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Derecho y Procedimiento
Administrativo
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Fronteras jurisdiccionales entre el proceso contencioso
Partel
administrativo y el proceso de amparo contra resoluciones fina
judiciales. ¿Qué aspectos se deben considerar para la correcta aplicación de
la jurisdicción contencioso administrativa o constitucional?
Ficha Técnica
Autor: Luiggi V. Santy Cabrera*
Título:Fronteras jurisdiccionales entre el proceso contencioso administrativo y el proceso de amparo
contra resoluciones judiciales. ¿Qué aspectos
se deben considerar para la correcta aplicación
de la jurisdicción contencioso administrativa o
constitucional? - Parte final
Fuente: Actualidad Gubernamental, N.º 83 - Setiembre 2015
Sumario
Introducción
6. Objeto del proceso contencioso administrativo
Introducción
En esta última parte de nuestro comentario, analizaremos esencialmente los
componentes del proceso contencioso
administrativo; y evaluaremos la extensa
jurisprudencia respecto a la jurisdicción
aplicable al cuestionamiento de resoluciones judiciales, en sede constitucional a
través del proceso de amparo o a través
del proceso contencioso administrativo.
6. Objeto del proceso contencioso administrativo
A través del Texto Único Ordenado de la
Ley N.º 27584, Ley que Regula el Proceso
* Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos
(UNMSM) con mención “Summa Cum Laude” mediante
sustentación de tesis. Magíster en Derecho y Administración
Pública, con especialidad en Derecho, Procesos Contenciosos
Públicos y Contratación Pública en la Facultad de Derecho,
Economía y Gestión de la Universidad de Orleans, Francia.
Estudios de especialización sobre procedimientos administrativos
en la Escuela de Derecho de la Universidad de La Sorbona de
París (Universidad París 1 Panteón-Sorbona), Francia. Estudios
de especialización en contrataciones públicas en la Facultad
de Derecho de la Universidad Jean Moulin Lyon III, Francia.
Especialista en derecho público y consultor en temas de derecho
civil, derecho administrativo y en contrataciones públicas. Se ha
desempeñado como asesor legal en la Contraloría General de la
República.
Contencioso Administrativo, modificado
por el Decreto Legislativo N.º 1067, señalaremos el objeto del citado proceso.
El artículo 3 de la citada norma nos
precisa la “exclusividad del proceso
contencioso administrativo”, donde las
actuaciones de la administración pública
solo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso administrativo, salvo
los casos en que se pueda recurrir a los
procesos constitucionales.
Asimismo, en cuanto a las actuaciones
inimpugnables, el artículo de la misma
norma nos dice que conforme a las previsiones de la presente ley y cumpliendo
los requisitos expresamente aplicables a
cada caso, procede la demanda contra
toda actuación realizada en ejercicio de
potestades administrativas.
1. Los actos administrativos y
cualquier otra declaración administrativa.
2. El silencio administrativo, la
inercia y cualquier otra omisión
de la administración pública.
Son
impugnables en
este proceso las
siguientes
actuaciones
administrativas:
3. La actuación material que
no se sustenta en acto administrativo.
4. La actuación material de ejecución de actos administrativos que
transgrede principios o normas
del ordenamiento jurídico.
5. Las actuaciones u omisiones de
la administración pública respecto
de la validez, eficacia, ejecución
o interpretación de los contratos
de la administración pública, con
excepción de los casos en que es
obligatorio o se decida, conforme
a ley, someter a conciliación o
arbitraje la controversia.
6. Las actuaciones administrativas
sobre el personal dependiente
al servicio de la administración
pública.
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Además, en el artículo 5 del mismo cuerpo
legal, en el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones
con el objeto de obtener lo siguiente:
1. La declaración de nulidad, total
o parcial o ineficacia de actos
administrativos.
2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción
de las medidas o actos necesarios
para tales fines.
Pretensiones
que
podrán
plantearse:
3. La declaración de contraria a
derecho y el cese de una actuación material que no se sustente
en acto administrativo.
4. Se ordene a la administración
pública la realización de una
determinada actuación a la que
se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto
administrativo firme.
5. La indemnización por el daño
causado con alguna actuación
impugnable, conforme al artículo 238 de la Ley N.º 27444,
siempre y cuando se plantee
acumulativamente a alguna de las
pretensiones anteriores.
