La planificación conjunta en el federalismo cooperativo. Alberti

ENOCH ALBERTI ROVIRA
Profesor Titular de Derecho Constitucional
Universidad de Barcelona
LA PLANIFICACION CONJUNTA EN
EL FEDERALISMO COOPERATIVO
SUMARIO
1.
Il .
Introducción : la pla nificación co mo método ordi nario de actuación en el Es­
tado So cial
Planificación y Estado co mpuesto
III.
La insti tucionalización de la planificación co njunta como técnica princip al del
fede ra lismo coope rat ivo
IV.
El meca nismo de las "tareas co munes" en la Ley Fun da me ntal del Bon n
V.
Crítica y per sp ectivas de las tareas com unes: sus int ent os de revisió n
VI. A modo de co nclusión: los ragos bás icos de un mod elo de plani ficac ión coo­
pe rati va
1. INTRODUCCION: LA PLANIFICACION COMO METODO ORDINARIO DE
ACTUACION EN EL ESTADO SOCIAL
No existe ninguna duda de que el Estado se presenta hoy en gran medida co­
mo un poder planificador. Este hecho en realidad no es nu evo, pues desde anti­
guo el poder público ha adoptado planes para encauzar su actuación en alguno de
los terrenos donde contaba con responsabilidad. Sin embargo, tales planes, como
ha notado KAISER, I aparecían siempre como reacción a una situación de crisis ,
provocada por una guerra, una amenaza a la seguridad , una sequía, una epidemia
o cualquier otra catástrofe, tanto natural como social. La planificación era, en p a­
labras de este mismo autor, una " hija de la crisis" , y aparecía exclus ivam ente co­
mo un producto de la necesidad, que obligaba a racionalizar los medios disponi­
* Este trabajo se present ó como pon encia en el Co ngreso de Derecho Público de la Economía.
celebrado en Vitoria en el del 11 Co ngreso Mund ial Vasco entr e los días 28 de se ptiembre y 2 de oc­
tubr e de 1987.
1. Plannung lIJ, 1968, citado por K. STERN . Der Staatsrecht der Bundersrepubllk Deustschlan d. 11 ,
München, 1980, p. 701.
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bies y a coordinar las distintas actuaciones públicas, en la perspectiva de superar la
situación de emergencia.
Hoy, sin embargo, y ahí está el hecho radicalmente nuevo, la planificación no
aparece vinculada ya exclusivamente a una situación de crisis, destinada a prevenir
o a reprimir peligros o amenazas, pero siempre como reacción frente a una pertur­
bación, sino que, como señala STERN,2 se inserta en una concepción política global
que la convierte en un instrumento normal de acatuación del poder político, en un
medio ordinario del hacer del Estado. La planificación no se limita ya al campo
presupuestario o al de las medidas de emergencia, sus dos grandes dominios clási­
cos, sino que se extiende por la práctica totalidad de los sectores donde los pode­
res públicos proyectan su actuación.
Ello es así porque, una vez ampliados los campos del interés y la acción estatal
hasta prácticamente todos los rincones de la vida social , la planificación se presen­
ta como el método más adecuado para lograr la necesaria y exigible racionalidad y
eficacia de la actuación pública que se proyecta sobre sectores estrechamente in­
terdependientes y que debe compatibilizar objetivos a veces opuestos o contradic­
torios. En todo caso, y desde esta perspectiva general, es posible afirmar sin temor
que la planificación ha escapado de sus antiguos ámbitos y se extiende hoy por los
sectores de la sanidad, la educación, los transportes y comunicaciones, la protec­
ción del medio ambiente, la energía, la vivienda, el territorio y tantos otros. Y.que
además, se presenta como un método general de actuación estatal, como un instru­
mento ordinario de dirección en el contexto del Estado democrático y social.
Sentado ello, hay que decir rápidamente que aquí no nos interesa tratar del fe­
nómeno general de la planificación, sino de éste sólo en la medida en que se pro­
duc e en lo que llamamos un Estado compuesto, eso es, una estructura compleja
del poder estatal que integra una pluralidad de centros de decisión político-territo­
riales. Nos interesa pues considerar la planificación desde su dimensión interna, la
planificación de las actuaciones públicas que corresponde realizar a cada instancia
en un mismo ámbito, con el objeto de racionalizar la acción estatal en su conjunto.
No se trata así de examinar la planificación corno resultado de dicha acción, la
planificación "hacia fuera", sino su proceso interno, el modo en que se llega a ella,
la planificación puertas adentro, producida precisamente para llegar a la planifica­
ción corno resultado, como medio racional, sistemático y eficaz a través del cual se
expresa el poder público en relación a la sociedad para el cabal cumplimiento de
sus responsabilidades. En definitiva, lo que podríamos llamar la "planificación- de
la planificación".
En esta perspectiva vamos a examinar fundamentalmente la experiencia alema­
na al respecto, pues, además del interés general que despierta la RFA en el estu­
dio de los regímenes compuestos actuales, allí es donde esta cuestión ha sido for­
mulada en términos más generales y sistemáticos, encontrando incluso una
explícita concreción en el propio texto constitucional.
11. PLANIFICACION y ESTADO COMPUESTO
El problema, desde la óptica que adoptamos, la óptica del Estado compuesto,
puede plantearse en los siguientes términos: como debe realizarse la planificación
en aquellos sectores que pueden considerarse de interés común de las instancias
central y territoriales, y cuya responsabilidad por tanto comparten. Hay que decir
rápidamente que el problema se presenta en cierto modo desvinculado de la cues­
tión competencial, en sentido estricto, como veremos más adelante, y debe exami­
2. op cit, p. 701.
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narse desde una perspectiva más amplia que desde la concreta distribución consti­
tucional de poderes entre la Federación y los miembros. No se trata tanto en
efecto, aunque ello resulte también de suma transcendencia en cuanto al diseño
del concreto mecanismo de planificación, de que una y otra instancia ostenten
competencias, en sentido estricto, en un mismo sector, pues en este caso la propia
Constitución se encarga de disciplinar la relación que se establece entre ambas, or­
denando sus respectivas funciones sobre la materia y señalando qué clase de ac­
tuaciones corresponde a cada una. Más bien se trata de que ambas instancias ten­
gan interés en el sector en cuestión, bien porque efectivamente sobre él proyecten
alguna competencia, bien porque, aún sin contar con ninguna, de las actuaciones
de la otra parte se deriven consecuencias que afecten a su propio ámbito de pode­
res.
En la situación actual, esta circunstancia se produce con extraordinaria fre­
cuencia. Hoy no es posible acotar los diversos campos de acción pública para en­
tregarlos a la responsabilidad exclusiva de una u otra instancia, operando un corte
nítido en la realidad, de modo que puedan crearse cotos cerrados de competencia.
