tradicionales. Esto
determinó la prácticamente desaparición de la producción de autoconsumo (alimentos y
vestido) y de la producción generadora de ingresos (productos típicos del folklore de la
zona) que realizaban las mujeres. Si bien las exportaciones-país se incrementaron, las
condiciones de vida de esta población empeoraron. En definitiva, se trata de un caso
en que una modificación en las formas de producción, al no considerar la articulación
entre la economía productiva y la reproductiva, generó resultados negativos.
En la promoción de la inversión nacional, así como en la promoción de los
conglomerados de negocios y en la promoción de exportaciones, las áreas o
actividades en que se insertan mayoritariamente las mujeres como
productoras/empresarias y/o las condiciones desventajosas de esa inserción (aún
cuando estén en eslabones importantes de algunas cadenas de valor de los
conglomerados priorizados34) las convierten en seguras candidatas a una “no atención”
a una atención “de segunda” por parte del Estado.
Es obvio que si estos aspectos descritos, entre otros, no son considerados para
“completar, consensuar e implementar la estrategia de promoción de inversiones” (uno
de los lineamientos de esta política), difícilmente se logrará que la IED asegure los
impactos positivos esperados y minimice los negativos. Es necesaria una política y
estrategia de promoción de inversiones que potencie las oportunidades y minimice los
riesgos para los diferentes agentes económicos nacionales (mujeres y hombres
empresarios, productores, artesanos, etc. y la población trabajadora). De la misma
forma que la consideración de esta situación es también necesaria para potenciar el
resultado económico y los impactos esperados sobre el bienestar de la población de los
conglomerados de negocios.
Algunos comentarios adicionales sobre aspectos a considerar en su promoción son
importantes para algunos de los conglomerados priorizados:
Este ha sido el caso de Panamá, con los denominados “call centers”, según los resultados de un
estudio de caso sobre esta cadena de valor, presentados en el taller sobre “Cadenas de Valor con
Perspectiva de Género”, promovido por el Proyecto Género y Migración-Nicaragua de la Organización
Internacional del Trabajo, en colaboración con el proyecto regional “Las Mujeres en la Agenda
Económica y en la Apertura Comercial” de UNIFEM – UNDP.
34 Como por ejemplo, el conglomerado de lácteos.
33
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
45

Conglomerado de Turismo.- Desde el punto de vista de la equidad de género es
importante mencionar: a) la tendencia creciente del llamado “turismo sexual” con
impactos negativos, principalmente, sobre niñas, niños, adolescentes y mujeres de
los países – destino (el desarrollo del sector turístico, por lo tanto, debe estar
acompañado de medidas orientadas al seguimiento y control de efectos no
deseados como la prostitución forzada, abusos y/o violaciones sexuales, la
proliferación del VIH-SIDA, entre otros); b) la anunciada conversión del “nivel actual
de subsistencia” de las artesanías en “una rama atractiva para la generación de
riqueza cultural y económica“ puede ser vista como una oportunidad para mujeres,
aunque el lineamiento de política propuesto se focalice únicamente en “los jóvenes
con visión empresarial” como grupo meta (esto dependerá de la presencia actual y
la promoción de la inserción de mujeres en esta rama de actividad); c) el “turismo
alternativo” puede ser una oportunidad para la inserción productiva de mujeres, pero
no encontramos planteamientos claros sobre cómo se hará esta promoción; d) en
general, el sector turismo es una oportunidad de inserción laboral para mujeres,
pero no necesariamente se asegura la calidad mínima del empleo (la promoción de
las certificaciones internacionales de la calidad de empleo pueden ser una vía para
manejar este problema).

Conglomerado Forestal.- Según el estudio de caso realizado sobre esta cadena de
valor, la mayor participación de las mujeres se ha dado en la producción de viveros
pero ella está desapareciendo por la promoción de la reproducción natural del
bosque. La modalidad de plantaciones comerciales que se menciona en el PND no
aparece como una alternativa muy clara para la inserción productiva o laboral de
mujeres. La pregunta sobre cuáles son las oportunidades que ofrece este
conglomerado a las mujeres está todavía pendiente.