Finalmente, el proceso contencioso administrativo se rige por los principios que
se enumeran a continuación y por los
del derecho procesal, sin perjuicio de la
aplicación supletoria de los principios del
derecho procesal civil en los casos en que
sea compatible, tales como: i) Principio de
integración, donde los jueces no deben
dejar de resolver el conflicto de intereses
o la incertidumbre con relevancia jurídica
por defecto o deficiencia de la ley. En tales
casos deberán aplicar los principios del
derecho administrativo. ii) Principio de
igualdad procesal, donde las partes en
el proceso contencioso administrativo deberán ser tratadas con igualdad, indepen-
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dientemente de su condición de entidad
pública o administrado. iii) Principio de
favorecimiento del proceso, por el cual
el juez no podrá rechazar liminarmente la
demanda en aquellos casos en los que por
falta de precisión del marco legal exista
incertidumbre respecto del agotamiento
de la vía previa. Igualmente, en caso de
que el juez tenga cualquier otra duda
razonable sobre la procedencia o no de
la demanda, deberá preferir darle trámite
a la misma. iv) Principio de suplencia
de oficio, donde el juez deberá suplir las
deficiencias formales en las que incurran
las partes, sin perjuicio de disponer la
subsanación de las mismas en un plazo
razonable en los casos en que no sea
posible la suplencia de oficio.
Además, este proceso judicial en primera
instancia es dirigido por el juez especializado en lo contencioso administrativo, luego
en segunda instancia es dirigido por la sala
superior en lo contencioso administrativo
y en la Corte Suprema cuando se interpone el recurso de casación.
6.1. El proceso contencioso administrativo como vía idónea frente al cuestionamiento de resoluciones judiciales
El Tribunal Constitucional ha precisado que
el hecho de que los jueces del proceso contencioso administrativo hayan aplicado los
criterios que el propio Tribunal ha establecido a través de la STC N.° 4762-2007-PA/
TC, para resolver la demanda que puedan
presentar los recurrentes en la vía del proceso contencioso administrativo, no resulta
inconstitucional o arbitrario en la medida que
la motivación en la que sustentaron su decisión se basa en los medios probatorios que
se presenten en dichos actuados; como por
ejemplo, en el Expediente N.° 00838-2014PA/TC, la recurrente interpuso la demanda
de amparo contra la resolución expedida
por la Primera Sala Civil de la Corte Superior
de Justicia de Piura, quien había tomado en
cuenta para su decisión, una resolución administrativa por la cual se había responsabilizado
a la recurrente por haber demostrado falta
de idoneidad en su desempeño funcional,
asimismo, donde su conducta se subsumía
en la infracción contenida en el artículo
23, inciso d, del Reglamento de Organización y Funciones de la Fiscalía Suprema
de Control Interno del Ministerio Público,
Resolución N.º 071-2005-MP-FN-JFS.
Tal como se observa, la decisión (resolución
expedida por la Primera Sala Civil de la Corte
Superior de Justicia de Piura) se fundamenta
en una resolución administrativa; por esas
razones se evidencia que la recurrente lo que
pretendió fue cuestionar lo decidido en una
resolución administrativa en un proceso de
amparo, materia del presente análisis, situación que no resulta amparable a través del
citado proceso, dado que el amparo contra
resoluciones judiciales no puede servir para
replantear una controversia resuelta por los
órganos jurisdiccionales ordinarios, pues
no constituye un medio impugnatorio que
continúe revisando una decisión que sea
de exclusiva competencia de la jurisdicción
ordinaria. En tal sentido, el amparo contra
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resoluciones judiciales será improcedente
cuando se evidencien vías procedimentales
específicas, igualmente satisfactorias, para la
protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado1; presupuesto que en el
presente caso no se ha acreditado.
Asimismo, el Tribunal Constitucional ha
determinado qué significa que el amparo
sea considerado como proceso subsidiario
y excepcional. El proceso de amparo solo
atiende requerimientos de urgencia (STC
N.º 4196-2004-AA/TC) y cuando las vías
ordinarias no sean idóneas, satisfactorias o
eficaces para la cautela del derecho (STC
N.º 2006-2005-PA/TC). En consecuencia,
si el demandante dispone de un proceso
cuya finalidad también es la protección
del derecho constitucional presuntamente
lesionado, siendo igualmente idóneo para tal
fin, entonces debe acudir a dicho proceso2.