Todas las materias, ·todos los sectores sobre los que se proyecta el interés estatal,
prácticamente sin límites, mantienen estrechos lazos entre sí, se encuentran pro­
fundamente interconectados, de modo que cualquer actuación sobre una determi­
nada materia repercute o condiciona las que producen en las demás. Y cuando
más primaria sea la actuación, más grande o intensa va a ser su repercusión fuera
del ámbito material donde se ha producido. Ello es evidente, y creo que no nece­
sita de mayores explicaciones. Casi cualquier ejemplo de acción pública puede ser­
vir para evidenciar esta circunstancia: la decisión de construir un gran embalse,
por ejemplo , que constituye una decisión básica en materia de aprovechamiento
de aguas, va a incidir con fuerza en el sector de la energía , va a condicionar la
agricultura, y, por tanto, la economía de la zona, y constituirá también, entre otras
cosas, una determinación esencial en la ordenación territorial, con todas sus impli­
caciones en cuanto al sistema de transportes y comunicaciones, asentamientos ,
usos y aprovechamientos del suelo, etc., y va a tener, además decisiva influencia
en el equilibrio ecológico del lugar. La decisión de fomentar una determinada acti­
vidad económica en una zona va a producir efectos en cadena sobre una serie am­
plísima de otras materias y sectores que, idealmente, se pueden compartimentar a
efectos del reparto competencial: ordenación del territorio y urbanismo, transpor­
tes y comunicaciones, medio ambiente, investigación, e incluso educación y en­
señanza, además naturalmente, de las repercusiones que pueda tener en otros sec­
tores o subsectores económicos. Y así podríamos seguir en multitud de casos.
Pero tal interdependencia no se produce sólo en relación a los diversos secto­
res materiales sobre los que se proyecta singularmente la acción pública, sino tam­
bién en relación a los distintos niveles territoriales de actuación: así, y dada la es­
trecha interconexión entre sectores y materias, una decisión tomada en los niveles
centrales del poder repercute y condiciona necesariamente las que puedan tomarse
en los niveles territoriales, y no sólo en el mismo sector, lo que da lugar a una
concurrencia competencial en sentido estricto, sino también en multitud de otros,
con los que guarda una estrecha relación. Y, en sentido inverso , las decisiones to­
madas en los niveles territoriales, en el ámbito de sus propias competencias, sólo
resultarán plenamente efectivas si van acompañadas de medidas adecuadas acor­
dadas en los niveles centrales , o, visto de otro modo, sólo resultarán funcionales
para el conjunto si se insertan armónicamente en el marco establecido a nivel ge­
neral , si se orientan en la misma dirección básica que se adopta para todo dicho
conjunto. '
De esta manera, de las propias exigencias de la realidad, resulta imposible es­
tablecer un corte nítido entre las dos esferas del poder, de tal forma que cada una
de ellas pueda actuar por separado, con plena independencia. Aún cuando el sis­
tema de distribución de competencias pretenda acotar lo más nítidamente posible
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los distintos campos de actuación , las diversas instancias van a ver recíprocamente
condicionado el ejercicio de sus respectivos poderes.
Esta doble interdependencia, material y funcional , unida a las exigencias uni­
formizadora s presentes en las sociedades actuales, qu e presionan para mantener e
incluso alcanzar mayores niveles de unidad económica y para conseguir unos es­
tándares uniformes en las condiciones sociales de vida en todo el territorio estatal,
es lo que ha emp ujado al federalismo en su evolución hacia nuevas formas, hacia
una recomposición del equilibrio siempre inestable entre los dos polos opuestos y
en tensión permanente de unidad y autonomía, hacia lo que llamamos hoy "fede­
ralismo cooperativo". La base teórica de esta nueva concepción del federalismo es
muy sencilla, como resulta por ejemplo del ínforme TROEGER,3 en Alemania, o de
los pocos intentos de sistematízación y comprensión global de las relaciones inter­
gubernamentales producidas en los EE.UU., en los trabajos primeros de CORWJN 4
o más recientes de REAGAN y SANZONN E.5 Se parte de la constatación de la imposi­
bilidad, en las actuales condiciones, de dibujar dos esferas de gobierno nítidamente
separadas, qu e actúen con plena independencia sobre ámbitos materiales perfecta­
mente diferenciados. Pero por otra parte, se reafirma la división federal del poder
estatal como valor democrático y como instrumento organizativo útil y especial­
mente adecuado para el Estado social, quedando en un plano más relegado, aún
cuando no se pueda olvidar totalmente, la función de integración que clásicamen­
te, y bajo una sólida teorización desde SMENO,ó se había predicado del federalismo .
La combinación de estos dos factores conduce a la conclusión de que en tanto
la Federación y los miembros no son sino partes de un único mecanismo de go­
bierno, deben integrar sus actuaciones resp ectivas en un esfuerzo conjunto para
dar respuesta a los problemas que son de común interés. Ahí reside el núcleo bási­
co del federalismo cooperativo, la consideración esencial de la que parte en todo
su enorme despliegue de técnicas, mecanismos e instrumentos de relación y el
punto de arranque del nuevo equilibrio de la división federal del poder e incluso,
de una nueva concepción del orden federal.
La presión uniformista que ejerce la soc iedad actual sobre la organización esta­
tal, y por la cual se tiende a concentrar la capacidad de decisión primaria en los
niveles centrales o generales de la misma, encuentra en la cooperación federal una
vía de alivio y satisfacción que, en la doble alternativa constatada por H ESSE,7 evi­
ta recurrir a la simple y mera centralización. De este modo, el federalismo coope­
rativo se presenta con una ambigua ambivalencia, que habrá de ser fuente de rece­
los desde todas las posiciones radicales: por una parte, al resituar la capacidad de
decisión primaria en el escalón federal, resta objetivamente poder de decis ión sin­
gular a los miembros, y por otra, al mantener la pluralidad de centros de decisión,
aunque bajo una articulación distinta a la clásica, impide la consecución, por parte
del poder central, de una definitiva posición de supremacía, de una exclusiva ca­
pacidad de decisión.
3. Gutachten über die Finanrreform in der Bund esrepublik Deutschland, Sttutgart, 1966.
4. Constiuuionat Revolution, Claremont, 1941.
5. Statsrechtliche A bhandlungen, Berlín . ed. 1954 , p. 225 Ysigo
7. Der unltaris che Bundesstaat, Karksruh e, 1961 , donde pone de manifiesto la doble alternativa
que se ofrece para encauzar la presión uniformi sta: o la centralización (conc entr ación del poder deci­
si ón en la esfera fede ral) o bien la cooperación (concertación o acuerdo de todas las parte s implica­
das , a escala federal, sobre el modo de actuar los propios poderes) .