Conglomerado de Minas.- Se ha identificado el problema de la participación de
mujeres, niños y niñas en la explotación del oro (“güiriseros”) y en ciertas
actividades de la explotación de minas canteras, con riesgos altísimos para su
salud, además de muy pobres resultados económicos. Es importante encontrar
soluciones a estos problemas, dentro o fuera del sector minero.
La política de promoción de exportaciones presenta riesgos de exclusión de los
beneficios de esta política para las mujeres, sencillamente porque ellas no se
concentran precisamente en las actividades de exportación, pero también por su
invisibilización como actoras económicas y, por ende, de su potencial productivo. Este
último aspecto, eminentemente cultural y compartido por las instituciones públicas,
limita su entrada en dichas actividades, aún si se trata de “nuevos” rubros de
exportación, al restringir sus posibilidades reales de convertirse en usuarias efectivas
de los servicios del sector público.
Las mujeres como empresarias, productoras o trabadoras se encuentran en algunas de
las actividades mencionadas como con potencial exportador (en el PND) o podrían
estar interesadas en reorientar su actividad. Como ya se mencionó, se ha comprobado
la mayor propensión de las mujeres productoras a asumir y desarrollar con éxito,
nuevas producciones y/o a aplicar nuevas tecnologías agropecuarias. Este es un
potencial que sin una claridad sobre las implicaciones de las desigualdades existentes
y medidas de respuesta a las mismas, el país correría el riesgo de perder.
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
46
La política de apertura comercial si bien puede promover exportaciones (con las
limitaciones ya mencionadas, en el caso de la equidad de género), tiene otra cara: el
abaratamiento y consencuente incremento de las importaciones. Las productoras /
empresarias pueden ser especialmente afectadas (de hecho, ya lo han sido) por la
oferta de sus productos a menores precios que los internos. Las desigualdades
económicas que existen entre los diferentes agentes económicos, incluyendo las de
género, pueden determinar impactos negativos desproporcionados para ciertos grupos,
por ejemplo, para la pequeña empresa o producción en las que se concentran las
mujeres como actoras económicas. La política de apertura comercial debe considerar
esta situación (que va más allá del énfasis anunciado para la protección temporal de la
producción agropecuaria) y debe procurar el establecimiento de medidas para
minimizarla o superarla.
La inclusión del tema de la producción para consumo interno, vía la estrategia de
apoyo a la MIPYME y la de desarrollo rural productivo, donde se concentran
mayoritariamente las mujeres, sería una oportunidad para visibilizar los impactos
indirectos que podría tener el éxito de la estrategia propuesta para la promoción de
exportaciones. Por ejemplo, si el empleo formal fortalece el nivel de demanda efectiva
de bienes y servicios de consumo (tan castigada en estos años y principal razón del
fracaso de muchas iniciativas de empresa de las mujeres), podrían crearse las
condiciones para que la inserción tradicional de las mujeres (que no puedan
reorientarse a la producción exportadora o insertarse como trabajadoras en las
empresas) ofreciera mejores resultados económicos con el consecuente impacto sobre
el nivel de vida de ellas y sus familias. Obviamente, el problema principal de este
planteamiento hipotético es el tiempo: ¿En cuánto tiempo habrá impactos de este tipo?
Y mientras tanto, qué?.
Además, hay que reconocer que la invisibilización económica de las mujeres limita la
inclusión del tema de género en las políticas económicas, aún si formalmente se ha
establecido como parte del marco conceptual y estratégico de estas políticas. El
componente de apoyo a la MIPYME y la estrategia de desarrollo rural productivo,
constituyen ejemplos claros de este problema. En ambos casos, las referencias a la
equidad en el marco conceptual no logran operativizarse a nivel de las políticas y líneas
de acción específicas35. No obstante, su inclusión en la versión revisada del capítulo
de competitividad puede verse como una oportunidad por la concentración de mujeres
productores/empresarias en el sector rural y la MIPYME. Su aprovechamiento
dependerá de nuevo de la capacidad de las instituciones públicas y los gremios para
dar esta “mirada diferente”, que haga aparecer a las mujeres y los hombres, a la
realidad cuya atención es su responsabilidad. Dependerá también de la capacidad
para articular, real y efectivamente, los objetivos de promoción de la IED y la inversión
nacional, los de promoción de las exportaciones, los de desarrollo de la MIPYME y los
Dando lugar, por ejemplo, a criterios de política como éste: “se hará mayor énfasis [en el apoyo]
en la segunda categoría [la de potencial competitivo], sin embargo, muchas intervenciones
también beneficiarán a las MIPYME de baja productividad” (donde se concentran las mujeres).
O a que la perspectiva de género sólo sea aplicable al desarrollo de capital humano, en el caso
de la estrategia rural productiva.
35
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
47
de desarrollo rural, en la búsqueda de maximizar los impactos económicos y sociales
de la estrategia de crecimiento propuesta.
Políticas como la de promoción de la competencia que no consideren las desiguales
condiciones y posiciones que afectan a las mujeres como agentes productivos, no sólo
no pueden contribuir a la superación de esas desigualdades sino que hasta pueden
profundizarlas. El aprovechamiento de la eliminación de barreras burocráticas o
administrativas de los mercados, depende en mucho de la disponibilidad de capital; de
la posición de poder (incluyendo relaciones, contactos) y las mujeres no están
precisamente entre los grupos que cuentan con estas condiciones.
La política de apoyo productivo mediante la inversión pública, centrada en
fortalecimiento del sistema de logística y transporte, también puede tener resultados
diferentes para las y los agentes productivos. Las mujeres no están en las grandes
empresas nacionales que, al menos aparentemente, son las que el gobierno identifica
como principales actores nacionales para liderar el crecimiento económico. Las
prioridades están establecidas en función de la ubicación y las demandas de estas
empresas y/o de los recursos que se considera pueden ser explotados por empresas
del exterior. No obstante y en el caso de la infraestructura de transporte, el tamaño
relativamente pequeño del país hace muy difícil pensar que no puedan haber
oportunidades para mujeres y hombres productores o pequeños empresarios/as
(aunque ellos y ellas no hayan sido la prioridad). El aprovechamiento de estas
oportunidades estará en dependencia de la capacidad (y por lo tanto del apoyo que
reciban) de estos hombres y mujeres para aprovechar la nueva infraestructura, por
ejemplo, en el acceso a mercados internos de mayor tamaño. Por otra parte, la
interconexión interna (entre territorios de las diferentes clasificaciones) anunciada por el
PND como una segunda etapa de su política de infraestructura vial, puede ser otra
oportunidad a aprovechar. Y, en este caso, si las condiciones en ese segundo
momento son mejores, desde el punto de vista del conocimiento de la realidad
económica diferenciada por género, se puede incluso pensar en la inclusión de las
necesidad de mujeres y hombres en la planificación de los proyectos de inversión.
A manera de cierre: Para poder tomar en cuenta la realidad diferenciada por género
(con implicaciones en el ámbito económico) en la formulación, seguimiento y
evaluación de estas políticas económicas, es indispensable conocer el perfil de género
de las actividades priorizadas y las relacionadas con éstas; el tipo y nivel de inserción
de mujeres y hombres en la cadena productiva y de valor. Y para poder, al menos,
reducir los impactos negativos que dichas políticas puedan tener sobre las
desigualdades de género, es necesario definir e implementar medidas específicas de
acuerdo a la situación particular encontrada en cada conglomerado y territorio.
Estudios específicos desde el territorio son necesarios para asegurar este
conocimiento. Otra iniciativa importante que podría mejorar la calidad del seguimiento,
las decisiones correctivas y la evaluación de las políticas microeconómicas sería la de
incorporar el enfoque de género en todas las acciones relacionadas con la creación y/o
fortalecimiento de los sistemas de información, asegurando la inclusión del elemento
humano, y su desagregación por sexo, involucrado en las distintas actividades
actividades y/o segmentos económicos promovidos.