De otro lado, también es válido recordar
que dicha causal de improcedencia será
aplicada siempre y cuando existan otros
procesos judiciales que en la práctica sean
rápidos, sencillos y eficaces para la defensa
de los derechos que protege el proceso de
amparo3. En caso contrario, es obvio que el
proceso de amparo constituye la vía idónea
y satisfactoria para resolver la controversia
planteada. Por ello, en la STC N.º 13872009-PA/TC, se señala que “La urgencia de
tutela tiene que ser valorada por el juez en el
caso concreto, teniendo en consideración las
circunstancias del caso y la situación de la
persona, eventualmente afectada o amenazada con la acción u omisión”. De las sentencias
precitadas, es claro que en el presente caso
debe determinarse si el otro proceso (el
ordinario) no cumple con la característica de
urgencia, que define al proceso de amparo y
que debe estar plenamente evidenciado en
el caso concreto; y es el demandante quien
tiene la carga de la prueba para justificarlo.
Así, podemos concluir que el proceso de
amparo es un proceso de tutela urgente
y rápida en tanto se trata de proteger los
derechos fundamentales, valores especialmente relevantes en nuestro ordenamiento
jurídico. En cambio, el proceso contencioso
administrativo es un proceso que tiene por
finalidad el control jurisdiccional de los actos
de la administración pública, resguardando
que los mismos guarden el debido respeto
por la Constitución y las leyes así como por
los derechos de los administrados. Es un proceso de naturaleza más compleja en el que se
revisa lo ya actuado en la vía administrativa,
con la presencia de una estación probatoria
y la intervención del Ministerio Público.
Por tanto, el Tribunal Constitucional, en el
citado Expediente N.° 00838-2014-PA/TC,
estimó conveniente reiterar que el proceso
de amparo no resulta idóneo para cuestionar
la imposición de una sanción de multa como
ocurre en el caso de autos que, como antes
quedó dicho, no supone un supuesto de
requerimiento de tutela de urgencia ni tampoco entraña la posibilidad de incurrir en un
perjuicio irreparable, por tanto, la demanda
se declaró improcedente interpuesta por la
recurrente en estricta aplicación del artículo
5.2 del Código Procesal Constitucional.
1 Inciso 2 del artículo 5 del Código Procesal Constitucional.
2 Expediente N.° 04650-2011-PA/TC, FJ N.º5.
3 CASTILLO CÓRDOVA, Luis. “El amparo residual en el Perú”, En:
Justicia Constitucional, Revista de Jurisprudencia y Doctrina,
año I, N.º 2, Lima, agosto-diciembre, 2005, p. 71.
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El proceso contencioso administrativo es
considerado como primer nivel de protección de los derechos fundamentales (RTC
N.° 00923-2012-PA/TC, fundamento 6) y,
por tanto, tal como lo ha planteado la entidad emplazada refiriéndose a la aplicación
del artículo 5, inciso 2, del Código Procesal
Constitucional, es una vía específica y satisfactoria para dilucidar la presente controversia;
este Colegiado, en vista de la gravedad de
los hechos denunciados y de su relevancia
constitucional, estima pertinente que las
afectaciones invocadas sean analizadas en el
presente proceso. Tal como sucedió en la STC
N.° 00228-2009-PA/TC, se dejó dicho que
“cuando exista un tema de relevancia constitucional que requiera un pronunciamiento
en la jurisdicción constitucional, sea por motivos de ausencia de pronunciamiento o de
deficiencias, incoherencias y contradicciones
en la misma, la vía procesal del amparo se
convierte en la vía que debe activarse para
la resolución de la controversia constitucional
suscitada”4.
En conclusión, señalamos que el establecimiento de un amparo residual ha surgido
como una exigencia de la realidad concreta,
para corregir situaciones anómalas que
desnaturalizaron y desprestigiaron este
proceso constitucional. Para lograr que el
amparo constituya positivamente un proceso
de tutela de urgencia de derechos fundamentales, conferido de celeridad y carácter
sumario, era ineludible renunciar el amparo
alternativo y consagrar su naturaleza residual
y excepcional.