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11I. LA INSTITUCIONALlZACION DE LA PLANIFICACION CONJUNTA COMO
TECNICA PRINCIPAL DEL FEDERALISMO COOPERATIVO
En este contexto hay que situar la cuestión de la planificación en los estados
compuestos en la actualidad. Como se ha dicho, tanto la Federación como los
miembros proyect an sus poderes sobre sectores de común interés. Y ciertas deci­
siones, de carácter primario, sólo pueden tomarse con racionalidad y eficiencia
desde el escalón federal, para todo el territorio, con independencia de que la com­
petencia esté atribuida a una u otra parte. Por todo ello, es necesario que la Fede­
ración y los miembros se pongan de acuerdo en el sentido que debe orientar el
ejercicio de sus poderes y concierten sus respectivas actuaciones en los sectores de
común interés, y muy en especial cuando no hay entablada en el sector una rela­
ción competencial que permita resolver la cuestión en términos de mandato-suje­
ción. En estos casos, será preciso recurrir a la vía del libre acuerdo, de la concer­
tación de voluntades con el ánimo de establecer un parámetro común que encauce
y oriente las actuaciones singulares e independientes que corresponde realizar a
cada una de las partes. Y para estos casos, la técnica de la planificación aparece
como la más adecuada. El problema está en cómo se logra esta planificación
común, cómo se articula la intervención de las distintas instancias, a través de qué
procedimientos y con qué efectos se establecen los planes comunes y qué nuevos
problemas y alteraciones provocan estos nuevos modos de relación en el normal y
ordinario funcionamiento de la estructura federal.
La planificación, antes que nada, como ordenación racional y sistemática de
los objetivos a cubrir y la estrategia y los medios que van a emplearse en su satis­
facción, es un método de trabajo, y, en este sentido, está desvinculada de la cues­
tión competencial, eso es, de la toma de decisiones competenciales y de las actua­
ciones a que ello da lugar. La planificación puede pensarse perfectamente en el
estadio anterior a la decisión , como fase no formalizada y meramente preparato­
ria. Si ello es así, resulta claro que el hecho de que las partes intenten ponerse de
acuerdo en cómo van a ejercer sus respectivas competencias no supone alteración
alguna de la distribución de competencias que, con carácter indisponible, efectúa
la Constitución.
Desde esta consideración ha resultado posible el desarrollo de fórmulas "es­
pontáneas" de planificación conjunta, no previstas en el régimen competencial di­
señado por la Constitución , pero que como no afectaban, al menos formalmente, a
la capacidad de decisión autónoma de las partes, no ofrecian problemas de admi­
sibilidad o legitimidad constitucional. Las diversas instancias interesadas, a través
de procedimientos informales y previos al real ejercicio de sus poderes, acordaban
libremente cómo debían actuar sus propias competencias, cuál debía ser la orienta­
ción a seguir en sus respectivas y formalmente independientes actuaciones. Esto es
lo que ocurría en Alemanía antes de la reforma constitucional de 1967-69 en los
sectores de la enseñanza y la investigación, la política agrícola y la política de de­
sarrollo regional", Pero en realidad, la planificación común previa a la actuación
de las competencias respectivas en el sector no constituía un ejercicio meramente
teórico, que dejara en una completa libertad de acción a los participantes. La
cuestión adquiere toda su dimensión sobre todo cuando se considera que las par­
tes comprometen también fondos financieros en los diversos planes comunes y
que, de modo especial , la Federación condiciona subvenciones a la efectiva reali­
zación de los proyectos acordados. La libertad de los miembros en la determina­
8. Sobre los precedentes de las tareas comunes y el proceso de su introducción en Alemania, vid
C. GR EYWE-LEYMARI E, Le [édéralisme coop ératif en République F édéral d"Allemagne, París. 1981 pg.
104 Y sigo y E . ALB ERTI Ro vlRA ,Federalismo y cooperación en la República Federal de A lemania, Ma­
drid, 1986 , p. 515 Y sigo
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ci ón del sentido en que van a ejercer sus propias competencias queda de este mo­
do sustancialmente reducida de hecho y condicionada a los planes comunes, en
cuya elaboración ha participado la Federación, aún a veces sin contar con compe­
tencias sustanciales en el sector. Qu eda así en entredicho el principio de la indis­
ponibilidad de los propios poderes, que es precisamente lo que se pretendía salvar
contemplando la planificación conjunta como un mero método de trabajo.
Por otra parte, y moviéndonos aún en el mismo orden de consid eraciones, el
hecho de que los planes conjuntamente acordados adopten la forma de meras re­
comendaciones, salvo alguna excepción, deja en el aire la cuestión clave de su
efectividad. Si ello es así, nada jurídicamente obliga a ningún ente a actuar en el
sentido indicado en los planes comunes, y, aunque sean pocas, bastan algunas des­
viaciones importantes para hacer fracasar los planes adoptados tras largas y com­
plejas negociaciones. Aparece así en prim er plano el problema de la instrumenta­
ción jurídica de los planes conjuntos, instrumentación que permita dotar a éstos de
la suficiente fuerza de obligar, de mantener a las partes en el respeto de los com­
promisos adquiridos.
El problema de la planificaci ón, por las dos razones ind icadas , deja de ser un
mero problema de métodos de trabajo para convertirse en un problema cen tral de
la relación entre la Federación y los miembros, o de éstos entre sí, qu e, como todo
problema de esta índole, requiere institucionalización, y además, institucionaliza­
ción al más alto nivel, a nivel constitucional.
Como se ha apuntado, no es sólo el probl ema de la instrumentación jurídica
suficiente de los planes lo que impulsa a institucionalizarlos, sino también, y de
modo muy importante, el de la forma y procedimientos de su elaboración. El mé­
todo de trabajo, eso es, las diversas formas de relación que establecen las partes
antes, formalmente, de actuar, es algo jurídicamente relevante, pu es en esta fase
previa es donde realmente se cierran los acuerdos y se toman las decisiones que
después van a ratificar y formalizar los órganos correspondientes de cada instan­
cia. Una vez concluida con éxito una negociación, desarrollada en el seno no ya
de los Gobiernos, sino de las altas burocracias, difícilmente los órganos llamados
formalmente a decidir, y en especial los Parlamentos, van a poder introducir mo­
dificaciones de cierta importancia sin poner en riesgo el éxito de toda la compleja
operación. Por ello, y porque tales procedimientos previos pueden llegar a adqui­
rir una gran autonomía y porque ahí puede fácilmente imperar la ley del más fuer­
te, es preciso que se doten de la mayor transparencia posible y se preserven los
derechos y la posición de todas las partes implicadas. Y dicha garantía sólo se
consigue con la institucionalización , otra vez al más alto nivel, del procedimiento
de la planificación común o conjunta.