Brechas de género en el acceso a los recursos productivos
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
48
En este caso, los lineamientos de política más relevantes están relacionados con: los
derechos de propiedad y conflictos de tierras; los servicios financieros; y la capacitación
que, aunque no esté reconocido en los documentos analizados, justamente
corresponden a las principales brechas de género que afectan negativamente a las
mujeres.
Derechos de propiedad y conflictos de tierras: Evidentemente, si el diagnóstico no
incluyó las brechas de género, las políticas propuestas no presentan ningún elemento
orientado a enfrentar esta situación de desigualdad. La promoción activa del acceso de
las mujeres a la propiedad en general, pero especialmente a la propiedad de la tierra es
una responsabilidad del Estado y éste debe fortalecer sus capacidades institucionales
para lograr la equidad en el acceso, no sólo entre los pocos y los muchos
(concentración de la propiedad), sino también entre hombres y mujeres. Prueba de ello
es que a pesar de haber definido y aplicado la política de titulación a favor de mujeres o
de la pareja ya por años, la situación actual dista mucho de asegurar una participación
equitativa de las mujeres en la propiedad de la tierra.
El problema de la inequidad en el acceso a la propiedad de la tierra debe ser
considerado y atendido en las reformas legales, reformas institucionales (para
fortalecer el compromiso del Estado mismo y de la sociedad en general con la equidad
de género), la modernización de los sistemas de catastro y registro (tanto para
asegurar una información adecuada para el seguimiento a la evolución del problema
como para asegurar que sus servicios son accesibles y de calidad para las mujeres
propietarias o adquirentes de propiedades) , el programa nacional de regularización de
propiedades (lo que significa continuar aplicando la política ya definida pero buscando
mejorar su efectividad). De lo contrario, las brechas de género pueden incluso
ampliarse con adicionales impactos sobre el acceso al crédito (la relación entre la
propiedad y el acceso al crédito es reconocida en los mismos documentos analizados
para este informe).
El problema del desbalance de poder entre mujeres y hombres, al igual que otros que
existen entre diferentes actores, debe ser considerado y atendido en la promoción de
los sistemas de arbitraje para solución de conflictos de tierra para asegurar trato y
resultados justos para las personas involucradas. Su análisis debe asegurarse también
en el desarrollo de mecanismos de adquisición de propiedades (no debe ser casualidad
que la mayoría de las mujeres propietarias de tierra la han adquirido por herencia
mientras que la mayoría de los hombres propietarios lo han hecho por compra-venta)36.
Servicios financieros: El diagnóstico de partida presenta las mismas características
que el de la propiedad y, por supuesto, comparten los resultados de la omisión de las
desigualdades de género en la definición de sus propuestas de políticas.
La exigencia de garantías reales, fundamentalmente la prenda hipotecaria, es un
elemento central en las dificultades de las mujeres para optar el crédito formal,
(presente ahora hasta en el crédito alternativo, especialmente a partir de ciertos
volúmenes). Es una limitante clara del acceso al crédito de las mujeres y lo continuará
siendo, mientras no se desarrollen políticas para romper las barreras que ellas
36
Deere y León, 2000 citado en Espinosa: s/f
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
49
enfrentan para tener acceso a la propiedad en general, y a la de la tierra, en particular.
Es evidente que la política de cambios en el marco legal y de supervisión del
sistema financiero puede tener impactos negativos en la posición de las mujeres “si
se institucionalizan los derechos de propiedad de los hombres en detrimento del
usufructo de las mujeres. Sin embargo, pueden ser positivos para las mujeres si las
reformas legales aseguran sus propios derechos de propiedad [especialmente] sobre la
tierra”37. Las alternativas a este tipo de colaterales de crédito son cruciales para
asegurar servicios financieros a las mujeres, sin embargo, es posible que las reformas
estructurales anunciadas en el capítulo macroeconómico, puedan promover el sacrificio
de la cobertura y de prácticas innovadoras de préstamo en aras de los objetivos
comerciales y de sostenibilidad financiera. Este resultado tendría un impacto negativo
sobre las mujeres demandantes de crédito. También se incrementaría el riesgo de que
la búsqueda de fortalecimiento de la sostenibilidad de las instituciones financieras
no bancarias pudiera desembocar en una disminución o cierre de esta oferta de
crédito para las mujeres (tradicionalmente, su principal fuente de crédito). Hay que
reconocer, sin embargo, que la meta general de la integración del sistema (sector
bancario y no bancario) es potencialmente positiva para reforzar la oferta y el acceso al
crédito para mujeres, siempre que las medidas busquen incrementar y acercar la oferta
de crédito y demás servicios financieros a las condiciones, necesidades y demandas de
los actores y actoras económicas, especialmente del sector de la pequeña empresa y
producción. En realidad toda reforma del sistema financiero en general, y del subsector no bancario debiera procurar la identificación y desarrollo de servicios más
efectivos a las mujeres empresarias o productoras. Esto debería formar parte de la
política de promoción de nuevos productos financieros.
La concentración y exclusión de sujetos de crédito en la banca nacional tiene factores
explicativos en su cultura organizacional. Los rasgos de esta cultura incluyen una
mezcla extraña entre conservadurismo extremo (por ejemplo, rehuyendo “arriesgar” los
fondos en actividades que se consideran poco seguras, como el crédito a la pequeña
empresa industrial); ambición, sin visión de mediano y largo plazo (que los lleva a
establecer políticas y acciones para captar fondos o generar ganancias rápidas, lo que
a su vez, los lleva al debilitamiento y hasta al fracaso); y clientelismo (la selección de
sujetos de crédito sobre la base de relaciones personales, amistades o búsqueda de
poder). La discriminación contra las mujeres (no consideradas en sus diseños de
servicios, difícilmente asimiladas como clientas deseables, y consideradas “fracasos
potenciales” en el mundo de los negocios) es otro elemento de esta cultura
organizacional. No tomar en cuenta esto arriesgaría, por ejemplo, que una institución
nueva, como el Banco Multisectorial propuesto, surgiera con los mismos valores,
actitudes y comportamientos colectivos de todas las demás (sobre todo si pensamos en
los representantes del gobierno “con reconocida experiencia bancaria” que se supone
deberían garantizar la eficiencia en el manejo de los fondos). Los marcos legales y
regulatorios pueden ayudar, pero hay que ir más allá. Las personas son las que hacen
realidad dichos marcos, son las personas las que deben cambiar y el gobierno puede
hacer algo a este respecto (el “sistema de premios y castigos” parece ser el mejor para
promover cambios en seres humanos, y las instituciones no son más que colectivos de
37
Baden: 1996
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
50
estos seres humanos). Es necesario entonces, introducir el cambio cultural en los
esfuerzos de reforma y fortalecimiento de los actores que integran el sistema
financiero.
En el caso de las mujeres pequeñas empresarias o productoras, la complementación
del crédito con servicios técnicos de apoyo es especialmente importante, y su ausencia
en la actual oferta de crédito ha sido un factor relevante en las dificultades o los
fracasos enfrentados para el crecimiento de sus unidades productivas. Baste decir que
su falta de acceso a recursos productivos, información tecnológica y de mercado, etc.
determinan su inserción económica en actividades de bajo nivel de inversión.
Aprovechar su potencial emprendedor exige revertir esta tendencia, basada en lo
cultural, reforzada por los marcos macros y micros, económico, legal e institucional.
Por lo tanto, la consideración de la situación del mercado de crédito en las políticas de
fortalecimiento del sector financiero es indispensable para corregir las distorsiones
generadas por las desigualdades de género.
Las políticas relacionadas con los servicios financieros, especialmente las relacionadas
con el crédito, deben considerar las condiciones particulares en que las mujeres
desarrollan sus actividades económicas para asegurar su acceso al crédito; y, por lo
menos, procurar que el resultado de su aplicación no sea más exclusión.
Capacitación: El énfasis en políticas de este tipo es claro en los documentos
analizados. Su justificación es eminentemente económica. Se trata de la importancia
de que el país cuente con fuerza de trabajo con niveles crecientes de calidad, pero se
acepta que el acceso a la educación y la capacitación “es clave para promover la
equidad social y la competitividad”.
Lo que no entró en el análisis es la segregación por género del sector educativo,
especialmente en los niveles de formación profesional. Si hubiese entrado, sería fácil
ver que la productividad no sólo depende de contar con una oferta de fuerza de trabajo
de calidad sino también de la capacidad de la economía para el aprovechamiento
óptimo de todos sus recursos humanos (sin exclusiones ni discriminaciones).
Asegurando la no discriminación, se estaría contribuyendo no sólo a la equidad social
sino también a la equidad de género así como a la eficiencia económica.
Igual de fácil sería ver la importancia de introducir en la formación elemental básica la
necesidad de romper la socialización de género, vía, por ejemplo, el desarrollo de
actitudes y habilidades básicas, requeridas para el éxito personal en el mundo laboral
y/o de negocios, en niñas, niños y adolescentes, procurando el quiebre de modelos
culturales que colocan a las niñas y adolescentes mujeres en desventaja para
desarrollarse en un mundo laboral y económico competitivo. Así como la necesidad de
incorporar el enfoque de género en el diseño del nuevo Sistema Nacional de
Formación Profesional y Técnica para que el nuevo sistema asegure la superación
progresiva de las segregaciones de género que todavía afectan negativamente a las
mujeres trabajadoras, empresarias, productoras y estudiantes, limitando su acceso a
carreras (que fortalecerían las posibilidades de una mejor inserción laboral) y/o a
servicios de capacitación y asistencia técnica (requeridos para un desarrollo más
exitoso de sus actividades económicas); y que aproveche el surgimientos de nuevos
campos de formación (nuevas carreras u ocupaciones) para promover la equidad de
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
51
género. Lo mismo vale para todas las líneas de política de capacitación que de forma
particular se definen articuladas a otras políticas (por ejemplo, la capacitación
especializada vinculada al desarrollo y fortalecimiento del sistema de logística; o las
incluidas en varios de los conglomerados de negocios). También resulta importante
para los procesos de certificación técnica de conocimientos adquiridos fuera del
sistema educativo formal. La experiencia indica que hay una mayor tendencia a
considerar ocupaciones fundamentadas en el aprendizaje empírico como no calificadas
en el caso de las mujeres que en el caso de los hombres, aún si presentan niveles de
complejidad similares o hasta superiores.
La política de articulación del financiamiento con la capacitación es buena y
potencialmente beneficiosa para las mujeres. Dependerá obviamente del acceso que
ellas logren a la capacitación y al mismo financiamiento.