6.2. Análisis de la jurisprudencia: ¿la
jurisdicción contencioso administrativa
o la jurisdicción constitucional?
Ahora bien, se han presentado alguna dudas
respecto a la jurisdicción aplicable al cuestionamiento de resoluciones judiciales, pues la
disyuntiva de acceder al proceso de amparo
o al proceso contencioso administrativo.
Ante tal situació –como se ha explicado en
el desarrollo del presente comentario– en el
inciso 2 del artículo 5 del Código Procesal
Constitucional consagra la residualidad del
amparo al indicar que será improcedente
cuando “existan vías procedimentales
específicas, igualmente satisfactorias, para
la protección del derecho constitucional
amenazado o vulnerado”. En este sentido,
la labor a realizar –antes de optar por una u
otra–, será identificarlas como tales.
Para tal fin, la revisión de la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional nos proporcionará
los elementos necesarios que nos ayuden
a comprender la correcta aplicación de la
jurisdicción del contencioso administrativo
o la jurisdicción constitucional.
Por ejemplo, en el Expediente N.° 008382014-PA/TC, se inició con el recurso de
agravio constitucional interpuesto por doña
Rocío Angélica Vences Gonzales, en adelante
recurrente, contra la resolución expedida por
la Primera Sala Civil de la Corte Superior de
Justicia de Piura, que confirmó la resolución
que rechazó inicialmente la demanda de autos; y que con fecha 12 de junio de 2013, la
recurrente interpone la demanda de amparo
contra la Oficina Desconcentrada de Control
Interno del Ministerio Público, Piura-Tumbes,
4 Expediente N.° 04293-2012-PA/TC, FJ N.º3.
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representada por don César Rodolfo Aguilar
Cosme, solicitando que se declare la nulidad
de la Resolución N.º 047-2013-MP-ODCIPiura-Tumbes, de fecha 1 de febrero de
2013, que le impuso una multa del 5% del
haber básico mensual que percibe en su
condición de Fiscal Adjunta Provincial de la
Primera Fiscalía Provincial Penal Corporativa
de Piura.
Pues, precisamente, la recurrente señala que
la resolución cuestionada no ha cumplido
con establecer de manera clara y concreta la
norma con rango de ley que presuntamente
habría infringido en su condición de Fiscal
Adjunta Provincial, pues si bien se le había
responsabilizado por haber demostrado falta
de idoneidad en su desempeño funcional
asimismo, se precisa que su conducta se subsume en la infracción contenida en el artículo
23, inciso d, del Reglamento de Organización
y Funciones de la Fiscalía Suprema de Control
Interno del Ministerio Público, Resolución
N.º 071-2005-MP-FN-JFS; es decir, que la
decisión se fundamenta en una resolución
administrativa, vulnerando con dicha acción
el principio de legalidad administrativa, previsto en el artículo 230, inciso 1, de la Ley
del Procedimiento Administrativo General,
Ley N.º 27444. Además, aduce que la resolución impugnada adolece de dos vicios de
nulidad insubsanables que afectan el derecho
al debido proceso en su aspecto sustantivo,
a saber: a) que no se fundamenta en una
norma con rango de ley, y, b) que además
se le sanciona con una norma reglamentaria
emitida por la propia Fiscalía de la Nación.
En el mismo orden de ideas –aún bajo el
ejemplo del Expediente N.° 00838-2014PA/TC– mediante resolución de fecha 19 de
junio de 2013, el Juzgado Mixto de Castilla
declaró la improcedencia liminar de la demanda, por considerar que al cuestionarse
una resolución administrativa emitida por
el órgano de control de una entidad pública, la vía procesal específica e igualmente
satisfactoria para este tipo de pretensiones
es la contencioso-administrativa; y que,
en consecuencia, le es aplicable el artículo
5.2, del Código Procesal Constitucional. Por
su parte, la Primera Sala Civil de la Corte
Superior de Justicia de Piura confirma la
apelada, estimando que la materia versa
sobre la imposición de una sanción a la
demandante, quien se encuentra bajo el
régimen de la actividad pública, lo que
constituye un conflicto jurídico individual
respecto a actuaciones administrativas; que,
por lo tanto, la vía idónea para ventilar la
pretensión es la contencioso-administrativa
por ser específica e igualmente satisfactoria
para la protección de los derechos constitucionales invocados.