Todos estos motivos impulsan a la institucionalización, o formalización jurídi­
co-constitucional del proceso de planificación común. Sin embargo, no es necesa­
rio que dicha institucionalización alcance todo el proceso, en todas sus vertientes y
fases. La planificación conjunta se pone en marcha para establecer un parámetro
común respecto del cual las diversas partes deban orientar el ejercicio de sus res­
pectivos poderes y resulte posible así integrar armónicamente todas las actuaciones
que van a proyectarse sobre un espacio que, aún cuando esté fragmentado cornpe­
tencialmente, guarda una profunda e íntima unidad. El objet ivo esencial de la pla­
nificación conjunta con siste pues en el establecimiento de este parámetro u orien­
tación común, sin que pu eda extenderse más allá sin peligro de vacia r los poderes
autónomos de que disponen las partes.
y por otro lado, como se ha dicho , la institucionalización del proceso sirve pa­
ra darle transparencia y para dotar de la 'e ficacia suficiente a los instrumentos de
planificación en que concluya. En resumidas cuentas, para clarificar y disciplinar la
relación que mantienen la Federación y los miembros cuando desarrollan una acti­
vidad de planificación conjunta. Por ello, sólo resulta necesario institucionalizar
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aquellas fases de la planificación en las que, al margen en principio de la distribu­
ción competencial, se produce un contacto entre la Federación y los miembros ca­
paz de alterar la normal y ordinaria relación que prevé la Constitución. Esta últi­
ma consideración no es banal, pues cuando ambas instancias, movidas sin duda
por las exigencias de la realidad, deben entablar relaciones extra constitutionem, lo
más usual será que deriven hacia relaciones contra constitutionem, por el camino
de que alguna de ellas aquiera una capacidad de influencia sobre las demás sus­
tancialmente superior a la prevista constitucionalmente, resultando con ello altera­
do el entero sistema de división vertical de poderes, el equilibrio que diseña la
Constitución. Por ello, Dieter GR1MM se ha' referido al fenómeno de la cooperación
espontánea calificándola como una "transformación clandestina" del orden fede­
ral" .
Desde estas consideraciones será preciso pues institucionalizar esencialmente
las fases de preparación, formación y formalización de les planes conjuntos, y to­
das ellas con el alcance necesario para establecer un parámetro común de actua­
ción. El resto del proceso, y especialmente el desarrollo y ejecución de los planes,
permanecerá al margen y quedará sometido al régimen ordinario de distribución
de poderes.
Existe aún un tercer elemento general a tener en cuenta a la hora de contem­
plar el fenómeno de la planificación conjunta, y es el de la inserción del llamado
"poder planificador" en el clásico esquema de división horizontal de los poderes
del Estado. La planificación, en cuanto función directiva que se ejerce desde los
órganos estatales , no afecta sólo a la división vertical del poder (entre la Federa­
ción y los miembros) sino también a su división horizontal (entre el legislativo y el
ejecutivo). La planificación conjunta por tanto no incide sólo en el equilibrio fede­
ral sino también en el equilibrio democrático que prevé la Constitución. Y de ahí
provienen asimismo problemas importantes que será preciso tomar en considera­
ción cuando se trata de institucionalizar la planificación conjunta.
Las Constituciones, sean federales o no, clásicamente sólo han contemplado el
fenómeno de la planificación, desde este punto de vista, en relación a la formación
del Presupuesto. En esta materia, la regla general, que se sigue casi sin excepción,
es muy simple: la iniciativa corresponde al Gobierno mientras que la aprobación
corresponde al Parlamento, por ley. Pero en los otros ámbitos donde hoy reina el
instituto de la planificación se guarda normalmente un completo silencio. Y así
nos encontramos con planes adoptados exclusivamente por el Gobierno, o incluso
por alguno de sus Departamentos u organismos dependientes, y bajo distintas for­
mas jurídicas, con otros aprobados por el Parlamento con una simple resolución y
finálmente, con otros aprobados por ley. Este silencio, sin duda, tiende a favorecer
al Ejecutivo, de quien tradicionalmente se predica una mayor idoneidad para de­
sarrollar la función planificadora. De esta circunstancia puede derivarse un sustan­
cial desplazamiento del Parlamento como centro de decisión, que se verá converti­
do en un mero aparato de ratificación de las decisiones tomadas en sede ejecutiva.
Este peligro real de desparlamentarización del régimen político, e incluso de
avance hacia una oligarquía del alto iuncionariado, en palabras de K¡SKER,lO se
acentúa cuando la planificación es conjunta e implica a varias instancias dotadas
con regímenes parlamentarios. La negociación y aprobación de los planes corres­
ponderá normalmente a los Gobiernos y a sus respectivas burocracias, y los Parla­
mentos, una vez cerrado el acuerdo, se verán en la tesitura de aceptar o rechazar
el proyecto en bloque, con graves consecuencias en este segundo caso. Por todo
9. "Les relations financiere s dans le systeme fédéral allemand ", Les pr oblemes fin an ciers dans
T'Etat régionalise, Bruxelles, 1981, p. 3.
10. Kooperation im Bundesstaat. Eine Untersuchung zum kooperativen Foderatismus in der Bun­
desrepublik Dutschland. Tübingen, 1971, pg. 229 .
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ello, es preciso clarificar la relación entre los poderes legislativo y ejecutivo respec­
to de la función planificadora, con el objeto de evitar que la natural atracción que
ejerce el Gobierno sobre esta función no acabe por alterar sustancialmente el
equilibrio democrático querido por la Constitución, especialmente en [os regíme­
nes parlamentarios.
De todo lo dicho hasta el momento cabe llegar a una primera conclusión: la
necesidad de institucionalizar la planificación conjunta, que aparece como uno de
los medios, acaso el de mayor importancia, dentro del amplio arsenal de técnicas
del federalismo cooperativo en su intento de adaptar la división federal del poder
a las circunstancias y exigencias del Estado social y democrático actual. El informe
TRO EGER, que sirvió de base a la institucionalización parcial del federalismo coo­
perativo en la RFA, decía textualmente que "el federalismo de nuestro tiempo só­
lo puede ser un federalismo cooperativo" 1I y el mismo Informe proponia precisa­
mente el mecanismo de la planificación conjunta como la técnica principal de
realización de dicho principio cooperativo.
Será bueno pues analizar someramente en que consiste dicho mecanismo en
Alemania y qué problemas y alternativas se han planteado después de su institu­
cionalización, que es la más completa, intensa y sistemática que se ha producido
en derecho comparado y la que mayor atención ha recibido por parte de la doctri­
na en su puesta en marcha.
IV. EL MECANISMO DE LAS "TAREAS COMUNES" EN LA LEY FUNDAMENTAL
DE BONN
A través de la vigésimo primera ley de reforma constitucional, de 12 de mayo
de 1969, se añadieron a la Ley Fundamental de Bonn, además de otros, dos nue­
vos articulas, los 91.a y 91.b, que introducían un mecanismo de planificación con­
junta conocido como "tareas comunes". La reforma tuvo lugar después de un am­
plio debate, iniciado sobre la base del ya citado informe TROEGER, y su objetivo
fundamental era constitucionalizar nuevas fórmulas de relación entre el Bund y los
Ldnder, en la línea del federalismo cooperativo. De hecho, este mecanismo com­
plejo de planificación conjunta, junto con otros de planificación y coordinación de
las políticas presupuestarias del Bund y de los Liinder (reforma del arto 109) y de
asistencia financiera del primero a los segundos (nuevo arto 104.a) constituía el
núcleo básico a partir del cual se desplegaba la nueva concepción del federalismo
en términos cooperativos.