Brechas de género en el acceso a los servicios públicos económicos y de
negocios
Esta desigualdad está muy vinculada a lineamientos de política relacionados con la
simplificación de trámites. Sin embargo, se relaciona con todas las demás, en tanto
todas ellas incluyen algún tipo de modernización, mejoramiento o cambio de
instituciones públicas. También se vincula con el logro de la participación de mujeres
en los mecanismos/instancias de coordinación/concertación Estado – sociedad civil
que son promovidos y/o apoyados por el mismo gobierno.
En todos los procesos de mejoramiento o transformación del funcionamiento de la
institucionalidad pública en el ámbito económico, se requiere introducir como parte del
cambio el avance hacia un funcionamiento (interno y externo) con equidad,
específicamente la de género. El ejemplo de la institucionalidad pública del sector
agropecuario puede ilustrar esta necesidad: La historia acumulada por esta
institucionalidad pública, en la prestación de servicios a pequeños/as productores/as,
nos permite concluir que, a pesar de innumerables esfuerzos, muchos años de trabajo
y éxitos relativos, sigue siendo difícil la atención efectiva y de calidad a las mujeres
productoras, aún cuando sean dueñas de fincas, principalmente por la dificultad todavía
vigente para considerar sus demandas, necesidades y condiciones particulares en el
diseño, implementación y evaluación de programas (investigación y transferencia de
tecnología, asistencia técnica, capacitación, apoyos a la comercialización, etc. son
servicios que aún deben ser mejorados para constituirse en oferta efectiva para las
productoras).
Lineamientos específicos de la política de modernización de las instituciones, sus
procesos y mejoramiento de la coordinación interinstitucional, como la
introducción “de tecnologías más sofisticadas [ ] para reducir el tiempo y costo de las
transacciones” nos ofrecen otro ejemplo de las implicaciones de una política “ciega” al
género: la provisión de acceso al servicio de forma permanente (24 horas/365 días al
año)” vía el uso de servicios en línea (internet). Si consideramos el mucho menor
acceso de las mujeres a las nuevas tecnologías de información y comunicación, esta
medida difícilmente sería de beneficio para las mujeres exportadoras. Así que reducir
costos de estos servicios para las exportadoras es un objetivo pendiente.
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
52
En realidad, el objetivo último de estos procesos es asegurar, a partir del conocimiento
real de la ciudadanía usuaria, un mayor y mejor acceso a servicios públicos de calidad
integral. El adecuado conocimiento de la ciudadanía – “cliente” es un requisito no
obviable para poder aplicar el enfoque de atención y servicio al cliente.
En relación con el tema de la calidad, tan importantes son las certificaciones verdes
(que relevan la necesaria protección del ambiente y los recursos naturales) como las
certificaciones de producciones generadas en condiciones de “trabajo digno”, especial
aunque no exclusivamente, para las maquilas de las zonas francas (que relevan la
igualmente importante protección del recurso humano). Y en cuanto a la reforma
regulatoria para el cumplimiento de contratos, mediante la aprobación “de la ley de
mediación, conciliación y arbitraje, que ayudará a agilizar la resolución de conflictos
contractuales”, habrá que cuidar que esa agilización no signifique una pérdida de
justicia, dados los desbalances de poder entre actores (empresarios/trabajadores;
hombres/mujeres). Las acciones de promoción y capacitación relacionadas con esta
ley deben asegurar que la información suficiente y adecuada llegue a mujeres y
hombres.
En las diferentes líneas de política identificadas con la promoción activa de la
participación de los actores en instancias de coordinación (sectoriales, nacionales,
locales); y de fortalecimiento de la asociatividad, es fundamental que se asegure la
participación de las mujeres, con medidas concretas al respecto (por lo menos
metodológicas, sino políticas). Como hemos dicho antes, las brechas de participación
por razones de género son una realidad en el país.
A manera de cierre: ¿Qué es necesario para avanzar hacia un funcionamiento público
más conciente y activamente involucrado en la superación de las desigualdades de
género existentes? Varias son las respuestas posibles. Pero, evidentemente resalta la
necesidad de fortalecer la disponibilidad de información para que las decisiones y el
seguimiento y la evaluación de las mismas puedan incluir el tema de las desigualdades
de género; y la capacidad institucional para utilizarla efectivamente. También es
necesario desarrollar las capacidades institucionales para el diseño y aplicación de
medidas y sistemas (planificación, seguimiento y evaluación) que integren la equidad
de género.
De esta forma, las intervenciones públicas estarán fundamentadas en el conocimiento
real de los diferentes agentes económicos existentes y potenciales para asegurar una
atención de calidad. La aplicación del principio de la equidad de género por parte de
las instituciones públicas vinculadas a la economía es necesaria dadas las desventajas
que enfrentan las mujeres como actoras económicas, y por la imperiosa necesidad de
maximizar los resultados económicos buscados, así como la de minimizar los posibles
impactos negativos, de las políticas definidas.
c.3) Otras Políticas Complementarias
Las políticas calificadas como complementarias en la versión revisada del capítulo de
competitividad son: la política ambiental para un desarrollo económico sostenible;
y la política de promoción de la responsabilidad social empresarial. La primera
presenta presenta un énfasis claro en los objetivos de conservación y/o uso racional de
los recursos naturales. La calidad del ambiente se diluye y la relación con la gente
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
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desaparece. La pobreza, no las personas en condición de pobreza, y los procesos de
crecimiento económico, no las personas empresarias o productoras (ni siquiera las
empresas), están identificados como causas “frecuentes” del “deterioro de medio
ambiente y de las presiones excesivas sobre los recursos naturales”. Nada de las
desigualdades económicas que determinaron el éxodo sostenido del campesinado
pobre hacia áreas no aptas para la explotación agrícola. Nada de la incidencia que el
objetivo de lucro tiene sobre la explotación irracional de los recursos y los impactos
sobre la calidad del ambiente de las actividades económicas. En realidad, esta política
se beneficiaría bastante de la consideración de mujeres y hombres, en los diferentes
sectores poblaciones, en tanto actores/sujetos que son parte del problema y deben ser
parte también de su solución.
La evaluación ambiental estratégica, como parte de los instrumentos de gestión
ambiental, es una oportunidad para introducir la evaluación ex – ante de los impactos
de género de los llamados megaproyectos del Plan Puebla – Panamá. Por otra parte,
es necesario asegurar la participación de mujeres entre las personas beneficiarias de
las políticas de pago por servicios ambientales, al fin y al cabo si son reconocidas
como principales víctimas en muchas situaciones de deterioro ambiental también
debieran participar en los beneficios que genera su protección y recuperación.
Tenemos entendido que los planes formulados para el ambiente y recursos naturales
tienen incorporado el enfoque de género. Sin embargo, esto no se observa en el texto
correspondiente a esta política en los documentos analizados. Es indudable que las
políticas de promoción de cambio de actitudes de la población frente al ambiente, se
beneficiarían mucho del conocimiento de los roles de mujeres y hombres, en los
diferentes sectores poblacionales, como depredadores del medio ambiente, víctimas de
su deterioro, y potenciales actores en su recuperación.
La política de promoción de la responsabilidad social empresarial ofrece otra
oportunidad para impulsar la equidad de género. Bastaría, simplemente, aceptar las
realidades desiguales de participación económica y social de mujeres y hombres e
introducirlas como parte de las modalidades que puede asumir la responsabilidad
social empresarial: equidad en el empleo dentro de las empresas (no discriminación por
razones de género, discapacidad, edad, etnia o raza); equidad social y económica en
su entorno; responsabilidad directa en la prevención y erradicación de problemas
sociales que puedan derivarse de su giro de actividad (tal sería el caso del turismo
sexual para las empresas turísticas). En consecuencia con esto, se podría promover
que en los programas de certificación de responsabilidad empresarial, se impulse
activamente el mejoramiento de los niveles de la equidad de género.
Como el mismo documento revisado plantea, la integración de este tipo de temas o
preocupaciones en la empresa privada requiere, entre otros, del desarrollo de
capacidades internas (también para las políticas de equidad); la identificación y
reconocimiento de la legitimidad de grupos interesados (también mujeres);
identificación de riesgos e impactos sociales, ambientales y económicos (sobre mujeres
y hombres); desarrollo de mecanismos de largo plazo para la participación de grupos
interesados (también mujeres) claves y para resolución de conflictos.
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54
V.
VALORACIONES GENERALES Y RECOMENDACIONES DE
ACCIÓN
En este último capítulo se resumen, en primer lugar, algunas valoraciones generales
sobre los principales factores que, en Nicaragua y en la actualidad, limitan o favorecen
el avance en la integración de la perspectiva de género, y el consecuente
aseguramiento de la equidad de género, en los temas y políticas propias del campo
económico. Dichas valoraciones se basan no sólo en los contenidos del PND sino
también en observaciones del desarrollo de las actividades de revisión del PND y/o
construcción de la PRSP II Generación, en las que la consultora participó. El capítulo
se cierra con algunas ideas sobre qué podría hacerse para asegurar la inclusión de
objetivos de equidad de género, en futuras etapas de planificación y/o implementación
del PND.
Valoraciones Generales
Los principales factores para avanzar hacia políticas económicas sensibles al género
pueden ser catalogados en dos grandes grupos: un primer grupo estaría constituido
por aspectos técnicos (ya sea del Plan u otras iniciativas en curso); y un segundo
grupo, por aspectos subjetivos tales como las percepciones, posiciones de los actores
económicos (no sólo los públicos) frente al tema de la equidad de género.
Entre los aspectos técnicos, podemos destacar como factores limitantes:

Una visión de lo económico que prácticamente excluye el elemento humano, tanto a
nivel macro como a nivel micro. Aún la variable más cercana a las personas, el
empleo, es vista como creación de puestos de trabajo y no como el empleo de
personas. Si bien en los planteamientos generales alguna vez se habla del tipo de
empleo que se quiere crear, no hay ninguna mención específica al desarrollar las
metas de los sectores o sub-sectores productivos. Con mucha frecuencia, las
metas de generación de empleo incluyen empleo directo, indirecto y/o inducido. En
ningún momento se elabora un poco más qué tipo de empleo, en qué, a quiénes
beneficiaría, etc. Otro ejemplo: se habla de sectores económicos o zonas
geográficas que se considera podrían ser afectados negativamente por la política de
apertura comercial, por ejemplo, pero parece obvio que el análisis se hace desde
los rubros o actividades económicas y no desde las personas involucradas en las
producciones correspondientes.