Otro ejemplo, podemos citar al Expediente
N.°1417-2005-AA/TC, referido al derecho
a la pensión, donde el Tribunal Constitucional
estableció que “la vía idónea para dilucidar
los asuntos pensionarios que no versen sobre
el contenido directamente protegido por
el derecho fundamental a la pensión, es el
proceso contencioso administrativo”. Equivalentemente, en el Expediente N.° 02062005-AA/TC, el Tribunal Constitucional
señala que si se trata de la invocación de
derechos laborales de trabajadores sujetos
al régimen laboral del sector público –como
despidos, impugnación de adjudicación de
plazas, desplazamientos, reasignaciones
o rotaciones, cuestionamientos relativos a
remuneraciones, bonificaciones, subsidios y
gratificaciones, permisos, licencias, ascensos,
promociones, impugnación de procesos
administrativos disciplinarios, sanciones
administrativas, ceses por límite de edad, excedencia, reincorporaciones, rehabilitaciones,
compensación por tiempo de servicios, entre
otros– debía acudirse al proceso contencioso
administrativo. No obstante, el Tribunal admite la posibilidad de optar por el proceso
de amparo, cuando establece que “solo en
defecto de tal posibilidad o atendiendo a
la urgencia o a la demostración objetiva y
fehaciente por parte del demandante de
que la vía contenciosa administrativa no es
la idónea, procederá el amparo”.
De igual modo, el Tribunal Constitucional en
el Expediente N.º 03459- 2009-PA/TC,
señala que en el mismo supuesto en materia
de pensiones, existe la posibilidad de acudir
al proceso urgente (artículo 26 de la Ley
del Procedimiento Administrativo General).
Sin embargo, en diversas oportunidades el
Tribunal Constitucional ha considerado que
dicha vía no resulta igualmente satisfactoria
al amparo, quedando expedita la posibilidad
de acudir a sede constitucional. Igualmente,
en el Expediente N.º 04521-2009-PA/
TC, el Tribunal también ha establecido que
para cuestionar acuerdos societarios que
afecten derechos fundamentales constituye
una vía igualmente satisfactoria el proceso
de impugnación (proceso abreviado) del
artículo 143 de la Ley General de Sociedades.
Asimismo, en el caso de derechos laborales,
como son los despidos incausados, fraudulentos y nulos, el amparo es procedente
para posibilitar la reposición del trabajador,
tomando en cuenta determinados criterios.
En los casos de despidos incausados, el
Tribunal Constitucional a través del Expediente N.° 1124-2001-AA/TC, consideró
que a fin de cautelar la vigencia plena del
artículo 22 de la Constitución y demás
conexos, se declara fundada la demanda de
amparo, ya que se había afectado el derecho
al trabajo y la libertad de sindicación de los
demandantes, disponiendo la no aplicación
al caso concreto del artículo 34, 2 párrafo del
Decreto Legislativo N.° 728. Ahora bien, en
el supuesto de que la demanda se trate de un
“despido fraudulento”, el Tribunal Constitucional ha señalado que solo será procedente
la vía del amparo cuando el demandante
acredite fehaciente e indubitablemente que
existió fraude, pues, en caso contrario, es
decir, cuando haya controversia o duda sobre
los hechos, corresponderá a la vía ordinaria
laboral determinar la veracidad o falsedad de
ellos. En seguida, asimismo estableció a través del Expediente N.° 0976-2001-AA/
TC que los despidos originados en la lesión a
la libertad sindical y al derecho de sindicación
siempre tendrán la tutela urgente del proceso
de amparo, aun cuando las vías ordinarias
también puedan reparar tales derechos.
De igual forma, los despidos originados en
la discriminación por razón de sexo, raza,
religión, opinión, idioma o de cualquier
otra índole, tendrán protección a través del
amparo, así como los despidos producidos
con motivo del embarazo.
También, el Tribunal Constitucional, en referencia a la procedencia del amparo laboral,
en el Expediente N.º 03070-2013-PA/TC,
ha señalado que el proceso abreviado laboral
de la nueva Ley Procesal del Trabajo, Ley
N.º 29497, constituye una vía igualmente
satisfactoria al amparo. En ese sentido,
las demandas que tienen por objeto la
reposición del trabajador, cuando esta
se plantea como única pretensión, no
podrán ser tramitadas en el proceso del
amparo laboral.