Sin embargo, este conjunto de medidas, y muy especialmente las "tareas co­
munes", no venía sino a institucionalizar con rango constitucional una serie de
prácticas desarrolladas "espontáneamente", al margen de la Constitución, desde
mitades de los años 50. En todos los sectores que ahora se situaban bajo el régi­
men de las "tareas comunes" se habían realizado ya actuaciones conjuntas de pla­
nificación, bajo diversas fórmulas.'? E incluso, mucho más atrás aún en el tiempo,
en la Prusia del Il Reich, puede encontrarse algún precedente remoto de las "ta­
reas comunes", aunque referido a las Administraciones locales, que, como se sabe,
son campo apropiado para la experimentación. l3 Por tanto, hay que dejar bien
claro que este instituto no nace en realidad en 1969, sino que en este momento
sólo se oficializa, se reconoce a nivel constitucional, se generaliza, se disciplina ju­
rídicamente, y con ello se le da una nueva dimensión y un nuevo impulso. Con la
instituci~nalización se perseguía fundamentalmente reconducir al dominio del De­
11. Informe TROEGER , cit, p. 34
12. Vid. nota 8
13. Ley prusiana de Mancomunidades Municipales, de 11 de julio de 1911.
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recho unas prácticas que alteraban gravemente el sistema general de relaciones fe­
derales previsto constitucionalmente y salvar así la brecha existente entre Constitu­
ción y realidad, de modo que se pudiera conferir a las relaciones entre el Bund y
los Ldnder la transparencia y seguridad necesarias, que sólo se logran cuando la
Constitución consigue disciplinarlas adecuadamente.
Las "tareas comunes", tal como resultan de su actual configuración constitu­
cional, que se mantiene invariable desde 1969, a pesar de algunos intentos y pro­
puestas de rnodificaci ón.!" consisten esencialmente en la previsión de un mecanis­
mo de planificación y financiación conjuntas Bund-Lander en determinados
sectores. A partir de ahí, se distinguen dos clases distintas de tareas comunes, en
función básicamente del grado de exigencia constitucional de actuar bajo tal régi­
men: las "tareas comunes obligatorias ", del artículo 91.a, en primer lugar, por la
que las partes, en ciertos sectores y siempre que concurran determinadas circuns­
tancias, previstas en la cláusula de necesidad del propio ap. 1 del arto 91.a , deben
cooperar según la fórmula de las "tareas comunes". En el segundo caso, las "ta­
reas comunes facultativas" del arto 91.b, por las que la Ley Fundamental sólo ha­
bilita la actuación cooperativa de las partes "Sobre un también determinado ámbito
material : la planificación de la enseñanza y la promoción de las instituciones y
proyectos de investigación de significado supraregional. En este segundo caso, la
Constitución se limita a permitir que las partes establezcan, a través de convenio,
las fórmulas de cooperación que crean más oportunas en estos terrenos. Por este
motivo , porque la Constitución deja a la entera disposición de las partes el esta­
blecimiento y el diseño del mecanismo cooperativo, éstas son consideradas "tareas
comunes atípicas". 15
Aunque a nosotros nos interesa fundamentalmente examinar el mecanismo
cooperativo cuyo régimen sí prevé la Constitución, eso es, las "tareas comunes
obligatorias", hay que decir que en el campo de las facultativas la cooperación se
ha concretado, en virtud de sendos convenios;" en la creación de una Comisión
mixta, la Comisión para la Planificación de la Enseñanza. Esta Comisión tiene una
composición y un régimen de funcionamiento variables, en función de las dos
grandes áreas donde actúa, pero en general puede decirse que es mixta y que en
ella tanto el Bund como el conjunto de los Ldnder cuentan con una igualdad de
votos, exigiéndose normalmente una mayoría de 3/4 para tomar decisiones, aun­
que a veces los Lander directamente afectados por sus resoluciones pueden opo­
ner su veto. Lo más interesante de esta Comisión es que su misión básica consiste
en formular recomendaciones y elevar proyectos a la Conferencia de Ministros­
Presidentes de los Ldnder, que es la instancia que decide. Ello es así porque los
sectores que constituyen el ámbito de actuación de la Comisión caen bajo la exclu­
siva competencia de los Ldnder y la Constitución no ha establecido en favor del
Bund ningún derecho de ingerencia o intervención en los mismos.
A través de esta fórmula se salva perfectamente el ámbito competencial de los
Lander, a la vez que se establece una participación del Bund en el proceso de pla­
nificación, en una fase no decisoria, pero en la que se comprometen ya ayudas fi­
nancieras federales. Y además , al atribuir la capacidad de decisión a una instancia
conjunta de los Ldnder, se consigue una planificación a escala federal sin necesi­
dad de recurrir a forma alguna de centralización. De hecho, estamos ante un me­
canismo de cooperación esencialmente horizontal, pero que cuenta con una parti­
.
. 14. Beratungen und Emphehlungen zur Verfassungsreform , Schlussbericht der Enquete-Kommis­
SlOn Verfassung sreform des Deutsches Bundestages, Bonn, 1976 y 1977.
15. B. TlEMANN , "Die neven Gemeinschaftsaufgaben (Art . 91.b GG) im System des Grundgese­
tzes", DOV, 23,1970, pg . 162.
16. Convenio administrativo de 15 de junio de 1970 y convenio marco de 28 de noviembre de
1975.
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cipaci ón federal en la fase de programación y en la financiación de las actuaciones
derivadas. Las decisiones de la Conferencia de Ministros-Presidentes, a su vez, só­
lo vinculan a los L ánder que hayan dado su ap robación, y aún así, sólo a sus Eje­
cutivos, pues deben quedar a salvo los poderes de los Parlamentos, sobre todo en
materia presupuestaria. Por todo ello cabe decir que en realidad se trata de un
complejo mecanismo que combina una fórmula de cooperación horizontal con
otra de cooperación vertical y cuyo resultado es una planificación de carácter
esencialmente indicativo que emana de lo que podríamos llamar la "comunidad
ejecutiva" de los Liinder.
De mayor interés resulta para nosotros el instituto de las "tareas comunes obli­
gatorias". Su campo de acción , como se ha dicho, se reduce a los sectores taxati­
vamente señalados por el artículo 91.a de la Ley Fundamental, y que son la cons­
trucción y reforma de escuelas superiores, la mejora de estructura
económico-regional, la mejora de la estructura agraria y, finalmente, la protección
de costas . Todos estos ámbitos estaban inicialmente configurados como de exclusi­
va competencia de los Ldnder, y la introducción de una fórmula cooperativa en
este caso ha supuesto esencialmente conceder al Bund una intervención en los
mismos en materia de planificación y financiación, de manera qu e ahora, en estas
dos funciones, se trata de una responsabilidad compartida entre ambas instancias.
Dicha intervención puede producirse siempre que se den unas determinadas
circunstancias, que actúan como presupuesto habilitante de la obligación de coope­
rar. Estas circunstancias sin embargo están previstas en términos muy amplios e
indeterminados (la concurrencia de un interés general en la función a desarrollar y
la necesidad de la intervención federal para mejorar el nivel de las condiciones so­
ciales de vida), de modo que lo decisivo está en realidad en la atribución de la ca­
pacidad para apreciar su concurrencia, y ésta se realiza explícitamente en favor del
legislador federal, que dispone de un amplio margen de discrecionalidad. Así
pues , una vez que el legislador federal (el Bundestag con la necesaria aprobación
del Bundesrat) ha apreciado a través de ley que concurren tales circunstancias se
pone en marcha el mecanismo de las tareas comunes obligatorias.