De forma consecuente con esa visión, los diagnósticos básicos en que se
fundamentan o que, a criterio de las personas formuladoras, justifican las políticas
propuestas, carecen totalmente del análisis de los actores económicos y sociales,
según el caso. Su comportamiento esperado de respuesta a las políticas está
basado fundamentalmente en la teoría y no en el conocimiento de la realidad
particular de estos actores. No hay ninguna consideración sobre las capacidades
reales de los diferentes actores para poder beneficiarse de las políticas y/o de los
resultados diferenciados que pueden generar dichas políticas precisamente por las
diferencias existentes entre los actores.
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
55

Es necesario reconocer que aún si hubiesen querido incluir en el diagnóstico el
análisis apropiado de los actores económicos, la disponibilidad de información
estadística es limitada, desde el punto de vista de género, especialmente en lo que
tiene que ver con las características de la inserción económica de mujeres y
hombres como empresarios o productores. Pero, igualmente necesario, es
puntualizar que aún donde existen estadísticas de género éstas no fueron utilizadas
para el análisis y mucho menos consideradas en la formulación de las políticas.

El concepto de equidad que se maneja en el PND se relaciona casi exclusivamente
con la desigualdad en la distribución del ingreso. Y la forma de asegurar el
mejoramiento o la erradicación de esta última es incrementar los ingresos públicos,
vía el crecimiento económico, para que el gobierno, con esos ingresos adicionales,
pueda atender las demandas sociales de la población, más específicamente,
sostener la lucha contra la pobreza. De hecho, el texto deja la impresión de que el
aporte directo a la superación de la pobreza del crecimiento económico es la
generación de empleo formal, vale decir, el impacto positivo sobre los niveles de
empleo informal, desempleo o sub-empleo. No obstante, este empleo aparece más
como una razón esgrimida para justificar la concentración de recursos públicos en
favor de la promoción de empresas y no como un objetivo real de las políticas de
crecimiento económico. En algún momento se habla del derecho a la participación
económica, de los derechos económicos en general y se reconoce que muchos de
estos derechos no son una realidad efectiva en Nicaragua, pero no se encuentran
claras evidencias de que estos planteamientos hayan permeado la formulación de
las políticas y estrategias o planes de acción.

Un segundo concepto implícito de equidad lo encontramos en la Ley de Equidad
Fiscal. Aquí, la equidad parece significar que más personas paguen impuestos, no
necesariamente los que más ganan. A pesar de que en algún momento reconocen
como problema la regresividad del sistema impositivo y las altas tasas al consumo,
en comparación con el resto de países de la región, la expectativa planteada es que
una vez que se incremente la base tributaria deberá pensarse en disminuir estas
tasas. Nada sobre la condición de regresividad que presenta el sistema ni sobre
quiénes soportan presiones tributarias desproporcionadas con este sistema.

El concepto de sostenibilidad está reducido a lo relacionado con el denominado
capital natural, los recursos naturales y, con menor fuerza, el problema de los
residuos generados por los procesos productivos. La sostenibilidad social está
prácticamente ausente.

Es evidente que la teoría del goteo permea los planteamientos del PND. El
crecimiento económico es LA respuesta a la problemática de la pobreza. Se
reconoce la incapacidad del mercado para asegurar el crecimiento económico y, por
ende, la necesidad de la intervención del Estado pero, al parecer, esta intervención
es para asegurar condiciones adecuadas para atraer inversiones, priorizando la
inversión extranjera directa, incrementar la rentabilidad de las empresas,
incrementar las exportaciones. En ningún momento se plantea la posibilidad, por
demás probada, de que el crecimiento en condiciones de desigualdad puede no
sólo no ser positivo para el mejoramiento de las condiciones de vida de toda la
población sino que puede ser acompañado por procesos de empobrecimiento de
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
56
sectores mayoritarios de ésta. La responsabilidad del Estado frente a la superación
necesaria de las desigualdades existentes, incluyendo las de género, en el ámbito
económico no es reconocida.

Parece evidente que no hay entre las instituciones públicas vinculadas a los
sectores económicos conocimiento, ni capacidad de aplicación del mismo, sobre el
tema de género, por lo menos, al nivel de las políticas y estrategias económicas.
Esto no deja de sorprender en el caso del sector agropecuario, donde hay ya
muchos años invertidos de trabajo de género. Aparentemente, este trabajo no ha
logrado permear los niveles sustantivos de las instituciones, cuando se trata de
aspectos productivos o económicos.
Y como aspectos técnicos a favor, podemos mencionar:

La inclusión de la MIPYME y la producción rural en la versión revisada del capítulo
de competitividad y las referencias, más o menos elaboradas, a la perspectiva de
género o a la igualdad entre los géneros que se encuentran en sus respectivas
estrategias de desarrollo. Dada la importante presencia de mujeres como actoras
económicas en estos ámbitos, las referencias mencionadas pueden constituirse por
lo menos en un punto de partida (ya que su operacionalización en la formulación de
las políticas y estrategias es muy débil, para decir lo menos).

El reconocimiento explícito de la interrelación o interacción entre lo económico, lo
social y lo institucional o político en la realidad concreta. Si bien la visión de esta
interrelación es limitada y está poco operacionalizada en las políticas propuestas, es
otro punto de partida tanto para la argumentación como para la promoción de
acciones en pro de la equidad de género.

El énfasis en lo local o territorial. La experiencia indica que mientras más cerca se
esté de la realidad, más fácil es introducir temas como el de las desigualdades de
género y la necesidad de su superación. De hecho, algunos departamentos
también han incluido al menos referencias a este tema en sus planes de desarrollo.
Quizás un trabajo a nivel local pueda ayudar a fortalecer la argumentación para
fortalecer la aplicación de la perspectiva de género en los procesos de
descentralización (promovidos por el gobierno nacional).

La anunciada integración de empresas nacionales en los conglomerados de
negocios como algo que se promoverá activamente. Con un mejor conocimiento
sobre la participación de mujeres y hombres como empresarios o productores en los
distintos territorios, se podrían formular políticas y planes de acción para promover,
fortalecer o consolidar la participación económica de mujeres en estos
conglomerados y/o para identificar oportunidades complementarias de negocios.

La inclusión del tema de los estándares laborales (incluyendo la promoción de
certificaciones internacionales de las empresas al respecto) para las zonas francas.
Esto es también una oportunidad para trabajar la equidad de género en lo que
corresponde a la calidad del empleo y debería ampliarse a cualquier empresa, no
sólo las de zonas francas.

El énfasis en el enfoque de “servicio al cliente” dado a los procesos de
modernización o cambio de las instituciones públicas vinculadas a la economía. Es
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
57
un buen punto de entrada para la necesidad de un mejor conocimiento de las
personas usuarias, activas o potenciales, de sus servicios a fin de asegurar un
acceso equitativo a los mismos (el énfasis, desde el punto de vista de género
debería estar en: el acceso a la propiedad, al crédito, a los servicios de negocios) y
para maximizar el resultado de todo el potencial productivo existente. La política de
simplificación de trámites debería ser parte de este esfuerzo.