Además, a través del Expediente N.° 20502002-AA/TC, el Tribunal Constitucional
consideró “(…) que en efecto, la demandada
sancionó al recurrente conforme a las normas
del Reglamento del Régimen Disciplinario de
la Policía Nacional del Perú. Como se ha visto
en el fundamento anterior, efectivamente
autorizan al superior jerárquico no solo a
imponer el arresto simple, sino que, una vez
impuesta y aplicada tal sanción, esta pueda
elevarse, anularse o variarse. Pero lo que se
cuestiona no es que el acto administrativo
reclamado se haya expedido por un órgano
incompetente o, acaso, que haya sido dictado
con violación de la ley o del reglamento. Lo
que se cuestiona es si este es o no compatible con los derechos constitucionales, que
es otra cosa sustancialmente distinta. Y es
que, como en reiteradas oportunidades se
ha enfatizado, en el amparo no se juzga si
un acto se expidió o no de acuerdo a la ley
o, acaso, con el reglamento que la desarrolla, sino, esencialmente, si aquel afecta
o no el contenido constitucionalmente
protegido de un derecho reconocido por
la Norma Suprema5. Y es que en muchas
ocasiones la legalidad de un acto administrativo no es sinónimo de constitucionalidad del
mismo, ya sea porque el acto administrativo
es expedido al amparo de una norma legal
manifiestamente incompatible con la Constitución, o bien porque tratándose de una ley
o norma con rango de ley compatible con
ella, sin embargo, su aplicación riñe con la
Lex Legum (…)”.
De otro lado, en el Expediente N.º 026772013-PA/TC, el Tribunal Constitucional ha
señalado los supuestos para identificar en
qué momento nos encontramos frente a
una vía igualmente satisfactoria. En consideración del Tribunal, deben tenerse en cuenta
dos aspectos importantes: i) el primero de
carácter objetivo, relacionado al análisis de
la vía propiamente dicha; y ii) el segundo de
carácter subjetivo, relacionado con el análisis
de la afectación al derecho fundamental.
Ahora bien, en cuanto al primer aspecto de
carácter objetivo, el análisis apunta tanto a
la estructura del proceso, atendiendo a si la
regulación objetiva del procedimiento permite afirmar que estamos ante una vía célere
y eficaz (estructura idónea), como a la idoneidad de la protección que podría recibirse
en la vía ordinaria, debiendo analizarse si la
vía ordinaria podrá resolver debidamente
el caso que se ponga a su consideración
(tutela idónea). De otro lado, en cuanto al
segundo aspecto de carácter subjetivo, una
vía ordinaria puede ser considerada idónea
si transitarla no pone en grave riesgo al
derecho afectado involucrado (urgencia
como amenaza de irreparabilidad). Pese a
lo mencionado, el Tribunal Constitucional
ha señalado que podrá acudirse al amparo
aunque exista una “vía igualmente satisfactoria” en caso de que se necesite una tutela
urgentísima, atendiendo a la relevancia del
5 El resaltado es nuestro.
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derecho involucrado o la gravedad del daño
que podría ocurrir6.
Asimismo, el Tribunal Constitucional en el Expediente N.º 02802- 2005-PA/TC señaló
que en el proceso contencioso-administrativo
puede cuestionarse en general toda actuación de la administración que afecte derechos
fundamentales. Por ejemplo, se estableció
como precedente vinculante que para
impugnar la denegatoria de las licencias de
funcionamiento o la clausura de locales debe
acudirse a la vía ordinaria. De forma similar,
en el Expediente N.º 05090-2011-PA/
TC, antes del Quinto Pleno Casatorio Civil,
el TC ha afirmado que los miembros de una
asociación que vean afectados sus derechos
por un acuerdo, deben solicitar su impugnación vía el proceso abreviado (art. 92 del
Código Civil) y no mediante el amparo. Del
mismo modo, en el Expediente N.º 001422011- PA/TC, el Tribunal cerró la posibilidad
de cuestionar laudos arbitrales vía amparo,
salvo supuestos excepcionales, debiendo
acudir el afectado al recurso de anulación
contemplado en el artículo 62 del Decreto
Legislativo N.º 1071.
