STC 237/2007, de 8 de noviembre de 2007. El deber de resolver en

STC 237/2007, de 8 de noviembre de 2007. El deber de resolver en el ámbito tributario. Límites constitucionales y amparo al
contribuyente frente a una prolongada mudez de la Administración Tributaria YOLANDA GARCÍA CALVENTE
Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario
UMA ([email protected]) I. DOCTRINA DEL TRIBUNAL
No es posible reconocer un pretendido derecho a obtener una determinada
financiación por parte de las Comunidades Autónomas (la más favorable en cada momento
a sus intereses), sino un derecho a que la suma global de los recursos existentes de
conformidad con el sistema aplicable en cada momento se reparta entre ellas respetando los
principios de solidaridad y coordinación. Tampoco es posible pretender que el Tribunal
Constitucional sustituya con sus pronunciamientos sobre esta cuestión la falta de acuerdo
entre instancias políticas.
II. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES
1. Efectos que sobre el objeto de un recurso de inconstitucionalidad tiene la vigencia de las Leyes de
Presupuestos a un ejercicio presupuestario: SSTC 3/2003, de 16 de enero, FJ 2 y 13/2007, de
18 de enero, FJ 1.
2. Inaplicación de la doctrina del ius superveniens: SSTC 137/1986, de 27 de 6 de noviembre, FJ
4; 170/1989, de 19 de octubre, FJ 3; 1/2003, de 16 de enero, FJ 9; 109/2003, de 5 de
junio, FJ 6; 14/2004, de 13 de febrero, FJ 8; 47/2004, de 25 de marzo, FJ 7 y 135/2006,
de 27 de abril, FJ 3.a).
3. Imposibilidad de desvirtuar la presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley sin una
argumentación suficiente: SSTC 43/1996, de 14 de marzo, FJ 5; 233/1999, de 16 de
diciembre, FJ 2; 245/2004, de 16 de diciembre, FJ 3 y 100/2005, de 19 de abril, FJ 3; y
13/2007, de 18 de enero, FJ.
4. Inexistencia de un derecho de las Comunidades Autónomas a recibir una determinada
financiación: SSTC 13/2007, de 18 de enero, FJ 5 y 58/2007, de 14 de marzo, FJ 3.
III. SUPUESTO DE HECHO
La sentencia que comentamos resuelve un recurso de inconstitucionalidad
interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía frente al art.92 y la
correspondiente partida presupuestaria fijada en la sección 32, de la Ley 61/2003, de 30 de
diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2004. El recurso se basa en la
consideración de que tal precepto vulnera los artículos 9.3, 134, 156.1 y 157.1 a) de la
Constitución Española, los artículos 2.1.d), 4.1.e), 13 y concordantes de la Ley Orgánica de
financiación de las Comunidades Autónomas, y el artículo 56 del Estatuto de Autonomía
para Andalucía.
Para entender la controversia planteada es preciso recordar que uno de los recursos
financieros con el que cuentan las Comunidades Autónomas es el fondo de suficiencia, que
supone una financiación adicional que tiene por objeto cubrir la diferencia entre las
necesidades de gasto de cada comunidad autónoma y su capacidad fiscal en el año base del
sistema (1999).
El valor inicial del fondo, tal como establece el artículo 13 de la Ley Orgánica de
financiación de las Comunidades Autónomas, es fijado para Comunidad Autónoma en la
comisión mixta de transferencias. En los años sucesivos se determina atendiendo al valor
inicial y a la evolución de la recaudación estatal, excluida la susceptible de cesión, por
aquellos impuestos que se determinen por Ley. La fórmula para calcular cada año la entrega
a cuenta de ese fondo de suficiencia la determina el artículo 15.1 de la Ley 21/2001, de 27
de diciembre, de medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las
Comunidades Autónomas.
La Junta de Andalucía no discrepa ni del propio sistema de financiación ni de la
determinación inicial del fondo de suficiencia en valores de 1999, ya que todo ello fue
debatido y aceptado por la comisión mixta celebrada el 18 de febrero de 2002. El
desacuerdo se refiere a la cuantificación para el año 2004 en la Ley de presupuestos
generales del Estado, que considera contraria al art. 15.3 de la Ley 21/2001, al excluir de la
fórmula de cálculo no sólo la parte de la recaudación estatal susceptible de cesión a las
Comunidades Autónomas, sino también la susceptible de cesión a las Corporaciones
Locales. Así, en opinión de la Junta de Andalucía, el incremento que debía experimentar el
importe de la entrega a cuenta anual del fondo de suficiencia para Andalucía debió ser de
1,3599, y ascender en términos absolutos a 6.963.278,34 euros, pero fue de tan sólo el
1,3358, lo que supuso una cuantía de 6.840.127,38. Por tanto, el perjuicio se cifra en
123.150,97 miles de euros.