La política y programas de inversión en infraestructura, especialmente la vial.
Aunque ha recibido muchas críticas, fundamentalmente porque supuestamente no
busca la integración territorial, habría que pensar que Nicaragua es un país
relativamente pequeño, así que pasen por donde pasen las carreteras (asumiendo
que se respetan los resultados de las evaluaciones de impacto ambiental) siempre
habrá personas que puedan beneficiarse y dicho beneficio puede maximizarse con
apoyos para el mejoramiento de sus actividades económicas. Además, un mejor
conocimiento sobre quiénes y qué producen en los distintos territorios podría ser útil
para negociaciones posteriores de las inversiones para interconexión con las
arterias principales construidas en la primera etapa.

La política de renovación y fortalecimiento del sistema de formación profesional y
técnica; la de certificación de conocimientos/habilidades adquiridas fuera del
sistema educativo formal; la promoción de capacitación productiva y, en general,
todo lo relacionado con el fortalecimiento/incremento del capital humano, también
constituye una oportunidad, además de una obligación, para la acción en búsqueda
de la equidad de género en la inserción económica.

La política de promoción de competencia. Independientemente del contenido actual
de la propuesta de ley correspondiente, se anuncia que será discutida y
consensuada. Es una entrada posible para el tema de la igualdad de oportunidades
en la participación económica para mujeres y hombres; y para fortalecer la
aplicación de la perspectiva de género en el tema de la defensa de las y los
consumidores.

La existencia de un Sistema de Indicadores con Enfoque de Género. Es un avance
significativo frente a la falta de información relevante para el ámbito económico,
aunque todavía existen vacíos importantes. Podría servir de punto de partida para
organizar y completar información territorializada y/o para promover la generación
de información, al menos desagregada por sexo, en algunas instituciones públicas
relevantes (por ejemplo, sobre el comportamiento del crédito y otros servicios
financieros; sobre el acceso a los servicios públicos de negocios; sobre el
comportamiento de las inversiones y las exportaciones, etc.). Información que
podría servir para definición de políticas/planes/acciones específicas, para el
seguimiento a los resultados del Plan y para su evaluación, desde la perspectiva de
género.
Entre los factores limitantes de carácter subjetivo, podemos destacar los relacionados
con el perfil de actitud del personal técnico, a nivel central, ligado a la formulación del
PND y sus planes operativos:
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
58

Entre estas personas se detectan posiciones mayoritarias que van desde el rechazo
activo a considerar que la equidad de género tiene algo que ver con lo económico,
hasta el rechazo pasivo (de “no intervención” en la discusión).

Muchas de estas personas desarrollan el discurso de que la equidad de género “ya
está incluida” cuando se habla de equidad social o equidad en la distribución del
ingreso. En realidad, están dispuestas a aceptar que la equidad de género “puede
tener algo que ver” con lo social, pero no con lo económico.

Se encuentran todavía algunas personas que al oír el término de “género” se
sienten agredidas en posiciones personales fundamentales.
Al parecer, el
contradiscurso religioso y fundamentalista frente a la equidad de género tiene su
espacio e impacto ganados entre estas personas.

Hay también una sobrevaloración de la teoría. El planteamiento es que si algo está
establecido por la teoría económica utilizada, como positivo para determinar algún
resultado específico, esto será positivo para todos los actores, incluyendo las
mujeres (sin importar las realidades diferentes, contextuales e individuales, que
puedan entorpecer el cumplimiento de la teoría en la práctica, y a pesar de todas las
pruebas en contra de este supuesto).

Las tendencias a priorizar lo urgente sobre lo importante y los compromisos frente a
terceros versus las necesidades propias. Entre estas personas, la gran mayoría no
expresa ninguna preocupación por las presiones de tiempo en que han desarrollado
los procesos de planificación y sus implicaciones sobre la calidad integral de éstos.
Para algunas, formular el PND y especialmente sus planes operativos, es
simplemente algo a cumplir frente a los actores internacionales involucrados
(instituciones financieras y comunidad cooperante). Esto está en la base del trabajo
de identificación de indicadores, y explica muchas de las dificultades enfrentadas,
ya que no son vistos como herramientas para la gerencia interna del proceso sino
como respuesta a las exigencias de los actores internacionales.
Y entre los factores subjetivos a favor, podemos destacar:

El interés de la SECEP, en realidad más de algunas personas de la Secretaría, por
incorporar el tema de género al PND y a la PRSP II Generación. Podría constituirse
en puerta de entrada para acciones de incidencia y promoción del tema a este nivel.

Las posiciones más “trabajables” de actores del nivel local. Parece factible trabajar
el cambio de actitudes en este nivel con bastantes probabilidades de éxito. En los
contactos de la consultora con integrantes de gobiernos locales y con miembros de
la estructuras creadas para el desarrollo departamental, se comprobó que el diálogo
y la argumentación ligada a sus propios objetivos de desarrollo puede cambiar una
actitud de reserva inicial a otra de franco interés sobre cómo lograr integrar el tema
de la equidad de género en sus planes de desarrollo. Vale la pena mencionar que
también se encontraron personas, principal pero no exclusivamente de la sociedad
civil, con posiciones muy claras y comprometidas con la equidad de género que
podrían constituirse en agentes promotores del cambio en esta dirección.

El compromiso e interés, y su manifestación explícita, con el tema de la equidad de
género de las instituciones financieras internacionales y la comunidad cooperante,
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
59
aunque es necesario reconocer que a veces se observan inconsistencias entre el
discurso oficial a alto nivel y las manifestaciones concretas (proyectos) de la
cooperación.
Recomendaciones de Acción
Para finalizar este informe, se resumen a continuación algunas grandes líneas de
acción que se consideran vitales para el aprovechamiento de las oportunidades que
ofrece el PND y para superar las limitaciones que el mismo presenta de cara al logro de
mejores niveles de equidad entre los géneros.
A nivel macroeconómico:

El fortalecimiento, con información estadística, de la argumentación sobre las
implicaciones de género en las políticas macroeconómicas. En esta línea se
pueden combinar acciones de análisis de género (utilizando las estadísticas ya
existentes; o creando más información a partir del análisis de temas aún no muy
trabajados con enfoque de género, en Nicaragua, como los presupuestos
nacionales y locales); y acciones de promoción de nuevos instrumentos para captar
las diferencias de género más relevantes para estas políticas (especial mención
merece, la promoción de la cuenta satélite, como parte de las Cuentas Nacionales,
para la economía reproductiva).

La promoción de propuestas técnicas como parte del trabajo de incidencia, desde
adentro y/o desde afuera del Estado, mediante la creación y/o fortalecimiento de las
capacidades técnicas requeridas en los actores interesados.

La promoción de la adopción de medidas correctivas y/o mitigadoras de los sesgos
de género en las políticas macroeconómicas, vía las acciones de incidencia pero
también vía las acciones de apoyo técnico a las instituciones públicas pertinentes.
A nivel microeconómico:

La profundización del conocimiento de la realidad económica territorial diferenciada
por género, como elemento indispensable para promover la articulación entre las
estrategias de promoción de los conglomerados, de desarrollo de la MIPYME y de
desarrollo rural productivo, a nivel del territorio. En esta línea, surge como una
opción importante, y potencialmente muy efectiva, la realización de estudios de
cadenas de valor con enfoque de género ligadas, directa o indirectamente, con los
rubros priorizados para la promoción de conglomerados de negocios en el territorio
respectivo y/o a los priorizados para exportación (dentro de la política de apertura
comercial/los TLCs). La utilidad potencial de estos estudios, para la promoción de
la equidad de género, está comprobada con algunos esfuerzos ya hechos, en la
modalidad de estudios de casos38. Contar con información suficiente y adecuada
sobre la inserción económica de mujeres y hombres en las diferentes cadenas es
necesario, tanto para poder identificar apropiadamente las acciones de política y/o
38
Con el apoyo de OIT/UNIFEM/PNUD se realizaron en el país estudios de caso sobre las cadenas de
valor de productos lácteos (en los municipios de Santo Tomás y Boaco), forestales (Ocotal, Mozonte,
Dipilto, Santa Clara), y del quequisque (Nueva Guinea).
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
60
atención que optimicen el potencial productivo local, como para desarrollar la
argumentación adecuada en pro de dichas acciones.