En dicha ley, que tiene carácter de legislación de principios, se determinan
concretamente las funciones que deberán ser ejercidas bajo el régimen de coopera­
ción , se establece el cauce procedimental a seguir en la planificación conjunta y los
grandes principios a los que ésta deberá someterse. Es de notar pues que , una vez
en marcha la cooperación, la delimitación material de su ámbito y la concreci ón
del mecanismo a emplear son cuestiones que deben ser decididas a través de ley
federal, con la necesaria aprobación del Bundesrat. Ello implica, dada la composi­
ción peculiar de la segunda cámara alemana, que los Lander están llamados ya
desde el primer momento a pronunciarse sobre las concretas fórmulas de 'c oopera­
ción a articular en los sectores de su responsabilidad, lo que exige, desde luego,
contar con la aprobación previa de la mayoría de los mismos. La cooperación,
pues, a pesar de resultar obligatoria, no se establece de forma unilateral y coactiva
por parte del Bund, sino, en cierto modo, de común acuerdo entre éste y los Ldn­
der, como por otra parte no puede ser de otra manera, pues el éxito de la coope­
ración depende esencialmente del grado de consenso que puedan alcanzar ambas
instancias, y dicho consenso debe empezar ya por el marco mismo en que va a de­
sarrollarse la cooperación.
El contenido típico de la cooperación a través de la fórmula de las tareas co­
munes, se ha dicho ya, consist e en la planificación conjunta de los sectores afecta­
dos, así como también en el establecimiento de una fórmula de financiación mixta
de las actuaciones a realizar en virtud de los planes comunes. Hay que decir rápi­
damente sin embargo que tales planes conjuntamente aprobados son sólo planes
marco o planes cuadro, que no agotan la función de planificación, sino que encua­
dran y referencian las actuaciones a programar por los Ldnder, estableciendo un
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parámetro común que permita orientar en un sentido armónico las acciones de los
L ánder en estas materias, que, no olvidemos, son de su competencia.
El contenido del plan cuadro, que deberá ajustarse a las directrices fijadas por
la ley federal, consiste básicamente en una determinación de objetivos a cubrir en
el sector correspondiente, que servirá para valorar y admitir en su caso los proyec­
tos singulares que presenten los Ldnder. Junto al plan de objetivos se incluye asi­
mismo en la planificación marco un plan sustantivo, que realiza una previsión de
los medios a emplear y sus costes, un plan financiero plurianual y finalmente, un
plan de actuación, temporizado y regionalizado.
A partir de ahí, los Lander inscriben sus proyectos en el plan marco , a fin de
beneficiarse de las subvenciones federales previstas en el mismo. Una vez inscritos
o aceptados los proyectos singulare s de los Ldnder, los gobiernos de éstos y del
Bund, actores principales del proc eso de planificación conjunta, adquieren la obli­
gación de incluir en sus proyectos de presupuestos para el siguiente ejercicio anual
las partidas necesarias para la financiación de las actuaciones acordadas, de tal
manera que, al menos teóricam ente, la última palabra la tienen los respectivos
Parlamentos. De este modo, el desarrollo y la ejecución del plan marco se confi­
guran como responsabilidad exclusiva de los Lander, mientras que al Bund sólo le
asiste en esta fase un derecho a ser informado de la actividad de los Lander al
respecto.
La fase pues propiamente cooperativa se limita a la elaboración y aprobación
del plan marco , así como a la selección de los proyectos singular es de los Lander
en su desarrollo.
Las leyes feder ales sobre las tar eas comunes aprobadas hasta el momento'? di­
señan en términos sustancialmente iguales el procedimiento que debe seguir el
proce so de planificación conjunta. Para cada tarea común se crea un comité de
planificación, de composición mixta, integrado por los ministros de cada parte
más el ministro de hacienda federal, pudiéndose crear en su seno subcomites y
grupos de trabajo especializados. La presidencia de los comités corresponde siem­
pre al Bund, en [a persona del ministro federal del sector .
En el comité, la iniciativa de la pLanificación conjunta corresponde a los Ldn­
der, de modo que el plan marco debe ser elaborado a partir de los proyectos y
documentos de base que presenten estos, mientras que el Bund sólo puede propo­
ner correcciones o modificaciones, viendo así limitada de forma importante su
propia capacida~. de iniciativa.
Las decisiones, y especialmente la aprobación del plan marco , se toman por
mayoría de las 3/4 partes, sobre la base de una paridad de votos entre [a repre­
sentación federal y la de los Ldnder. La exigencia de esta mayoría no es capricho­
sa: Dado que existen 11 Lander, y por tanto 22 votos en total, ello supone que
una decisión, que requiere 17 votos, sólo puede tomarse con la aprobación del
Bund, en todo caso, y de la mayoría absoluta de los Ldnder (6 sobre 11). Sin em­
bargo, este principio de decisión mayoritaria debe relativizarse en cierta medida,
pues la propia Ley Fundamental establece que ningún proyecto puede ser incluido
en . el régimen del plan marco sin el consentimiento del Land donde deba ser eje­
cutado. De este modo, y al igual que ocurre con la reserva de la iniciativa para los
Ldnder, se dejan plenamente a salvo los poderes de desarrollo y ejecución de és­
tos, de acuerdo con lo que se ha dicho hace un momento. Así, el mecanismo glo­
bal de decisión en el régimen de las tareas comun es consiste en una equilibrada
17. E n relación a la construcción de escuelas superiores, ley de 1 de septiembre de 1969, mod ifi­
cada por ley de 25 de enero de 1976; en relación a la mejora de la estructura econ ómica region al,
~ ey de 6 de octubre de 1969, modificada por ley de 23 de diciembre de 1971 ; Y en relación a la me­
Jora de la estructura agraria y de la prote cción de costas , ley de 3 de septiembre de 1969 modificada
por ley de 23 de diciembre de 1971.
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combinación entre el principio mayoritario, para las cuestiones de carácter gene­
ral, y el principio de consenso, para las cuestiones que afectan individualmente a
cada uno de los Lander.
Finalmente, en la fórmula de las tareas comunes adquiere una gran importan­
cia la financiación mixta. De hecho, el objetivo general que se persigue con esta
técnica tiene una doble e inescindible dimensión: por una parte, actuar armónica­
mente y de forma coordinada a escala federal en ciertos sectores atribuidos origi­
nalmente a la competencia de los Ldnder, cuestión que se consigue a través de la
planificación conjunta; y por otra, prestar el apoyo financiero suficiente a los Liin­
der para que éstos puedan cumplir eficazmente con sus responsabilidades. En rca­
lidad, puede considerarse que la planificación conjunta, eso es, la participación fe­
deral en la decisión de las actuaciones a realizar por los Ldnder, no es sino la
condición previa para el desembolso de fondos federales, para que el Bund acuda
a la co-financiación de acciones de los Ldnder, según modulos diversos y objetiva­
mente determinados. Desde esta perspectiva, las tareas comunes pueden ser vistas
en cierta medida como subvenciones finalistas o condicionadas, pero, y ahí reside
la gran singularidad y novedad de esta técnica, donde los objetivos a cubrir se fi­
jan de común acuerdo entre quien da y quien recibe el dinero. El sentido de la co­
rresponsabilidad atraviesa todo el complejo mecanismo de las tareas comunes, y
así, la corresponsabilidad en la toma de decisiones va acompañada intímamente
por la corresponsabilidad en la financiación de las actuaciones conjuntamente de­
cididas.