Ahora bien, en el Expediente N.º 004652011-PA/TC, en referencia al amparo
e inexistencia de una vía procedimental
específica e igualmente satisfactoria para la
protección del derecho a la educación invocado, el Tribunal señaló el no agotamiento
de la vía previa o administrativa, para su
procedencia; pues, en este caso, la caracterización del amparo como proceso subsidiario
y excepcional se encuentra establecida en el
inciso 2 del artículo 5 del Código Procesal
Constitucional, cuyo texto dispone que
no procede el proceso de amparo cuando
existan vías procedimentales específicas,
igualmente satisfactorias, para la protección
del derecho constitucional amenazado o
vulnerado, salvo cuando se trate del proceso
de hábeas corpus.
Asimismo, en ese contexto, el Tribunal
precisó que dicha causal de improcedencia
será aplicada siempre y cuando existan
otros procesos judiciales que en la práctica
sean rápidos, sencillos y eficaces para la
defensa de los derechos que protege el
proceso de amparo; en caso contrario, el
proceso de amparo constituirá la vía idónea
y satisfactoria para resolver la controversia
planteada. De la misma manera, el proceso
de amparo también procederá cuando se
pretenda evitar que la agresión o la amenaza
se conviertan en irreparables, a pesar de que
existan otras vías procedimentales específicas
e igualmente satisfactorias. En ese sentido,
el tribunal consideró que en los procesos
judiciales previstos en el TUO de la Ley que
regula el proceso contencioso-administrativo,
Ley N.º 27584, no pueden ser calificados de
vías igualmente satisfactorias para resolver
la controversia planteada, pues en juego se
encuentra la vigencia efectiva del derecho
constitucional a la educación de los menores
hijos de las recurrentes, al haberse decretado
el cierre del Colegio Primero de Mayo, derecho este que garantiza subjetivamente el
desarrollo integral de cada ser humano, así
como el progreso objetivo de la sociedad en
su conjunto (Cfr. STC N.º 00017-2008-PI/
TC, fundamento 2), por lo que se impone la
6 RTC Expediente N.º 00465-2011-AA/TC, FJ 4; STC Expediente
N.º 02997-2009-AA/TC, FJ 5; RTC Expediente N.º 00906-2009AA/TC, FJ 9; RTC Expediente N.º 01399-2011-AA/TC, FJ 6.
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necesidad de dispensar una tutela urgente,
fulminante e inmediata a través del proceso
de amparo. Por esta misma razón, deviene
también en inexigible el agotamiento de la
vía administrativa.
De otro lado, el Expediente N.° 009062009-PA/TC, en referencia al proceso de
amparo como vía procesal idónea para
tutelar derechos de las comunidades nativas
y el artículo 5 inciso 2 del Código Procesal
Constitucional, el Tribunal Constitucional
señala que una de las causales de improcedencia del amparo se encuentra prevista en
el artículo 5, inciso 2, del Código Procesal
Constitucional, y alude a la improcedencia
de la demanda de amparo cuando “existan
vías procedimentales específicas, igualmente
satisfactorias, para la protección del derecho
constitucional amenazado o vulnerado”,
argumento por el cual ha sido desestimado
el presente amparo en las instancias judiciales precedentes. Se trata de la denominada
cláusula de residualidad del amparo, que
ha reemplazado al régimen legal de la
alternatividad, anteriormente regulado por
el artículo 6, inciso 3), de la derogada Ley
N.º 23506. En este caso, el Tribunal señaló
en qué casos una vía procedimental, por
ser igualmente satisfactoria, determina la
improcedencia de una demanda de amparo
constitucional. Así, por ejemplo, en la STC
N.º 4196-2004-PA, donde se estableció
que el denominado amparo residual ha sido
concebido para atender requerimientos de
urgencia que tienen que ver con la afectación
de derechos directamente comprendidos
dentro de la calificación de fundamentales
por la Constitución.