La promoción de la equidad de género en las políticas y/o diseños y prestación de
servicios públicos, mediante acciones de apoyo técnico para incorporar el enfoque
de género como parte integral de los procesos de formulación, implementación,
seguimiento y evaluación de políticas y de diseño o rediseño de servicios públicos.
Deberían priorizarse las áreas en que se identifican las brechas de género más
importantes de cara a una participación económica de mayor calidad de las
mujeres: acceso a la propiedad; al crédito; a la formación profesional; a la
capacitación productiva; a los servicios de negocios. Las acciones de incidencia,
con información estadística de respaldo deberían complementarse con acciones de
apoyo técnico a las instituciones públicas pertinentes.

La promoción de estudios para identificar necesidades y posibilidades de
reconversión productiva o económica para las mujeres que mejoren su participación
en las cadenas de valor priorizadas; y para fortalecer sus condiciones para
aprovechar otras oportunidades que ofrece el marco de políticas o para minimizar
los riesgos o impactos negativos de las mismas. Acciones en esta línea podrían ser
incorporadas a programas o proyectos actuales de cooperación con objetivos de
desarrollo productivo y/o económico. Pero también pueden ser incorporadas como
parte de programas o proyectos de apoyo técnico a las instituciones pertinentes.
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
61
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_______DECLARACIÓN DE NUEVO LEÓN, Cumbre Extraordinaria de las Américas,
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CRECIMIENTO Y DESARROLLO ECONÓMICO (CAPÍTULO III DEL PND). Versión producto
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Documento_90104.doc, facilitado a la consultora por la Secretaría del Grupo Producción y
Economía, Febrero 2004
LISTA DE PARTICIPANTES EN LA REUNIÓN DE DISCUSIÓN DEL DOCUMENTO
INTERMEDIO DE ESTA CONSULTORÍA:
Integrantes de la “MESA MUJER Y ECONOMÍA”:
Ángeles Barberena
Daysi Moncada
Verónica Gutiérrez
Milagros Barahona
Myriam Blanco
Sonia Agurto
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65
Angélica Fauné
Isolda Espinosa González
María Rosa Renzi
Alina Arguello González
Lucia Aguirre S.
Malena Laucero
Representantes del INIM:
Fátima Real
María de Jesús Aguirre
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66
ANEXO ÚNICO: TABLAS RESUMEN “LA EQUIDAD DE GÉNERO
EN LOS RESULTADOS DE LAS CONSULTAS”
La Equidad de Género en los Resultados de la Consulta Sectorial
Sectores
ALCALDES
PRODUCTORES
Participación %
M
H
14%
86%
11%
89%
Referencias Encontradas1
a)
b)
MOVIMIENTOS
SOCIALES
41%
59%
c)
d)
SINDICATOS
20%
80%
a)
b)
a)
b)
MUJERES2
100%
-
c)
d)
NINGUNA
NINGUNA
Aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades
Que [se] visualice a niños y niñas, adolescentes y jóvenes como un potencial humano
para asegurar el desarrollo y la prioridad que debe dársele en la inversión pública
[Planes de desarrollo locales] ... tomándose en cuenta el bienestar de la mujer, el
hombre, jóvenes, niños, niñas, del territorio o comunidades y sus capacidades.
La Coordinadora Civil presentó sus “comentarios preliminares al documento Bases para
una Nicaragua Próspera”, sin ninguna mención sobre género o mujer
Salud para niños y mujeres
Garantía de emplear a mujeres y hombres mayores de 30 años
La no inclusión de las mujeres en la formulación de la END, como actoras sociales con
intereses y necesidades específicas
… aparentemente, este proyecto de nación no tiene ni sexo ni género [Hay que] hablar
de una nación que incluya procesos de construcción de ciudadanía para las grandes
mayorías excluidas de este país, que son mayoritariamente los jóvenes y las mujeres
¿Cómo es posible que la invisibilización económica y el atropello político y social en que
vivimos las mujeres y los problemas de la subordinación, no sean considerados como un
problema estructural que debe ser recogido dentro de esta propuesta de desarrollo?
…serios problemas de credibilidad, legitimidad y seriedad del Ejecutivo y el Legislativo
frente a la ciudadanía [la mitad de la ciudadanía somos mujeres] (Referencias al no
respeto de la condicion laica del Estado)
1
Se rescatan únicamente las expresiones en que, de forma explícita, se menciona el tema de género, la equidad o igualdad de género, las mujeres
como sector social y/o problemas tradicionalmente considerados como “de mujeres” (tal es el caso de la VIF o temas relacionados con la familia). En
el caso de documentos con comentarios sobre la END o sobre el documento “Bases para una Nicaragua Próspera” se han eliminado algunos por
considerar que de alguna forma están superados en la Propuesta del PND.
2 Es un resumen de los planteamientos críticos a la END presentados en plenaria. (Si el dato de participación de mujeres dado al inicio del informe
de la consulta sectorial corresponde a este grupo, fueron 67 las mujeres participantes).
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
67
La Equidad de Género en los Resultados de la Consulta Sectorial
Sectores
Participación %
M
H
Referencias Encontradas1
e) [Una de las preocupaciones] la forma como se incluye a las mujeres porque muchas
veces la forma en que se nos incluye es casi peor que la exclusión
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
m)
n)
o)
... Pero no es posible avanzar si no se retoma el gran aporte económico que hacemos
las mujeres y que se facilite nuestra incorporación, desde el inicio, a los principios y
objetivos de la END
La juventud y las mujeres deben verse como un potencial para nuestro país, que si no se
invierte en ellas hoy, no entrarán nunca a ese futuro a construir
¿Cómo se piensa generar empleo?; ¿Qué tipo de empleos, dónde y cuántos nuevos
puestos de trabajo se crearán en beneficio de las mujeres?
¿Cuáles son los actores sociales que van a intervenir en la implementación de esta
estrategia?; Quiénes se van a beneficiar más y quiénes menos?
¿Cómo va a ingresar el país a un mundo moderno, occidental, desarrollado con políticas
de conocimiento y de derechos vigentes desde antes de la revolución francesa, con esas
políticas medievales?
[No se menciona]…el problema de la calidad del empleo para mujeres
Se menciona el problema de la migración, haciendo énfasis en que son personas
jóvenes pero no se menciona que la mayoría de esas personas son mujeres
Las mujeres ingresan al mercado laboral con los niveles de escolaridad más bajos...
entramos en total desventaja, especialmente las jóvenes que no tiene una tecnificación
media o formación profesional, con entrenamiento doméstico, listas para ser esclavas en
ese mercado donde no tenemos ninguna posibilidad de competir... nos recomiendan
cambiar de profesión u oficio, pero no se menciona desde qué condiciones de desventaja
e inequidad [entramos] al mercado [laboral]
No existe ningún reconocimiento de la existencia de las mujeres en el sector informal,
donde han ido a dar la mayoría…
...se constata que las personas, los seres humanos, no son lo central para esta
propuesta de desarrollo. Desde esa lógica, transferir responsabilidades a los territorios,
sin la correspondiente transferencia de recursos económicos de manera transparente, no
nos resulta aceptable... nosotras ya tenemos suficientes responsabilidades en los
territorios
p) Es responsabilidad del gobierno la inclusión de toda la sociedad [...] nos toca a todos y
todas asegurar la inclusión de toda la nación, con sus diversidades y diferencias [...] no le
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
68
La Equidad de Género en los Resultados de la Consulta Sectorial
Sectores
Participación %
M
H
Referencias Encontradas1
toca a los grupos minoritarios ver que se les incluya […] Toda política debe incorporar
nuestros planteamientos […] [Necesitamos] políticas públicas para las personas y de