De esto modo, las tareas comunes se asemejan y se diferencian a la vez de
otras conocidas técnicas de planificación y financiación míxtas, como los grants-in­
aid norteamericanos. En estos, como es sabido, la Unión acude con sus propios
fondos a la ca-financiación de ciertas actuaciones de los Estados, siempre que és­
tas encajen en los programas federales que, unilateralmente, han sido fijados por
la ley federal. A los grants-in-aid, que inspiraron en cierta medida al legislador
alemán en la implantación de las "tareas comunes", les falta pues este componente
esencial de co-decisi ón ya desde los niveles primarios del proceso de planificación.
En el funcionamiento del mecanismo de las "tareas comunes" queda por hacer
una breve alusión a una cuestión que al principio hemos dicho que tenía su im­
portancia: la instrumentación jurídica de los planes comunes, el problema de su
valor normativo, y por tanto, de su fuerza de obligar a las partes.
Pues bien, en la medida en que el instituto de las "tareas comunes" se -encuen­
tra constitucionalizado la cuestión se resuelve con relativa facilidad: las partes se
ven obligadas a acudir a esta fórmula de actuación concertada de sus competen­
cias porque así lo exige la propia Constitución . Cuando el legislador federal apre­
cia por tanto la concurrencia de las circunstancias de necesidad que la Constitu­
ción configura como habilitantes, las competencias de los Ldnder en los ámbitos
delimitados por la propia ley federal deberán ser ejercidas bajo el régimen de las
tareas comunes, iniciándose el proceso de planificación conjunta. Dicha planifica­
ción, se ha visto ya, se concreta a un doble nivel en dos instrumentos jurídicos dis­
tintos: por un lado, una ley federal, del tipo de las leyes de principios, que se diri­
ge y vincula fundamentalmente a los órganos mixtos de planificación, y, por otro,
el plan marco aprobado por tales comités mixtos, dentro de cuyos términos ha­
brán de actuar los Lander y el Bund, y que, como señala BADURA, tiene la na­
turaleza jurídica de un acuerdo o convenio administrativo. lB La forma jurídica que
adopta el plan marco tiene su trascendencia: vincula exclusivamente a los Gobier­
nos de las partes, obligándoles a actuar en el sentido acordado, y, muy especial­
mente, a incluir en sus proyectos de presupuestos las partidas necesarias para po­
18. Staatsrecht , M ünchen, 1986, pg . 441.
- - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - der llevar a cabo las actuaciones previstas. ¿ Qué ocurre si, cosa improbable, el
Bundestag modifica, en la aprobación de la ley de presupuestos federales, tales
partidas? Pues que habrá que reajustar las ayudas federales a aplicar en el desa­
rrollo de los proyectos incluidos en el plan marco, o, en su caso, si la modificación
es lo suficientemente significativa, renegociar las actuaciones a realizar. ¿Y qué
ocurre si son los Landtage quienes alteran las partidas previstas en un Land para
financiar ciertos proyectos? Pues que, en el peor de los casos, al no producirse
una corresponsabilidad financiera del Land en la ejecución del proyecto acordado,
este no podrá beneficiarse de la subvención federal, y, y aquí viene lo más impor­
tante , dicho proyecto o actuación quedará fuera del régimen de las "tareas comu­
nes".
Ello nos conduce a considerar otra cuestión: la posibilidad de actuación inde­
pendiente de los Lander en los sectores acotados bajo el régimen de las tareas co­
munes obligatorias. La Constitución exige, bajo determinadas circunstancias, como
se ha dicho repetidamente, una actuación cooperativa o conjunta de las partes en
ciertos sectores pertenecientes a la originaria competencia de los Ldnder. Existe
pues una obigación constitucional de proceder de una determinada forma en el
ejercicio de alguna de las competencias que corresponden a los Lander, de modo
que éstas, dicho rápidamente, en lugar de ser ejercidas de forma autónoma y sepa­
rada deben ser actuadas mancomunadamente. Sin embargo, y como también se ha
visto ya, la propia Constitución establece un cierto derecho de reserva en favor de
los Ldnder, de modo que se precisa su consentimiento para que un determinado
proyecto acordado conjuntamente sea realizado en su territorio. Por este motivo ,
la propia Constitución no excluye la posibilidad de que, agotadas las vías de
acuerdo, un Land pueda actuar en el ámbito material sometido al régimen de coo­
peración obligatoria fuera del plan marco. En este caso, no obstante, y en virtud
del deber general de fidelidad federal , que obliga a apurar los intentos de acuerdo,
la actuación independiente y separada de! Land en cuestión deberá acercarse lo
más posible a los objetivos allí previstos, aún cuando hay que reconocer que el in­
cumplimiento de dicha obligación sea de dificil sanción. 19
V. CRITICA Y PERSPECTIVAS DE LAS TAREAS COMUNES: SUS INTENTOS DE
REVISION
La constitución de las tareas comunes, después de largas y difíciles negociacio­
nes entre e! Bund y los Ldnder, dejó parcialmente insatisfechas a todas las partes.
A las posiciones más unitariastas porque, a diferencia de las propuestas iniciales
de la Comisión TRO EGER, no se concedía al poder central una capacidad de direc­
ción unilateral suficiente que obviara la necesidad de recurrir constantemente a la
negociación y a la búsqueda de consenso. A las posiciones más autonomistas, por­
que los Lander veían recortados sus poderes autónomos de decisión en sectores
que constituían el núcleo de su sustancia estatal . Por ello, el compromiso al que se
había llegado fue puesto en entredicho rápidamente y enseguida empezaron los in­
tentos de revisión. El más importante, sin duda, por su carácter oficial, fue el em­
prendido por la Comisión SCHAFFER¡ que recibió e! encargo del Bundestag de revi­
sar, entre otras cuestiones, el funcionamiento del régimen federal y en especial de
las tareas comunes, y de proponer en consecuencia las reformas constitucionales
oportunas.