En ese sentido, según el Tribunal Constitucional, el amparo es un proceso residual, merced a la regulación dispensada por el artículo
5, inciso 2 del Código Procesal Constitucional,
lo que significa que la demanda planteada en
esta vía resultará improcedente si es posible
obtener una tutela igualmente efectiva en
la vía procesal ordinaria. Ello solo sucederá
si el tránsito por la vía ordinaria no acarrea
el riesgo razonablemente probable de que
el daño producido o por producirse en la
esfera subjetiva del demandante se torne
irreparable. Siendo la finalidad del proceso
de amparo (y de todo proceso constitucional
de la libertad), proteger los derechos constitucionales “reponiendo las cosas al momento
anterior a la violación o amenaza de violación
de un derecho constitucional” (artículo 1
del Código Procesal Constitucional), la vía
procesal ordinaria solo podría considerarse
“igualmente satisfactoria” al amparo en la
medida en que se encuentre en capacidad
de alcanzar de modo efectivo esta misma
finalidad. Es la consecución efectiva de esta
finalidad el único sentido de “reparación”
que resulta relevante en el ámbito de los
procesos constitucionales. Y por ello, aludir
al riesgo de la imposibilidad de alcanzar esa
finalidad es sinónimo de aludir al riesgo de
que el daño se torne irreparable en términos
constitucionales.
En otras palabras, como regla general, es el
riesgo de irreparabilidad del daño ius fundamental causado o por causarse a la persona el
que determinará que la demanda de amparo
resulte procedente. A contrario sensu, la alta
improbabilidad de que el referido riesgo se
encuentre presente determinará su improcedencia, habilitándose el tránsito por las vías
procesales ordinarias. Y si bien ello merecerá
Actualidad Gubernamental
N° 83 - Setiembre 2015
un análisis caso por caso, en principio, dicho
riesgo se manifiesta en la prognosis razonable
de que en el futuro inmediato no existirá
posibilidad de reponer las cosas al estado
anterior a aquel en se produjo la alegada
violación o amenaza de violación del derecho
fundamental.
Como observamos, a lo largo de las diferentes sentencias, el Tribunal Constitucional
ha venido ampliando los criterios para
asumir competencia e ingresar a resolver los
procesos constitucionales que cuestionan
decisiones jurisprudenciales. Por ejemplo, en
el Expediente N.º 3179-2004-PA/TC, el
citado Tribunal estableció que se puede acudir al amparo no solo cuando una resolución
es expedida en contravención al debido proceso, sino en cualquier circunstancia en que
se afecte un derecho fundamental. Asimismo,
en el Expediente N.º 04793-2007-PA/
TC, se declaró fundado el amparo incoado
en un proceso contencioso administrativo
que privó al demandante de su pensión. El
amparo denunció la violación al principio
de cosa juzgada, criterio que el TC recogió,
corrigiendo la injusta privación que había
afectado al accionante.
También, en el Expediente N.º 008132011-PA/TC - Benedicto Berty Vera Sullayme contra la Sala Civil Permanente de la Corte
Suprema de Justicia de la República, se declaró fundado el amparo interpuesto contra una
resolución dictada por la Corte Suprema de
Justicia de la República al haberse pronunciado una Sala incompetente (el caso debió ser
resuelto por la Sala Constitucional y Social y
no por la Sala Civil). Así, se acogió la tesis de
que la participación de un juez incompetente
viola el principio del juez natural. Cabe destacar que esta defensa fue realizada en forma
conjunta con otros abogados de Arequipa y
el Dr. Alberto Otárola en el Tribunal Constitucional. Finalmente, en el Expediente
N.º 00037-12 Scotiabank contra la Sala
Civil Permanente de la Corte Suprema de
Justicia de la República, se declaró fundado
el amparo interpuesto contra una resolución
dictada por la Corte Suprema de Justicia de
la República por haber sido resuelta faltando
al deber de debida motivación.
Conclusiones
El proceso de amparo tutela todos los
demás derechos constitucionales no
protegidos por el habeas corpus ni por el
habeas data. Como se puede apreciar, su
ámbito de protección es considerablemente mayor que los demás procesos constitucionales. Por esa razón es que la actual
jurisprudencia permite evidenciar que es
el proceso constitucional más recurrente
por quienes se consideran quebrantados
en sus derechos fundamentales.
La jurisprudencia unánimemente ha entendido que se trata de un proceso de carácter urgente o subsidiario a los procesos
ordinarios previstos por el ordenamiento
jurídico como es el caso del contenciosoadministrativo, por tanto; no debe operar
como una “panacea”, que reemplace a
otros procesos que permiten obtener un
mismo resultado de satisfacción a las pretensiones de quienes se sientan afectados
en sus derechos constitucionales.