cara a la realidad […] No se puede separar la esfera económica [de mercado] de la
[economía] reproductiva…
q) Los planteamientos de la Procuraduría Especial de la Mujer3:
- Desde los derechos humanos: Imposible el desarrollo sin derechos [...] el desarrollo
debe tener un enfoque integral: ejercicio de la libertad, la igualdad y la seguridad social
[…] Sin igualdad, libertad, sin condiciones de equidad, […], sin normas o proyectos y
programas concretos para el aseguramiento de la salud, de la educación, de la
participación democrática y de la no discriminación no puede hablarse de desarrollo.
- Desde los derechos a la salud: La END debe visibilizar a las mujeres, en tanto
población con potencial productivo que aporta al PIB desde su trabajo doméstico, desde
la economía de ayuda, desde el soporte para la [re]producción de la fuerza de trabajo,
además cuando se generan ingresos con el trabajo familiar […] No se puede hablar de
desarrollar un país, con sólo la mitad de la población y no se puede hablar de un país en
que todos somos iguales, cuando resulta que la mitad es menos igual que la otra mitad
[…] En el Plan de Desarrollo debe haber una política integral de salud de la mujer, que
abarque lo sexual y lo reproductivo […] Las políticas de población y desarrollo deben
reconocer que el respeto a la ciudadanía de las mujeres, es una condición esencial del
desarrollo
- Desde los derechos a la educación: La tasa de rentabilidad de la inversión, tanto
pública como privada en educación, es más alta en mujeres que en hombres,
especialmente por el efecto difusor de la primera en la familia y por la mejoría en la
igualación de los salarios [de mujeres y hombres]. [La END o un Plan de Desarrollo]
debe enfatizar y efectuar proyecciones en mujeres, desde perspectivas territoriales y
sectoriales: ciudad, campo, caribe […] No se trata sólo de preguntarnos cuál es la
contribución de la educación a la equidad entre mujeres y hombres, sino a la inversa,
cuánta equidad entre mujeres y hombres es necesaria para que haya una educación
exitosa, para que haya desarrollo, democracia y derechos humanos
- Desde la comunicación: Crear condiciones para el ejercicio de la libertad de las
mujeres y la igualdad, y contribuir a la construcción de ciudadanía y ejercicio efectivo de
sus derechos, que implica crear condiciones de democracia y pluralismo en el sistema
3
Lo que se incluye en el informe de la consulta sectorial es un documento elaborado y presentado por esta Procuraduría Especial.
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
69
La Equidad de Género en los Resultados de la Consulta Sectorial
Sectores
Participación %
M
H
Referencias Encontradas1
a)
JOVENES
35%
65%
b)
c)
a)
b)
ADOLESCENTES4
51%
49%
c)
4
político, eliminando la visión androcéntrica y el conjunto de normas y valores patriarcales
que permea todo el sistema […] Hacer efectiva la separación del Estado y la Iglesia,
conforme el precepto constitucional que establece el carácter laico del Estado, es un
punto de fondo en el caso de los derechos de las mujeres
Apoyo a la juventud sin discriminaciones de partidos políticos, sexo y condiciones
económicas
Que el plan contenga de forma disgregada los beneficios, aportes, etc. por sector,
mujeres, hombres, juventud, adultos, entre otros
Que la parte de género y generacional sea definida
65 de los 90 grupos organizados, resaltaron el problema de la violencia (entendida como
maltrato físico psicológico hacia niñas, niños y adolescentes, VIF, explotación laboral,
sexual comercial, discriminación, tráfico de niñas, niños y adolescentes)
Acciones de difusión y sensibilización para el cambio de actitudes de la población, para
que sean respetados sus derechos, para mejorar las relaciones familiares, prevenir la
violencia, etc.
En el texto resumen de los resultados de esta consulta no hay referencias a la equidad
de género, pero sí en una de las citas (correspondiente al grupo de adolescentes
comunicadores de Managua) vinculada a la equidad social
Lo que se incluye en el informe, es un documento elaborado y presentado por las organizaciones involucradas en la realización de esta consulta.
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
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La Equidad de Género en los Resultados de la Consulta Territorial
Departamentos
BOACO
CARAZO
CHINANDEGA
CHONTALES
ESTELÍ
GRANADA
JINOTEGA
LEÓN
MADRIZ
MANAGUA
MASAYA
MATAGALPA
NUEVA
SEGOVIA
RÍO SAN JUAN
RIVAS
Referencias Encontradas5
a) Programas especiales para mujeres y jóvenes (desarrollo estratégico de la mujer)
b) Expansión de las políticas de fortalecimiento familiar
c) Igualdad de oportunidades en programas y proyectos (participación)
NINGUNA
a) Educación y salud para disminuir los niveles de analfabetismo y los índices de la VIF
b) Equidad en todos los servicios básicos
c) Desarrollo integral, en el que estén involucrados todos los sectores: mujeres, hombres, ancianos y niños,
desde la etapa de formulación hasta la de evaluación
a) Estado de Derecho que garantiza la neutralidad y la equidad
b) Creación de centros integrales de atención médica (incluyen oncología y salud sexual y reproductiva)
c) Reducir la desigualdad en el departamento [ ], con sentido de unidad y progresista
a) Construir 3 centros técnico-vocacionales para jóvenes y mujeres
b) Disminuir la morbi mortalidad infantil y materna
NINGUNA
a) Reducción de los índices de mortalidad materna, perinatal y embarazos en adolescentes
a) Seguridad y protección de niños, niñas y mujeres [desde la educación]
b) Reducción Tasas de Mortalidad materna
c) Funcionamiento del nuevo hospital materno-infantil
NINGUNA
NINGUNA
NINGUNA
NINGUNA
a) Eliminación de la mortalidad materna e infantil
a) [Un departamento que sea] equitativo […], que cuida sus recursos humanos y ambientales, […] con equidad
en la distribución de los recursos […] con equidad de género […]
a) Reducción de la morbi-mortalidad materno infantil
b) Promover la educación sexual y reproductiva
5
Se rescatan únicamente las expresiones en que, de forma explícita, se menciona el tema de género, la equidad o igualdad de género, las mujeres
como sector social y/o problemas tradicionalmente considerados como “femeninos” (tal es el caso de la VIF o temas relacionados con la familia).
Informe Final de Consultoría – Elaborado por Olimpia Torres – 12/04/04
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La Equidad de Género en los Resultados de la Consulta Territorial
Departamentos
RAAN6
RAAS7
6
7
Referencias Encontradas5
c) Hacer cumplir la ley en cuanto a la eliminación del alto índice de prostitución y explotación de la niñez
a) Se nota esfuerzo por evitar el lenguage que invisibiliza a las mujeres
b) La RAAN goza [ ] de un régimen de autonomía fortalecido en su administración, su identidad multiétnica y
pluricultural, con economía y desarrollo humano y sostenible, asegurando a los y las costeñas y costeños el
efectivo ejercicio de sus derechos [su visión del departamento]
c) Equidad e integralidad en las acciones; responsabilidad compartida y relaciones de igualdad (incluidos en los
principios)
d) No discriminación, equidad de género (incluidos en los valores)
e) Relaciones interculturales con equidad de género (incluido en los ejes transversales)
f) Creación y ejecución de programas especiales que beneficien [a grupos vulnerables] con enfoque de género.
Las mujeres en edad fértil (MEF) están incluidas dentro de los grupos vulnerables
g) Sostenibilidad turística y equidad
h) Fortalecer los programas de atención al binomio madre-niño
i) […] programas tendentes a la promoción de la planificación familiar, salud sexual y reproductiva, para
disminuir los riesgos de contraer el SIDA y las ETS
NINGUNA
Propuesta de estrategia regional elaborada y presentada por la RAAN
Propuesta de estrategia regional elaborada y presentada por la RAAS
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