19. Sobre la cuest ión de la actividad de los Lander en el ámbito de las tareas comunes obligato­
rias al márgen del mecanismo de cooperación, vid. J.A. FROWEIN) "Gemeinschaftsaufgaben im Bun­
desstaat ", VVDSTRL , 31,1973 , pago31 y sigo
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No es el momento ahora de exponer el debate que se produjo sobre esta cues­
tión , dentro y fuera de la Comisión. Baste decir que la Comisión, en su informe
intermedio, de 1972, propuso la implantación de un régimen de cooperación inte­
gral como instrumento general de participación del Bund en todas las funciones
de interés federal que correspondían a los Liinder. Tal régimen comportaría la
obligación por parte de ambas instancias de adoptar planes globales para el desa­
rrollo de todas sus funciones y actividades, para después integrarlos y elaborar
planes marco conjuntos que abarcaran la práctica totalidad de los sectores de la
acción pública. Esta propuesta, impregnada de una profunda mística planificadora,
fue duramente criticada por perfeccionista e impracticable: el establecimiento de
una absoluta y omnicomprensiva interdependencia funcional entre todas las ins­
tancias estatales a través de la técnica de la planificación se revelaba, además de
indeseable, como imposible desde la perspectiva del eficaz funcionamiento de los
poderes públicos. y de hecho, la popia Comisión, en un clima general de resigna­
ción ante la situación creada en 1969, hizo marcha atrás en su propuesta y diag­
nosticó en su informe final de 1976 dicha situación como aceptable, recetando
mantener en sus términos básicos el régimen de las "tareas comunes" tal como ha­
bían sido diseñadas en la reforma constitucional de 1969, proponiendo sólo algu­
nos retoques, en la línea de introducir una mayor flexibilidad en la actuación coo­
perativa de las partes exigida por la Constitución y por la que se evitaran algunos
de los problemas principales que se habían detectado, y muy especialmente, el ex­
cesivo grado de consenso que exigía el correcto funcionamiento del sistema y el
progresivo desplazamiento de la capacidad de intervención de los Parlamentos.
Así, se propone la supresión del carácter obligatorio de la planificación coope­
rativa, de modo que la Constitución establezca sólo una habilitación general para
cooperar; se desvincula la financiación de la planificación, aunque ambas, en su
caso, continuen siendo mixtas; se deja a la libre decisión de las partes la determi­
nación de la naturaleza, el carácter y el alcance de la planificación cooperativa; se
fija un marco normativo mínimo del procedimiento de cooperación, dejando asi­
mismo su concreta articulación al libre acuerdo de los actores; y finalmente se ga­
rantiza la posición de los Parlamentos (tanto del Bundestag como de los Landta­
ge) en el proceso de planificación conjunta. En definitiva, se propone liberar de
rigideces el proceso de cooperación, de modo que, a partir de una habilitación ge­
neral y de un marco procedimental mínimo que asegure la posición de las partes,
sean los propios actores de la cooperación quienes decidan sobre la oportunidad
de su puesta en marcha, los sectores sobre los que deba proyectarse y sobre el
modo y el contenido que ésta adopte.
Todas estas propuestas de revisión, que no se han concretado aún en una re­
forma constitucional a diez años ya de su formulación, aún cuando importantes y
significativas no suponen sino la consagración del modelo cooperativo básico di­
señado en el período 1967-69 y la "capitulación ante los hechos", en palabras de
LEHMBRUCH,20 frente a los intentos de modificar, hacia adelante (la cooperación in­
tegral), o hacia atrás (la vuelta a la separación) el nuevo equilibrio federal existen­
te.
20 . "Verfassungspolitische Alternativen der Politikv erfieetung. Bemerkungem zur Strategie der
Verfassungsreform", ZParl, 8, 1977 , pago467 .
----------------~ _ II
VI. A MODO DE CONCLUSION: LOS RASGOS BASICOS DE UN MODELO DE
PLANIFICACION COOPERATIVA
Si me he referido bastante extensamente a la experiencia alemana es porque
creo que de ella se pueden extraer algunas conclusiones de carácter general sobre
la cuestión que nos preocupaba al principio: cómo debe articularse la planificación
conjunta en aquellos sectores de común interés, partiendo, corno hipótesis de sali­
da, de que dicha planificación conjunta se presenta corno una exigencia ineludible
en los actuales estados compuestos.
Voy a terminar pues intentando sistematizar las conclusiones a las que permite
llegar el análisis de la experiencia alemana, conclusiones que, por otra parte, se
han ido desentrañando a lo largo de la propia exposición.
Es preciso, en primer lugar, contar con un modelo general de actuación coope­
rativa, que pueda aplicarse, con las modulaciones y concreciones necesarias, a los
diversos sectores de la actividad pública. Dicho modelo general debe hallarse insti­
tucionalizado, con preferencia con rango constitucional, para dotar de la transpa­
rencia y la seguridad necesarias a las relaciones cooperativas que establezcan las
partes.
Dicha institucionalización, sin embargo, debe ser suficientemente flexible para
que, lejos de constituir un corsé reglamentista que imponga obligaciones de impo­
sible o inoportuno cumplimiento, permita que las partes cooperen de forma eficaz
en los sectores donde aprecien realmente la necesidad de cooperar, dejando a su
libre decisión, dentro de un marco imperativo que garantice sus respectivas posi­
ciones, la determinación de la oportunidad, el ámbito , el procedimiento y el conte­
nido de la cooperación a desarrollar.
Como modelo general de cooperación a institucionalizar, en segundo lugar,
debe contemplarse esencialmente una fórmula de planificación conjunta. Esta debe
posibilitar la concertación de las partes en la definición de los objetivos a conse­
guir en los sectores de común interés y la estrategia precisa para alcanzarlos. Ello
se realiza a través del establecimiento de planes marco conjuntos, que constituyan
el parámetro común de referencia para las actuaciones que, en virtud de su propia
competencia, corresponda realizar a las partes .
Dichos planes marco conjuntos deben ser elaborados y aprobados en órganos
mixtos, de composición paritaria y al más alto nivel ejecutivo. En su proceso de
elaboración, y en la medida en que se requiera después la aprobación parlamenta­
ria de las partidas presupuestarias necesarias para realizar las actuaciones previstas,
debe ofrecerse a los Parlamentos la oportunidad de pronunciarse y de intervenir
con carácter sustantivo.
En tercer lugar , una vez aprobados los planes marco, corresponde a las instan­
cias materialmente competentes su desarrollo y ejecución. La financiación de las
actuaciones a realizar constituye una corresponsabilidad de la Federación y de los
miembros, siendo determinadas las cuotas respetivas de participación según módu­
los objetivos y preestablecidos. Para poderse beneficiar del régimen de financia­
ción mixto, los proyectos y programas singulares de los miembros en desarrollo
del plan marco deben ser aprobados por el órgano mixto de planificación, que de­
cidirá según los parámetros objetivos contenidos en el plan.
y finalmente, debe establecerse un canal fluído y constante de información
entre todas olas partes implicadas, que permita la evaluación de los resultados y la
regular revisión de los planes establecidos .
Sobre estos principios creo que puede diseñarse un método cooperativo eficaz
que, salvaguardando los poderes autónomos de las partes, alivie y encauce las pre­
siones de uniformidad presentes en la realidad actual, evitando que tales presiones
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conduzcan a un proceso sin vuelta de centralización. Con ello, entre otra s medi­
das, creo que se consigue un adecuado equilibrio entre los polos siempr e en ten­
sión de unidad y autonomía, de modo que, como reza la máxima federal, se com­
patibilice toda la unidad necesaria con toda la diversificación y la autonomía
posible.