En opinión de la parte recurrente, el origen del error está en que en el ejercicio 2004
entró en vigor la reforma operada por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, en la Ley
39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales, en la que se recoge el
nuevo modelo de financiación de las entidades locales. Conforme a él, se cede a las
entidades locales, con carácter parcial, la recaudación de determinados impuestos del
Estado (IRPF, IVA e impuestos especiales de fabricación). Esta sería la razón por la cual la
Ley de presupuestos generales del Estado excluye de la recaudación estatal no sólo lo
susceptible de cesión a las Comunidades Autónomas, sino también a las corporaciones
locales.
La divergencia entre el marco normativo citado y el resultado materializado en el
artículo 92 de la Ley 61/2003 da lugar a la inconstitucionalidad de este último, ya que es
fruto de una modificación que excede los límites estrictos a los que están sometidas las
leyes de presupuestos. Esta situación afecta al principio de seguridad jurídica (artículo 9.3
CE) porque genera incertidumbre, y al artículo 134.2 CE en la medida en que restringe de
modo ilegítimo las competencias del poder legislativo, disminuyendo sus facultades de
examen y enmienda sin base constitucional. Además, se vulnera el principio de suficiencia
financiera (artículos 156 y 157.1 CE, 56 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 2.1.d),
4.1.e) y 13 LOFCA), puesto que disminuyen las posibilidades de disposición presupuestaria
de la Junta de Andalucía.
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Tras la admisión a trámite del recurso, el Abogado del Estado formuló sus
alegaciones, en las que se destaca que la memoria económica presentada por la parte
recurrente para tratar de justificar por qué el índice correcto es el 1,3599 y no el 1,3358 es
incompleta al no incluir los cuadros numéricos a los que se hace referencia en el texto, lo
que supone un incumplimiento de la carga de argumentación que pesa sobre la parte
recurrente.
Por otro lado, el Abogado del Estado considera que la Administración General del
Estado había calculado correctamente la fórmula, y que si la Junta de Andalucía no lo
consideró así fue porque basó su afirmación sobre el error en su aplicación en la lectura de
la página 126 del libro de presentación del proyecto de presupuestos generales del Estado
para 2004, en la que aparecía un cuadro con la recaudación bruta minorada tanto en la
participación de las Comunidades Autónomas como en la de las entidades locales. Sin
embargo, en ningún documento se dice que el importe de la recaudación neta del Estado
que se refleja en esa página haya sido el utilizado para el cálculo del fondo de suficiencia, y
de hecho, en el cálculo se incluyó la discutida recaudación cedida a las corporaciones
locales.
La representación del Estado finaliza sus alegaciones concluyendo que tiene que
descartarse de plano que las discrepancias manifestadas puedan ser causantes de la
inconstitucionalidad referida, que además, no ha sido debidamente justificada.
IV. TIPO DE RECURSO
En la sentencia comentada se ha seguido el procedimiento previsto en los arts. 27 y
ss. de la LOTC (Título II) en virtud de los cuales “Mediante los procedimientos de declaración de
inconstitucionalidad regulados en este Título, el Tribunal Constitucional garantiza la primacía de la
Constitución y enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de las Leyes, disposiciones o actos
impugnados”.
V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Como bien matiza el Tribunal Constitucional, las objeciones de constitucionalidad
que el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía plantea afectan a uno de los recursos
financieros que las normas del bloque de constitucionalidad prevén para la Comunidad
Autónoma de Andalucía: la participación en los ingresos del Estado a través del fondo de
suficiencia.
Como cuestión previa al examen del fondo del asunto, el Tribunal recuerda que el
hecho de que las disposiciones de la Ley de presupuestos generales del Estado impugnadas
hayan perdido su vigencia no afecta al objeto del proceso constitucional, pues lo contrario
supondría negar la posibilidad de control de determinadas normas con vigencia temporal
limitada en el tiempo. Esta cuestión había sido ya tratada en las SSTC 3/2003, de 16 de
enero, FJ 2; y 13/2007, de 18 de enero, FJ 1.
Tampoco se considera de aplicación a este supuesto la doctrina del ius superveniens
por la reciente modificación del Estatuto de Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de
marzo). Según esta doctrina, el control de las normas que incurren en un posible exceso
competencial debe hacerse de acuerdo a las normas del bloque de la constitucionalidad
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vigentes al momento de dictar Sentencia. El motivo de la inaplicación a este caso es que no
se ha producido una coincidencia temporal en la vigencia de la ley impugnada (Ley de
presupuestos generales del Estado para el 2004), y la nueva normativa (Estatuto de
Andalucía del 2007).
El objeto de este recurso es el análisis de la constitucionalidad del artículo 92,
sección 32, de la Ley de presupuestos generales del Estado para el año 2004, y las normas
que resultan aplicables son las citadas.
Tras la delimitación anterior, el Tribunal pasa a referirse a las vulneraciones
constitucionales denunciadas por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía. El
motivo por el que no se analizan todas ellas es la doctrina reiterada del Tribunal según la
cual la impugnación de normas debe ir acompañada con una fundamentación que permita a
las partes a las que asiste el derecho de defensa (en este caso el Abogado del Estado), y al
propio Tribunal, conocer las razones por las cuales los recurrentes entienden que las
disposiciones cuestionadas vulneran el orden constitucional.
La Junta de Andalucía no acredita la irregularidad alegada, y el Tribunal entiende
que la afirmación que se realiza en la página 126 del proyecto de presupuestos generales del
Estado para 2004 no es suficiente para declarar inconstitucional una norma legal que goza
de presunción de constitucionalidad. Es más, todos los datos oficiales existentes sobre el
ejercicio 2004 ponen de manifiesto que la recaudación estatal fue únicamente minorada en
la cuantía de la susceptible de cesión a las Comunidades Autónomas, y no en la
correspondiente a las corporaciones locales.
Teniendo en cuenta lo expuesto, el Tribunal concluye que las disposiciones
presupuestarias impugnadas no hacen sino aplicar los arts. 13 LOFCA y 15 de la Ley
21/2001, sin que el Gobierno autonómico recurrente haya acreditado una indebida
aplicación de los mismos en la cuantificación de las entregas a cuenta del fondo de
suficiencia. En consecuencia, al no haberse demostrado una alteración de la base de cálculo
del fondo de suficiencia, no es posible apreciar una vulneración de los preceptos
cuestionados. Afirma también el Tribunal que aceptar la posibilidad de que una Comunidad
Autónoma pudiera determinar los ingresos a los que tiene derecho con base en unos
cálculos carentes de justificación documental ni normativa, supondría reconocer un
pretendido derecho a obtener una determinada financiación, la que cada Comunidad
considerara adecuada. En efecto, como ya se había afirmado en anteriores sentencias, “no
puede pretender cada Comunidad Autónoma para la determinación del porcentaje de
participación que sobre aquellos ingresos le pueda corresponder la aplicación de aquel
criterio o variable que sea más favorable en cada momento a sus intereses, reclamando de
nosotros una respuesta que sustituya la falta de acuerdo entre las instancias políticas”
(SSTC 13/2007, de 18 de enero, FJ 5; y 58/2007, de 14 de marzo, FJ 3).
VII. RELEVANCIA JURÍDICA
La trascendencia de este pronunciamiento, en nuestra opinión, no está tanto en la
novedad de la doctrina aplicada, que como hemos comprobado ha sido ya puesta de
manifiesto en sentencias anteriores, como en la crítica que se hace al proceder de las
Comunidades Autónomas en materia de financiación. En efecto, es frecuente que éstas
pretendan tener derecho a la financiación que desean, amparándose en una errónea
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interpretación del principio de solidaridad, y olvidando que en nuestro ordenamiento
jurídico se prevén mecanismos adecuados para solucionar esta cuestión. Se critica además
que intentos de depuración del Ordenamiento jurídico como el que subyace en el recurso
de la Junta de Andalucía no se argumenten correctamente. Esta situación se produce, a
nuestro entender, con demasiada frecuencia, quizá porque no se otorga a un procedimiento
como el de declaración de inconstitucionalidad la importancia debida.
VIII. BIBLIOGRAFÍA
FERNÁNDEZ AMOR, J.A.: “Jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre
financiación autonómica”, Revista Catalana de Pret Públic, núm.32, 2006; RAMOS
PRIETO, J.: «La distribución de las competencias de gestión, recaudación, inspección y
revisión en materia tributaria y la reforma de los Estatutos de Autonomía», Revista de
Estudios Regionales, núm. 78/2007; RUBIO GUERRERO, J.J.: “El problema de la
financiación de la España de las Autonomías”, Libros de Economía y Empresa, núm.1,
2007; SÁNCHEZ PEDROCHE, J.A. Y MARTÍN QUERALT, J.B.: «El procedimiento de
negociación de los modelos de financiación de los modelos de financiación de las
Comunidades Autónomas. ¿Es posible un modelo de financiación general y otros
particulares? ¿Cabe el rechazo del modelo propuesto por parte de las Comunidades
Autónomas?», en VVAA.: Estudios Jurídicos sobre la reforma del sistema de
financiación autonómica. Ministerio de Hacienda-IEF, 2003
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